Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 13 czerwca 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 27 – Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego – Zachowanie stanowiące rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa – Odmowa wydania karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii ze względu na wcześniejsze notowanie w policyjnej bazie danych – Niekorzystne stanowisko policji z powodu zatrzymania
W sprawie C‑62/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie, Hiszpania) postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 lutego 2023 r., w postępowaniu:
Pedro Francisco
przeciwko
Subdelegación de Gobierno en Barcelona,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: Z. Csehi, prezes izby, E. Regan (sprawozdawca), prezes piątej izby, i D. Gratsias, sędzia,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu rządu hiszpańskiego – A. Pérez-Zurita Gutiérrez, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – J. Baquero Cruz i E. Montaguti, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Pedrem Franciskiem a Subdelegación del Gobierno en Barcelona (delegaturą rządu w Barcelonie, Hiszpania, zwaną dalej „właściwym organem”) w przedmiocie oddalenia przez właściwy organ wniosku złożonego przez Pedra Francisca o wydanie mu karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Artykuł 2 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
2) »członek rodziny« oznacza:
[…]
b) partnera, z którym obywatel Unii zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego;
[…]”.
4 Artykuł 10 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Prawo pobytu dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, zostaje stwierdzone poprzez wydanie dokumentu zwanego »Karta pobytowa członka rodziny obywatela Unii« nie później niż sześć miesięcy od dnia, w którym złożyli wniosek. Zaświadczenie o złożeniu wniosku [o] kartę pobytową jest wydawane bezzwłocznie”.
5 Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2. Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
6 Artykuł 30 tej samej dyrektywy przewiduje w ust. 1 i 2:
„1. Osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1, w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki.
2. Osoby zainteresowane są w pełni i dokładnie informowane o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich przypadku, o ile nie jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa państwa”.
Prawo hiszpańskie
7 Artykuł 2 Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (dekretu królewskiego nr 240/2007 w sprawie wjazdu, swobodnego przemieszczania się i pobytu w Hiszpanii obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i innych państw będących stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym) z dnia 16 lutego 2007 r. (BOE nr 51 z dnia 28 lutego 2007 r., s. 8558), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem królewskim nr 240/2007”), stanowi:
„Niniejszy dekret królewski stosuje się również, na warunkach w nim przewidzianych, do członków rodziny obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. (Dz.U. 1994, L 1, s. 3)], bez względu na przynależność państwową, gdy mu towarzyszą lub do niego dołączają:
[…]
b) partner, z którym utrzymuje związek odpowiadający związkowi małżeńskiemu, zarejestrowany w rejestrze publicznym utworzonym w tym celu w państwie członkowskim [Unii] lub w państwie będącym członkiem Europejskiego Obszaru Gospodarczego, które uniemożliwia prowadzenie w tym państwie dwóch jednoczesnych rejestrów, oraz pod warunkiem że wpis do rejestru nie został wykreślony, co musi zostać należycie wykazane. Statusy małżonka i partnera wpisanego do rejestru są w każdym razie uważane za niemogące współistnieć;
[…]”.
8 Artykuł 2a dekretu królewskiego nr 240/2007 stanowi:
„[…]
3. Do wniosku o wydanie karty pobytu członka rodziny obywatela Unii należy załączyć następujące dokumenty:
[…]
d) w odniesieniu do partnerstwa – dowód istnienia stabilnego związku z obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innych państw będących członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego i długości wspólnego pożycia.
4. Właściwe organy oceniają indywidualnie sytuację osobistą każdego wnioskodawcy i wydają uzasadnioną decyzję, uwzględniając następujące kryteria:
a) jeśli chodzi o członków rodziny, właściwe organy oceniają stopień zależności finansowej lub fizycznej, stopień pokrewieństwa z obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innych państw będących członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz, w stosownym przypadku, powagę choroby lub niepełnosprawności, które wymagają, aby ów obywatel zajmował się osobiście członkiem jego rodziny, lub długość wcześniejszego wspólnego pożycia. W każdym wypadku wspólne pożycie uznaje się za dowiedzione, jeżeli zostało wiarygodnie wykazane, że trwało w sposób nieprzerwany 24 miesiące w państwie pochodzenia.
b) w odniesieniu do związku nieformalnego, za partnerów pozostających w stabilnym związku uważa się partnerów mogących dowieść istnienia trwałej relacji. W każdym wypadku istnienie takiego związku uznaje się za dowiedzione, jeżeli zostało wykazane, że wspólne pożycie trwało w sposób nieprzerwany co najmniej rok, chyba że partnerzy mają wspólne dziecko, w którym to wypadku wystarczające jest należyte wykazanie stabilnego wspólnego pożycia.
