ROZSUDEK SOUDU (čtvrtého senátu)
9. září 2008(*)
„EFRR – Snížení finanční podpory – Změny finančních plánů bez souhlasu Komise – Pojem významné změny – Článek 24 nařízení (EHS) č. 4253/88 – Žaloba na neplatnost“
Ve spojených věcech T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 a ve věci T‑332/07,
Spolková republika Německo, zastoupená M. Lummou a ve věcech T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 také C. Schulze-Bahr, jako zmocněnci, ve spolupráci s C. von Donatem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené G. Wilmsem a L. Flynnem, jako zmocněnci,
žalované,
jejichž předmětem jsou návrhy na zrušení rozhodnutí K(2006) 4193 konečné a K(2006) 4194 konečné ze dne 25. září 2006, K(2006) 5163 konečné a K(2006) 5164 konečné ze dne 3. listopadu 2006 a K(2007) 2619 konečné ze dne 25. června 2007 o snížení finančního příspěvku poskytnutého z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) ve prospěch programu cíle 2 1997–1999 Severní Porýní-Vestfálsko, operačního programu Resider – Severní Porýní‑Vestfálsko 1994–1999, operačních programů spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko v rámci společných iniciativ MSP (malé a střední podniky) a Rechar II, a operačního programu pro strukturální podpory Společenství v regionech spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko, spadajících pod cíl 2, pro období 1994 až 1996,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (čtvrtý senát),
ve složení O. Czúcz (zpravodaj), předseda, J. D. Cooke a I. Labucka, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: K. Andová, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. února 2008 (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07) a dne 10. června 2008 (T‑332/07),
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Pravidla týkající se dosažení hospodářské a sociální soudržnosti stanovená v článku 158 ES byla v období od roku 1989 do roku 1999 upravena nařízením Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícím finančními nástroji (Úř. věst. L 185, s. 9). Toto nařízení představovalo základní předpis upravující strukturální fondy a zejména Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR). Nařízení č. 2052/88 bylo změněno mimo jiné nařízením Rady (EHS) č. 2081/93 ze dne 20. července 1993 (Úř. věst. L 193, s. 5).
2 Článek 1 nařízení č. 2052/88 definuje prioritní cíle, které mají být dosaženy činností Společenství za pomoci strukturálních fondů.
3 Článek 4 nařízení č. 2052/88 se týká doplňkovosti, partnerství a technické pomoci. Stanoví:
„1. Akce Společenství je takové povahy, aby doplňovala odpovídající vnitrostátní opatření nebo k nim přispívala. Je zaváděna za těsné spolupráce mezi Komisí, dotčenými členskými státy a příslušnými státem určenými orgány […] na celostátní, regionální, místní nebo jiné úrovni, přičemž každá strana jedná jako partner usilující o dosažení společného cíle. Tato spolupráce je dále nazývána ‚partnerství‘. Toto partnerství zahrnuje přípravu akcí, jejich financování, jakož i jejich posouzení ex ante, sledování a hodnocení ex post.
Partnerství bude uskutečňováno při plném respektování institucionálních, právních a finančních pravomocí každého z partnerů.
[…]“ (neoficiální překlad)
4 Článek 5 nařízení č. 2052/88, nazvaný „Formy pomoci“ (neoficiální překlad), stanoví ve svém odst. 2 písm. a), že „pokud jde o strukturální fondy […], může být finanční podpora poskytnuta [zejména] [formou] spolufinancování operačních programů“. Odstavec 5 tohoto ustanovení definuje pojem „operační program“ jako „souvislý soubor víceletých opatření, k jehož provádění lze využít [mimo jiné] jednoho nebo několika strukturálních fondů“ (neoficiální překlad).
5 Podle článků 8 až 10 a 11a nařízení č. 2052/88 obsahují plány vypracované členskými státy zejména popis vhodné strategie pro dosažení cílů uvedených v článku 1 zmíněného nařízení a priorit zvolených k tomuto účelu tím, že číselně vyjadřují zamýšlený pokrok, pokud to jeho povaha dovoluje, jakož i údaje o použití podpory poskytnuté z fondů. Podle těchto ustanovení Komise vytváří na základě těchto plánů v rámci partnerství uvedeného v čl. 4 odst. 1 téhož nařízení a po dohodě s dotčeným členským státem rámec podpory Společenství, který obsahuje zejména priority zvolené pro podporu Společenství, jakož i orientační finanční plán, v němž jsou upřesněny výše podpory a její zdroj.
6 Dne 19. prosince 1988 přijala Rada nařízení (EHS) č. 4253/88, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 2052/88, pokud jde o koordinaci mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (Úř. věst. L 374, s. 1). Nařízení č. 4253/88 bylo změněno nařízením Rady (EHS) č. 2082/93 ze dne 20. července 1993 (Úř. věst. L 193, s. 20).
7 Článek 8 odst. 3 nařízení č. 4253/88 přejímá některá ustanovení článků 8 až 10 a 11a nařízení č. 2052/88 a stanoví, že „každý rámec podpory Společenství obsahuje“ mimo jiné „priority zvolené pro společnou činnost Společenství a dotyčného členského státu ve vztahu k cílům uvedeným v článku 1 [nařízení č. 2052/88], jejich zvláštní cíle, číselně vyjádřené, pokud to jejich povaha dovoluje“, jakož i „orientační finanční plán, který stanoví výši předpokládaných finančních rámců pro různé formy pomoci“ (neoficiální překlad).
8 Článek 14 nařízení č. 4253/88 se týká vyřizování žádostí o podporu z fondů. Toto ustanovení mimo jiné stanoví:
„1. Žádosti o podporu ze strukturálních fondů […] jsou vyhotovovány členským státem nebo orgány pověřenými tímto státem […] a předkládány Komisi […]
2. Žádosti obsahují nezbytné informace […] a zejména popis navrhované akce […] a jejích zvláštních cílů. Žádosti rovněž obsahují […] navrhovaný finanční plán […]
3. Komise přezkoumává žádosti především za účelem:
[…]
– ohodnocení přínosu navrhované akce k dosažení jejích zvláštních cílů a, pokud se jedná o operační program, ohodnocení soudržnosti opatření, která jej tvoří,
– ověření, že správní a finanční mechanismy jsou vyhovující pro zajištění účinného provedení činnosti,
– stanovení přesných podmínek podpory poskytnuté z jednoho nebo několika dotyčných fondů […].
Komise rozhodne o podpoře poskytnuté z fondů […], pokud jsou podmínky požadované tímto článkem splněny […]“ (neoficiální překlad)
9 Článek 24 nařízení č. 4253/88, nazvaný „Snížení, pozastavení a zrušení podpory“, stanoví:
„1. Jestliže se zdá, že provedení určité akce nebo opatření neodůvodňuje ani část, ani celou poskytnutou finanční podporu, provede Komise vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené pro provedení akce, aby předložily své připomínky ve stanovené lhůtě.
2. Po tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit podporu pro příslušnou akci či opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti nebo významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky realizace akce nebo opatření, u níž nebylo požádáno o souhlas Komise.
