ESIMESE ASTME KOHTU OTSUS (neljas koda)
9. september 2008(*)
ERF – Rahalise abi vähendamine – Rahastamiskavade muutmine komisjoni heakskiiduta – Mõiste „oluline muudatus”– Määruse (EMÜ) nr 4253/88 artikkel 24 – Tühistamishagi
Liidetud kohtuasjades T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 ja kohtuasjas T‑332/07,
Saksamaa Liitvabariik, esindaja M. Lumma ja liidetud kohtuasjades T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 ja T‑15/07 lisaks C. Schulze‑Bahr, keda abistas advokaat C. von Donat,
hageja,
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: G. Wilms ja L. Flynn,
kostja,
mille ese on taotlus tühistada 25. septembri 2006. aasta otsused K(2006) 4193 (lõplik) ja K(2006) 4194 (lõplik) ning 3. novembri 2006. aasta otsused K(2006) 5163 (lõplik) ja K(2006) 5164 (lõplik) ning 25. juuni 2007. aasta otsus K(2007) 2619 (lõplik), millega vähendati Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) rahalist abi, mis oli määratud Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 programmile ajavahemikuks 1997–1999; rakenduskavale Resider – Nordrhein-Westfalen 1997–1999; Nordrhein-Westfaleni liidumaa rakenduskavadele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKE) suunatud ühenduse algatuse ja ühenduse algatuse Rechar II raames ning rakenduskavale ühenduse struktuurifondidest abi andmise kohta Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 sihtaladele ajavahemikul 1994–1996,
EUROOPA ÜHENDUSTE ESIMESE ASTME KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees O. Czúcz (ettekandja), kohtunikud J. D. Cooke ja I. Labucka,
kohtusekretär: ametnik K. Andová,
arvestades kirjalikus menetluses ja 26. veebruari 2008. aasta kohtuistungil (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 ja T‑15/07) ning 10. juuni 2008. aasta kohtuistungil (T‑332/07) esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Õiguslik raamistik
1 Ajavahemikul 1989–1999 olid EÜ artiklis 158 ettenähtud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse rakenduseeskirjad määratletud nõukogu 24. juuni 1988. aasta määruses (EMÜ) nr 2052/88 struktuurifondide ülesannete ja tõhususe kohta ning nende tegevuse kooskõlastamise kohta teiste struktuurifondide ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega (EÜT L 185, lk 9). Nimetatud määrus kujutas endast põhilist struktuurifonde ja eelkõige Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) reguleerivat eeskirja. Määrust nr 2052/88 muudeti muu hulgas nõukogu 20. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2081/93 (EÜT L 193, lk 5).
2 Määruse nr 2052/88 artikkel 1 määratleb peamised eesmärgid, mida ühendus oma tegevusega struktuurifondide abil taotleb.
3 Määrse nr 2052/88 artikkel 4 käsitleb vastastikust täiendavust, koostööd ja tehnilist abi. See artikkel sätestab järgmist:
„1. Ühenduse tegevus täiendab vastavaid riiklikke tegevusi või aitab neile kaasa. See tugineb tihedaile konsultatsioonidele komisjoni, asjassepuutuva liikmesriigi ning selle liikmesriigi poolt riiklikul, regionaalsel, kohalikul või muul tasandil määratud […] pädevate asutuste ja organite vahel, kusjuures kõik pooled tegutsevad partneritena ühise eesmärgi nimel. Kõnealuseid konsultatsioone käsitletakse edaspidi „partnerlusena”. Partnerlus hõlmab tegevuse ettevalmistamist, rahastamist ning eelhindamist, seiret ja järelhindamist.
Partnerlust teostatakse, järgides täielikult kõigi partnerite vastavaid institutsioonilisi, seaduslikke ja finantsilisi volitusi.
[…]”
[Siin ja edaspidi on osundatud määrust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
4 Määruse nr 2052/88 artikkel 5 pealkirjaga „Abivormid” näeb lõike 2 punktis a ette, et „mis puudutab struktuurifonde […], on rahalist abi [eelkõige] võimalik saada rakenduskava kaasfinantseeringuna”. Sama sätte lõikes 5 on mõiste „rakenduskava” defineeritud kui „mitme aasta ühtekuuluvate meetmete kogum, mille rakendamiseks võidakse kasutada [eelkõige] üht või mitut struktuurifondi”.
5 Vastavalt määruse nr 2052/88 artiklitele 8–10 ja 11a sisaldavad liikmesriigi ettevalmistatud kavad kõnesoleva määruse artiklis 1 nimetatud eesmärkide saavutamiseks sobiva strateegia kirjeldust ja selleks valitud prioriteetseid suundi, määratledes võimalusel kavandatud edusammud arvuliselt, ning märkusi fondidest saadava abi kavandatud kasutuse kohta. Samade sätete kohaselt kinnitab komisjon eelnimetatud kavade alusel kõnesoleva määruse artikli 4 lõikes 1 silmaspeetud partnerluse raames ja kokkuleppel asjassepuutuva liikmesriigiga ühenduse abi raamprogrammi, mis sisaldab eelkõige ühenduse abile seatud prioriteetseid suundi ja näitlikku rahastamiskava, milles on täpsustatud abisumma ja ‑allikas.
6 Nõukogu võttis 19. detsembril 1988 vastu määruse (EMÜ) nr 4253/88, millega nähakse ette sätted määruse (EMÜ) nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega (EÜT L 374, lk 1). Määrust nr 4253/88 muudeti nõukogu 20. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2082/93 (EÜT L 193, lk 20).
7 Määruse nr 4253/88 artikli 8 lõige 3 kordab määruse nr 2052/88 artiklite 8–10 ja 11a mõningaid sätteid, nähes ette, et „[i]ga ühenduse abi raamprogramm sisaldab” eelkõige „ühenduse ja asjassepuutuva liikmesriigi ühistegevuseks [määruse nr 2052/88] artiklis 1 silmaspeetud eesmärkidega arvestades valitud prioriteetseid suundi, erieesmärke, mis on võimaluse korral arvuliselt määratletud”, ning „näitlikku rahastamiskava, milles on täpsustatud erinevate abivormide raames ettenähtud abisumma ja ‑allikas”. [Siin ja edaspidi on osundatud määrust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
8 Määruse nr 4253/88 artikkel 14 käsitleb abitaotluste menetlemist. See säte näeb eeskätt ette, et:
„1. Struktuurifondide abitaotlused […] valmistavad ette liikmesriik või viimase määratud pädevad riiklikud, piirkondlikud, kohalikud või muud ametiasutused ning […] need esitatakse komisjonile […]
2. Taotlused sisaldavad vajalikku infot […] ja eelkõige kavandatava tegevuse kirjeldust […] ning selle erieesmärke. Samuti sisaldab taotlus […] ettepandud rahastamiskava […]
3. Komisjon vaatab taotlused läbi, et eeskätt:
[…]
– hinnata kavandatava tegevuse panust selle erieesmärkide saavutamisse ja, kui tegemist on rakenduskavaga, seda moodustavate meetmete asjakohasust;
– kontrollida, et haldus- ja finantsmehhanismid on sobivad tegevuse tõhusa rakendamise tagamiseks;
– määrata kindlaks asjaomasest fondist või fondidest abi andmise üksikasjalikud eeskirjad […].
Komisjon otsustab abi andmise […], kui kõik käesolevas artiklis sätestatud tingimused on täidetud […]”
9 Määruse nr 4253/88 artikkel 24 pealkirjaga „Abi vähendamine, peatamine ja tühistamine” sätestab:
„1. Kui tegevuse või meetme elluviimine ei näi osaliselt ega tervikuna õigustavat selleks eraldatud abi, vaatab komisjon juhtumi asjakohasel viisil partnerluse raames läbi, nõudes eelkõige liikmesriigilt või liikmesriigi poolt tegevuse rakendamiseks määratud ametiasutustelt märkuste esitamist kindlaksmääratud aja jooksul.
2. Pärast läbivaatamist võib komisjon asjaomasele tegevusele või meetmele antavat abi vähendada või selle peatada, kui uurimise käigus ilmneb eeskirjade eiramine või tegevuse või meetme rakendamise tingimusi mõjutav oluline muudatus, mille kohta ei ole taotletud komisjoni heakskiitu.
3. Iga alusetult makstud ja sissenõudmisele kuuluv summa makstakse komisjonile tagasi. […]”
10 Määruse nr 4253/88 artikkel 25, mis reguleerib fondidest eraldatava abi rakendamist, sätestab lõikes 5:
„Arvestades kasutatavaid vahendeid ja eelarveeeskirju […], kohandab seirekomisjon kavandatud rahastamiskava, sh võimalikke ülekandeid erinevate ühenduse rahastamisallikate vahel ja sellest tulenevaid muudatusi abi määras. […]
Komisjonile ja asjassepuutuvatele liikmesriikidele teatatakse neist muudatustest viivitamatult. Muudatused on kohaldatavad alates komisjoni ja asjassepuutuva liikmesriigi kinnitusest; nimetatud kinnitus tehakse kahekümne tööpäeva jooksul alates kõnesoleva teate kättesaamisest, mille kuupäeva kinnitab komisjoni kviitung.
Muud muudatused otsustab komisjon seirekomisjoni arvamuse järel koostöös asjassepuutuva liikmesriigiga.”
Vaidluse taust
Rahalise abi andmise otsused
11 Komisjon kiitis 14. detsembri 1994. aasta otsusega K(94) 3379 ühtse programmdokumendina heaks ühenduse abi raamprogrammi ja rakenduskava ühenduse struktuurifondidest Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 sihtaladele ajavahemikul 1994–1996 antava abi kohta. Nimetatud otsust muudeti korduvalt ja lõplikus versioonis eraldati sellega ERF‑i arvelt rahaline abi summas 241 292 000 eurot ning pikendati projektide elluviimiseks antud ajavahemikku 31. detsembrini 2000.
12 11. juuli 1995. aasta otsusega K(95) 1427 eraldas komisjon ühenduse rahalise abi ajavahemikku 1994–1999 hõlmavale rakenduskavale, mis koostati väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKE) suunatud ühenduse algatuse raames ja puudutas Nordrhein-Westfaleni liidumaad. Nimetatud otsust muudeti korduvalt. Kõnealuse otsuse lõpliku versiooni kohaselt kinnitati ERF‑i rahalise abi kogusummaks 8 206 000 eurot.
13 27. juuli 1995. aasta otsusega K(95) 1738 eraldas komisjon ühenduse rahalise abi ühenduse algatuse Resider II raames koostatud rakenduskavale Nordrhein-Westfaleni liidumaa terasetootmispiirkondade majanduslikuks ümberkorraldamiseks ajavahemikul 28. november 1994 kuni 31. detsember 1997. Nimetatud otsust muudeti korduvalt. Selle otsuse lõplik versioon nägi ette programmi kestuse pikendamise kuni 31. detsembrini 1999 ja kinnitas rahalise abi kogusummaks 152 184 777 eurot, millest 75 063 840 eurot kuulus maksmisele ERF‑ist.
14 27. juuli 1995. aasta otsusega K(95) 1739 kiitis komisjon heaks rahalise abi andmise ühenduse algatuse Rechar II raames koostatud rakenduskavale Nordrhein-Westfaleni liidumaa kivisöekaevanduste ümberkorraldamiseks ajavahemikul 28. november 1994 kuni 31. detsember 1997. Ka seda otsust muudeti korduvalt. Nimetatud otsuse lõplikus versioonis on märgitud, et abiperioodi pikendati 31. detsembrini 1999 ning et ERF‑ist eraldati abisummana 52 237 708 eurot.
15 Komisjon kiitis 7. mai 1997. aasta otsusega K(97) 1120 ühtse programmdokumendina heaks ühenduse abi raamprogrammi ja rakenduskava ühenduse struktuurifondidest Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 sihtaladele ajavahemikul 1. jaanuar 1997 kuni 31. detsember 1999 antava abi kohta. Nimetatud otsust muudeti korduvalt; selle lõplikus versioonis eraldati ERF‑ist abisummana 324 534 806 eurot ning pikendati projektide elluviimiseks antud ajavahemikku 30. septembrini 2002.
16 14. detsembri 1994.aasta otsuse K(94) 3379 ja 7. mai 1997.aasta otsuse K(97) 1120 artikkel 4 näeb ette, et rahalise abi andmist puudutavad üksikasjad, sealhulgas abisumma, erinevad prioriteetsed suunad ja meetmed sisalduvad iga programmi rahastamiskavas. Abi eraldamise kohta langetatud kolme ülejäänud otsuse artikli 2 teine lõik täpsustab, et igale otsusele lisatud rahastamiskavas tuuakse välja rahalise abi andmise üksikasjalikud eeskirjad, sh fondide osalus erinevates alaprogrammides ja meetmetes, mis moodustavad programmide lahutamatu osa. Erinevate programmide rahastamiskavades tuleb eraldi välja tuua prioriteetsed suunad ja meetmed.
Haldusmenetlus
17 Arvestades struktuurifondidest rahastatavate ja planeerimisperioodi 1994–1999 puudutavate programmide lõppemist 31. detsembril 1999, võttis komisjon 9. septembril 1999 vastu suunised struktuurifondide rakendusmeetmete (1994–1999) finantsaruandluse kohta (edaspidi „suunised”) ja teavitas neist liikmesriike. Saksakeelses versioonis sätestavad need suunised eeskätt järgmist:
„6. Rahastamiskavad
6.1 Kohustuste täitmise tähtaja möödumise järel ei või rahastamiskava muuta.
6.2 Programmide finantsaruandlus peab tuginema rahastamiskava kehtivale versioonile (reeglina on tegemist kolmetasandilise rahastamiskavaga: programm, alaprogramm ja meede). Liikmesriikide tehtavad väljamaksed peavad olema sama täpsusastmega kui rahastamiskavad, mis on lisatud rakendusmeetmete heakskiitmise otsustele, ning peavad seega reeglina kajastama tegelikult kantud kulusid lahtikirjutatuna meetmete tasandil.
Igast fondist meetme kohta eraldatud abisumma võib ületada 20% võrra, kui kehtivas rahastamiskavas kinnitatud alaprogrammi kogusumma ei tõuse.
Meetmele määratud summa tõus alaprogrammi raames ei või ületada 10% vastavale alaprogrammile igast fondist eraldatud kogusummast, nii nagu see on kinnitatud rahastamiskavas.
Tuleb märkida, et paindlikkuse klausel on kohaldatav üksnes sama fondi raames ning et alaprogrammi puudumisel kohaldatakse 10% paindlikkust programmi tasandil.”
18 Komisjoni esindaja eesmärgi 2 seirekomisjonis tegi seirekomisjoni 11. ja 12. novembril 1999 toimunud koosolekutel liikmesriikidele ettepaneku kasutada enam suuniste punktis 6.2 sisalduvat paindlikkuse klauslit, selleks et vähendada programmide või rahastamiskavade muutmistaotluste arvu.
19 Nende kavade läbivaatamise järel, mille kohta esitati rahastamistaotlused 1999. aasta viimase kvartali jooksul, tõid programmide eest vastutavad Saksamaa ametiasutused esile, et teatavate kavandatud meetmete rahastamisel eksisteeris sel otstarbel rahastamiskavas ettenähtud vahenditega võrreldes ülemäärane nõudlus, samas kui teiste meetmete puhul oli nõudlus ettenähtust väiksem. Sellest tulenevalt otsustasid Saksamaa ametiasutused teha ülekandeid iga programmi erinevate meetmete vahel, et abisummasid, mis jäid kulutamata meetmetele, milleks need olid ette nähtud, saaks kasutada teiste meetmete alla kuuluvate projektide jaoks. Need ülekanded ei toonud kaasa igale programmile eraldatud abi kogusumma ületamist, ent põhjustasid teatavate prioriteetsete suundadega seotud summade suurenemise ja teiste suundadega seotud summade vähenemise.
20 Programmide elluviimise ajal kanti ERF‑i rahalist abi üle järk‑järgult vastavalt maksenõuetele ja programmidele lisatud üksikasjalikele rakenduseeskirjadele. Pärast programmide elluviimist taotles Saksamaa Liitvabariik komisjonilt iga programmi kohta tasumisele kuuluva jääksumma maksmist.
21 3. juuni 2003. aasta kirjas teatas komisjon Saksamaa Liitvabariigile, et suuniste punktis 6.2 ettenähtud paindlikkuse klausel võimaldab abisummade ülekandeid üksnes sama prioriteetse suuna alla kuuluvate meetmete raames ning et erinevate suundade vahelised ülekanded on keelatud.
22 Sellele komisjoni 3. juuni 2003. aasta kirjale vastas Saksamaa Liitvabariik 25. veebruari 2004. aasta kirjaga, vaidlustades viimases suuniste punktile 6.2 antud tõlgenduse.
23 23. märtsi 2004. aasta kirjas, mis puudutas kõiki ühenduse rahalist abi saanud programme, teatas komisjoni regionaalpoliitika peadirektoraat Saksamaa Liitvabariigile, et ta kavatseb loobuda paindlikkuse klausli kohaldamist käsitlevatest vastuväidetest. Regionaalpoliitika peadirektoraat tegi teatavaks, et sellest tulenevalt on ERF‑ist eraldatud assigneeringute jäägi kasutamine vaba. Saksamaa Liitvabariik vastas sellele kirjale 26. aprilli 2004. aasta kirjaga, paludes komisjonil edastada iga programmi lõpparuanne.
Vaidlustatud otsused
24 25. septembri 2006. aasta otsusega K(2006) 4193 (lõplik) vähendas komisjon ERF‑ist Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 programmile ajavahemikuks 1997–1999 eraldatud abi 5 488 569,24 euro võrra.
25 25. septembri 2006. aasta otsusega K(2006) 4194 (lõplik) vähendas komisjon ERF‑ist rakenduskavale Resider – Nordrhein-Westfalen 1994–1999 eraldatud abi 2 268 988,33 euro võrra.
26 3. novembri 2006. aasta otsusega K(2006) 5163 (lõplik) vähendas komisjon ERF‑ist Nordrhein-Westfaleni liidumaa rakenduskavadele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele suunatud ühenduse algatuse raames eraldatud abi 981 529,62 euro võrra.
27 3. novembri 2006. aasta otsusega K(2006) 5164 (lõplik) vähendas komisjon ERF‑ist Nordrhein-Westfaleni liidumaa rakenduskavadele ühenduse algatuse Rechar II raames eraldatud abi 2 322 116,26 euro võrra.
28 25. juuni 2007. aasta otsusega K(2007) 2619 (lõplik) vähendas komisjon ERF‑ist Nordrhein-Westfaleni liidumaa eesmärgi 2 rakenduskavale eraldatud abi 5 958 401,64 euro võrra.
29 Kõigis viies otsuses (edaspidi „vaidlustatud otsused”) põhjendas komisjon abi vähendamist ühtmoodi. Komisjon märkis, et põhimõtteliselt tuleb ühenduse fondidest toetust saavad programmid ellu viia vastavalt abi määramise otsustele ja tema poolt heakskiidetud rahastamistabelitele ning et pärast kohustuste täitmise tähtaja möödumist ei ole ükski muudatus võimalik, sest planeerimisperiood on juba lõppenud. Komisjon täpsustas, et eelnimetatud perioodi lõpu lähenedes selgus, et siseriiklikud ametiasutused ei suutnud programmide elluviimisel tagada nende heakskiitmise otsustele lisatud rahastamistabelites sätestatuga samaväärset rakendamise taset ning seetõttu teatas komisjon oma teenistustele ja teavitas ka liikmesriike, et programmide lõpetamisel kohaldatakse suuniste punktist 6.2 lähtudes teatavat paindlikkust. Komisjoni hinnangul kujutab suuniste punktis 6.2 määratletud künniste ületamine olulist muudatust määruse nr 4253/88 artikli 24 lõike 2 mõttes, mistõttu liikmesriikidel tuli esitada muutmistaotlus hiljemalt kohustuste täitmiseks ettenähtud perioodi viimasel päeval. Suuniste punktis 6.2 ettenähtud paindlikkuse ulatuse kohta märkis komisjon, et suuniste punkt 6.2 võimaldab finantsilist paindlikkust üksnes sama prioriteetse suuna alla kuuluvate meetmete raames, sest kui see sätestaks suundadevahelise paindlikkuse, võimaldaks see rahastamiskavas kindlaksmääratud summade muutmist. Komisjon kinnitab, et suuniste inglis- ja prantsuskeelne versioon viitavad paindlikkuse kohaldamisele kolmel tasandil (programm, alaprogramm/prioriteetne suund ja meede) ning et ehkki saksakeelne versioon mainis üksnes alaprogramme, ei saa võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes kohaldada suuniseid erinevalt sõltuvalt sellest, kas läbivaadatavad programmid puudutavad Saksamaa Liitvabariiki või teisi liikmesriike. Lõpuks kinnitab komisjon, et käesolevas asjas on kõnealused programmid vastupidiselt liikmesriigi ametiasutuste kinnitusele struktureeritud kolmetasandilistena, sisaldades programmi, alaprogramme/prioriteetseid suundi ja meetmeid, ning et mainitud ametiasutused leidsid ka ise, et prioriteetsed suunad moodustusid alaprogrammidest, märkides rahastamistabelitesse summad, mis vastasid suundadele või alaprogrammidele, mitte ERF‑i kaasfinantseeritavatele meetmetele.
30 Komisjon järeldas sellest, et kõnealust ühenduse abi tuleb vähendada, sest liikmesriigi ametiasutused ei pidanud kinni rahastamistabelitest ning ületasid paindlikkuse künniseid, mistõttu tekkisid olulised muudatused, mille osas ei taotletud komisjoni heakskiitu.
Menetlus ja poolte nõuded
31 4. detsembril 2006 (kohtuasjad T‑349/06 ja T‑371/06), 15. jaanuaril 2007 (kohtuasjad T‑14/07 ja T 15/07) ja 4. septembril 2007 (kohtuasi T‑332/07) Esimese Astme Kohtu kantseleisse saabunud hagiavaldustega esitas Saksamaa Liitvabariik kõnesolevad hagid.
32 Esimese Astme Kohtu neljanda koja esimehe 16. jaanuari 2008. aasta määrusega liideti Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 50 alusel suulise menetluse ja lõpliku kohtuotsuse huvides kohtuasjad T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07.
33 Saksamaa Liitvabariik palub Esimese Astme Kohtul:
– tühistada vaidlustatud otsused;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
34 Komisjon palub Esimese Astme Kohtul:
– jätta hagid rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Õiguslik käsitlus
35 Arvestades kõnesolevate kohtuasjade seotust ja olles pooled ära kuulanud, peab Esimese Astme Kohus sobivaks liita kodukorra artikli 50 alusel lõpliku kohtuotsuse huvides kohtuasi T‑332/07 liidetud kohtuasjadega T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 ja T‑15/07.
36 Saksamaa Liitvabarik esitab kõigis asjades sisuliselt sama väite, mille kohaselt on rikutud määruse nr 4253/88 artiklit 24. Saksamaa Liitvabariik heidab komisjonile sellega seoses ette esiteks viimase hinnangut, et liikmesriigi ametiasutuste tehtud ülekanded kujutasid endast olulist muudatust, millel puudus komisjoni heakskiit, ja teiseks asjaolu, et komisjon ei kasutanud talle eelnimetatud sättega rahalise abi õigustatuse hindamiseks antud kaalutlusõigust.
37 Kohtuasjas T‑332/07 esitab Saksamaa Liitvabariik lisaks väite, mis puudutab eksimust faktiliste asjaolude hindamisel ja mida tuleb käsitleda esimesena.
Kohtuasjas T‑332/07 esitatud väide eksimuse kohta faktiliste asjaolude hindamisel
Poolte argumendid
38 Saksamaa Liitvabariik väidab, et komisjon eksis faktiliste asjaolude hindamisel, leides kohtuasjas T‑332/07 vaidlustatud otsuse põhjenduses 17, et ERF‑i kulutused osale kõnealuses programmis ettenähtud meetmetest – nimelt meetmetele 3.1, 3.3 ja 5.1 – olid kehtivas rahastamiskavas osutatust madalamad. Saksamaa Liitvabariik kinnitab, et maksmistaotlus hõlmas kogu tasumisele kuuluvat jääksummat ning et mainitud meetmete puhul ei olnud esitatud taotlust maksta ERF‑i abist välja vaid osa kinnitatud rahastamise määradega võrreldes. Saksamaa Liitvabariik märgib, et Saksamaa ametiasutused eraldasid lõplikele abisaajatele märksa suuremad summad kui need, mille otsustas maksta komisjon, sest riikliku kaasfinantseerimise osa oli kohati suurenenud. Saksamaa hinnangul oleks komisjon seega pidanud maksma ERF‑ist eraldatava abi rahastamiskavas ettenähtud määras vastavalt esitatud taotlusele.
39 Komisjon eitab eksimist faktiliste asjaolude hindamisel.
Esimese Astme Kohtu hinnang
40 Tuleb märkida, et kõnesoleva kohtuasja toimiku ainus dokument, milles kajastuvad üksikasjalikult ja meetmete tasandil lahtikirjutatuna tegelikud kulud – nagu nõuab suuniste punkt 6.2 –, on vaidlustatud otsuse lisas sisalduv tabel. Tundub, et nimetatud dokumendi on vähemalt osaliselt välja töötanud komisjon, sest seal on muu hulgas mainitud summad, mille viimane otsustas tasuda pärast maksetaotluste läbivaatamist. Sellest tulenevalt ei saa Esimese Astme Kohus teiste tõendite puudumisel uurida, kas Saksamaa Liitvabariik taotles nimetatud maksetaotluses ja eelkõige kulude väljamaksete puhul kõnealustele meetmetele rahastamiskavas ettenähtud kogu ERF‑i abi tasumist, nagu ta ise väidab, või siis märkis ta nimetatud kavas ettenähtust madalamad summad, nagu väidab komisjon. Igal juhul – isegi kui eeldada, et vaidlustatud otsuse lisas oleva tabeli näol on tegemist tegelikult kantud kulude väljamaksetega, mis Saksamaa Liitvabariik esitas komisjonile edastatud maksetaotluses – tuleb tõdeda, et sellest dokumendist ilmneb selgelt Saksamaa Liitvabariigi kinnitus, et abisaajateni jõudsid ERF‑i arvelt rahastamiskavas ettenähtust madalamad summad.
41 Tuleb lisada, et kinnitusest, mille kohaselt Saksamaa ametiasutused maksid abisaajatele välja märgatavalt suuremad summad, kui komisjon oli otsustanud maksta, ei piisa selle tõendamiseks, et viimane eksis faktiliste asjaolude hindamisel. Tegelikult ei vaidlusta komisjon kõnesolevat tõsiasja ja isegi kinnitab vaidlustatud otsuse põhjenduses 17, et kõnealuste meetmete kogukulud ületasid rahastamiskavas ettenähtud kulusid. Kuna Saksamaa ametiasutused märkisid vaatamata kulude suurenemisele maksetaotlusse rahastamiskavas ettenähtust väiksemad summad, ei saa Saksamaa Liitvabariik heita komisjonile ette eksimust faktiliste asjaolude hindamisel, sest komisjon võtab oma otsuse vastu nimetatud maksetaotluse alusel. Kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole tõendanud, et tema maksetaotluses märgitud ERF‑i abisummad olid samad mis rahastamiskavas, tuleb kõnesolev väide tagasi lükata.
Väide, mille kohaselt on rikutud määruse nr 4253/88 artiklit 24
Poolte argumendid
42 Saksamaa Liitvabariik väidab, et komisjon rikkus määruse nr 4253/88 artiklit 24, vähendades kõnealuse rahalise abi summasid, ilma et selles sättes ettenähtud tingimused oleks täidetud.
43 Esiteks väidab Saksamaa Liitvabariik, et rahastamiskavad on näitlikud ja tulenevalt oma laadist ka üksnes esialgsed. Nimetatud liikmesriik leiab seetõttu, et iga muudatust ei ole alust pidada oluliseks muudatuseks. Saksamaa Liitvabariigi hinnangul on rakenduskava muudatused vaid siis olulised, kui need mõjutavad kogu programmi ülesehitust või seavad küsimuse alla ühenduse abi heakskiitvas komisjoni otsuses kinnitatud arengueesmärgid.
44 Kõnesoleva juhtumi kohta leiab Saksamaa Liitvabariik, et liikmesriigi ametiasutuste tehtud ülekandeid ei saa pidada ei kvalitatiivsest ega ka kvantitatiivsest vaatepunktist olulisteks muudatusteks. Nimetatud liikmesriigi väitel ei ohustanud kõnealused ülekanded, mis esindasid üksnes väikest protsenti ERF‑ist eraldatud ühenduse abi kogumahust, komisjoni poolt heakskiidetud programmidega taotletavate eesmärkide saavutamist ega põhjustanud muudatusi ERF‑i üldises abis ega ERF‑i osalusprotsendis erinevates meetmetes. Saksamaa Liitvabariik leiab seetõttu, et kõnealused ülekanded ei väljunud abi eraldamise otsustega kinnitatud õiguslikust ja finantsilisest raamistikust.
45 Teiseks vaidlustab Saksamaa Liitvabariik komisjoni kinnituse vaidlustatud otsustes, mille kohaselt tuleb paindlikkuse klausliga lubatud künnist ületavat rahastamistabelite eiramist pidada oluliseks muudatuseks juhul, kui puuduvad abi eraldamise otsused, sest see muudab erinevate prioriteetsete suundade või meetmete suhtelist tähtsust. Nimetatud liikmesriik toob selle kohta esile, et komisjon ei saanud pidada tehtud ülekandeid olulisteks muudatusteks vaid seetõttu, et need eirasid suuniseid. Saksamaa Liitvabariik väidab, et suuniste eesmärk on üksnes nende muudatuste kindlaksmääramine, mida võib teha ilma komisjoni heakskiiduta, kuid need ei ütle, mis on oluline muudatus ning mis seda ei ole.
46 Hageja kinnitab eelnevast lähtudes, et suunised ei võimalda selgitada, miks fondist eraldatud rahalisest abist 20% moodustava summa ülekanne meetmete vahel ei kujuta endast olulist muudatust määruse nr 4253/88 artikli 24 mõttes, samas kui samaväärne ülekanne programmi suundade vahel seda on. Samuti ei ole suunistes toodud välja põhjuseid, miks suundadevahelised piirid on programmi elluviimisel niivõrd olulised, et kindlaksmääratud eesmärgi saavutamiseks ei või teha ülekannet erinevate suundade alla kuuluvate meetmete vahel. Samuti leiab Saksamaa Liitvabariik, et suunised ei võimalda saada selgust tingimustes, mille esinemisel ERF‑i abi ei ole enam õigustatud, ega ka määrata kindlaks, kas künniste ületamist tuleb igal juhul pidada oluliseks muudatuseks, ning kui see on nii, siis saada teada selle põhjusi.
47 Kolmandaks väidab Saksamaa Liitvabariik, et komisjon ei saa tehtud ülekandeid mingil juhul vaidlustada, sest need vastasid suunistele ja komisjon oli liikmesriikidele teatanud, et ta tunnustab ametliku heakskiiduta muudatusi, mis on suunistega kooskõlas. Selle väite toetuseks toob Saksamaa Liitvabariik esile, et kõnealused programmid ei olnud jagatud alaprogrammideks ning seega tuleb teha paindlikkuse klausli osas mööndus selles mõttes, et suuniste punkti 6.2 kolmandas lõigus alaprogrammile ettenähtud 10% piirang peaks olema kohaldatav kas ühe ja sama abieraldise või kogu programmi raames. Saksamaa Liitvabariik leiab, et isegi tuginemine kitsamale neist kahest tõlgendusest tähendaks üksnes, et summa tõus ei peaks viima ERF‑ist eraldatud abisumma tõusuni. Hageja kinnitab, et jääksumma maksetaotlustes on neist piiridest kinni peetud.
48 Seoses vaidlustatud otsustes sisaldunud argumendiga, mille kohaselt tuleneb suuniste erinevatest keeleversioonidest „programmi prioriteetsete suundade” samasus alajaotusega, mille suunised määratlevad „alaprogrammina”, toob Saksamaa Liitvabariik esile, et suuniste punktis 6.2 sisalduv paindlikkuse klausel tuleks asetada konteksti ning et seda peaks tõlgendama, arvestades nende sätete sisu ja eesmärki, mille osa ta moodustab (Euroopa Kohtu 9. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑257/00: Givane jt, EKL 2003, lk I‑345, punkt 37).
49 Hageja märgib eeskätt, et selle kindlaksmääramiseks, kas paindlikkuse klauslit tuleks alaprogrammide puudumise korral kohaldada programmi või prioriteetsete suundade tasandil, tuleb uurida alaprogrammide ja suundade rolli programmi kontekstis.
50 Saksamaa Liitvabariik rõhutab selle kohta esiteks, et alaprogrammid on ette nähtud üksnes juhul, kui on vajalik eraldada programmi osa ülejäänud tervikust – näiteks siis, kui programmi toetatakse mitmetest struktuurifondidest –, ja leiab, et sellest tulenevalt peaks suuniste punktis 6.2 sisalduvat keeldu teha ülekandeid alaprogrammide vahel käsitama keeluna teostada ülekandeid erinevatest struktuurifondidest eraldatud või erinevate sihtalade jaoks antud vahendite osas. Hageja väidab, et kuna käesolevas asjas ei teostatud ülekandeid eraldiseisvate abisummade vahel, ei õigusta miski ülekannete piiramist prioriteetsete suundade tasandil.
51 Teiseks tõdeb Saksamaa Liitvabariik, et kuna ühenduse õigus ei sätesta mingit kohustust määrata erinevate prioriteetsete suundade maksimaalsed summad, ei ole vajalik ega ka loogiline piirata suuniste punktis 6.2 sisalduvat paindlikkuse klauslit programmi suundade tasandiga.
52 Kolmandaks märgib Saksamaa Liitvabariik, et programmi prioriteetsed suunad töötati välja ammu enne komisjoni suuniste vastuvõtmist ning seega peaks komisjon juhul, kui ta soovib piirata paindlikkuse klausli kohaldamist prioriteetsete suundade tasandil, arvestama nende määratlemise aluseks olnud kriteeriume.
53 Igal juhul väidab Saksamaa Liitvabariik, et komisjoni argumendid vaidlustatud otsustes, millega ta põhjendas suuniste punktis 6.2 sätestatud piirangute ületamist, on ekslikud. Hageja väidab ühelt poolt, et vaidlustatud otsustes viidatud vormidest ei ilmne ühtki tegurit, mis võimaldaks järeldada, et „suundade” ja „alaprogrammide” all on mõeldud sama, ning et määruse nr 4253/88 artikli 8 lõige 3, millele komisjon kostja vastuses tugineb, ei nõua prioriteetsete suundade eraldamist selliselt, et kõnealused ülekanded kujutaksid endast olulist muudatust. Teiselt poolt väidab Saksamaa Liitvabriik, et viide suuniste teistele keeleversioonidele ei ole piisav põhjendus, sest saksakeelne versioon on üheti mõistetav ning inglis- ja prantsuskeelsed versioonid ei paku komisjoni tõlgendusele veenvat tuge. Samuti ei ole viide programmide lõppemisele teistes liikmesriikides piisav põhjendus, sest Saksamaa Liitvabariik ei tunne vastavaid programme ega saa hinnata nende õiguspärasust.
54 Neljandaks tõdeb Saksamaa Liitvabariik, et juhul, kui tehtud muudatused väljuvad suuniste piiridest, oleks komisjon pidanud uurima, kas need olid olulised, ning jaatava vastuse korral selgitama välja, kas need õigustasid ühenduse abi vähendamist. Hageja leiab, et üknes muudatuse määratlemine olulisena ei õigusta abi vähendamist, sest see, et muudatus jäeti komisjonile eelnevaks heakskiitmiseks esitamata, on pelk menetluseeskirjade rikkumine. Liidetud kohtuasjades T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 ja T‑15/07 toob hageja täpsemalt esile, et proportsionaalsuse põhimõte ei õigusta komisjoni tuginemist vormi- või menetluseeskirjade rikkumisele, et vähendada kõnealustele programmidele eraldatud abi.
55 Saksamaa Liitvabariik leiab samuti, et komisjon pidanuks uurima, kas ülekandeid oleks tulnud lubada, arvestades esiteks asjaolu, et need ei ohustanud programmide ega ühenduse abi üldeesmärki, ning teiseks tõsiasja, et kõnealused ülekanded puudutasid väiksemaid summasid kui need, millega seoses esitatud muutmistaotlused oli komisjon varem heaks kiitnud. Liidetud kohtuasjade T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07 raames väidab Saksamaa Liitvabariik, et komisjon pidanuks arvestama ühelt poolt seda, et alates 1999. aasta oktoobri keskpaigast ei saanud ta läbi vaadata uusi muutmistaotlusi, ning teisalt seda, et suuniste teatavakstegemisega oli ta tekitanud liikmesriigi ametiasutustes õiguspärase ootuse, et nende käsutuses on vajalik paindlikkus näitlike rahastamiskavade osas.
56 Mis puudutab esiteks asjaolu, et ülekanded ei seadnud ohtu programmide üldeesmärki ega ühenduse osalust, siis väidab Saksamaa Liitvabariik eeskätt seda, et kui taotletavaid eesmärke on võimalik saavutada parematel või võrdsetel tingimustel, kasutades eraldatud abi muul viisil, kui on ette nähtud abi heakskiitmise otsuses, ei tohiks komisjonil olla võimalust muuta arengueesmärgi saavutamist keerukamaks heakskiidetud kaasfinantseeringut külmutades. Lisaks on Saksamaa Liitvabariik seisukohal, et vaidlustatud otsused on vastuolus partnerluse põhimõttega, kuivõrd need takistavad siseriiklikel ametiasutustel võtmast vastutust abi tegeliku kasutamise eest planeerimisperioodi viimases kvartalis rahastamiskava jäikuse tõttu. Hageja väidab selle kohta, et ERF‑i rahastuse eesmärk ei ole mitte komisjoni, vaid liikmesriikide projektide toetamine ning et programmide elluviimine nõuab teatavat paindlikkust, sest programmi raames elluviidavad projektid ei ole eelnevalt teada.
57 Mis puudutab teiseks asjaolu, et komisjon ei saanud 1999. aasta lõpus muutmistaotlusi läbi vaadata, siis toob Saksamaa Liitvabariik esile, et sellest tulenevalt pidid liikmesriigi ametiasutused jätkama esitatud projektide läbivaatamist, omamata sealjuures võimalust pöörduda komisjoni teenistuste poole, kusjuures ülalkirjeldatud olukord tekkis programmide lõppemise ajal, kui suurem osa projekte oli esitatud. Hageja hinnangul tähendas programmide muutmise võimatus 1999. aasta oktoobri keskpaigast kuni sama aasta detsembri lõpuni seda, et programmid tulnuks viia lõpuni mitterahuldavalt, mis on vastuolus ühenduse huvidega.
58 Mis puudutab kolmandaks asjaolu, et komisjon tekitas suuniste teatavakstegemisega liikmesriigi ametiasutustes õiguspärase ootuse, et nende käsutuses on vajalik paindlikkus näitlike rahastamiskavade osas, siis toob Saksamaa Liitvabariik esile, et komisjon oleks pidanud arvestama, et ta oli ise pakkunud liikmesriikidele välja võimaluse muutmistaotlusi mitte esitada; et suuniste saksakeelset versiooni sai ilmselgelt tõlgendada vaid programmi prioriteetsete suundade vahelisi ülekandeid lubavana ning et programmide lõppemisel andis see suundadele tähenduse, mida neil heakskiitmise hetkel ei olnud.
59 Komisjon vaidlustab kõik esitatud argumendid.
Esimese Astme Kohtu hinnang
60 Saksamaa Liitvabariigi väite kohta, et rahastamiskavad on näitlikud ja ajutised, tuleb esiteks märkida, et kohaldatavast õigusest – kohtupraktika tõlgenduses – ilmneb, et iga struktuurifondidest eraldatud rahalist abi tuleb rakendada vastavalt selle heakskiitmise otsusele ja eeskätt vastava otsuse lisas olevale rahastamistabelile, sest see on komisjoni ja liikmesriigi ametiasutuste ühist seisukohta peegeldav programmdokument.
61 Esiteks tuleb tõdeda, et erinevalt määruse nr 2052/88 artiklitest 8–10 ja 11a ning määruse nr 4253/88 artikli 8 lõikest 3, mis puudutavad ühenduse abi raamprogramme, ei sätesta viimatinimetatud määruse rakenduskavasid puudutav säte – artikkel 14 –, et taotlusele kohustuslikus korras lisatav rahastamiskava on üksnes näitlik.
62 Teiseks tuleneb määruse nr 4253/88 artikli 21 lõikest 1, mille kohaselt rahaline abi makstakse välja vastavalt eelarvekohustustele, et abi finantsaruandlus tuleb koostada kehtiva rahastamiskava alusel (Esimese Astme Kohtu 27. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas T‑65/04: Nuova Gela Sviluppo vs. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punktid 36 ja 37). Sama nõue sisaldub 14. detsembri 1994. aasta otsuse K(94) 3379 ja 7. mai 1997. aasta otsuse K(97) 1120 artiklis 4 ning teiste abi eraldamise otsuste artikli 2 teises lõigus (vt käesoleva kohtuotsuse punkt 16).
63 Kolmandaks tuleb märkida, et määrus nr 4253/88 näeb artikli 25 lõikes 5 ette menetluse rahastamiskavadesse muudatuste tegemiseks. Selle sätte kohaselt otsustab rahastamiskavade muudatuste üle kas seirekomisjon või siis seirekomisjoni arvamuse järel komisjon koostöös liikmesriigiga. Juhul kui muudatuste üle otsustab seirekomisjon, tuleb neist viivitamatult teavitada komisjoni ja asjassepuutuvat liikmesriiki ning need on kohaldatavad üksnes alates komisjoni ja liikmesriigi poolsest kinnitusest. Vastavalt kohtupraktikale õigustab vaid selle sätte eiramine üksi rahalise abi vähendamist (vt analoogia alusel Esimese Astme Kohtu 22. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas T‑282/04: Itaalia vs. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punktid 72 ja 78).
64 Eeltoodust tuleneb, et vastupidi Saksamaa Liitvabariigi väidetele toob komisjoni heakskiidetud rahastamiskava muutmine tema nõusolekuta põhimõtteliselt kaasa kõnesolevale programmile eraldatud abisumma vähendamise sõltumata muudatuste kvalitatiivsest või kvantitatiivsest tähtsusest.
65 Mis puudutab Saksamaa Liitvabariigi argumente selle vaidlustamiseks, et suunistes ettenähtud piirangute ületamine võib olla piisav alus leidmaks, et vaidlusalused ülekanded kujutasid endast olulisi muudatusi, siis ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 60–64, et need tuleb jätta tähelepanuta, sest määruse nr 4253/88 artikli 24 kohaldatavus kõnesolevatele ülekannetele lähtub igal juhul kohaldatavast õigusest ja abi eraldamise otsustest.
66 Kolmandaks tuleb seoses Saksamaa Liitvabariigi argumentidega, mille kohaselt komisjon ei saanud muudatusi vaidlustada nende kooskõla tõttu suuunistega, meenutada esiteks seda, et Saksamaa ametiasutuste ülekanded eri meetmete vahel eeldasid nende meetmete puhul, mille summat tõsteti, vaid kuni 20% tõusu iga rahastamiskava alusel eraldatud summa osas, kuid need tõid kaasa rahastamiskavades suundadele määratud summa ületamise. Teiseks tuleb tõdeda, et suuniste punkti 6.2 saksakeelne versioon, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 17, ei viita kuidagi prioriteetsetele suundadele ning veelgi enam – selles punktis ei ole sõnaselgelt märgitud, et eri suundade vahelised ülekanded oleks keelatud. Kohtupraktika järgi tuleb neil asjaoludel esitatud argumentide põhjendatuse uurimiseks tõlgendada suuniste punkti 6.2 grammatiliselt, ajalooliselt, süstemaatiliselt ja teleoloogiliselt (vt metodoloogia kohta Esimese Astme Kohtu 20. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑251/00: Lagardère ja Canal+ vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑4825, punkt 72 jj, ja 6. oktoobri 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades: T‑22/02 ja T‑23/02: Sumitomo Chemical ja Sumika Fine Chemicals vs. komisjon, EKL 2005, lk II‑4065, punkt 41 jj).
67 Selle sätte grammatilise tõlgendamise raames tuleb esiteks arvestada asjaolu, et kuna ühenduse õigusaktid on koostatud paljudes keeltes ning kõik keeleversioonid on võrdselt autentsed, eeldab ühenduse õigusnormi tõlgendamine keeleversioonide võrdlust (Euroopa Kohtu 6. oktoobri 1982. aasta otsus kohtuasjas 283/81: Cilfit jt, EKL 1982, lk 3415, punkt 18, ja eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Sumitomo Chemical ja Sumika Fine Chemicals vs. komisjon, punkt 42). Ühenduse õiguse sätete ühetaolise tõlgendamise nõue välistab ühe keeleversiooni käsitlemise teistest eraldi ning nõuab kahtluse korral selle tõlgendamist ja kohaldamist teistes ametlikes keeltes koostatud versioone arvestades (Euroopa Kohtu 5. detsembri 1967. aasta otsus kohtuasjas 19/67: van der Vecht, EKL 1967, punktid 445 ja 456), isegi kui see tähendab kõnealuse sätte tõlgendamist ja kohaldamist viisil, mis erineb ühes või mitmes keeleversioonis sisalduvate mõistete tegelikust või tavapärasest tähendusest ja läheb nii vastuollu õiguskindluse nõuetega (vt selle kohta Euroopa Kohtu 3. märtsi 1977. aasta otsus kohtuasjas 80/76: North Kerry Milk Products, EKL 1977, lk 425, punkt 11).
68 Käesolevas asjas on alust märkida, et suuniste punkt 6.2 on saksakeelses versioonis ja teistes keeleversioonides tõepoolest erinev. Kõigis versioonides sätestab selle punkti esimene lõik, et programmide finantsaruandlus peab tuginema rahastamiskava kehtivale versioonile ning et reeglina on tegemist kolmetasandilise kavaga. Kõik keeleversioonid mainivad esimese ja kolmanda tasandina vastavalt „programmi” ja „meedet”. Vahetasandina on saksakeelses versioonis toodud ainult „alaprogramm” („Unterprogramm”), samas kui teistes keeleversioonides on märgitud „alaprogramm/prioriteetne suund” (taani keeles „delprogram/prioriteret”, inglise keeles „sub-programme/priority axis”, hispaania keeles „subprograma/eje prioritario”, soome keeles „alaohjelma/toimintalinja”, prantsuse keeles „sous-programme/axe prioritaire”, hollandi keeles „subprogramma/prioritaire doelstelling”, portugali keeles „subprograma/eixo prioritário” ja rootsi keeles „underprogram/prioriterat område”). Ülejäänud sätete osas suuniste punkti 6.2 keeleversioonid ei erine, sest nimetatud punkti 6.2 teine, kolmas ja neljas lõik kasutavad kõik eranditult mõistet „alaprogramm”.
69 Seega tekib küsimus, kas suuniste teistes keeleversioonides peale saksakeelse on vajalik punkti 6.2 esimeses lõigus sisalduv märkus „alaprogramm/prioriteetne suund”, et seda sätet võiks sarnaselt teisi keeleversioone kasutanud riikidega mõista nii, et kõnealuse punkti teistes lõikudes sisalduvat mõistet „alaprogramm” tuleb tõlgendada ka prioriteetseid suundi hõlmavana. Sellele küsimusele vastamiseks on vaja teha süstemaatilise, ajaloolise ja teleoloogilise tõlgendamise abil kindlaks, kas „alaprogramm” ja „prioriteetne suund” on sisuliselt kaks erinevat mõistet programmide vahetasandi kirjeldamiseks, nagu väidab komisjon, või on tegemist kahe täiesti erineva programmiosisega, mida suuniste kohaldamisel ei oleks tohtinud samastada, nagu väidab Saksamaa Liitvabariik.
70 Teiseks tuleb seoses süstemaatilise tõlgendamisega märkida, et lisaks süsteemile, mis moodustub suuniste ülejäänud sätetest, mis reguleerivad muid valdkondi peale programmide finantsaruandluse ega sisalda seega kõnesoleva punkti 6.2 tõlgendamiseks tarvilikke elemente, asetub punkt 6.2 ka kõnesolevale rahalisele abile kohaldatavate õigusnormide – eelkõige abi eraldamise otsuste – tervikkonteksti. Tõlgendades nimetatud otsustega heakskiidetud programme, ilmneb, et need on ülesehituselt jagatud prioriteetseteks suundadeks ja prioriteetideks ega ole jagatud alaprogrammideks, kusjuures viiest otsusest kolme – 11. juuli 1995. aasta otsuse K(95) 1427, 27. juuli 1995. aasta otsuse K(95) 1738 ja 27. juuli 1995. aasta otsuse K(95) 1739 (vt käesoleva kohtuotsuse punktid 12–14) – artiklis 2 on välja toodud, et rahalise abi eraldamise üksikasjalikud eeskirjad, sh need, mis puudutavad fondide osalust erinevates alaprogrammides („Teilprogramm”) ning programmide olemusliku osa moodustavates meetmetes, sätestatakse kõnealustele otsustele lisatud rahastamiskavades.
71 Ehkki suunistes kasutatud saksakeelne mõiste („Unterprogramm”) ei ole identne sellega, mida on kasutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 70 viidatud abi eraldamise otsustes, ilmneb neist otsustest selgelt, et komisjon leidis juba alates programmide heakskiitmisest ja mitte üksnes nende lõppemisel, et „alaprogrammid” ja „prioriteetsed suunad” moodustavad sama programmitasandi – nimelt vahetasandi programmide ja meetmete vahel. Kuna käesolevas asjas tuleb vältimatult otsustada, kas programmide elluviimise eest vastutavad liikmesriigi ametiasutused võisid komisjoni suuniseid mõistlikult tõlgendades mõista neid nii, et „alaprogrammide” vaheliste ülekannete keeld tähendas samasugust keeldu „prioriteetsete suundade” jaoks ning seega tuleb igasuguse suundadevahelise ülekande kohta esitada ametlik taotlus, on alust nentida, et sõltumata mõistete „alaprogramm” ja „prioriteetsed suunad” täpsest definitsioonist pidanuks abi eraldamise otsuste sõnastus võimaldama liikmesriigi ametiasutustel aru saada, et komisjoni poolt suuniste saksakeelse versiooni igas lõigus kasutatud mõistet „alaprogramm” tuli käsitada viitavana ka programmide „prioriteetsetele suundadele” või vähemalt pidi see tekitama kahtluse suuniste punkti 6.2 tõlgendamise osas.
72 Ajaloolise ja teleoloogilise tõlgendamise kohta tuleb märkida, et kuna iga rahastamiskavade muutmine komisjoni nõusolekuta võib tuua kaasa abisumma vähendamise (vt käesoleva kohtuotsuse punkt 64), tuleb suuniseid mõista programmide finantsaruandlust lihtsustavana selles mõttes, et komisjon aktsepteerib teatavat paindlikkust selle kaalutlusruumi alusel, mis on talle antud määruse nr 4253/88 artikliga 24, et otsustada, kas ühenduse abi tuleb vähendada või peatada, ning sellest tulenevalt ei too suuniste tingimusi täitvad muudatused kaasa abi vähendamist ka juhul, kui neid muudatusi ei esitatud komisjonile heakskiidu saamiseks. Eelnevast tuleneb, et suuniste punkti 6.2 tuleb tõlgendada kitsendavalt, et nende muudatuste hulk, mille osas komisjon teatas oma kavatsusest eraldatud abi mitte vähendada ning mille võis seega tegelikkuses ellu viia ilma tema nõusolekut küsimata, oleks nii piiratud kui võimalik. Tuleb meenutada, et määruses nr 4253/88 on ette nähtud ametlik menetlus rahastamiskavade muutmiseks, mis on kohustuslik nii liikmesriikidele kui ka komisjonile, ning et järelikult peaks nende juhtumite hulk, mil liikmesriigid saab selle menetluse järgimisest vabastada ilma abisumma vähendamise riskita, olema nii väike kui võimalik.
73 Eeltoodut arvestades on alust märkida, et suunised ei hõlmanud Saksamaa ametiasutuste ülekandeid programmide prioriteetsete suundade vahel.
74 Saksamaa Liitvabariigi ülejäänud argumendid ei sea seda järeldust kahtluse alla. Saksamaa Liitvabariik väidab, et prioriteetsete suundade vaheliste ülekannete tegemise keeld ei ole õigustatud, sest sellised ülekanded ei mõjuta oluliselt programmide ja taotletavate eesmärkide elluviimist. Tuleb tõdeda, et kuigi need kaalutlused on asjakohased selle kindlaksmääramisel, kas komisjon võinuks nimetatud ülekanded heaks kiita juhul, kui need olnuks talle esitatud, ei ole need kaalutlused siiski asjakohased kõnealuste ülekannete kooskõla hindamisel suuniste punktiga 6.2. Käesolevas asjas ei tule kindlaks teha, kas komisjon võinuks suundadevahelised ülekanded nende esitamise korral heaks kiita, vaid välja selgitada, kas suunistest tulenevalt oli võimalik jätta need komisjonile edastamata, ilma et see toonuks kaasa abi vähendamist.
75 Mis puudutab viiendaks Saksamaa Liitvabariigi väidet, et komisjon oleks pidanud kasutama eraldatud abi õigustatuse üle otsustamiseks määruse nr 4253/88 artikli 24 lõikega 2 talle antud kaalutlusõigust, tuleb esiteks tõdeda, et hoolimata vaidlustatud otsustes sisalduvast komisjoni kinnitusest, et suunistes on määratletud see, mida ta käsitas olulise muudatusena, ei saa neid suuniseid tõlgendada nii, nagu need määratleksid juhtumid, mille puhul komisjon leiab, et rahastamiskavade muudatuse olemasolu ei õigusta abi vähendamist. Tuleb meenutada, et abi vähendamise võimalus rahastamiskavade muutmise korral tuleneb nii kohaldatavast õigusest endast kui ka otsustest ühenduse abi eraldamise kohta käesolevais kohtuasjades kõne all olevatele programmidele ega sõltu komisjoni kaalutlusruumist. Seevastu võinuks komisjon otsustada, et teatavad muudatused ei anna planeerimisperioodi lõpuga seonduvate asjaolude tõttu alust abi vähendamiseks, ning teavitada sellest seisukohast liikmesriike, et tagada programmide lõpetamise otsuste läbipaistvus ning erinevate liikmesriikide võrdsus. Kuna komisjon teavitas liikmesriike viisist, kuidas ta plaanis oma kaalutlusruumi kasutada, ei saa ta vastavalt kohtupraktikale sellest kõrvale kalduda, rikkumata sealjuures võrdse kohtlemise põhimõtet (vt selle kohta Euroopa Kohtu 28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P: Dansk Rørindustri jt vs. komisjon, EKL 2005, lk I‑5425, punkt 211). Kontrollides Saksamaa Liitvabariigi nõudest lähtudes seda, kas muudatused oleks võinud saada õigeaegsel komisjonile esitamisel viimase heakskiidu, seaks komisjon Saksamaa Liitvabariigi eelisolukorda võrreldes teiste liikmesriikidega, kes hoidusid suunistes sätestatud tingimustele mittevastavate muudatuste tegemisest komisjoni heakskiitu taotlemata.
76 Igal juhul tuleb asuda seisukohale, et Saksamaa Liitvabariik ei ole tõendanud, et komisjon rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, kui ta otsustas kõnealust rahalist abi vähendada.
77 Seoses väitega, et kõnealused ülekanded ei ohustanud programmide ega ühenduse abi üldeesmärki, tuleb esmajoones meenutada, et vastavalt kohtupraktikale ei piisa kava elluviimise tõendamisest rahalise abi väljamaksmise nõude õigustamiseks (vt selle kohta 19. jaanuari 2006.aasta otsus kohtuasjas C‑240/03 P: Comunità montana della Valnerina vs. komisjon, EKL 2006, lk I‑731 punktid 77 ja 78). Ühenduse õigusnormidega loodud toetuste süsteem tugineb eelkõige terve rea kohustuste täitmisele abisaaja poolt, millest on omakorda seatud sõltuvusse ettenähtud rahalise abi saamine. Kui abisaaja ei täida osaliselt või tervenisti neid kohustusi, nt ei pea kinni õiguslikust ja finantsraamistikust, lubab kõnealuse määruse artikkel 24 komisjonil uuesti läbi vaadata kõnealuse abi eraldamise otsusest talle tulenevate kohustuste ulatuse. Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb samuti, et ühenduse süsteemi nõuetekohase toimimise seisukohalt põhjapaneva tähtsusega kohustuste rikkumist võib karistada ühenduse õigusnormidest lähtuva õiguse kaotusega, ilma et sellega kaasneks proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine (Esimese Astme Kohtu 12. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas T‑216/96: Conserve Italia vs. komisjon, EKL 1999, lk II‑3139, punktid 101 ja 103, ning 26. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑199/99: Sgaravatti Mediterranea vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑3731, punktid 134 ja 135).
78 Käesolevas asjas on alust märkida, et kui tunnustada vastavalt Saksamaa Liitvabariigi nõudele, et komisjon ei oleks pidanud vähendama kõnealust abi seetõttu, et programmide ja kõnealuse abi eesmärgid olid saavutatud, viiks see olukorrani, kus Saksamaa Liitvabariik jääks karistamata oma kohustuse rikkumise eest – selle eest, et ta jättis kõnealused programmid komisjoni heakskiidetud rahastamiskavade kohaselt ellu viimata. Selline lahendus võtaks nimetatud kohustuselt sisu, sest sel puhul piisaks siseriiklikel asutustel eraldatud abi kogusumma kättesaamiseks programmide nõuetekohase elluviimise tõendamisest.
79 Lisaks ei saa Saksamaa Liitvabariik tugineda määruse nr 2052/88 artiklis 4 sätestatud partnerluse põhimõttele (vt käesoleva kohtuotsuse punkt 3), et nõuda abi kogusumma väljamaksmist. On küll tõsi – nagu meenutab ka Saksamaa Liitvabariik –, et ühenduse kaasfinantseeringu eesmärk ei ole mitte komisjoni, vaid liikmesriigi projektide toetamine, ent samuti tuleb arvestada, et EÜ artikkel 274 asetab komisjonile vastutuse ühenduse eelarve täitmise eest ning et struktuurifondidele kohaldatavate eeskirjade kohaselt on komisjon kohustatud rahastamiskavad heaks kiitma abi eraldamise otsuste osana ning andma otsese või kaudse heakskiidu nende aktide igale muudatusele. Eelnimetatu taustal tuleb märkida, et ehkki Saksamaa Liitvabariigi pakutud lahendus võtab arvesse siseriiklike ametiasutuste volitusi, jätab see tähelepanuta kohaldatavast õigusest komisjonile tulenevad volitused. Määruse nr 2052/88 artikli 4 lõige 1 sätestab nimelt, et „ühenduse tegevus […] tugineb tihedaile konsultatsioonidele komisjoni, asjassepuutuva liikmesriigi ning selle liikmesriigi poolt […] määratud […] pädevate asutuste ja organite vahel” ning et need konsultatsioonid hõlmavad tegevuse ettevalmistamist, rahastamist, seiret ja hindamist ja et neid tuleb teostada, järgides täielikult kõigi partnerite vastavaid institutsioonilisi, seaduslikke ja finantsvolitusi.
80 Seoses argumendiga, et komisjon ei saanud alates 1999. aasta oktoobri keskpaigast uusi taotlusi läbi vaadata, piisab tõdemast, et komisjon vaidlustab selle väite, osundades, et võttis 1999. aasta kahe viimase kuu jooksul vastu 418 muutmisotsust ning käsitles ka liikmesriikide poolt pärast 1999. aasta oktoobri keskpaika esitatud taotlusi, sh Nordrhein-Westfaleni liidumaa taotlust. Komisjon lisab, et taotlused, mida ei olnud nende hilise esitamisaja tõttu võimalik läbi vaadata enne 31. detsembrit 1999, said heakskiidu ka selle kuupäeva järel, kui neil puudus mõju ühenduse eelarvele.
81 Mis puudutab kolmandaks väiteid, et komisjon julgustas siseriiklikke ametiasutusi uusi muutmistaotlusi mitte esitama ning et suuniste saksakeelsest versioonist ilmneb selgelt, et komisjon ei võinud vaidlusaluseid ülekandeid heaks kiita, siis tuleb meenutada, et kõnesolevail asjaoludel pidanuks siseriiklikel ametiasutustel olema piisavalt selge, et komisjon pidas kõnealuste programmide rahastamiskavades märgitud prioriteetseid suundi alaprogrammideks suuniste punkti 6.2 mõttes, ning et järelikult oleks need ametiasutused pidanud mõistma – vaatamata selguse puudumisele suuniste saksakeelses versioonis –, et komisjon ei aktsepteeri prioriteetsete suundade vahelisi ülekandeid ilma, et taotletaks tema heakskiitu määruse nr 4253/88 artikli 25 lõike 5 alusel. Seoses Saksamaa Liitvabariigi argumendiga, et komisjon oleks pidanud arvestama esitatavate programmide arvu kasvuga planeerimisperioodi lõpul, mis omakorda tõstab rahastamiskavadesse tehtavate muudatuste arvu, tuleb tõdeda, et just seda asjaolu arvestades teavitas komisjon liikmesriike suunistest ja palus neil järgida suuniste punkti 6.2 eesmärki vähendada muutmistaotluste arvu.
82 Neil kaalutlustel tuleb otsustada, et Saksamaa Liitvabariik ei ole tõendanud, et komisjon rikkus määruse nr 4253/88 artikli 24 lõiget 2. Järelikult tuleb esitatud hagi tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
83 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud Saksamaa Liitvabariigi kahjuks, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (neljas koda)
otsustab:
1. Liita otsuse tegemisel kohtuasi T‑332/07 liidetud kohtuasjadega T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07.
2. Jätta hagid rahuldamata.
3. Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil Luxembourgis.
Kohtusekretär | | Koja esimees |