5. Decyzje właściwych organów są należycie uzasadniane”.
9 Artykuł 8 ust. 1 tego dekretu królewskiego przewiduje:
„Członkowie rodziny obywatela państwa członkowskiego [Unii] lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o których mowa w art. 2 niniejszego dekretu królewskiego, którzy nie są obywatelami jednego z tych państw, mogą przebywać w Hiszpanii przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli towarzyszą temu obywatelowi lub do niego dołączają, przy czym są oni zobowiązani złożyć wniosek o wydanie »karty pobytu członka rodziny obywatela Unii« i uzyskać tę kartę”.
10 Artykuł 15 ust. 1 i 5 wspomnianego dekretu królewskiego ma następujące brzmienie:
„1. Jeżeli wymagają tego względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, można zastosować wobec obywateli państwa członkowskiego [Unii] lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub wobec członków ich rodziny następujące środki:
a) zakaz wjazdu na terytorium Hiszpanii, nawet jeśli zainteresowane osoby przedstawią dokumenty, o których mowa w art. 4 niniejszego dekretu królewskiego;
b) odmowę wpisu do Registro Central de Extranjeros [centralnego rejestru cudzoziemców], odmowę wydania lub odnowienia kart pobytu, o których mowa w niniejszym dekrecie królewskim;
c) nakaz wydalenia lub zawrócenie na granicy terytorium hiszpańskiego.
Decyzję o wydaleniu obywateli państwa członkowskiego [Unii] lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub członków ich rodzin niezależnie od ich przynależności państwowej, którzy uzyskali prawo stałego pobytu w Hiszpanii, można wydać wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione nadrzędnymi względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Przed podjęciem stosownej decyzji uwzględnia się długość pobytu oraz integrację społeczną i kulturową zainteresowanej osoby w Hiszpanii, jej wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną oraz intensywność jej więzi z państwem pochodzenia.
[…]
5. Stosowanie jednego ze środków przewidzianych w ust. 1–4 odbywa się z uwzględnieniem następujących kryteriów:
a) musi on zostać zastosowany zgodnie z przepisami ustawowymi regulującymi kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz z obowiązującymi w tej dziedzinie przepisami wykonawczymi;
b) może on zostać uchylony z urzędu lub na wniosek strony, jeżeli ustaną względy uzasadniające jego zastosowanie;
c) nie może on zostać zastosowany w celach gospodarczych;
d) zastosowanie środka ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego powinno być uzasadnione wyłącznie indywidualnym zachowaniem osoby, wobec której jest on stosowany, a zachowanie to w każdym razie powinno stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, oceniane przez organ właściwy do wydania decyzji na podstawie stanowisk uzyskanych w jej sprawie od organów policji, innych organów ścigania lub sądów. Wcześniejsza karalność nie może stanowić samoistnej podstawy do zastosowania takich środków.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11 Pedro Francisco, będący obywatelem państwa trzeciego, jest partnerem obywatelki Hiszpanii. Para została zarejestrowana w Registro de Parejas Estables de Cataluña (rejestrze stabilnych związków partnerskich Katalonii, Hiszpania). W dniu 21 grudnia 2021 r. złożył on do właściwego organu wniosek o wydanie karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii.
12 W toku postępowania w przedmiocie tego wniosku właściwy organ zwrócił się do Dirección General de Policía (dyrekcji generalnej policji, Hiszpania), która wydała niekorzystne dla Pedra Francisca stanowisko na tej podstawie, że został on zatrzymany w dniu 3 lipca 2020 r. jako domniemany sprawca przestępstwa przeciwko zdrowiu publicznemu oraz członek organizacji i grup przestępczych, przy czym policja nie dokonała żadnych dalszych czynności w celu ustalenia, czy w wyniku wspomnianego zatrzymania zostało wszczęte postępowanie karne. W przedstawionym stanowisku wskazano również, że Pedro Francisco nie był karany.
13 Po tym, jak wniosek Pedra Francisca o wydanie mu karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii został w dniu 14 czerwca 2022 r. oddalony decyzją właściwego organu, wniósł on skargę na tę decyzję do Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (sądu administracyjnego szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie, Hiszpania), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.
14 Sąd ten powziął wątpliwości co do znaczenia wcześniejszego notowania Pedra Francisca w policyjnej bazie danych, a mianowicie zatrzymania, o którym mowa w pkt 12 niniejszego wyroku, dla rozpatrywania jego wniosku. Wszelkie ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego muszą bowiem być, zgodnie z art. 27 dyrektywy 2004/38, proporcjonalne oraz opierać się wyłącznie na zachowaniu danej osoby, które powinno stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.
15 Sąd odsyłający wskazuje tymczasem, że wcześniejsze notowanie w policyjnej bazie danych odnosi się jedynie do objętych domniemaniem faktów, które można przypisać danej osobie i których prawdziwość musi zostać ustalona w oparciu o dowody przedstawione w trakcie procesu i ocenione w orzeczeniu. Wynika z tego zdaniem sądu odsyłającego, że nie jest możliwe dokonanie negatywnej oceny faktów, których prawdziwość nie została wykazana, a co za tym idzie przyjęcie, że owe fakty stanowią rzeczywiste zagrożenie.
16 Ponadto w przekonaniu tego sądu, jeżeli należałoby przyjąć, że wcześniejsze notowanie w policyjnej bazie danych może być podstawą dla dokonania takiej oceny, konieczne byłoby, w świetle art. 27 dyrektywy 2004/38, aby właściwy organ w sposób wyraźny i szczegółowy wskazał okoliczności faktyczne będące podstawą notowania oraz ewentualne wszczęte w ich przedmiocie postępowania sądowe celem potwierdzenia, że nie chodzi o zwykłe domniemania.
17 W tych okolicznościach Juzgado Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 27 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że wcześniejsze notowanie w policyjnej bazie danych może być podstawą lub uzasadnieniem dla oceny, czy indywidualne zachowanie danej osoby stanowi rzeczywiste zagrożenie, jeżeli celem postępowania karnego jest udowodnienie istnienia rzeczywistego zagrożenia?
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy w świetle art. 27 dyrektywy 2004/38 dyrektywę tę należy interpretować w ten sposób, że organ administracji rządowej musi w sposób wyraźny i szczegółowy wskazać okoliczności faktyczne będące podstawą tego wcześniejszego notowania w policyjnej bazie danych, a także wszczęte postępowania sądowe oraz ich rezultat dla potwierdzenia, że nie chodzi jedynie o zwykłe, wstępne domniemania?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
18 Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwy organ krajowy wziął pod uwagę zatrzymanie danej osoby celem dokonania oceny, czy jej zachowanie stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, a w odnośnym przypadku czy stoi on na przeszkodzie warunkowi, by okoliczności faktyczne stanowiące podstawę takiego zatrzymania i jego ewentualne następstwa sądowe zostały uwzględnione w sposób wyraźny i szczegółowy.
19 Tytułem wstępu należy zauważyć, że u podstaw sporu w postępowaniu głównym leży odmowa wydania przez właściwy organ skarżącemu w postępowaniu głównym karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii, mimo że art. 10 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje między innymi, że prawo pobytu dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, zostaje stwierdzone poprzez wydanie dokumentu zwanego »[k]artą pobytową członka rodziny obywatela Unii«.
20 Ów skarżący jest partnerem obywatelki hiszpańskiej, a para ta została zarejestrowana w rejestrze stabilnych związków partnerskich Katalonii, skutkiem czego wspomnianego skarżącego należy uznać za „członka rodziny obywatela Unii” w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. b) przytaczanej dyrektywy.
21 Ponadto, jak podniosła Komisja Europejska, z informacji znajdujących się w posiadaniu Trybunału nie wynika, by obywatelka Hiszpanii, której skarżący w postępowaniu głównym jest partnerem, korzystała ze swobody przemieszczania się w obrębie Unii, w związku z czym ów skarżący nie może co do zasady wywodzić pochodnego prawa pobytu ani z dyrektywy 2004/38, ani z art. 21 TFUE [zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2020 r., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Małżonek obywatela Unii), C‑836/18, EU:C:2020:119, pkt 29].
22 Niemniej, zgodnie z art. 267 TFUE, Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni traktatów oraz aktów wydanych przez instytucje Unii. W ramach ustanowionej w tym artykule współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W związku z tym, jeśli pytania przedstawione przez sądy krajowe dotyczą wykładni przepisów prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 26 października 2023 r., Lineas–Concessões de Transportes i in., C‑207/22, C‑267/22 i C‑290/22, EU:C:2023:810, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 Na podstawie tego orzecznictwa Trybunał wielokrotnie uznawał swoją właściwość do orzekania w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących przepisów prawa Unii w sytuacjach, w których stan faktyczny postępowania głównego sytuował się poza zakresem stosowania prawa Unii, lecz w których przepisy tego prawa znalazły zastosowanie do sprawy za pośrednictwem prawa krajowego, które dostosowało się ze względu na rozwiązania sytuacji nieobjętych prawem Unii do rozwiązań przyjętych w prawie Unii (wyrok z dnia 26 października 2023 r., Lineas–Concessões de Transportes i in., C‑207/22, C‑267/22 i C‑290/22, EU:C:2023:810, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
24 W takich sytuacjach istnieje bowiem niewątpliwy interes Unii w tym, by celem uniknięcia przyszłych rozbieżności w wykładni, przepisy przejęte z prawa Unii były interpretowane w sposób jednolity [wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., G.S. i V.G. (Zagrożenie dla porządku publicznego), C‑381/18 i C‑382/18, EU:C:2019:1072, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo].
25 W tym względzie sąd odsyłający wyjaśnił, że art. 15 ust. 5 lit. d) dekretu królewskiego nr 240/2007, który określa granice pojęcia „porządku publicznego” – pojęcia już wprowadzonego w art. 27 dyrektywy 2004/38 – jest interpretowany przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) w świetle orzecznictwa Trybunału. Jednakże, jak Trybunał miał już okazję zauważyć, ów dekret królewski, mający na celu transpozycję tej dyrektywy do hiszpańskiego porządku prawnego, stosuje się nie tylko do wniosków w sprawie łączenia rodzin złożonych przez obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, który skorzystał ze swobody przemieszczania się, a które to wnioski wchodzą w zakres stosowania wspomnianej dyrektywy, ale również – na podstawie utrwalonego orzecznictwa Tribunal Supremo (sądu najwyższego) – stosuje się do wniosków w sprawie łączenia rodzin złożonych przez obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Hiszpanii, który nigdy nie korzystał ze swobody przemieszczania się [zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2020 r., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Małżonek obywatela Unii), C‑836/18, EU:C:2020:119, pkt 30].
26 W niniejszej sprawie z informacji znajdujących się w posiadaniu Trybunału wynika, że w sporze w postępowaniu głównym zarówno wniosek o wydanie karty pobytu czasowego członka rodziny obywatela Unii, jak i odmowa jej wydania ze strony właściwego organu, były oparte na przepisach dekretu królewskiego nr 240/2007.
27 W świetle tych wstępnych uściśleń należy przypomnieć, że prawo pobytu w Unii obywateli Unii i członków ich rodzin nie jest bezwarunkowe, lecz może być obwarowane ograniczeniami i warunkami przewidzianymi w traktacie FUE oraz w przepisach przyjętych w celu jego wykonania (wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., E, C‑193/16, EU:C:2017:542, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
28 W tym względzie ograniczenia tego prawa wynikają w szczególności z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który przewiduje, że państwa członkowskie mogą przyjąć środki ograniczające swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodziny, bez względu na ich przynależność państwową, kierując się między innymi względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, niemniej na względy te nie można się powoływać w celach czysto gospodarczych (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., E, C‑193/16, EU:C:2017:542, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).
29 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z ich krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów w odniesieniu do porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, w szczególności w uzasadnieniu odstępstwa od zasady podstawowej swobodnego przemieszczania się osób, wymogi te powinny jednak być rozumiane w sposób ścisły, aby ich zakres nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii [wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo].
30 Zgodnie z art. 27 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2004/38 środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby.
31 Poza tym art. 27 ust. 2 akapit drugi tej dyrektywy uzależnia przyjęcie takich środków od spełnienia warunku, zgodnie z którym zachowanie danej osoby ma stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.
32 Wynika z tego, że środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą być podejmowane na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 jedynie wtedy, gdy zgodnie z ust. 2 tego artykułu po dokonaniu przez właściwe organy krajowe oceny, w każdym konkretnym przypadku, czy indywidualne zachowanie danej osoby stanowi aktualnie rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa [zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].
33 W tym kontekście należy zauważyć, że Trybunał orzekł już, iż do celów przyjęcia środków uzasadnionych względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 naruszenia lub inne czyny zarzucane danej osobie, które nie doprowadziły do skazania w postępowaniu karnym, takie jak zatrzymanie skarżącego w postępowaniu głównym jako domniemanego sprawcę przestępstw, mogą stanowić istotne poszlaki, o ile będą oceniane odrębnie dla każdego przypadku i w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w tym przepisie [zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 53].
34 W tym względzie należy uściślić, że zgodnie z art. 27 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie tej dyrektywy wcześniejsza karalność nie może stanowić samoistnej podstawy do podjęcia takich środków. Tym bardziej takiej podstawy nie mogą stanowić elementy takie jak sporne w postępowaniu głównym zatrzymanie. O ile zatrzymanie może zostać wzięte pod uwagę przez właściwy organ krajowy, o tyle samo istnienie takiego zatrzymania nie może automatycznie uzasadniać przyjęcia tych środków.
35 W braku prawomocnego wyroku skazującego, czy też dalszego postępowania karnego, owo zatrzymanie odzwierciedla bowiem jedynie istnienie podejrzeń ciążących na danej osobie, a zatem przeprowadzenie badania obejmującego wszystkie istotne elementy charakteryzujące jego sytuację jest tym bardziej konieczne [zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 54, 55].
36 Co więcej, można uznać, że zachowanie osoby, która została zatrzymana, stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa wyłącznie w obliczu spójnych, obiektywnych i dokładnych elementów pozwalających potwierdzić wiarygodność podejrzeń ciążących na tej osobie w związku ze wspomnianym zatrzymaniem.
37 Co za tym idzie, w ramach całościowej oceny indywidualnego zachowania danej osoby celem ustalenia, czy takie zachowanie stanowi owo zagrożenie, należy wziąć pod uwagę przesłanki takiego zatrzymania, a w szczególności charakter i wagę zarzucanych tej osobie naruszeń lub innych czynów, poziom jej indywidualnego zaangażowania przy ich popełnieniu oraz ewentualne występowanie okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności karnej. W ramach tej całościowej oceny należy także uwzględnić czas, jaki upłynął od zarzucanego popełnienia tych naruszeń lub innych czynów i późniejsze zachowanie wspomnianej osoby [zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 66].
38 Wynika z tego, że właściwy organ krajowy może wziąć pod uwagę wcześniejsze zatrzymanie danej osoby, o ile przeprowadzi własną całościową ocenę indywidualnego zachowania tej osoby, zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Przeprowadzając taką ocenę, organ ten powinien, po pierwsze, co najmniej wziąć pod uwagę, w sposób wyraźny i szczegółowy, okoliczności leżące u podstaw tego zatrzymania, a po drugie, mieć na względzie ewentualne wszczęte postępowania sądowe lub ich brak, a także, w stosownym przypadku, ich wynik.
39 Za wykładnią taką przemawia ponadto art. 30 tej dyrektywy, którego ust. 1 stanowi, że osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1 w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć jej treść i skutki, natomiast art. 30 ust. 2 uściśla, że osoby zainteresowane są w pełni i dokładnie informowane o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich sprawie, o ile nie sprzeciwiają się temu względy dotyczące bezpieczeństwa państwa, przy czym w świetle informacji znajdujących się w posiadaniu Trybunału ta okoliczność nie wydaje się mieć znaczenia dla sprawy w postępowaniu głównym.
40 Ponadto należy przypomnieć, że w ramach przeprowadzanej oceny właściwy organ krajowy powinien także mieć na uwadze fakt, że – jak wynika z art. 27 ust. 2 tej dyrektywy i utrwalonego orzecznictwa Trybunału – środek ograniczający prawo obywatela Unii lub członka jego rodziny do swobodnego przemieszczania się może być uzasadniony tylko wtedy, gdy pozostaje zgodny z zasadą proporcjonalności, co zakłada ustalenie, czy środek ten jest odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Ocena ta wymaga wyważenia, z jednej strony, zagrożenia, jakie indywidualne zachowanie danej osoby stanowi dla podstawowych interesów społeczeństwa państwa przyjmującego, a z drugiej strony, ochrony praw, jakie obywatele Unii i członkowie ich rodziny wywodzą ze wspomnianej dyrektywy. W ramach tej oceny należy wziąć pod uwagę prawa podstawowe, których poszanowanie zapewnia Trybunał, w szczególności prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zapisane w art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i w art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. [zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2018 r., K. i H. F. (Prawo pobytu i zarzuty zbrodni wojennych), C‑331/16 i C‑366/16, EU:C:2018:296, pkt 61–63 i przytoczone tam orzecznictwo].
41 Mając na względzie powyższe rozważania, na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwy organ krajowy wziął pod uwagę zatrzymanie danej osoby celem dokonania oceny, czy jej zachowanie stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, o ile w ramach całościowej oceny tego zachowania zostały uwzględnione w sposób wyraźny i szczegółowy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę takiego zatrzymania i jego ewentualne następstwa sądowe.
W przedmiocie kosztów
42 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwy organ krajowy wziął pod uwagę zatrzymanie danej osoby celem dokonania oceny, czy jej zachowanie stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, o ile w ramach całościowej oceny tego zachowania zostały uwzględnione w sposób wyraźny i szczegółowy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę takiego zatrzymania i jego ewentualne następstwa sądowe.
Podpisy