3. Jakákoli částka zakládající bezdůvodné obohacení musí být vrácena Komisi. […]“ (neoficiální překlad)
10 Nakonec článek 25 nařízení č. 4253/88, který se týká monitorování provádění podpor poskytnutých z fondů, ve svém odstavci 5 stanoví:
„Monitorovací výbor přizpůsobuje […], v souladu s rozpočtovými možnostmi a pravidly, stanovený finanční plán, včetně případných převodů mezi zdroji financování Společenství a změn míry pomoci, které z toho vyplynou. […]
Tyto změny jsou bezprostředně oznamovány Komisi a dotyčnému členskému státu. Uplatní se, jakmile je Komise a dotyčný členský stát schválí. K tomuto schválení musí dojít do dvaceti pracovních dnů od doručení tohoto oznámení, jehož datum Komise potvrdí stvrzenkou o přijetí.
Ostatní změny jsou přijímány Komisí ve spolupráci s dotyčným členským státem poté, co monitorovací výbor zaujal stanovisko.“ (neoficiální překlad)
Skutečnosti předcházející sporu
Rozhodnutí o poskytnutí finančních podpor
11 Rozhodnutím K(94) 3379 ze dne 14. prosince 1994 schválila Komise ve formě jednotného programového dokumentu rámec podpory Společenství, jakož i operační program pro strukturální pomoc Společenství v regionech německé spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko, na které se vztahuje cíl 2, pro období 1994–1996. Toto rozhodnutí bylo několikrát změněno a ve svém konečném znění poskytuje finanční podporu z EFRR v celkové výši 241 292 000 eur, přičemž období určené pro provádění projektů bylo prodlouženo do 31. prosince 2000.
12 Rozhodnutím K(95) 1427 ze dne 11. července 1995 poskytla Komise finanční podporu Společenství na operační program zahájený v rámci iniciativy Společenství týkající se MSP (malé a střední podniky) pro období 1994 až 1999, který se vztahoval na spolkovou zemi Severní Porýní-Vestfálsko. Toto rozhodnutí bylo několikrát změněno. Konečné znění tohoto rozhodnutí uvádí, že celková výše finanční podpory poskytnuté z EFRR činí 8 206 000 eur.
13 Rozhodnutím K(95) 1738 ze dne 27. července 1995 poskytla Komise finanční podporu Společenství na operační program zahájený v rámci iniciativy Společenství Resider II za účelem hospodářské přeměny hutnických oblastí spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko pro období od 28. listopadu 1994 do 31. prosince 1997. Toto rozhodnutí bylo několikrát změněno. Konečné znění tohoto rozhodnutí stanoví, že program je prodloužen do 31. prosince 1999 a že celková výše finanční podpory činí 152 184 777 eur, z níž 75 063 840 eur je poskytnutých z EFRR.
14 Rozhodnutím K(95) 1739 ze dne 27. července 1995 Komise schválila poskytnutí finanční podpory na operační program společné iniciativy Rechar II, jejímž cílem je přeměna uhelných revírů spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko, pro období od 28. listopadu 1994 do 31. prosince 1997. Toto rozhodnutí bylo rovněž několikrát změněno. Konečné znění tohoto rozhodnutí uvádí, že období poskytování podpory je prodlouženo do 31. prosince 1999 a že výše podpory poskytnuté z EFRR činí 52 237 708 eur.
15 Rozhodnutím K(97) 1120 ze dne 7. května 1997 schválila Komise ve formě jednotného programového dokumentu rámec podpory Společenství, jakož i operační program pro období od 1. ledna 1997 do 31. prosince 1999 pro strukturální pomoci Společenství v regionech spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko, na které se vztahuje cíl 2. Toto rozhodnutí bylo několikrát změněno a ve svém konečném znění poskytuje finanční podporu z EFRR v celkové výši 324 534 806 eur, přičemž období určené pro provádění projektů bylo prodlouženo až do 30. září 2002.
16 Článek 4 rozhodnutí K(94) 3379 ze dne 14. prosince 1994 a K(97) 1120 ze dne 7. května 1997 stanoví, že podrobnosti týkající se poskytnutí finanční podpory, včetně finanční podpory z fondů, na jednotlivé priority a opatření jsou uvedeny ve finančním plánu každého z programů. Článek 2 druhý pododstavec tří dalších výše uvedených rozhodnutí uvádí, že podrobnosti poskytnutí finanční podpory, včetně účasti fondů na různých podprogramech a opatřeních, které jsou nedílnou součástí programů, jsou uvedeny ve finančním plánu přiloženém ke každému z těchto rozhodnutí. Finanční plány jednotlivých programů se člení na priority a opatření.
Správní řízení
17 Vzhledem k tomu, že programy financované strukturálními fondy, které se týkaly programového období 1994–1999, skončily ke dni 31. prosince 1999, přijala Komise dne 9. září 1999 obecné pokyny pro účetní závěrku operačních opatření (1994–1999) strukturálních fondů (dále jen „obecné pokyny“) a oznámila je členským státům. V německém znění obecné pokyny mimo jiné uvádějí:
„6. Finanční plány
6.1 Finanční plán nemůže být změněn po uplynutí posledního dne pro splnění závazků.
6.2 Účetní závěrka programů musí být provedena na základě platného znění finančního plánu (obecně se jedná o finanční plán, který se člení na tři úrovně, na program, podprogram a opatření). Vyúčtování předložené členskými státy musí být stejně podrobné jako finanční plány přiložené k rozhodnutím o schválení operačních opatření, a obecně musí tudíž uvádět skutečně vynaložené náklady rozčleněné na úrovni opatření.
Překročení o 20 % příspěvku z jakéhokoliv fondu na jednotlivé opatření může být přijato, pokud celková výše podprogramu, jak je stanovena v platném finančním plánu, se nezvýší.
Nicméně zvýšení opatření v rámci podprogramu nemůže překročit 10 % příspěvku z jakéhokoliv fondu zahrnutého do celkové částky uvedeného podprogramu, jak je stanovena ve finančním plánu.
Je třeba poznamenat, že doložka flexibility je použitelná pouze v rámci jednoho fondu a že v případě, kdy se nejedná o podprogram, je 10% flexibilita použitelná na úrovni programu.“
18 Za účelem snížení velkého počtu žádostí o změnu programů nebo finančních plánů zástupce Komise v monitorovacím výboru pro cíl 2 vyzval na schůzích zmíněného výboru konaných dne 11. a 12. listopadu 1999 členské státy, aby více využívaly doložky flexibility obsažené v bodě 6.2 obecných pokynů.
19 Po přezkoumání projektů, kterých se týkaly žádosti o financování předložené během posledního čtvrtletí roku 1999, zaznamenaly německé orgány odpovědné za programy nadměrnou poptávku po financování pro určitá stanovená opatření ve vztahu k prostředkům, které byly v tomto ohledu vymezeny ve finančních plánech, zatímco pro jiná opatření byla poptávka nižší, než bylo předpokládáno. V důsledku toho se vnitrostátní orgány rozhodly, že přistoupí k převodům mezi jednotlivými opatřeními každého programu tak, aby prostředky, které nebyly použity pro opatření, pro něž byly stanoveny, mohly být použity na financování projektů spadajících pod jiná opatření. Tyto převody nevedly k překročení celkové výše podpory přidělené na každý z programů, ale měly za následek zvýšení částky týkající se určitých priorit a snížení částky týkající se jiných priorit.
20 Při provádění programů byl finanční příspěvek poskytnutý z EFRR vyplácen postupně v souladu se žádostmi o výplatu a prováděcími pravidly přiloženými k programům. Po skončení provádění programů Spolková republika Německo požádala Komisi o vyplacení zbývající částky u každého programu.
21 Dopisem ze dne 3. června 2003 oznámila Komise Spolkové republice Německo, že doložka flexibility stanovená v bodě 6.2 obecných pokynů umožňuje převod prostředků výhradně mezi opatřeními týkajícími se stejné priority osy a že převody mezi prioritami jsou zakázány.
22 Dopisem ze dne 25. února 2004 odpověděla Spolková republika Německo na dopis Komise ze dne 3. června 2003 a zpochybnila výklad bodu 6.2 obecných pokynů, který v něm byl uveden.
23 Dopisem ze dne 23. března 2004, jenž se týkal všech programů, pro něž byla přiznána finanční podpora Společenství, generální ředitelství (GŘ) Komise „Regionální politika“ oznámilo Spolkové republice Německo, že nemá v úmyslu přijmout její námitky ohledně použití doložky flexibility. GŘ „Regionální politika“ v důsledku toho oznámilo, že zbývající prostředky vázané v rámci EFRR budou uvolněny. Spolková republika Německo odpověděla na tento dopis dopisem ze dne 26. dubna 2004 a požádala Komisi, aby jí doručila sdělení o ukončení každého programu.
Napadená rozhodnutí
24 Rozhodnutím K(2006) 4193 konečné ze dne 25. září 2006 snížila Komise podporu poskytnutou z EFRR na program cíle 2 1997–1999 Severní Porýní-Vestfálsko o 5 488 569,24 eur.
25 Rozhodnutím K(2006) 4194 konečné ze dne 25. září 2006 snížila Komise podporu poskytnutou z EFRR na operační program Resider – Severní Porýní-Vestfálsko pro období 1994–1999 o 2 268 988, 33 eur.
26 Rozhodnutím K(2006) 5163 konečné ze dne 3. listopadu 2006 snížila Komise podporu poskytnutou z EFRR na operační program spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko v rámci společné iniciativy týkající se MSP o 981 529,62 eur.
27 Rozhodnutím K(2006) 5164 konečné ze dne 3. listopadu 2006 snížila Komise podporu poskytnutou z EFRR na operační program spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko v rámci společné iniciativy Rechar II o 2 322 116,26 eur.
28 Rozhodnutím K(2007) 2619 konečné ze dne 25. června 2007 snížila Komise podporu poskytnutou z EFRR na operační program cíle 2 ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko o 5 958 401,64 eur.
29 V těchto pěti rozhodnutích (dále jen „napadená rozhodnutí“) Komise odůvodnila snížení podpory Společenství stejným způsobem. Komise uvedla, že programy podporované prostředky Společenství musí být v zásadě provedeny v souladu s rozhodnutími o poskytnutí podpory a finančními tabulkami, které schválila, a že po uplynutí posledního dne stanoveného pro splnění závazků nemohla být provedena žádná změna, jelikož programové období již bylo skončeno. Komise upřesnila, že když se konec výše uvedeného období blížil, ukázalo se, že vnitrostátní orgány nemohou v průběhu provádění programů zajistit totožnou úroveň provádění, jako je úroveň stanovená ve finančních tabulkách přiložených k rozhodnutím o schválení, a proto Komise oznámila svým útvarům a členským státům, že v souladu s bodem 6.2 obecných pokynů bude při ukončení použita určitá flexibilita. Podle Komise však překročení prahových hodnot definovaných v bodě 6.2 zmíněných obecných pokynů představuje významnou změnu ve smyslu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88, pro kterou členské státy měly předložit žádost o změnu nejpozději v poslední den stanovený pro splnění závazků. Pokud jde o rozsah flexibility stanovené v bodě 6.2 obecných pokynů, Komise uvedla, že tento bod 6.2 připouští finanční flexibilitu pouze mezi opatřeními týkajícími se stejné priority, jelikož kdyby zavedl flexibilitu mezi prioritami, umožnil by změnu částek stanovených ve finančních plánech. Uvedla, že anglické a francouzské znění obecných pokynů uvádí, že flexibilita se použije na třech úrovních (program, podprogram/priorita a opatření) a že i kdyby německé znění odkazovalo pouze na podprogramy, v souladu se zásadou rovného zacházení nemůže použít obecné pokyny odlišně podle toho, zda se přezkoumávané programy týkají Spolkové republiky Německo, nebo jiných členských států. Nakonec Komise uvedla, že v tomto případě byly dotčené programy strukturovány v rozporu s tím, co tvrdily vnitrostátní orgány, do tří úrovní, to znamená program, podprogram/priority a opatření, a že uvedené orgány se samy domnívaly, že priority představují podprogramy, když uvedly ve finančních tabulkách částky odpovídající prioritám nebo podprogramům, a nikoli opatřením spolufinancovaným z EFRR.
30 Komise došla k závěru, že dotčené podpory Společenství musí být sníženy z toho důvodu, že vzhledem k tomu, že vnitrostátní orgány nedodržely finanční tabulky a že prahové hodnoty flexibility byly překročeny, došlo k významným změnám, u nichž nebylo požádáno o souhlas.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
31 Návrhy došlými kanceláři Soudu dne 4. prosince 2006 (věci T‑349/06 a T‑371/06), dne 15. ledna 2007 (věci T‑14/07 a T‑115/07) a dne 4. září 2007 (věc T‑332/07) podala Spolková republika Německo projednávané žaloby.
32 Usnesením předsedy čtvrtého senátu Soudu ze dne 16. ledna 2008 byly věci T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 bylo nařízeno spojení věcí pro účely ústní části řízení a rozsudku v souladu s článkem 50 jednacího řádu Soudu.
33 Spolková republika Německo navrhuje, aby Soud:
– zrušil napadená rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
34 Komise navrhuje, aby Soud:
– zamítl žaloby;
– uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
35 S ohledem na úzkou souvislost projednávaných věcí a po vyslechnutí účastnic řízení považuje Soud za vhodné spojit věci T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 pro účely rozsudku podle článku 50 jednacího řádu.
36 Spolková republika Německo v podstatě ve všech věcech vznáší stejný žalobní důvod vycházející z porušení článku 24 nařízení č. 4253/88. V tomto ohledu Komisi vytýká jednak to, že usoudila, že převody uskutečněné vnitrostátními orgány představovaly „významné změny“, které neschválila, a jednak to, že nevyužila svou posuzovací pravomoc, kterou jí toto ustanovení přiznává, k tomu, aby rozhodla, zda finanční podpora byla odůvodněná.
37 Ve věci T‑332/07 vznáší Spolková republika Německo kromě toho žalobní důvod vycházející z nesprávného posouzení skutkového stavu, který je třeba přezkoumat nejdříve.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z nesprávného posouzení skutkového stavu vznesenému ve věci T‑332/07
Argumenty účastníků řízení
38 Spolková republika Německo uvádí, že Komise nesprávně posoudila skutkový stav, když měla v bodě 17 odůvodnění rozhodnutí napadeného ve věci T‑332/07 za to, že výdaje EFRR na část opatření stanovených v dotčeném programu, a sice na opatření 3.1, 3.3 a 5.1, byly nižší než výdaje, které uváděl platný finanční plán. Tvrdí, že žádost o výplatu se týkala celé zbývající dlužné částky a že u těchto opatření nebyla podána žádná žádost směřující k přidělení pouze části podpory poskytnuté z EFRR podle stanovených měr financování. Tvrdí, že koneční příjemci obdrželi od německých orgánů o mnoho vyšší částky, než byly částky, které se Komise rozhodla vyplatit, jelikož podíl vnitrostátního spolufinancování se někdy zvýšil. Proto se domnívá, že Komise měla vyplatit z EFRR stejný příspěvek, jaký byl stanoven ve finančním plánu, v souladu s tím, co bylo požadováno.
39 Komise popírá, že by nesprávně posoudila skutkový stav.
Závěry Soudu
40 Je nutno konstatovat, že jediným dokumentem ve spisu této věci, v němž jsou podrobně uvedeny skutečně vynaložené výdaje rozčleněné na úrovni opatření, jak stanoví bod 6.2 obecných pokynů, je tabulka, která je přílohou napadeného rozhodnutí. Zdá se však, že tento dokument byl alespoň částečně vypracován Komisí, jelikož v něm jsou uvedeny rovněž částky, které se rozhodla Komise vyplatit po přezkoumání žádosti o výplatu. Z toho vyplývá, že při neexistenci dalších důkazů nemůže Soud přezkoumat, zda v uvedené žádosti o výplatu, a zejména ve vyúčtování výdajů Spolková republika Německo žádala, jak tvrdí, vyplacení celého příspěvku z EFRR, který byl uveden ve finančním plánu pro dotčená opatření, nebo zda, jak tvrdí Komise, uvedla částky nižší než částky stanovené ve výše uvedeném plánu. V každém případě, i kdyby tabulka uvedená v příloze napadeného rozhodnutí představovala vyúčtování skutečně vynaložených výdajů, které Spolková republika Německo předložila Komisi ve své žádosti o výplatu, je nutno konstatovat, že z něj jasně vyplývá, že Spolková republika Německo v něm uvedla, že příjemci příspěvku obdrželi z EFRR částky nižší než částky stanovené ve finančním plánu.
41 Je třeba dodat, že tvrzení, že příjemci příspěvku obdrželi od německých orgánů částky o mnoho vyšší, než byly částky, které se Komise rozhodla vyplatit, nestačí k prokázání toho, že se Komise dopustila nesprávného posouzení skutkového stavu. Komise totiž tuto okolnost nezpochybňuje a sama v bodě 17 odůvodnění napadeného rozhodnutí tvrdí, že celkové výdaje na dotčená opatření byly vyšší než výdaje stanovené ve finančním plánu. Nicméně, jestliže přes toto zvýšení výdajů německé orgány uvedly ve své žádosti o výplatu částky nižší, než byly stanoveny ve finančním plánu, Spolková republika Německo nemůže Komisi vytýkat nesprávné posouzení skutkového stavu, jelikož Komise přijímá rozhodnutí na základě uvedené žádosti o výplatu. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo neprokázala, že ve své žádosti o výplatu uvedla částky příspěvku z EFRR rovnající se částkám stanoveným ve finančním plánu, nemůže být tento žalobní důvod přijat.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 24 nařízení č. 4253/88
Argumenty účastníků řízení
42 Spolková republika Německo poukazuje na to, že Komise porušila článek 24 nařízení č. 4253/88, když snížila dotčenou finanční podporu, aniž by byly splněny podmínky stanovené tímto ustanovením.
43 Zaprvé, Spolková republika Německo tvrdí, že finanční plány jsou orientační a mají již ze své povahy pouze dočasný charakter. Proto se domnívá, že není namístě považovat každou změnu za významnou změnu. Má za to, že změny operačního programu jsou významné pouze tehdy, pokud je jejich účinkem ovlivnění celkové struktury programu nebo ohrožení dosažení cílů rozvoje stanovených v rozhodnutí Komise o schválení podpory Společenství.
44 Pokud jde o projednávané případy, domnívá se, že převody uskutečněné vnitrostátními orgány nemohou být považovány za významné změny z hlediska kvalitativního ani z hlediska kvantitativního. Tvrdí, že uvedené převody, které představují pouze malý procentní podíl celkového objemu podpor Společenství poskytnutých z EFRR, neohrozily dosažení cílů sledovaných programy schválenými Komisí a nepřinesly změny celkové finanční podpory přiznané z EFRR ani míry účasti EFRR na jednotlivých opatřeních. Proto se domnívá, že nepřekračují právní a finanční rámec stanovený rozhodnutími o poskytnutí podpory.
45 Zadruhé, Spolková republika Německo zpochybňuje tvrzení Komise uvedené v napadených rozhodnutích, podle kterého, pokud nebyla podána žádost o změnu rozhodnutí o poskytnutí podpory, musí být nedodržení finančních tabulek, které překračuje prahové hodnoty povolené doložkou flexibility, považováno za významnou změnu, protože mění relativní význam jednotlivých priorit nebo opatření. V tomto ohledu poukazuje na to, že Komise nemohla učinit závěr, že uskutečněné převody představují významné změny, pouze na základě toho, že nebyly v souladu s obecnými pokyny. Tvrdí, že obecné pokyny mají za cíl pouze definovat změny, které mohou být uskutečněny bez žádosti o schválení Komisí, ale nevymezují, co se rozumí významnou změnou a co nikoliv.
46 Tvrdí tak, že obecné pokyny neumožňují vysvětlit, proč převod částky ve výši 20 % finančního příspěvku poskytnutého z fondu mezi opatřeními nepředstavuje významnou změnu ve smyslu článku 24 nařízení č. 4253/88, zatímco stejný převod mezi prioritami programu by ji představoval. Obecné pokyny neuvádějí ani to, proč je oddělení priorit natolik významné pro provádění programů, že pro dosažení stanoveného cíle nelze přistoupit k převodu mezi opatřeními spadajícími pod různé priority. Spolková republika Německo se rovněž domnívá, že obecné pokyny neumožňují zjistit podmínky, za kterých již podpora poskytnutá z EFRR není odůvodněná, a stanovit, zda překročení uvedených prahových hodnot musí být považováno ve všech případech za významnou změnu, a v případě, že tomu tak je, jaké je odůvodnění.
47 Zatřetí, Spolková republika Německo tvrdí, že Komise v žádném případě nemohla bránit uskutečněným převodům, jelikož tyto převody byly v souladu s obecnými pokyny a jelikož členským státům oznámila, že připouští změny, které nejsou formálně schváleny, ale které jsou v souladu s těmito pokyny. Na podporu tohoto tvrzení Spolková republika Německo poukazuje na to, že dotčené programy nebyly rozděleny na podprogramy, a že proto doložka flexibility měla být vykládána v tom smyslu, že hranice 10 % částky podprogramu stanovená v bodě 6.2 třetím pododstavci obecných pokynů se měla použít buď v rámci jednoho a téhož fondu, nebo na každý program jako celek. Domnívá se, že i kdyby se vycházelo z restriktivnějšího z těchto dvou výkladů, znamenalo by to pouze to, že zvýšení nemohlo vést ke zvýšení finančních podpor poskytnutých z EFRR. Tvrdí, že tyto hranice byly v žádostech o výplatu zbývající částky dodrženy.
48 Pokud jde o argument obsažený v napadených rozhodnutích, podle něhož z jednotlivých jazykových verzí obecných pokynů vyplývá, že „priority programu“ musí být pokládány za to, co obecné pokyny označují pojmem „podprogramy“, Spolková republika Německo uvádí, že doložka flexibility obsažená v bodě 6.2 obecných pokynů by měla být zasazena do svého kontextu a vykládána ve světle smyslu a cíle právní úpravy, jejíž je součástí (rozsudek Soudního dvora ze dne 9. ledna 2003, Givane a další, C‑257/00, Recueil, s. I‑345, bod 37).
49 Poznamenává tak především to, že pro určení, zda se, pokud neexistují podprogramy, musí doložka flexibility použít na úrovni programů nebo priorit, je třeba přezkoumat úlohu podprogramů a programových priorit v rámci sestavování programů.
50 V tomto ohledu zaprvé tvrdí, že podprogramy jsou stanoveny, pouze tehdy, pokud je třeba oddělit část programu od jeho zbytku, například pokud program získá finanční podporu od několika strukturálních fondů, a proto se domnívá, že zákaz, obsažený v bodě 6.2 obecných pokynů, vztahující se k uskutečnění převodů mezi podprogramy, by měl být považován za zákaz převádět příspěvky poskytnuté z různých strukturálních fondů nebo pro různé regiony. Tvrdí, že jelikož v projednávaném případě nebyl uskutečněn převod mezi různými fondy, nic neodůvodňovalo omezení převodů na úrovni priorit.
51 Zadruhé tvrdí, že jelikož právo Společenství nestanoví žádnou povinnost přidělit jednotlivým prioritám maximální částky, není nezbytné ani logické omezit doložku flexibility obsaženou v bodě 6.2 obecných pokynů na úroveň programových priorit.
52 Zatřetí tvrdí, že programové priority byly vypracovány dlouhou dobu před tím, než Komise přijala obecné pokyny, a že proto pokud si Komise přála omezit použití doložky flexibility na úroveň priorit os, měla vzít v úvahu kritéria, jimiž byly definovány.
53 V každém případě Spolková republika Německo tvrdí, že argumenty použité Komisí v napadených rozhodnutích pro učinění závěru o překročení limitů stanovených v bodě 6.2 obecných pokynů jsou nesprávné. Poukazuje tak jednak na to, že formuláře, na které odkazují napadená rozhodnutí, neposkytují nic, z čeho by se mohlo vyvodit, že je možné pokládat „priority“ za „podprogramy“, a že čl. 8 odst. 3 nařízení č. 4253/88 dovolávaný Komisí v její žalobní odpovědi nestanoví, že je třeba rozdělit priority tak, aby sporný převod představoval významnou změnu. Krom toho tvrdí, že odkaz na jiná jazyková znění obecných pokynů nepředstavuje dostatečné odůvodnění, jelikož německé znění je jednoznačné a anglické a francouzské znění neumožňují přesvědčivě podpořit výklad Komise. Mimoto odkaz na ukončení programů v jiných členských státech také nepředstavuje dostatečné odůvodnění, jelikož Spolková republika Německo tyto programy nezná a nemůže posoudit jejich legalitu.
54 Začtvrté se Spolková republika Německo domnívá, že pokud se na uskutečněné změny obecné pokyny nevztahují, měla Komise přezkoumat, zda jsou významné, a v případě, že ano, zda odůvodňují snížení podpory Společenství. Domnívá se, že v každém případě pouhé označení za významnou změnu neodůvodňuje samo o sobě snížení podpory vzhledem k tomu, že skutečnost, že tato změna nebyla předtím předložena Komisi, představuje pouze porušení procesních pravidel. Ve věcech T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 poukazuje konkrétněji na to, že zásada proporcionality neodůvodňuje to, aby se Komise při snížení podpory poskytnuté na dotčené programy opírala o porušení formálních nebo procesních předpisů.
55 Má tak za to, že Komise měla přezkoumat, zda nebylo namístě uskutečněné převody povolit s ohledem zejména na skutečnost, že uvedené převody neohrozily obecný cíl programů ani obecný cíl příspěvku Společenství a že se týkají nižších částek, než jsou částky obsažené v jiných žádostech o změnu, které Komise předtím přijala. Ve věcech T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 tvrdí Spolková republika Německo, že Komise měla vzít rovněž v úvahu skutečnost, že jednak od poloviny října 1999 nemohla přezkoumávat nové žádosti o změnu, a jednak oznámením obecných pokynů vyvolala u vnitrostátních orgánů legitimní očekávání, že mají ve vztahu k orientačním finančním plánům k dispozici nezbytnou flexibilitu.
56 Zaprvé, pokud jde o skutečnost, že převody neohrozily obecný cíl programů ani obecný cíl účasti Společenství, Spolková republika Německo poukazuje především na to, že, jestliže uvedených cílů může být dosaženo za lepších podmínek nebo za stejných podmínek jiným použitím prostředků než je použití uvedené v rozhodnutí o schválení, neměla by Komise mít možnost činit obtížnějším dosažení cíle rozvoje tím, že zadržuje schválené prostředky. Mimoto se Spolková republika Německo domnívá, že napadená rozhodnutí jsou v rozporu se zásadou partnerství, jelikož vnitrostátním orgánům brání v tom, aby na sebe vzaly odpovědnost za konkrétní použití prostředků v průběhu posledního čtvrtletí programového období, z důvodu rigidity finančních plánů. V tomto ohledu uvádí, že financování z EFRR nemá za cíl podporovat projekty Komise, ale projekty členských států, a že provádění programů vyžaduje určitou pružnost, jelikož projekty prováděné v rámci programu nejsou předem známé.
57 Zadruhé, pokud jde o skutečnost, že Komise nemohla koncem roku 1999 přezkoumávat žádosti o změnu, Spolková republika Německo poukazuje na to, že vnitrostátní orgány byly z toho důvodu nuceny pokračovat v přezkumu předložených projektů, aniž mohly počítat s pomocí útvarů Komise, a to právě v době ukončení sestavování programů, kdy byla předložena většina návrhů. Domnívá se, že nemožnost změnit programy mezi polovinou října a koncem prosince 1999 znamenala, že programy musely být ukončeny neuspokojivým způsobem, což je v rozporu se zájmem Společenství.
58 Zatřetí, pokud jde o skutečnost, že oznámením obecných pokynů Komise vyvolala u vnitrostátních orgánů legitimní očekávání, že mají ve vztahu k orientačním finančním plánům k dispozici nezbytnou flexibilitu, Spolková republika Německo poukazuje na to, že Komise měla vzít v úvahu, že sama vyzvala členské státy, aby nepodávaly žádosti o změnu, že německé znění obecných pokynů může být zjevně vykládáno pouze tak, že povoluje převody mezi prioritami programu a že přiznala prioritám při ukončení programů význam, který neměly při jejich schválení.
59 Komise zpochybňuje všechny tyto argumenty.
Závěry Soudu
60 Zaprvé, pokud jde o tvrzení Spolkové republiky Německo, podle něhož jsou finanční plány pouze orientační a dočasné, je třeba uvést, že z použitelných právních předpisů, jak je vykládá judikatura, vyplývá, jak tvrdí Komise, že jakákoliv finanční podpora poskytnutá ze strukturálních fondů musí být vyplacena v souladu s rozhodnutím, které ji schválilo, a především v souladu s finanční tabulkou přiloženou k tomuto rozhodnutí, jelikož tato tabulka představuje nástroj sestavování programů odrážející postoj přijatý společnou dohodou Komise a vnitrostátních orgánů.
61 Zaprvé je tak nutno konstatovat, že na rozdíl od článků 8 až 10 a 11a nařízení č. 2052/88 a čl. 8 odst. 3 nařízení č. 4253/88, které se týkají rámců podpory Společenství, ustanovení nařízení č. 4253/88 týkající se operačních programů, a sice článek 14, nestanoví, že finanční plán, který musí být přiložen k žádosti, je pouze orientační.
62 Zadruhé z čl. 21 odst. 1 nařízení č. 4253/88, podle něhož se výplata finanční podpory provádí v souladu s rozpočtovými závazky, vyplývá, že účetní závěrka finanční podpory musí být provedena především na základě platného finančního plánu (rozsudek Soudu ze dne 27. června 2007, Nuova Gela Sviluppo v. Komise, T‑65/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 36 a 37). Stejný požadavek vyplývá z článku 4 rozhodnutí K(94) 3379 ze dne 14. prosince a K(97) 1120 ze dne 7. května 1997, jakož i z čl. 2 druhého pododstavce ostatních rozhodnutí o poskytnutí podpory (viz výše uvedený bod 16).
63 Zatřetí je třeba uvést, že nařízení č. 4253/88 ve svém čl. 25 odst. 5 stanoví postup pro předkládání změn finančních plánů. Toto ustanovení tak stanoví, že o změnách finančních plánů rozhoduje buď monitorovací výbor, nebo Komise ve spolupráci s členským státem poté, co monitorovací výbor zaujme stanovisko. V případě, že o změnách rozhodne monitorovací výbor, musejí být neprodleně oznámeny Komisi a dotčenému členskému státu a uplatní se až po potvrzení Komisí a členským státem. Podle judikatury nedodržení tohoto ustanovení samo o sobě odůvodňuje snížení finanční podpory (viz obdobně rozsudek Soudu ze dne 22. listopadu 2006, Itálie v. Komise, T‑282/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 72 a 78).
64 V rozporu s tvrzením Spolkové republiky Německo z toho vyplývá, že změny finančního plánu schváleného Komisí, které byly provedeny bez jejího souhlasu, v zásadě vedou ke snížení podpory přiznané na dotčený program, a to bez ohledu na jejich kvalitativní či kvantitativní význam.
65 Zadruhé, pokud jde o argumenty předložené Spolkovou republikou Německo, jejichž cílem je zpochybnit skutečnost, že překročení limitů stanovených v obecných pokynech může stačit k závěru, že sporné převody představovaly významné změny, z úvah obsažených ve výše uvedených bodech 60 až 64 vyplývá, že musejí být zamítnuty, jelikož použitelnost článku 24 nařízení č. 4253/88 na výše uvedené převody vychází v každém případě z použitelných právních předpisů a rozhodnutí o poskytnutí podpory.
66 Zatřetí, pokud jde o argumenty Spolkové republiky Německo, podle nichž Komise nemohla bránit provedeným změnám, jelikož byly v souladu s obecnými pokyny, je třeba jednak připomenout, že převody mezi jednotlivými opatřeními, které byly uskutečněny německými orgány, nepředpokládají zvýšení o více než 20 % částky přidělené v rámci každého z finančních plánů na opatření, jejichž výše byla zvýšena, ale mají za následek překročení částek přidělených na priority v rámci finančních plánů. Krom toho je třeba konstatovat, že německé znění bodu 6.2 obecných pokynů uvedené výše v bodě 17 vůbec neodkazuje na priority, a že tím spíše uvedený bod výslovně neuvádí, že převody mezi jednotlivými prioritami jsou zakázané. Za těchto okolností je v souladu s judikaturou třeba provést za účelem přezkoumání opodstatněnosti předložených argumentů doslovný, historický, kontextuální a teleologický výklad bodu 6.2 obecných pokynů (viz, pokud jde o metodiku, rozsudky Soudu ze dne 20. listopadu 2002, Lagardère a Canal+ v. Komise, T‑251/00, Recueil, s. II‑4825, body 72 a následující, a ze dne 6. října 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals v. Komise, T‑22/02 a T‑23/02, Sb. rozh. s. II‑4065, body 41 a následující).
67 Zaprvé, pokud jde o doslovný výklad, je třeba zohlednit skutečnost, že právní předpisy Společenství jsou vyhotovovány v několika jazycích a že vzhledem k tomu, že jednotlivé jazykové verze jsou stejně platné, zahrnuje výklad ustanovení práva Společenství srovnání jazykových verzí (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 1982, Cilfit a další, 283/81, Recueil, s. 3415, bod 18, a rozsudek Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals v. Komise, bod 66 výše, bod 42). Potřeba jednotného výkladu ustanovení Společenství totiž vylučuje, aby znění jedné z jeho verzí bylo posuzováno odděleně, a vyžaduje, aby bylo vykládáno a použito ve světle verzí vyhotovených v jiných úředních jazycích (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. prosince 1967, van der Vecht, 19/67, Recueil, s. 445 a 456), i pokud to znamená, že dotčené ustanovení bude – v rozporu s požadavky právní jistoty – vykládáno a použito způsobem, který není v souladu s vlastním nebo obvyklým významem výrazů, které jsou obsaženy v jedné nebo několika jeho jazykových verzích (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 3. března 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Recueil, s. 425, bod 11).
68 V projednávaném případě je třeba podotknout, že skutečně existuje rozdíl mezi německou verzí a jinými jazykovými verzemi bodu 6.2 obecných pokynů. Ve všech verzích první pododstavec výše uvedeného bodu uvádí, že účetní závěrka programů musí být provedena na základě platného znění finančního plánu a že tento plán je v zásadě členěn na tři úrovně. Všechny verze zmiňují jakožto první a třetí úroveň „program“ a „opatření“. Nicméně, pokud jde o prostřední úroveň, německá verze uvádí pouze „podprogram“ (Unterprogramm), zatímco ostatní verze uvádějí „podprogram/priorita“ („delprogram/prioriteret“ v dánštině, „sub-programme/priority axis“ v angličtině, „subprograma/eje prioritario“ ve španělštině, „alaohjelma/toimintalinja“ ve fínštině, „sous-programme/axe prioritaire“ ve francouzštině, „subprogramma/prioritaire doelstelling“ v nizozemštině „subprograma/eixo prioritário“ v portugalštině a „underprogram/prioriteratade“ ve švédštině). Co se týče ostatních ustanovení bodu 6.2 obecných pokynů, není rozdíl mezi jazykovými verzemi, jelikož druhý, třetí a čtvrtý pododstavec uvedeného bodu 6.2 odkazují ve všech jazykových verzích výhradně na výraz „podprogram“.
69 Proto vyvstává otázka, zda odkaz učiněný v prvním pododstavci bodu 6.2 obecných pokynů v jiných jeho jazykových verzích než v německé na „podprogram/prioritu“ je nezbytný k tomu, aby toto ustanovení mohlo být chápáno tak, jak se zdá, že jej chápou členské státy, které konzultovaly jiné jazykové verze, tedy v tom smyslu, že odkaz v jiných pododstavcích výše uvedeného bodu výlučně na „podprogram“ musí být vykládán tak, že zahrnuje rovněž priority. Pro podání odpovědi na tuto otázku je třeba určit prostřednictvím kontextuálního, historického a teleologického výkladu, zda „podprogramy“ a „priority“ v podstatě představují dva odlišné výrazy pro označení prostřední úrovně programů, jak tvrdí Komise, nebo zda se jedná o dva zcela odlišné prvky struktury programů, jejichž postavení na roveň pro účely použití obecných pokynů nebylo namístě, jak tvrdí Spolková republika Německo.
70 Zadruhé, pokud jde o kontextuální výklad, je třeba podotknout, že kontext, do kterého zapadá bod 6.2 obecných pokynů, tvoří nejen ostatní ustanovení obecných pokynů, která se týkají jiných věcí, než je účetní závěrka programů, a neobsahují tedy skutečnosti užitečné pro výklad výše uvedeného bodu 6.2, ale také všechna ustanovení použitelná na dotčené finanční podpory a především rozhodnutí o jejich poskytnutí. Přitom, zatímco ze znění programů, které byly schváleny uvedenými rozhodnutími, vyplývá, že jsou členěny na prioritní osy nebo na priority a že nejsou rozděleny na podprogramy, tři z pěti rozhodnutí o poskytnutí podpory, a sice rozhodnutí K(95) 1427 ze dne 11. července 1995, K(95) 1738 ze dne 27. července 1995 a K(95) 1739 ze dne 27. července 1995 (viz výše uvedené body 12 až 14), ve svém článku 2 uvádějí, že podrobnosti poskytnutí finanční podpory, včetně účasti fondů na různých podprogramech (Teilprogramm) a opatřeních, které jsou nedílnou součástí programů, jsou uvedeny ve finančních plánech přiložených k uvedeným rozhodnutím.
71 I když německý výraz použitý v obecných pokynech (Unterprogramm) není totožný s výrazem uvedeným v rozhodnutích o poskytnutí podpory zmíněných výše v bodě 70 (Teilprogramm), z uvedených rozhodnutí jasně vyplývá, že Komise měla již od schválení programů, a nikoliv až v době jejich ukončení za to, že „podprogramy“ a „priority“ představují jednu a tutéž úroveň programů, a sice prostřední úroveň, která se nachází mezi programy a opatřeními. Jelikož se v projednávaném případě v konečném výsledku jedná o určení, zda obecné pokyny vypracované Komisí mohly vnitrostátní orgány pověřené prováděním těchto programů důvodně chápat tak, že zákaz převodů mezi „podprogramy“ znamenal rovněž takový zákaz převodů mezi „prioritami“, a že proto pro jakýkoliv převod mezi prioritami měla být podána formální žádost o změnu, je třeba mít za to, že bez ohledu na přesnou definici výrazů „podprogramy“ a „priority“ znění rozhodnutí o poskytnutí musela vnitrostátním orgánům umožnit pochopit, že výraz „podprogram“ použitý Komisí ve všech pododstavcích německé verze obecných pokynů má být chápán rovněž jako odkaz na „priority“ programů, nebo alespoň mít pochybnosti ohledně výkladu bodu 6.2 obecných pokynů.
72 Pokud jde o historický a teleologický výklad, je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že jakákoliv změna finančních plánů provedená bez souhlasu Komise může vést ke snížení podpory (viz výše uvedený bod 64), musejí být obecné pokyny vykládány tak, že jejich cílem je usnadnit ukončení programů v tom smyslu, že Komise na základě posuzovací pravomoci, kterou jí článek 24 nařízení č. 4253/88 přiznává pro rozhodnutí, zda je, nebo není třeba snížit nebo pozastavit podporu Společenství, připouští určitou flexibilitu, a že proto změny splňující stanovené podmínky nevedou ke snížení, i když jí tyto změny nebyly předloženy ke schválení. Z toho vyplývá, že bod 6.2 obecných pokynů musí být vykládán restriktivně tak, že počet změn, u nichž Komise oznámila svůj záměr nesnížit poskytnuté podpory, a které tedy mohly být v praxi provedeny bez žádosti o její souhlas, je v co největší míře omezen. Je třeba totiž připomenout, že nařízení č. 4253/88 upravuje formální postup pro změnu finančních plánů, který je závazný jak pro členské státy, tak pro Komisi, a že tudíž počet případů, kdy členské státy nemusí použít tento postup, aniž by se vystavily nebezpečí snížení podpory, musí být v co největší míře omezen.
73 S ohledem na výše uvedené úvahy, je třeba mít za to, že na převody mezi prioritami programů uskutečněné německými orgány se obecné pokyny nevztahovaly.
74 Ostatní argumenty předložené Spolkovou republikou Německo nemohou tento závěr vyvrátit. Spolková republika Německo uvádí, že zákaz převádět částky mezi prioritami není odůvodněn, protože takové převody podstatně neovlivňují provedení programů a dosažení vytyčených cílů. Je však nutno konstatovat, i kdyby tyto úvahy byly relevantní pro stanovení toho, zda uvedené převody mohly být schváleny Komisí, kdyby by jí byly předloženy, nespadají do rámce přezkumu slučitelnosti dotčených převodů s bodem 6.2 obecných pokynů. V projednávaném případě se totiž nejedná o stanovení toho, zda převody mezi prioritami mohly být Komisí přijaty, kdyby jí byly předloženy, ale zda mohly s ohledem na obecné pokyny nebýt oznámeny Komisi, aniž by měly za následek snížení podpory.
75 Začtvrté, pokud jde o tvrzení Spolkové republiky Německo, podle něhož Komise měla využít posuzovací pravomoci, kterou jí přiznává čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 k tomu, aby rozhodla, zda poskytnutá podpora byla odůvodněna, je třeba nejprve uvést, že přes tvrzení Komise uvedené v napadených rozhodnutích, podle něhož obecné pokyny definují, co pokládá za významnou změnu, nemohou být uvedené pokyny vykládány tak, že vymezují případy, v nichž má Komise za to, že změna finančních plánů neodůvodňuje snížení podpory. Je třeba totiž připomenout, že možnost snížení v případě změny finančních plánů vyplývá ze samotných použitelných právních předpisů, jakož i z rozhodnutí o poskytnutí podpory Společenství na dotčené programy v projednávaných věcech a nezávisí na posuzovací pravomoci Komise. Naproti tomu Komise mohla rozhodnout, že určité změny nepovedou ke snížení z důvodů okolností souvisejících s ukončením programového období, a oznámit tento postoj členským státům, aby zajistily transparentnost svých rozhodnutí o ukončení a rovnost mezi jednotlivými členskými státy. Přitom podle judikatury, jakmile Komise oznámila členským státům způsob, jak zamýšlí vykonat svoji posuzovací pravomoc, nemohla se od něj odchýlit, aniž by porušila zásadu rovného zacházení (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Sb. rozh. s. I‑5425, bod 211). Kdyby totiž Komise přezkoumala, jak navrhuje Spolková republika Německo, zda změny mohly být schváleny, kdyby jí byly oznámeny včas, zvýhodnila by Spolkovou republiku Německo oproti jiným členským státům, které neprovedly změny nesplňující podmínky stanovené v obecných pokynech, aniž by požádaly o souhlas Komise.
76 V každém případě je třeba konstatovat, že Spolková republika Německo neprokázala, že Komise porušila zásadu proporcionality, když rozhodla o snížení dotčených finančních podpor.
77 Zaprvé, pokud jde totiž o tvrzení, podle něhož převody neohrozily obecný cíl programu ani obecný cíl finančního příspěvku Společenství, je třeba připomenout, že podle judikatury důkaz o tom, že byl projekt realizován, nepostačuje k tomu, aby bylo možné dovolávat se vyplacení finančního příspěvku (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. ledna 2006, Comunitá montana della Valnerina v. Komise, C‑240/03 P, Sb. rozh. s. I‑731, body 77 a 78). Systém podpor zavedený právní úpravou Společenství totiž spočívá především na splnění řady povinností, které má příjemce a jimž je podřízeno vyplacení stanovené finanční podpory. Pokud příjemce nesplní všechny nebo část těchto povinnosti, jako je například povinnost dodržet právní a finanční rámec, článek 24 tohoto nařízení opravňuje Komisi, aby znovu posoudila rozsah svých závazků vyplývajících z rozhodnutí o poskytnutí uvedené podpory. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že porušení povinností, jejichž dodržování má základní význam pro řádné fungování systému Společenství, může být sankcionováno ztrátou práva přiznaného právní úpravou Společenství, aniž by to znamenalo porušení zásady proporcionality (rozsudky Soudu ze dne 12. října 1999, Conserve Italia v. Komise, T‑216/96, Recueil, s. II‑3139, body 101 a 103, a ze dne 26. září 2002, Sgaravatti Mediterranea v. Komise, T‑199/99, Recueil, s. II‑3731, body 134 a 135).
78 V projednávaném případě je nutno konstatovat, že připustit, jak navrhuje Spolková republika Německo, že Komise neměla snížit dotčené podpory z toho důvodu, že cílů programů a zmíněných podpor bylo dosaženo, by znamenalo neuložit Spolkové republice Německo sankci za porušení její povinnosti provést uvedené programy podle finančních plánů schválených Komisí. Toto řešení by tak zbavilo tuto povinnost svého obsahu, jelikož by stačilo, aby vnitrostátní orgány prokázaly řádné provedení programů k tomu, aby získaly všechny přiznané finanční prostředky.
79 Krom toho Spolková republika Německo se nemůže dovolávat zásady partnerství stanovené v článku 4 nařízení č. 2052/88 (viz výše uvedený bod 3) k tomu, aby žádala o výplatu všech finančních podpor. I když je totiž pravda, jak připomíná Spolková republika Německo, že spolufinancování Společenství nemá za cíl podporovat projekty Komise, ale projekty členských států, nemění to nic na tom, že podle článku 274 ES je Komise odpovědná za plnění rozpočtu Společenství, ani na tom, že nařízení použitelná na strukturální fondy stanovují, že je povinna schválit při přijímání rozhodnutí o poskytnutí podpory finanční plány a přímo nebo nepřímo schválit jakoukoliv změnu těchto plánů. V tomto kontextu je nutno konstatovat, že řešení, jehož se domáhá Spolková republika Německo, i když zohledňuje pravomoci vnitrostátních orgánů, přehlíží pravomoci přiznané Komisi použitelnými právními předpisy. Přitom čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2052/88 stanoví právě, že „[a]kce Společenství [...] [j]e zaváděna za těsné spolupráce mezi Komisí, dotčenými členskými státy a příslušnými státem určenými orgány […]“ (neoficiální překlad) a tato spolupráce se týká zejména přípravy akcí, jejich financování, monitorování a hodnocení a musí být uskutečňována při respektování institucionálních, právních a finančních pravomocí každého z partnerů.
80 Zadruhé, pokud jde o argument, podle něhož Komise nemohla od poloviny října přezkoumávat nové žádosti o změnu, stačí konstatovat, že Komise toto tvrzení popírá a uvádí, že přijala 418 rozhodnutí o změně v průběhu posledních dvou měsíců roku 1999 a že vyřídila rovněž žádosti o změnu, které jí předaly členské státy po polovině října 1999, včetně žádosti spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko. Dodává, že žádosti, které nemohly být vyřízeny do 31. prosince 1999 z důvodu jejich opožděného předložení, mohly být přijaty i po tomto datu, pokud neměly dopad na rozpočet Společenství.
81 Zatřetí tvrzení, podle něhož Komise odrazovala vnitrostátní orgány od předkládání nových žádosti o změnu a podle něhož německá verze obecných pokynů jasně uvádí, že sporné převody nemusely být schváleny Komisí, je třeba připomenout, že za okolností projednávaného případu mělo být vnitrostátním orgánům dostatečně jasné, že Komise měla za to, že priority zmíněné ve finančních plánech dotčených programů představují podprogramy ve smyslu bodu 6.2 obecných pokynů, a že proto i přes případnou nejasnost německé verze obecných pokynů tyto orgány mohly pochopit, že Komise nepřijme převody mezi prioritami, aniž by bylo požádáno o její souhlas v souladu s čl. 25 odst. 5 nařízení č. 4253/88. V tomto ohledu je třeba uvést, pokud jde o argument Spolkové republiky Německo, podle něhož Komise měla zohlednit skutečnost, že počet předložených projektů se ke konci programového období zvyšuje, což způsobuje zvýšení počtu nezbytných změn finančních plánů, že právě tato okolnost vedla Komisi k tomu, aby sdělila členským státům obecné pokyny a vyzvala je k použití bodu 6.2 obecných pokynů za účelem snížení počtu žádostí o změnu.
82 S ohledem na tyto úvahy je třeba mít za to, že Spolková republika Německo neprokázala, že Komise porušila čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88. Proto je třeba zamítnout žaloby v plném rozsahu.
K nákladům řízení
83 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1) Věc T‑332/07 se spojuje pro účely vyhlášení rozsudku s věcmi T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07.
2) Žaloby se zamítají.
3) Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 9. září 2008.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |