DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 14 juli 2022 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Institutionell rätt – Europeiska unionens organ och byråer – Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) – Befogenheten att fastställa platsen för sätet – Artikel 341 FEUF – Tillämpningsområde – Beslut som fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet – Domstolens behörighet enligt artikel 263 FEUF – Fråga om vem som har antagit akten och hur denna rättsligt ska kvalificeras – Bindande verkningar i unionens rättsordning saknas”
I de förenade målen C‑59/18 och C‑182/18,
angående talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 30 januari 2018 respektive den 9 mars 2018,
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av C. Colelli, S. Fiorentino och G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
sökande i mål C‑59/18,
Comune di Milano, företrädd av M. Condinanzi, A. Neri och F. Sciaudone, avvocati,
sökande i mål C‑182/18,
med stöd av
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av C. Colelli, S. Fiorentino och G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
Regione Lombardia, företrädd av M. Tamborino, avvocato,
intervenienter,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón och E. Rebasti, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av M.K. Bulterman och J. Langer, båda i egenskap av ombud,
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Herrmann, M. Konstantinidis och D. Nardi, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen och J. Passer samt domarna J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P.G. Xuereb, A. Kumin och N. Wahl (referent),
generaladvokat: M. Bobek,
justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 juni 2021,
och efter att den 6 oktober 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Republiken Italien (C‑59/18) och Comune di Milano (Milano kommun, Italien) (C‑182/18) har yrkat ogiltigförklaring av det beslut som antagits i anslutning till rådets 3579:e möte (rådet för allmänna frågor), den 20 november 2017, i den del beslutet fastställer staden Amsterdam som nytt säte för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2 Den 12 december 1992 antog företrädarna för medlemsstaternas regeringar, med stöd av artikel 216 i EEG‑fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget, i samförstånd beslutet om lokalisering av Europeiska gemenskapernas institutioner och av vissa av Europeiska gemenskapernas organ och avdelningar (EGT C 341, 1992, s. 1) (nedan kallat Edinburghbeslutet).
3 I artikel 1 i Edinburghbeslutet fastställdes sätena för Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens domstol, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska revisionsrätten och Europeiska investeringsbanken.
4 I artikel 2 i detta beslut anges följande:
”Beslut om säte för andra organ och avdelningar som har inrättats eller som kommer att inrättas skall med beaktande av fördelarna med ovan nämnda bestämmelser för berörda medlemsstater fattas genom gemensam överenskommelse mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar vid ett förestående möte i Europeiska rådet varvid vederbörligt företräde skall ges åt medlemsstater som för närvarande inte hyser någon gemenskapsinstitution.”
5 I artikel 341 FEUF föreskrivs att ”[s]äte för unionens institutioner ska fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”.
6 I protokoll nr 6 om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner och vissa av dess organ, byråer och enheter (nedan kallat protokoll nr 6), som bifogats EU-, EUF- och Euratomfördragen, föreskrivs följande:
”Företrädarna för medlemsstaternas regeringar,
som beaktar artikel 341 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 189 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, och
som påminner om och bekräftar beslutet av den 8 april 1965 och som, utan att det påverkar tillämpningen av beslut om säten för framtida institutioner, organ, byråer och enheter,
har enats om följande …:
Enda artikel
a) Europaparlamentet ska ha sitt säte i Strasbourg …
b) Rådet ska ha sitt säte i Bryssel. …
c) Kommissionen ska ha sitt säte i Bryssel. …
d) Europeiska unionens domstol ska ha sitt säte i Luxemburg.
e) Revisionsrätten ska ha sitt säte i Luxemburg.
f) Ekonomiska och sociala kommittén ska ha sitt säte i Bryssel.
g) Regionkommittén ska ha sitt säte i Bryssel.
h) Europeiska investeringsbanken ska ha sitt säte i Luxemburg.
i) Europeiska centralbanken ska ha sitt säte i Frankfurt.
j) Europeiska polisbyrån (Europol) ska ha sitt säte i Haag.”
Bakgrund till tvisten
7 Europeiska myndigheten för prövning av läkemedel inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 2309/93 av den 22 juli 1993 om gemenskapsförfaranden för godkännande för försäljning av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (EGT L 214, 1993, s. 1). Denna förordning innehöll inte någon bestämmelse om var denna byrå skulle ha sitt säte.
8 Genom artikel 1 e i beslut 93/C 323/01 av den 29 oktober 1993, fattat i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade på stats- eller regeringschefsnivå om lokaliseringen av vissa av Europeiska gemenskapernas organ och avdelningar samt av Europol (EGT C 323, 1993, s. 1), fastställdes att nämnda byrå skulle ha sitt säte i London (Förenade kungariket).
9 Förordning nr 2309/93 har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004 av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (EUT L 136, 2004, s. 1). Genom denna förordning bytte Europeiska myndigheten för prövning av läkemedel namn till ”Europeiska läkemedelsmyndigheten”. Förordningen innehöll inte någon bestämmelse om fastställandet av denna byrås säte.
10 Den 29 mars 2017 anmälde Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, i enlighet med artikel 50.2 FEU, till Europeiska rådet sin avsikt att utträda ur unionen.
11 I anslutning till ett möte i Europeiska rådet om det förfarande som föreskrivs i artikel 50 FEU godkände stats- och regeringscheferna i de 27 övriga medlemsstaterna den 22 juni 2017, på grundval av ett förslag från Europeiska rådets ordförande och kommissionens ordförande, ett förfarande som skulle följas för att fatta beslut om omlokalisering av EMA:s och Europeiska bankmyndighetens säten till andra platser inom ramen för Förenade kungarikets utträde ur unionen (nedan kallade urvalsreglerna).
12 I urvalsreglerna föreskrevs bland annat att detta beslut skulle fattas på grundval av en rättvis och transparent beslutsprocess med ett organiserat förfarande för inlämnande av erbjudanden, som grundas på specificerade objektiva kriterier.
13 I punkt 3 i urvalsreglerna angavs följande sex kriterier: i) Garantier för att byrån kan inrättas på plats och inleda sin verksamhet den dag då Förenade kungariket utträder ur unionen. ii) Platsens tillgänglighet. iii) Tillgången till lämpliga utbildningsanstalter för personalens barn. iv) Lämplig tillgång till arbetsmarknad, socialförsäkring och sjukvård för både barn och make eller maka. v) Verksamhetskontinuitet. vi) Geografisk spridning.
14 Enligt urvalsreglerna grundades dessa kriterier analogt på de kriterier som angetts i den gemensamma ansats som bifogats det gemensamma uttalandet från Europaparlamentet, rådet och kommissionen av den 19 juli 2012 om decentraliserade byråer (nedan kallat 2012 års gemensamma uttalande), varvid särskild hänsyn togs till att EMA och Europeiska bankmyndigheten redan hade inrättats och att kontinuiteten i deras verksamhet var av största betydelse.
15 I punkt 2 i urvalsreglerna angavs dessutom att beslutet skulle fattas genom ett omröstningsförfarande, vars resultat medlemsstaterna i förväg enades om att respektera. I synnerhet angavs att vid lika röstetal för de erbjudanden som kvarstod i den tredje omröstningsomgången skulle beslut fattas genom lottdragning mellan de erbjudanden som fått lika många röster.
16 Den 30 september 2017 offentliggjorde kommissionen sin utvärdering av de 27 erbjudanden som framförts av medlemsstaterna.
17 Den 31 oktober 2017 offentliggjorde rådet en not avsedd att komplettera urvalsreglerna vad beträffar vissa praktiska frågor gällande omröstningen.
18 Den 20 november 2017 erhöll Republiken Italiens och Konungariket Nederländernas erbjudanden båda två det högsta antalet röster i den tredje röstningsomgången. Efter det att lottning genomförts i enlighet med punkt 2 i urvalsreglerna antogs Konungariket Nederländernas erbjudande.
19 Företrädarna för medlemsstaternas regeringar utsåg samma dag, genom det angripna beslutet, i anslutning till ett möte i rådet följaktligen staden Amsterdam att vara EMA:s nya säte. I protokollet och pressmeddelandet från detta möte angavs följande:
”Kommissionen kommer att utarbeta lagstiftningsförslag som återspeglar omröstningsresultatet. De ska antas inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet med deltagande av Europaparlamentet. Rådet och kommissionen är fast beslutna att se till att dessa lagstiftningsförslag behandlas så snabbt som möjligt med tanke på ärendets brådskande natur.”
20 Den 29 november 2017 antog kommissionen förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller Europeiska läkemedelsmyndighetens säte (COM(2017) 735 final). I skälen till detta förslag preciserades att ”[i] samband med Förenade kungarikets anmälan den 29 mars 2017 av dess avsikt att utträda ur unionen, i enlighet med artikel 50 i fördraget om Europeiska unionen, valde de 27 övriga medlemsstaterna, i anslutning till allmänna rådets möte (artikel 50), Amsterdam i Nederländerna till nytt säte för [EMA]”. Enligt artikel 1 i det nämnda förslaget skulle en artikel 71a införas i förordning nr 726/2004, vilken skulle ha följande lydelse: ”[EMA] ska ha sitt säte i Amsterdam, Nederländerna.”
21 Den 14 november 2018 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1718 om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 när det gäller fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens säte (EUT L 291, 2018, s. 3). Genom denna förordning, som antogs med stöd av artiklarna 114 och 168.4 c FEUF, infördes en artikel 71a i förordning nr 726/2004, vars första stycke har följande lydelse:
”[EMA] ska ha sitt säte i Amsterdam i Nederländerna.”
Parternas yrkanden
Mål C‑59/18
22 Republiken Italien har yrkat att domstolen ska
– såsom åtgärder för bevisupptagning, dels, med stöd av artikel 24 i stadgan för Europeiska unionens domstol, förelägga Konungariket Nederländerna, EMA och alla andra institutioner, organ eller byråer, att inkomma med alla uppgifter som är nödvändiga för att förstå Amsterdams förmåga att, som säte för EMA, uppfylla de angivna kriterierna och kontrollera att dessa uppgifter överensstämmer med dem som erbjudandet grundar sig på, dels besluta om varje annan åtgärd för bevisupptagning som den anser lämplig för att fastställa de faktiska omständigheterna,
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den del Amsterdam däri utses som nytt säte för EMA och, följaktligen,
– fastställa att detta säte ska förläggas till staden Milano.
23 Rådet har yrkat att domstolen ska
– avvisa eller ogilla talan,
– förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna, och
– för det fall talan bifalls, förordna om att rättsverkningarna av det angripna beslutet ska bestå under den tid som är nödvändig för att anordna ett nytt urvalsförfarande.
24 I separat handling som inkom till domstolens kansli den 17 april 2018 framställde rådet en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151.1 i domstolens rättegångsregler.
25 Republiken Italien har i sitt yttrande, som inkom till domstolens kansli den 5 juni 2018, yrkat att invändningen om rättegångshinder ska ogillas.
Mål C‑182/18
26 Comune di Milano väckte talan mot det angripna beslutet genom ansökan som inkom till Europeiska unionens tribunals kansli den 30 januari 2018 och registrerades med målnummer T‑46/18. Genom beslut av den 8 mars 2018, Comune di Milano/rådet (T‑46/18, ej publicerat, EU:T:2018:131), som antogs med stöd av artikel 54 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 128 i tribunalens rättegångsregler, förklarade tribunalen att den avstod från fortsatt handläggning av mål T‑46/18 för att domstolen skulle kunna pröva talan i det målet, vilket registrerades med målnummer C‑182/18.
27 Comune di Milano har yrkat att domstolen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Rådet har yrkat att domstolen ska
– avvisa eller ogilla talan, och
– förplikta Comune di Milano att ersätta rättegångskostnaderna, eller,
– för det fall talan bifalls, förordna att rättsverkningarna av det angripna beslutet ska bestå under den tid som är nödvändig för att anordna ett nytt urvalsförfarande.
29 I separat handling som inkom till domstolens kansli den 17 april 2018 framställde rådet en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151.1 i domstolens rättegångsregler.
30 Comune di Milano har i sitt yttrande, som inkom till domstolens kansli den 5 juni 2018, i första hand yrkat att denna invändning om rättegångshinder ska ogillas och, i andra hand, att nämnda invändning ska prövas i samband med att talan prövas i sak.
Förfarandet vid domstolen
31 Genom beslut av domstolens ordförande av den 13 april 2018 och den 18 maj 2018 i mål C‑59/18 respektive av den 17 april 2018 och den 18 maj 2018 i mål C‑182/18 tilläts Konungariket Nederländerna och kommissionen att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
32 Genom beslut av domstolens ordförande av den 11 juni 2018 och den 1 februari 2019 i mål C‑182/18 tilläts Regione Lombardia (Regionen Lombardiet, Italien) och Republiken Italien att intervenera till stöd för Comune di Milanos yrkanden.
33 Genom beslut av domstolens vice ordförande av den 2 juli 2018, Comune di Milano/rådet (C‑182/18 R, ej publicerat, EU:C:2018:524), avslogs Comune di Milanos ansökan om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet.
34 Genom domstolens beslut av den 18 september 2018 förordnades om att rådets invändningar om rättegångshinder i vart och ett av målen C‑59/18 och C‑182/18 skulle prövas i samband med att målet prövades i sak.
35 Domstolens ordförande har genom beslut av den 19 december 2019 förenat målen C‑59/18 och C‑182/18 vad gäller det fortsatta förfarandet och domen.
Domstolens behörighet
Parternas argument
36 Rådet har gjort gällande att det är uppenbart att talan i de förevarande målen inte kan tas upp till prövning, eftersom det angripna beslutet, som i såväl formellt som materiellt hänseende är en akt som antagits kollektivt av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet, inte omfattas av domstolens lagenlighetsprövning enligt artikel 263 FEUF.
37 Rådet anser för det första att befogenheten att fastställa en unionsbyrås säte inte omfattas av unionens befogenhet att reglera ett visst område i sak och således, i förekommande fall, av det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Enligt rådet är ett beslut om fastställande av sätet för en sådan byrå av en helt annan art än de beslut som reglerar omfattningen av en byrås befogenheter, det sätt på vilket den ska bedriva sin verksamhet och hur den ska vara organiserad. Ett sådant beslut kännetecknas av en stark politisk och symbolisk dimension som inte är begränsad till det specifika materiella område som den aktuella byrån verkar inom och som går utöver ekonomiska överväganden eller effektivitetshänsyn. Detta framgår även av den omständigheten att sådana tekniska kriterier som dem som avses i 2012 års gemensamma uttalande med tiden har etablerats för att bestämma ramarna för fastställandet av sätet för unionens byråer. Fastställandet av en unionsbyrås säte är således inte accessoriskt i förhållande till beslutet att inrätta denna byrå, utan har tvärtom en särskild betydelse och en egen dynamik som inte är av underordnad betydelse i förhållande till de materiella besluten om reglering av ett visst område. Rådet har särskilt hänvisat till Edinburghbeslutet, men även till rättspraxis rörande parlamentets säte.
38 Rådet har för det andra hävdat att befogenheten att fastställa en unionsbyrås säte tillkommer företrädarna för medlemsstaternas regeringar, vilka ska fatta beslut i samförstånd. Denna befogenhet grundar sig på artikel 341 FEUF, tolkad mot bakgrund av den historiska utvecklingen, det sammanhang i vilket artikeln ingår, det vill säga artiklarna 340 och 342 FEUF, protokoll nr 6 och artikel 2 i Edinburghbeslutet samt den allmänna praxis som följts. Det framgår särskilt av denna praxis, för det första, att fastställandet av en unionsbyrås säte följer av det rättsligt bindande beslut som företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd fattar. Den konstitutiva verkan av ett sådant beslut framgår för övrigt av den omständigheten att det i den grundläggande lagstiftningsakten i vissa fall inte anges något om valet av säte och att detta inte på något sätt har hindrat vare sig inrättandet av den aktuella byrån eller ingåendet av överenskommelsen om sätet. För det andra har inkluderandet av uppgiften om platsen för sätet i den grundläggande lagstiftningsakt som inrättar ett unionsorgan en rent deklaratorisk och erkännande karaktär, såsom är fallet med varje hänvisning i en lagtext till en faktisk omständighet. Unionslagstiftaren kan således inte avvika från det val som redan gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, vilket således är bindande. Inkluderandet av en uppgift om platsen för sätet i den grundläggande lagstiftningsakten saknar emellertid inte all rättslig betydelse. Förutom att denna uppgift är viktig ur rättssäkerhetssynpunkt, kan lagtexten, såsom i förevarande fall vad gäller införandet av artikel 71a i förordning nr 726/2004 genom förordning nr 2018/1718, till denna uppgift knyta en rad andra normativa inslag, såväl materiella som processuella, för att komplettera det rent geografiska fastställandet av sätet.
39 Konungariket Nederländerna, som har intervenerat till stöd för rådet, anser att det angripna beslutet är en akt som antagits av medlemsstaterna och inte av rådet, och att det inte omfattas av domstolens lagenlighetsprövning enligt artikel 263 FEUF. De ministrar som deltog i antagandet av detta beslut agerade i förevarande fall i egenskap av företrädare för sina respektive regeringar och inte i egenskap av ledamöter av rådet. Konungariket Nederländerna har dessutom, med hänvisning till domen av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkterna 155–159), gjort gällande att medlemsstaterna kan anförtro institutionerna vissa uppgifter så länge dessa är förenliga med unionens och dess institutioners befogenheter.
40 Kommissionen har anslutit sig till rådets ståndpunkt att det angripna beslutet inte omfattas av domstolens lagenlighetsprövning enligt artikel 263 FEUF, men har framfört väsentligen annorlunda argument. Kommissionen anser nämligen att befogenheten att fastställa unionsbyråernas säte endast tillkommer unionslagstiftaren, som ska fatta beslut därom enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Kommissionen anser därför att det nu angripna beslutet, som inte ingår i unionsrätten och som är av rent politisk karaktär, helt saknar rättsligt bindande verkan.
41 Kommissionen har understrukit att artikel 341 FEUF visserligen har inspirerat institutionernas hittillsvarande praxis vid fastställandet av sätet för unionens byråer. I en stor majoritet av fallen har kommissionen nämligen inte preciserat platsen för dessa byråers säte i sina förslag till lagstiftning om inrättandet av dem, i avvaktan på det politiska beslutet från företrädarna för medlemsstaternas regeringar.
42 Kommissionen är emellertid fri att avvika från denna praxis, vilket den också redan har gjort under olika omständigheter, genom att i sina lagstiftningsförslag ta med en uppgift om platsen för sätet för vissa av unionens byråer. Dessutom gäller att unionslagstiftaren, även om denna vanligtvis rättar sig efter det beslut som företrädarna för medlemsstaternas regeringar har fattat, inte har någon rättslig skyldighet att göra detta. I förevarande fall förkastades, under behandlingen av det förslag till förordning som avses i punkt 20 ovan, erbjudandet att utse Milano som platsen för EMA:s säte, efter att ha varit föremål för en konkret diskussion. Denna omständighet visar, för det fall det skulle vara nödvändigt, att möjligheten att avvika från det politiska beslut som fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte endast är teoretisk. För det fall att EMA:s säte i den akt som skulle ha antagits efter det ordinarie lagstiftningsförfarandet hade fastställts till en annan plats än den som angetts i det angripna beslutet, skulle ingen norm i unionsrätten ha åsidosatts på grund av att detta beslut inte hade följts.
43 Den gemensamma ansats som bifogats 2012 års gemensamma förklaring visar inte heller att rådet ensamt kan besluta om fastställandet av en unionsbyrås säte. Även om punkt 6 i denna gemensamma ansats innehåller en hänvisning till tidigare följd praxis, bestående i att det görs ett politiskt val, har denna punkt varken någon normativ betydelse eller någon bindande rättslig verkan. Den har inte till syfte att fastställa vem som ska bestämma om sätet för unionens byråer eller enligt vilka förfaranden sådana beslut ska fattas, utan syftar till att reglera hur detta val ska göras, på så sätt att valet ska ske innan det ordinarie lagstiftningsförfarandet avslutas och på grundval av objektiva kriterier och på ett sätt som medger insyn.
44 Vad gäller omständigheterna kring antagandet av det angripna beslutet har kommissionen påpekat att dessa tyder på att beslutet härrör från företrädarna för 27 av de 28 stater som var medlemmar av unionen vid den aktuella tidpunkten, varför detta beslut, som antogs utan medverkan av något av rådets organ, inte kan tillskrivas rådet. Den omständigheten att denna institution ställde sin infrastruktur till medlemsstaternas förfogande är inte tillräcklig för att rådet ska anses ha fattat beslutet.
45 Republiken Italien har hävdat att även om det angripna beslutet formellt sett framstår som antaget av konferensen med företrädare för medlemsstaternas regeringar, ska beslutet anses ha fattats av rådet. Republiken Italien har påpekat att det enligt domstolens praxis inte räcker att en akt betecknas som ett ”beslut antaget av medlemsstaterna” för att den ska vara utesluten från den prövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF. Enligt Republiken Italien, som har hänvisat till punkt 14 i domen av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271), ska det nämligen dessutom prövas huruvida akten i fråga, med hänsyn till dess innehåll och samtliga omständigheter under vilka den antagits, i själva verket inte utgör ett beslut av rådet.
46 I förevarande fall gör såväl innehållet i det angripna beslutet som omständigheterna vid dess antagande det möjligt att kvalificera detta beslut som en akt antagen av rådet.
47 För det första är befogenheten att fastställa sätet för EMA, en byrå som inrättats genom akter i unionens sekundärrätt på grundval av bestämmelser som nu motsvaras av artiklarna 114 och 168.4 c FEUF, otvivelaktigt en befogenhet som kan utövas av unionen. Detta framgår bland annat av 2012 års gemensamma uttalande, i vilket parlamentet, rådet och kommissionen var ense om att valet av säte för unionens byråer kan omfattas av rådets befogenhet eller av medlemsstaternas befogenhet. Om talan mot det angripna beslutet skulle anses inte kunna tas upp till prövning, skulle domstolens behörighet kringgås och vissa beslut av rådet skulle undandras unionsdomstolens prövning varje gång som medlemsstaterna kommer överens om att ett beslut som omfattas av unionens befogenheter och förfaranden ska anses ha mellanstatlig karaktär.
48 Republiken Italien har för det andra gjort gällande att slutsatsen att det angripna beslutet antogs på ett område som i grunden omfattas av unionsrätten har stöd i det konkreta tillvägagångssättet vid dess antagande. Vid antagandet användes nämligen inte bara rådets lokaler utan även dess interna tjänstestrukturer, såsom generalsekretariatet, rättstjänsten, det estniska roterande ordförandeskapet och Ständiga representanternas kommitté (Coreper). Tillvägagångssättet vid omröstningen och vid antagandet av beslutet överensstämde dessutom med de urvalsregler som godkänts vid mötet den 22 juni 2017 samt genom noten av den 31 oktober 2017, vilket bekräftar att unionens organ deltog under hela förfarandet för att utse EMA:s nya säte. Slutligen tyder den majoritetsregel som i det förevarande fallet antagits för att fastställa EMA:s nya säte på att det är fråga om ett beslutsförfarande som är typiskt för internationella organisationer, medan det tvärtom brukar tillämpas en regel om enhällighet eller ”samförstånd” när det är fråga om antagande av ett mellanstatligt beslut som kan tillskrivas medlemsstaterna.
49 Republiken Italien har preciserat att artikel 341 FEUF, enligt vilken ”[s]äte för unionens institutioner ska fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”, i motsats till vad rådet har hävdat inte är tillämplig på beslut om sätet för unionens byråer. Det angripna beslutet omfattas således av unionens exklusiva befogenhet, såsom kommissionen uttryckligen konstaterade i sitt i punkt 20 ovan nämnda förslag till förordning, och kan följaktligen prövas av domstolen.
50 Comune di Milano har, med stöd av Regione Lombardia, anfört liknande argument som Republiken Italien.
51 Comune di Milano har för det första gjort gällande att det angripna beslutet, förutom om ett rent formalistiskt synsätt anläggs, ska anses kunna tillskrivas rådet, och i synnerhet dess ordförandeskap, som inom ramen för förfarandet för omlokalisering av EMA getts en beslutande roll som gör att den kan avhjälpa medlemsstaternas oförmåga att uppnå en majoritet och således vid lika röstetal kan fatta beslut i frågan, även om detta sker genom lottdragning.
52 Comune di Milano har vidare angett att rådet ska anses ha fattat det angripna beslutet även på grund av att man i förevarande fall har valt att fastställa EMA:s nya säte genom majoritetsbeslut och inte genom ett enhälligt beslut.
53 Comune di Milano anser dessutom att även om domstolen kommer fram till att det angripna beslutet ska tillskrivas medlemsstaterna, ska det likväl bli föremål för en domstolsprövning. På samma sätt som en akt som antagits av Coreper ska tillskrivas rådet ska nämligen akter som antagits av unionens ordförandeskap tillskrivas rådet, när rådet formellt och materiellt utövar befogenheten att anta den aktuella åtgärden. Den omständigheten att akten därefter bekräftas av medlemsstaterna i anslutning till ett möte i rådet kan inte medföra att akten undandras domstolens prövning, eftersom denna bekräftelse avslutar beslutsförfarandet och innebär att akten blir slutgiltig. På ett mer grundläggande plan gäller att akter som antas av rådets interna organ enligt domstolens praxis ska kunna bli föremål för en lagenlighetsprövning (dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, och dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54 Comune di Milano har slutligen hänvisat till motiveringen till det förslag till förordning som nämnts i punkt 20 ovan, där kommissionen preciserade att ”[f]rågan om var Europeiska läkemedelsmyndigheten ska ha sitt säte avser ett område där Europeiska unionen har exklusiv befogenhet”. Detta bekräftar enligt Comune di Milano att det angripna beslutet faktiskt är en akt antagen av rådet med utövande av en exklusiv befogenhet.
55 Comune di Milano har dessutom kritiserat det formalistiska synsätt som rådet förespråkat.
56 Comune di Milano har för det första erinrat om att det avgörande kriteriet för att identifiera vem som ska anses ha antagit en akt är huruvida akten utgör ett beslut av rådet med hänsyn till dess innehåll och omständigheterna kring dess antagande. Det följer emellertid av samtliga de omständigheter under vilka det angripna beslutet antogs och av dess innehåll att detta beslut inte kan kvalificeras som en politisk och mellanstatlig akt som inte omfattas av den lagenlighetsprövning som införts genom fördragen. Comune di Milano har särskilt understrukit att nämnda beslut inte enbart utarbetades av rådets administrativa avdelningar utan också antogs av rådets ordförandeskap. Man valde dessutom att inte endast göra avsteg från principen om enhällighet utan även använda sig av lottning. Den sistnämnda omständigheten visar att det angripna beslutet inte grundar sig på någon skönsmässig bedömning eller på en avvägning mellan de föreliggande intressena, vilket är kännetecknande för ett beslut med rent politisk karaktär.
57 För det andra är de argument i sak som rådet har anfört i detta sammanhang ogrundade. I artikel 341 FEUF föreskrivs nämligen att beslut om val av säte för institutionerna ska fattas ”av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”, vilket utesluter att beslut inom det område som omfattas av denna artikel fattas genom omröstning. Vidare framgår det av bland annat det i punkt 20 ovan nämnda förslaget till förordning att unionen har exklusiv befogenhet att välja platsen för EMA:s säte. En sådan befogenhet kan emellertid inte utövas genom en akt av medlemsstaterna. Dessutom kan artikel 341 FEUF inte ges en vid tolkning, så att den avser unionens byråer. Comune di Milano anser att praxis på senare tid vid valet av säte för dessa byråer visar på en tendens till att flytta ansvaret för detta val från medlemsstaterna till rådet, eller till och med till rådet och parlamentet. Rådets argument att det angripna beslutet kan tillskrivas medlemsstaterna på grund av att platsen för EMA:s säte tidigare hade valts genom en akt som antagits av dessa saknar även det helt grund. Comune di Milano har slutligen åberopat andra formella omständigheter som bekräftar att rådet kan tillskrivas detta beslut, nämligen dels det förhållandet att rådet självt har ombesörjt deponeringen och spridningen av akterna och protokollen, dels de informationshandlingar som spridits av EMA och de nederländska myndigheterna.
58 För det tredje har Comune di Milano, i andra hand, gjort gällande att de akter som antas av rådets ordförandeskap bör omfattas av domstolens prövning. Eftersom förfarandet för att välja EMA:s nya säte avslutas genom det angripna beslutet, är beslutet slutgiltigt och måste därför kunna bli föremål för en lagenlighetsprövning. Därtill kommer att de åtgärder som vidtagits av rådets interna organ i samband med antagandet av detta beslut under alla omständigheter måste kunna prövas av domstolen, eftersom unionsinstitutionerna är skyldiga att iaktta Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna även när de agerar utanför unionens institutionella ram.
Domstolens bedömning
59 Europeiska unionen är en rättsunion som genom EUF-fördraget har getts ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden som är avsett att göra det möjligt för domstolen att pröva lagenligheten av de akter som antas av institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 281, och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
60 Vad beträffar den talan om ogiltigförklaring som föreskrivs i artikel 263 FEUF gäller att denna kan väckas mot alla bestämmelser som antagits av unionens institutioner, organ och byråer, oavsett slag eller form, som är avsedda att ha bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42, och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
61 Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är unionsdomstolen emellertid endast behörig att pröva lagenligheten av akter som kan tillskrivas unionens institutioner, organ och byråer. Detta innebär bland annat att akter som antagits av medlemsstaternas företrädare, inte i deras egenskap av ledamöter av rådet utan som företrädare för sina regeringar och således med kollektivt utövande av medlemsstaternas befogenheter, inte omfattas av unionsdomstolens lagenlighetsprövning (se för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen, C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 12, och beslut av den 16 juni 2021, Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 46).
62 Det räcker emellertid inte att det beslut mot vilket talan väckts formellt har presenterats som ett beslut av medlemsstaterna för att denna akt inte ska omfattas av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF. För att så ska vara fallet krävs även att nämnda akt, med hänsyn till dess innehåll och de omständigheter under vilka den antagits, inte i själva verket utgör ett beslut av rådet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen, C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 14).
63 I förevarande fall ska det angripna beslutet bedömas mot bakgrund av den rättsliga ram som är tillämplig vid fastställandet av sätet för unionens organ och byråer. Parterna är emellertid oense om huruvida artikel 341 FEUF, enligt vilken sätet för ”institutionerna” ska fastställas ”av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”, med giltig verkan kan åberopas som grund för beslut om fastställande av dessa organs och byråers säte.
64 Den ena uppfattningen företräds av rådet, som har gjort gällande att denna artikel ska ges en vid tolkning, så att den även avser nämnda organ och byråer, vilket innebär att befogenheten att fastställa sätet för sådana organ eller byråer endast tillkommer företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Av detta följer enligt rådet att det angripna beslutet, i egenskap av en akt som härrör från medlemsstaterna och inte från rådet, inte omfattas av domstolens lagenlighetsprövning enligt artikel 263 FEUF.
65 Den andra uppfattningen förespråkas av sökandena, vilka har hävdat att det angripna beslutet med nödvändighet ska tillskrivas rådet och följaktligen inte kan undgå domstolens lagenlighetsprövning.
66 Det ska således först avgöras huruvida ett beslut om att utse sätet för ett av unionens organ eller byråer ska fattas av medlemsstaterna med stöd av den regel som anges i artikel 341 FEUF, eller om det ska fattas av unionslagstiftaren med stöd av den materiella rättsliga grund som är tillämplig på det område inom vilket organet eller byrån i fråga ska verka.
Befogenheten att fastställa platsen för sätet för unionens organ och byråer
67 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen och de mål som eftersträvas beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan ge upplysningar som kan vara relevanta för tolkningen av den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl., C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
68 Med hjälp av dessa tolkningsmetoder ska det således prövas huruvida artikel 341 FEUF är tillämplig på beslut om fastställande av sätet för unionens organ och byråer.
69 Vad för det första gäller lydelsen av artikel 341 FEUF, hänvisas i denna endast till ”unionens institutioner”. Enligt artikel 13.1 FEU hänför sig begreppet ”institutioner” till en preciserad förteckning över enheter, som inte inbegriper unionens organ och byråer.
70 Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 341 FEUF ingår, ska det inledningsvis understrykas, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 94 i sitt förslag till avgörande, att ett visst antal bestämmelser i fördragen har ändrats genom Lissabonfördraget så att det i dessa tagits in en uttrycklig hänvisning till ”unionens organ och byråer”, vilket medför att det görs en uttrycklig åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner, som uttryckligen anges i artikel 13.1 FEU, och å andra sidan unionens organ och byråer. Medan vissa bestämmelser i EUF-fördraget endast avser unionens institutioner, innehåller andra bestämmelser i detta fördrag, såsom artiklarna 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 och 325, en bredare hänvisning till unionens institutioner, organ och byråer. Detta gäller särskilt, vad gäller domstolens behörighet, artiklarna 263, 265 och 267 FEUF.
71 Det kan emellertid konstateras att ordalydelsen i artikel 341 FEUF, som endast hänvisar till ”institutioner”, motsvarar ordalydelsen i de bestämmelser som föregick denna artikel, det vill säga artikel 216 i EEG‑fördraget (senare artikel 216 i EG‑fördraget, som i sin tur blev artikel 289 EG).
72 Den omständigheten, som rådet har framhållit, att det i bestämmelserna i sjunde delen med rubriken ”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser” i EUF-fördraget, i vilken artikel 341 FEUF ingår, hänvisas till ”institutionerna”, kan således inte tolkas – även om det, såsom framgår av punkt 70 ovan, i EU-fördraget görs en klar åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner och å andra sidan unionens institutioner, organ och byråer – som ett uttryck för att fördragens upphovsmän har velat ge begreppet ”institutioner” en extensiv innebörd, så att det inte bara omfattar de enheter som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar. Detta gäller i än högre grad eftersom EU-fördraget och EUF-fördraget utgör en gemensam konstitutionell grund för unionen till följd av artikel 1 tredje stycket FEU och artikel 1.2 FEUF, vilket innebär att definitionen av begreppet ”institutioner” i artikel 13.1 FEU och åtskillnaden mellan å ena sidan dessa institutioner och å andra sidan unionens organ och byråer måste gälla på ett övergripande och enhetligt sätt i båda fördragen.
73 Inte heller kan domstolens vida tolkning av begreppet ”institutioner” i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF – där det anges att ”[v] ad beträffar utomobligatoriskt ansvar ska unionen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar” – vara avgörande.
74 Domstolen har visserligen slagit fast att begreppet ”institution” i den mening som avses i nämnda bestämmelse inte bara omfattar de unionsinstitutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även alla unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar (se dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K. Chrysostomides & Co. m.fl., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 80 och där angiven rättspraxis). När den slog fast detta grundade den sig emellertid uttryckligen dels på att de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen är avsedda att bidra till att förverkliga unionens målsättningar, dels på att det skulle strida mot avsikten hos fördragets upphovsmän att unionen, när den agerar genom ett organ eller en byrå, kan undgå verkningarna av de bestämmelser i fördragen som reglerar det utomobligatoriska skadeståndsansvaret (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, punkterna 13–16).
75 Domstolens vida tolkning av begreppet institutioner, med avseende på tillämpningen av artikel 340 andra stycket FEUF, svarar mot behovet – vilket motiveras av de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och som uttryckligen nämns i denna bestämmelse – att förhindra att unionen kan undandra sig tillämpningen av reglerna om utomobligatoriskt skadeståndsansvar enligt artikel 268 FEUF, jämförd med artikel 340 andra stycket FEUF, och domstolens prövning som följer därav, när unionen agerar genom ett unionsorgan eller en unionsbyrå som inte tillhör de institutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU (se, analogt, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, punkterna 14 och 16). Detta gäller i än högre grad eftersom begreppet ”anställda” i artikel 340 andra stycket FEUF, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 100 i sitt förslag till avgörande, i funktionellt hänseende omfattar all personal som arbetar för unionen, oavsett om de arbetar i unionens institutioner eller i dess organ och byråer.
76 Den tolkning som gjorts av begreppet ”institutioner”, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, som bestämmer omfattningen av unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, kan följaktligen inte med framgång åberopas för att analogt bestämma tillämpningsområdet för artikel 341 FEUF, vad gäller omfattningen av medlemsstaternas befogenheter enligt fördragen.
77 Rådet kan inte heller med framgång åberopa begreppet ”institutioner” i artikel 342 FEUF, enligt vilken ”[r]eglerna i fråga om språk för unionens institutioner ska, med förbehåll för bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol, enhälligt fastställas av rådet genom förordningar”. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 98 i sitt förslag till avgörande ska begreppet ”institutioner” i den mening som avses i sistnämnda artikel inte nödvändigtvis tolkas så, att det omfattar unionens organ och byråer, eftersom språkreglerna för ett av unionens organ eller byråer skulle kunna vara annorlunda jämfört med dem som gäller för unionens institutioner.
78 Även om det i protokoll nr 6, såsom rådet har gjort gällande, fastställs inte bara sätena för unionens institutioner utan även sätena för vissa av unionens organ och byråer, däribland Europol, och hänvisas till artikel 341 FEUF, föreskrivs det inte däri att sätena för unionens organ och byråer ska fastställas av medlemsstaterna kollektivt i enlighet med den princip som stadgas i denna artikel. Det ska i detta sammanhang påpekas att unionens organ och byråer har det gemensamt att de har inrättats av medlemsstaterna, medan så inte är fallet med en sådan unionsbyrå som EMA, som har inrättats av unionslagstiftaren med stöd av grundfördragen. Av detta protokoll går det således inte att sluta sig till att medlemsstaterna haft för avsikt att direkt eller analogt tillämpa den princip som stadgas i denna artikel vid fastställandet av sätena för unionens samtliga organ och byråer.
79 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 112 i sitt förslag till avgörande vittnar antagandet av ett särskilt protokoll tvärtom om att medlemsstaterna ansåg att deras rätt att kollektiv besluta om fastställande av sätet för vissa unionsorgan och unionsbyråer, som är föremål för en uttömmande uppräkning, måste införas specifikt i primärrätten för att få rättsverkningar i unionsrätten.
80 Vad gäller den uttryckliga hänvisningen till artikel 341 FEUF i protokoll nr 6, förklaras denna av att protokollet i första hand avser de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU.
81 Det är dessutom riktigt, såsom framgår av artikel 2 i Edinburghbeslutet, att företrädarna för medlemsstaternas regeringar har uttryckt en önskan om att förbehålla sig rätten att besluta om sätena för unionens organ och byråer på samma sätt som de genom artikel 341 FEUF uttryckligen och tydligt har getts befogenhet att fastställa sätena för unionens institutioner. Vid den regeringskonferens som ledde till antagandet av Amsterdamfördraget återgavs dessutom innehållet i Edinburghbeslutet som ett protokoll bifogat EU-, EG‑, EKSG- och Euratomfördragen, numera protokoll nr 6, som bifogats EU-, EUF- och Euratomfördragen.
82 I den enda artikeln i sistnämnda protokoll fastställs emellertid, i liknande ordalag som i artikel 1 i Edinburghbeslutet, endast sätena för unionens institutioner, organ eller byråer som inrättats av medlemsstaterna. Därtill kommer att även om domstolen har erkänt att detta beslut har en rättsligt bindande karaktär, i sin dom av den 1 oktober 1997, Frankrike/parlamentet (C‑345/95, EU:C:1997:450), som den hänvisat till i senare domar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2012, Frankrike/parlamentet, C‑237/11 och C‑238/11, EU:C:2012:796, punkterna 36–42, och dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 33), kan artikel 2 i nämnda beslut inte föranleda att artikel 341 FEUF tolkas på ett sätt som strider mot dess klara ordalydelse.
83 Rådet har även, som en del av det sammanhang som ska beaktas, åberopat tidigare institutionell praxis avseende fastställandet av sätena för unionens organ och byråer och har hävdat att denna praxis omfattas av ett ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta.
84 Det framgår emellertid av de uppgifter som lämnats till domstolen i förevarande mål att den påstådda praxisen är långt ifrån allmänt förekommande. De förfaranden som tillämpats för att utse sätena för unionens organ och byråer har nämligen antingen genomförts enbart av medlemsstaterna eller, i varierande grad och på olika grunder, involverat unionsinstitutionerna, både i fall där de har ställning som aktörer i lagstiftningsförfarandet och i fall där de inte har en sådan ställning.
85 Även om det antas att det, såsom rådet har hävdat, skulle vara möjligt att identifiera en etablerad och konsekvent tidigare praxis, enligt vilken sätena för unionens organ och byråer systematiskt har fastställts på grundval av ett politiskt val som enbart gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, kan den tolkning av artikel 341 FEUF som rådet förespråkat med hänvisning till denna praxis inte omfattas av något ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta. Detta uttalande är nämligen, såsom framgår av dess femte stycke, inte rättsligt bindande och innebär för övrigt inte något erkännande av något som helst förbehåll i fråga om en befogenhet för medlemsstaterna att fastställa sätena för unionens organ och byråer.
86 En sådan praxis, som skulle strida mot bestämmelserna i EUF-fördraget, särskilt artikel 341 FEUF, genom att trots artikelns tydliga ordalydelse utvidga tillämpningsområdet för denna artikel till att även avse fastställandet av sätena för unionens organ och byråer, kan under alla omständigheter inte ge upphov till ett prejudikat som är bindande för institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2008, parlamentet/rådet, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
87 För det tredje och slutligen syftar artikel 341 FEUF till att bevara medlemsstaternas beslutsbefogenheter endast vad gäller fastställandet av unionsinstitutionernas säten. Tvärtemot den uppfattning som rådet argumenterade för vid förhandlingen kan, såsom generaladvokaten påpekat i punkt 138 i sitt förslag till avgörande, en tolkning av denna artikel som innebär att den inte är tillämplig på unionens organ och byråer inte leda till att artikeln förlorar all ändamålsenlig verkan. Även om det är riktigt att unionsinstitutionernas säten redan har fastställts i primärrätten, i förevarande fall genom protokoll nr 6, är artikel 341 FEUF inte desto mindre relevant för varje eventuellt framtida beslut om ändring av en befintlig institutions säte eller om fastställande av en ny institutions säte.
88 Det ska i detta sammanhang erinras om att till skillnad från unionens institutioner, vars inrättande och uppgifter, på grund av deras konstitutionella betydelse, föreskrivs i själva fördragen, inrättas unionens organ och byråer, såsom EMA, som har till syfte att förverkliga de mål som eftersträvas inom något av unionens politikområden, i allmänhet inte genom fördragen. Under dessa omständigheter måste deras inrättande, när det inte följer av primärrätten, ske genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av materiella bestämmelser som genomför unionens politik inom det område i vilket organet eller byrån i fråga ska verka, och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i dessa bestämmelser.
89 I avsaknad av andra uppgifter härom i fördragen ankommer det dessutom på unionslagstiftaren att, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, fastställa sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå som den själv har inrättat genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av dessa bestämmelser, i likhet med hur unionslagstiftaren utövar sin befogenhet enligt dessa bestämmelser att fastställa organets befogenheter, organisation och funktionssätt.
90 Beslutet om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, är således, i motsats till vad rådet har anfört, av samma art som beslutet om dess upprättande. Ett beslut om omlokalisering av en sådan byrås säte har samma karaktär.
91 När sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå fastställs kan det visserligen tas hänsyn till politiska överväganden, såsom behovet av att säkerställa en viss geografisk spridning av unionens organ och byråer eller att gynna medlemsstater som ännu inte hyser något unionsorgan eller någon unionsbyrå.
92 Den politiska karaktären hos ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett sådant unionsorgan eller en sådan unionsbyrå kan emellertid inte i sig motivera att detta beslut inte ska omfattas av unionslagstiftarens befogenhet, eftersom denne regelbundet måste göra politiska val vid utövandet av unionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑113/14, EU:C:2016:635, punkt 55).
93 Ett sådant beslut ska dessutom huvudsakligen göra det möjligt att säkerställa fullgörandet av de uppgifter som unionsorganet eller unionsbyrån i fråga har anförtrotts för att förverkliga målen inom ett visst politikområde.
94 Det saknas likaså fog för argumentet att en koppling av fastställandet av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå till den materiella grunden för inrättandet av organet eller byrån skulle kunna leda till att inrättandet härav, beroende på vilken den relevanta rättsliga grunden är, ska beslutas med kvalificerad majoritet i rådet och inte av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd, samtidigt som fastställandet av ett sådant säte blir föremål för en kompromiss i samband med lagstiftningsdebatten.
95 Såsom det har erinrats om i punkt 92 ovan hindrar nämligen inte den omständigheten att ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå kan ha en viktig politisk dimension, eftersom det bland annat ska svara mot överväganden avseende den geografiska spridningen, att unionslagstiftaren kan fatta detta beslut i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta fördragsbestämmelser, eftersom denna politiska dimension i detta sammanhang kan utgöra en omständighet som unionslagstiftaren kan beakta vid sin skönsmässiga bedömning. Det ska dessutom understrykas att eftersom unionens lagstiftningsförfarande enligt artikel 1 andra stycket FEU jämförd med artikel 10.3 FEU styrs av principen om medborgarnas insyn, är användandet av detta förfarande ägnat att stärka den demokratiska grundvalen för ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, såsom EMA.
96 På ett mer grundläggande plan gäller dessutom att den omständigheten att ett beslut är politiskt känsligt, såsom beslutet om fastställande av platsen för sätet för ett av unionens organ eller byråer, inte kan leda till att unionsinstitutionernas befogenheter enligt fördragen ändras eller till att utövandet av dessa befogenheter inte omfattas av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i fördragen. Fastställandet av tillämpningsområdet för en bestämmelse i fördragen som reglerar unionens materiella befogenhet kan således inte vara beroende av överväganden som har samband med den berörda frågans politiskt känsliga karaktär eller intresset av att säkerställa en åtgärds effektivitet.
97 Av det ovan anförda, och särskilt av ordalydelsen i artikel 341 FEUF, följer att denna bestämmelse inte kan tolkas så, att den är tillämplig på utseendet av en plats som säte för ett av unionens organ eller en av dess byråer, såsom EMA.
98 Befogenheten att fastställa platsen för denna byrås säte tillkommer under dessa omständigheter inte medlemsstaterna utan unionslagstiftaren, på vilken det ankommer att agera för detta ändamål i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, i förevarande fall artiklarna 114 och 168.4 FEUF, i vilka det föreskrivs att det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska följas.
99 Det är mot bakgrund av denna slutsats som domstolen ska pröva huruvida den är behörig att pröva talan i förevarande mål.
Vem som ska anses ha antagit det angripna beslutet och huruvida domstolen är behörig att pröva talan enligt artikel 263 FEUF
– Vem som ska anses ha antagit det angripna beslutet
100 Det ska först prövas huruvida det angripna beslutet, som antogs av konferensen med företrädare för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet, kan tillskrivas medlemsstaterna.
101 Vad gäller innehållet i det angripna beslutet framgår det av dettas rubrik och av protokollet från rådets möte den 20 november 2017, vilket nämnts i punkt 19 ovan, att detta beslut utgör en akt antagen av stats- och regeringscheferna i 27 medlemsstater i anslutning till ett möte i rådet efter ett mellanstatligt förfarande. Denna bedömning stöds av att det i kommissionens förslag av den 29 november 2017, som nämns i punkt 20 ovan, anges att förslaget syftar till att, med beaktande av Förenade kungarikets anmälan av den 29 mars 2017 av sin avsikt att utträda ur unionen, vidta åtgärder med anledning av valet av staden Amsterdam som platsen för EMA:s nya säte, vilket gjorts av ”de 27 övriga medlemsstaterna, i anslutning till allmänna rådets möte”.
102 Slutsatsen att det angripna beslutet ska tillskrivas företrädarna för medlemsstaternas regeringar och inte rådet bekräftas även av det senare antagandet av förordning 2018/1718, eftersom det var först efter det att detta beslut hade antagits som rådet, i egenskap av medlagstiftare tillsammans med parlamentet, deltog i det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att genom denna förordning föra in uppgiften om EMA:s säte i förordning nr 726/2004, genom vilken byrån inrättats.
103 Vad gäller omständigheterna kring antagandet av det angripna beslutet, konstaterar domstolen att den omständigheten att unionsinstitutionerna deltog i det förfarande som ledde fram till antagandet av detta beslut – särskilt kommissionen, genom dess bedömning av erbjudandena, och rådet, genom att det svarade för ordförandeskapet vid mötet den 20 november 2017 eller genom att dess lokaler och interna funktionella strukturer, såsom generalsekretariatet, ställdes till förfogande – inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det nämnda beslutet ska tillskrivas rådet i stället för medlemsstaterna.
104 Den omständigheten att en rättsakt har antagits i en unionsinstitutions lokaler eller med bistånd av en sådan institution innebär nämligen inte i sig att domstolen är behörig att bedöma aktens lagenlighet (se, analogt, dom av den 22 mars 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, punkterna 11 och 16).
105 Det angripna beslutet kan således varken på grundval av sitt innehåll eller på grundval av de omständigheter under vilka det antogs kvalificeras som en akt antagen av rådet. Detta beslut utgör tvärtom en akt som antagits kollektivt och i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar.
– Domstolens behörighet enligt artikel 263 FEUF
106 För det andra ska det erinras om att det enda kriterium som domstolen har funnit vara relevant för att utesluta att unionsdomstolarna är behöriga att pröva en talan riktad mot akter som antagits av företrädarna för medlemsstaternas regeringar är vem som har antagit akten, oberoende av aktens bindande rättsverkningar (beslut av den 16 juni 2021, Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 47).
107 Sökandenas argument att det i förevarande fall ska göras en vid tolkning av den krets aktörer som antar de akter som det hänvisas till i artikel 263 FEUF, det vill säga unionens institutioner, organ och byråer, och att det angripna beslutet därför ska anses vara antaget av en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå i den mening som avses i den artikeln, eller att talan i förevarande mål i vart fall ska likställas med talan mot ett beslut av rådet, kan således inte godtas utan att gå emot den klara ordalydelsen i denna artikel (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 16 juni 2021 Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 48).
108 En sådan tolkning skulle även strida mot fördragens upphovsmäns avsikt – vilken återspeglas i artikel 263 FEUF, vars tillämpningsområde är begränsat till unionsrättsakter som beslutats av unionens institutioner, organ och byråer – att undandra medlemsstaternas akter från unionsdomstolarnas prövning.
109 Även om det angripna beslutet ska anses utgöra en akt som antagits enbart av medlemsstaterna och som således inte omfattas av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF, kan det likväl inte likställas med ett beslut som antagits med stöd av artikel 341 FEUF, eftersom denna artikel, såsom framgår av övervägandena i punkterna 67–97 ovan, ska tolkas så, att den endast avser fastställandet av var de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU ska ha sitt säte, och inte fastställandet av var unionens organ och byråer ska ha sitt säte.
110 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 166 i sitt förslag till avgörande har ett beslut som, såsom det angripna beslutet, har antagits av medlemsstaterna på ett område där det i fördragen inte föreskrivs några åtgärder från medlemsstaternas sida inte några bindande rättsverkningar i unionsrätten. Den omständigheten att en eller flera unionsinstitutioner har spelat en viss roll i det förfarande som ledde fram till antagandet av detta beslut ändrar inte karaktären av beslutet, som inte ingår i unionens rättsordning (se, analogt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 54).
111 I detta sammanhang ankommer det på unionslagstiftaren, av såväl rättssäkerhetsskäl som skäl avseende ett effektivt domstolsskydd, att i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta bestämmelser i fördraget anta en unionsrättsakt som bekräftar eller tvärtom avviker från det politiska beslut som antagits av medlemsstaterna. Härvid gäller att det endast är denna av unionslagstiftaren antagna akt som kan ha bindande rättsverkningar i unionsrätten och att det, i ett sådant sammanhang som det som är aktuellt i förevarande mål, är nödvändigt att nämnda akt antas före varje åtgärd för att konkret genomföra omlokaliseringen av den berörda byråns säte.
112 Vad i förevarande fall gäller fastställandet av EMA:s nya säte kan konstateras att den enda rättsligt bindande bestämmelse som ingår i unionsrätten är artikel 71a i förordning nr 726/2004, som införts i den förordningen genom förordning 2018/1718.
113 Av allt det ovan anförda följer att det angripna beslutet inte utgör en av rådet antagen akt utan är en akt av politisk karaktär som saknar bindande rättsverkningar och som kollektivt har antagits av medlemsstaterna, varför det inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.
114 Republiken Italiens och Comune di Milanos respektive talan ska följaktligen avvisas – utan att det är nödvändigt att pröva Republiken Italiens yrkande om åtgärder för bevisupptagning – på grund av att talan i båda fallen riktas mot en akt vars lagenlighet domstolen inte är behörig att pröva med stöd av artikel 263 FEUF.
Rättegångskostnader
115 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
116 Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid besluta att en part ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
117 I det förevarande fallet, i vilket omständigheterna kring antagandet av det angripna beslutet kännetecknas av att det fanns en praxis och motstridande tolkningar i fråga om befogenheten att fatta beslut om fastställande av sätena för unionens organ och byråer, framstår det som skäligt att besluta att var och en av parterna, det vill säga Republiken Italien, Comune di Milano och rådet, ska bära sina rättegångskostnader.
118 I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska intervenienterna Regione Lombardia, Konungariket Nederländerna och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Talan avvisas.
2) Republiken Italien, Comune di Milano och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
3) Regione Lombardia, Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter