AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2008. szeptember 9.(*)
„ERFA – Pénzügyi támogatás csökkentése – A finanszírozási tervek módosítása a Bizottság jóváhagyása nélkül – A jelentős módosítás fogalma – A 4253/88/EGK rendelet 24. cikke – Megsemmisítés iránti kereset”
A T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07., T‑15/07. és T‑332/07. sz. egyesített ügyekben,
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: M. Lumma, illetve a T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekben C. Schulze‑Bahr is, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: C. von Donat ügyvéd)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: G. Wilms és L. Flynn, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Észak‑Rajna–Vesztfália 1997–1999 program 2. célkitűzéséhez, a RESIDER Észak‑Rajna–Vesztfália 1994–1999 Operatív Programhoz, a közösségi KKV‑kezdeményezések (kis‑ és középvállalkozások) és a Rechar II keretében Észak‑Rajna–Vesztfália operatív programjaihoz, illetve Észak‑Rajna–Vesztfália tartománynak a 2. célkitűzés hatálya alá tartozó területei esetében a közösségi strukturális támogatásokra vonatkozó operatív programhoz az 1994–1996 közötti időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) nyújtott támogatások csökkentéséről szóló 2006. szeptember 25‑i C (2006) 4193 végleges és C (2006) 4194 végleges, a 2006. november 3‑i C (2006) 5163 végleges és C (2006) 5164 végleges, valamint a 2007. június 25‑i C (2007) 2619 végleges határozatok megsemmisítése iránti kérelmei tárgyában,
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁGA (negyedik tanács),
tagjai: Czúcz O. (előadó) elnök, J. D. Cooke és I. Labucka bírák,
hivatalvezető: K. Andová tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a február 26‑i tárgyalásra (a T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekben) és a 2008. június 10‑i tárgyalásra (a T‑332/07. sz. ügyben),
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi háttér
1 1989‑től 1999‑ig a gazdasági és társadalmi kohézió megvalósítására vonatkozó szabályokat a strukturális alapok feladatairól és eredményességéről, továbbá tevékenységüknek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolásáról szóló, 1988. június 24‑i 2052/88/EGK tanácsi rendelet (HL L 185., 9. o.) tartalmazta. E rendelet minősült a strukturális alapokat, és különösen az Európai regionális fejlesztési Alapot (ERFA) szabályozó elsődleges rendelkezésnek. A 2052/88 rendeletet többek között az 1993. július 20‑i 2081/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 193., 5. o.) módosította.
2 A 2052/88 rendelet 1. cikke határozza meg azokat az elsődleges célkitűzéseket, amelyeket a Közösség cselekvése a strukturális alapok segítségével el kíván érni.
3 A 2052/88 rendelet 4. cikke a komplementaritásra, a partnerségre és a technikai segítségnyújtásra vonatkozik. E cikk előírja:
„(1) A közösségi támogatás célja a megfelelő nemzeti cselekvések kiegészítése, illetve azok elősegítése. A közösségi támogatás a Bizottság, a tagállam, továbbá a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális, helyi vagy egyéb szinten illetékes hatóságok és szervezetek […] közötti szoros együttműködésen alapul, ahol a felek a közös cél megvalósításában egymás partnerei. Ezt az együttműködést a továbbiakban »partnerségnek« nevezzük. A partnerség a projektek előkészítésére, finanszírozására, továbbá előzetes felmérésére, ellenőrzésére és utólagos értékelésére terjed ki.
A partnerség az egyes partnerek megfelelő intézményi, jogi és pénzügyi hatásköreinek teljes tiszteletben tartása mellett működik.[nem hivatalos fordítás]
[…]”
4 A 2052/88 rendeletnek „A támogatás formái” címet viselő 5. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy „a strukturális alapok vonatkozásában […] a pénzügyi támogatás [elsősorban] az operatív programok társfinanszírozása formájában érhető el.” Ugyanezen rendelkezés (5) bekezdése az „operatív program” fogalmát úgy határozza meg, mint „olyan több évre szóló intézkedések koherens együttese, amelyek megvalósítása céljából egy vagy több strukturális alaphoz lehet fordulni” [nem hivatalos fordítás].
5 A 2052/88 rendelet 8–10. cikke, valamint 11a. cikke értelmében a tagállamok által kidolgozott tervek különösen a szóban forgó rendelet 1. cikkében meghatározott célkitűzések elérésére alkalmas stratégia leírását, valamint az e célból a tervezett előrehaladás számszerűsítésével – amennyiben ezt jellegük lehetővé teszi – választott fő irányvonalakat, továbbá az alapokból nyújtott támogatások felhasználásának megjelölését tartalmazzák. Ugyanezen rendelkezések értelmében a Bizottság az ugyanezen rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében előírt partnerség keretében és az érintett tagállammal egyetértésben meghatározza a közösségi támogatási keretet, amely különösen a közösségi támogatásra megfelelő prioritásokat, valamint az indikatív finanszírozási tervet tartalmazza, amelyben feltüntetésre kerül a támogatások összege és forrása.
6 1988. december 19‑én a Tanács elfogadta a 2052/88/EGK rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló, 4253/88/EGK rendeletet (HL L 374., 1. o.). A 4253/88 rendeletet az 1993. július 20‑i 2082/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 193., 20. o.) módosította.
7 A 4253/88 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése megismétli a 2052/88 rendelet 8–10. cikkének és 11a. cikkének egyes rendelkezéseit, és előírja, hogy „valamennyi közösségi támogatási keret” tartalmazza, különösen „a Közösség és az érintett tagállam együttes cselekvésére alkalmas prioritásokat a [2052/88 rendelet] 1. cikkében előírt célkitűzésekkel összefüggésben, valamint ezek egyedi célkitűzéseit, számszerűsítve, amennyiben jellegük ezt lehetővé teszi,” valamint „a különböző támogatási formákra vonatkozóan a tervezett keretösszegeket meghatározó indikatív finanszírozási tervet.” [nem hivatalos fordítás]
8 A 4253/88 rendelet 14. cikke az alapokból történő támogatások iránti kérelmek kezelésére vonatkozik. E rendelkezés különösen a következőket írja elő:
„(1) A strukturális alapokból történő támogatás iránti kérelmeket […] a tagállam vagy az általa kijelölt hatóság készíti el […], és ezeket a Bizottsághoz kell benyújtani […]
(2) A kérelmek a szükséges információkat tartalmazzák, […] különösen a javasolt cselekvés […] és egyedi célkitűzései leírását. A kérelmek a javasolt finanszírozási tervet is tartalmazzák […]
(3) A Bizottság a kérelmeket különösen a célból vizsgálja meg, hogy:
[…]
– értékelje, hogy a javasolt cselekvés mennyiben járul hozzá egyedi célkitűzései megvalósításához, és operatív program esetében értékelje az ezt alkotó intézkedések koherenciáját,
– ellenőrizze, hogy az igazgatási és pénzügyi mechanizmusok alkalmasak‑e a cselekvés hatékony végrehajtásának biztosítására,
– meghatározza az érintett alapból vagy alapokból történő támogatás módját […].
A Bizottság határoz az alapokból történő támogatásról, […], amennyiben a jelen cikkben rögzített feltételek teljesülnek […]”
9 A 4253/88 rendelet „A támogatás csökkentése, felfüggesztése és megszüntetése” című 24. cikke így rendelkezik:
„(1) Amennyiben a projekt vagy intézkedés megvalósítása a számára elkülönített pénzügyi támogatást sem részben, sem egészben nem igazolja, a Bizottság a partnerség keretében kivizsgálja az esetet, és a tagállamot vagy a tagállam által kijelölt, a projekt végrehajtásáért felelős hatóságokat felhívja észrevételeik meghatározott határidőn belüli megtételére.
(2) E vizsgálat eredményeképpen a Bizottság csökkentheti, vagy felfüggesztheti az adott projekt vagy intézkedés számára elkülönített támogatást, amennyiben a vizsgálat során bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt, illetve hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül jelentősen módosították.
(3) Minden jogtalanul kifizetett és behajtandó összeget a Bizottság részére kell visszafizetni. [...]”
10 Végül, a 4253/88 rendeletnek az alapokból származó támogatás felhasználásának ellenőrzésére vonatkozó 25. cikke (5) bekezdése értelmében:
„A támogatásfelügyeleti bizottság a rendelkezésre álló összegek és a költségvetési szabályok tiszteletben tartása mellett […] kiigazítja a benyújtott finanszírozási tervet, a közösségi finanszírozási források közötti esetleges átcsoportosításokat és a támogatás mértékének ebből eredő módosításait is beleértve. […]
E módosításokat haladéktalanul közölni kell a Bizottsággal és az érintett tagállammal. A módosítások a Bizottság és az érintett tagállam jóváhagyását követően alkalmazhatók, e jóváhagyásnak az értesítés kézhezvételétől számított húsz munkanapon belül kell megtörténnie, amely kézhezvétel időpontját a Bizottság tértivevénnyel igazolja.
Az egyéb módosítások tekintetében a Bizottság az érintett tagállammal együttműködve dönt, a támogatásfelügyeleti bizottság véleményét követően.”
A jogvita előzményei
A pénzügyi támogatásokat odaítélő határozatok
11 1994. december 14‑i C (94) 3379 határozatában a Bizottság egységes programozási dokumentum formájában jóváhagyta a közösségi támogatási keretet, valamint Észak‑Rajna–Vesztfália tartománynak a 2. célkitűzés hatálya alá tartozó területei esetében a közösségi strukturális támogatásokra vonatkozó egységes programozási dokumentumhoz nyújtott támogatásokat az 1994–1996 közötti időszak tekintetében. A határozat többször is módosításra került, és végleges változatában a Bizottság az ERFA terhére 241 292 000 euró teljes összegű támogatást ítélt oda, és a projektek végrehajtására rendelkezésre álló időszakot 2000. december 31‑ig meghosszabbította.
12 1995. július 11‑i C (95) 1427 határozatában a Bizottság közösségi pénzügyi támogatást ítélt oda egy, a KKV (kis‑ és középvállalkozások) kezdeményezés keretében indított, Észak‑Rajna–Vesztfáliára vonatkozó operatív programhoz az 1994–1999 közötti időszakra. E határozat többször is módosításra került. E határozat végleges változata az ERFA‑ból történő támogatás teljes összegét 8 206 000 euróban rögzítette.
13 1995. július 27‑i C (95) 1738 határozatában a Bizottság közösségi pénzügyi támogatást nyújtott egy, a Resider II közösségi kezdeményezés keretében indított operatív programhoz, amelynek célja Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány kohászati területei gazdasági átalakítsa volt az 1994. november 28‑tól 1997. december 31‑ig tartó időszakban. E határozat többször is módosításra került. E határozat végleges változata előírta, hogy a program időtartama 1999. december 31‑ig hosszabbodik meg, és a pénzügyi támogatás teljes összege 152 184 777 euróban kerül rögzítésre, az ERFA‑forrásokból.
14 1995. július 27‑i C (95) 1739 határozatában a Bizottság hozzájárulását adta egy pénzügyi támogatás odaítéléséhez az Észak‑Rajna–Vesztfália szénmedencéinek rekultivációjára irányuló Rechar II közösségi kezdeményezés keretében indított operatív program javára az 1994. november 28. és 1999. december 31. közötti időszak vonatkozásában. Ez a határozat is többször módosításra került. Végleges változata előírja, hogy a támogatás időszaka 1999. december 31‑ig meghosszabbodik, az ERFA‑ból történő támogatás összege pedig 52 237 708 euróban kerül rögzítésre.
15 1997. május 7‑i C (97) 1120 határozatában a Bizottság egységes programozási dokumentum formájában jóváhagyta a közösségi támogatási keretet, valamint az 1997. január 1‑je és 1999. december 31. közötti időszakra vonatkozó, Észak‑Rajna–Vesztfáliának a 2. célkitűzés által érintett régióira vonatkozó operatív programot. E határozat többször is módosításra került, és végleges változatában a Bizottság az ERFA forrásokból 324 534 806 euró teljes összegű támogatást ítélt oda, és a projektek végrehajtására rendelkezésre álló időszakot 2002. szeptember 30‑ig meghosszabbította.
16 Az 1994. december 14‑i C (94) 3379 határozat és az 1997. május 7‑i C (97) 1120 határozat 4. cikke előírta, hogy a pénzügyi támogatásra – az alapokból történőket is beleértve – a különböző prioritásokra és intézkedésekre vonatkozó részletek az egyes finanszírozási tervekben kerülnek feltüntetésre. A fent hivatkozott másik három odaítélő határozat 2. cikkének második bekezdése előírta, hogy a pénzügyi támogatás odaítélésének módjai, az alapoknak a különböző alprogramokban és a programok integráns részét képező intézkedésekben történő részvételét is beleértve az e határozatok mellékletét képező pénzügyi tervekben kerülnek feltüntetésre. Az egyes programok finanszírozási tervei prioritások és intézkedések szerint tagozódnak.
Közigazgatási eljárás
17 Tekintettel a strukturális alapok által finanszírozott, és az 1994–1999 programozási időszakra vonatkozó programok 1999. december 31‑i lezárására, a Bizottság 1999. szeptember 9‑én elfogadta a strukturális alapok operatív támogatásainak (1994–1999) pénzügyi lezárásáról szóló iránymutatást (a továbbiakban: iránymutatás), és ezt közölte a tagállamokkal. Az iránymutatás német nyelvű változata elsősorban a következőket írja elő:
„6. Finanszírozási tervek
6.1 A finanszírozási terv a kötelezettségvállalások végső időpontját követően nem módosítható.
6.2 A programok pénzügyi lezárását a finanszírozási terv hatályos változata alapján kell elvégezni (általában három szintre – programra, alprogramra, intézkedésre – osztott finanszírozási tervről van szó). A tagállamok által benyújtott elszámolásoknak ugyanolyan részleteseknek kell lenniük, mint az operatív támogatások jóváhagyásáról szóló határozatokhoz csatolt finanszírozási terveknek, tehát az intézkedések szintjére vetített ténylegesen viselt költségek állapotát kell általánosságban tükrözniük.
Az intézkedésenként az egyes alapokból való hozzájárulás 20%‑os túllépése elfogadható, amennyiben az alprogramnak a hatályos finanszírozási tervben megállapított teljes összege nem emelkedik.
Az intézkedések emelése valamely alprogramon belül azonban nem haladhatja meg a szóban forgó, alprogramnak a finanszírozási tervben megállapított teljes összege egyes alapjaiból való hozzájárulás 10%‑át.
Meg kell jegyezni, hogy a rugalmassági záradék csak ugyanazon alapokon belül alkalmazható, és abban az esetben, ha nincs alprogram, a 10%‑os rugalmasság a program szintjén alkalmazandó.”
18 A programok vagy a finanszírozási tervek módosítására irányuló kérelmek számának csökkentése céljából a Bizottság képviselője a 2. célkitűzés támogatásfelügyeleti bizottságában az 1999. november 11‑12‑i üléseken arra hívta fel a tagállamokat, hogy alkalmazzák az iránymutatás 6.2. pontjában szereplő rugalmassági záradékot.
19 Miután megvizsgálták azokat a projekteket, amelyek tekintetében a finanszírozási kérelmek benyújtásra kerültek 1999 utolsó negyedévében, a programokkal megbízott német hatóságok egyes előírt intézkedések tekintetében a finanszírozási tervekben e vonatkozásban engedélyezett pénzeszközhöz viszonyítva túllépést tartalmazó finanszírozási kérelmet találtak, ugyanakkor a kérelem egyéb intézkedések tekintetében az előírtnál kisebb összegre irányult. Következésképpen, a német hatóságok úgy döntöttek, hogy az egyes programok intézkedései között átcsoportosításokat hajtanak végre, oly módon, hogy azok a pénzeszközök, amelyeket nem használtak fel azon intézkedésekhez, amelyek tekintetében ezeket előírták, felhasználhatók legyenek az egyéb intézkedések alá tartozó projektek finanszírozásához. Ezek az átcsoportosítások nem az egyes programok tekintetében odaítélt támogatás teljes összegének túllépéséhez vezettek, hanem a bizonyos prioritásokra vonatkozó összegek emelkedését és a más prioritásokra vonatkozó összegek csökkenését eredményezték.
20 A programok végrehajtása során az ERFA általi pénzügyi támogatás fokozatosan történt, a kifizetési kérelmeknek és a programokhoz csatolt végrehajtási szabályoknak megfelelően. A programok végrehajtásának lezárásakor a Németországi Szövetségi Köztársaság a fennmaradó összegek kifizetését kérte valamennyi program tekintetében.
21 2003. június 3‑i levelében a Bizottság közölte a Németországi Szövetségi Köztársasággal, hogy az iránymutatás 6.2. pontjában előírt rugalmassági záradék csak az ugyanazon prioritásba tartozó intézkedések közötti átcsoportosítást teszi lehetővé, és a prioritások közötti átcsoportosítás nem megengedett.
22 2004. február 25‑én a Németországi Szövetségi Köztársaság válaszolt a Bizottság 2003. június 13‑i levelére, és vitatta az iránymutatás 6.2. pontjának e levélben szereplő értelmezését.
23 2004. március 23‑i, azon programokra vonatkozó levelében, amelyek tekintetében közösségi pénzügyi támogatást ítéltek oda, a Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága közölte a Németországi Szövetségi Köztársasággal, hogy nem fogadja el a rugalmassági záradék alkalmazására vonatkozó kifogásokat. A regionális Politikai Főigazgatóság bejelentette, hogy következésképpen az ERFA jogcímén lekötött előirányzatok összegét felszabadítja. A Németországi Szövetségi Köztársaság 2004. április 26‑án válaszolt e levélre, és azt kérte a Bizottságtól, hogy küldje meg számára az egyes programok lezárására vonatkozó közleményeket.
A megtámadott határozatok
24 2006. szeptember 25‑i C (2006) 4193 végleges határozatában a Bizottság 5 488 569,24 euróval csökkentette az ERFA‑forrásokból az Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány 1997–1999 2. célkitűzés programhoz nyújtott támogatást.
25 2006. szeptember 25‑i C (2006) 4194 végleges határozatában a Bizottság 2 268 988,33 euróval csökkentette az ERFA‑forrásokból a Resider‑Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány 1994–1999 operatív programhoz nyújtott támogatást.
26 2006. november 3‑i C (2006) 5163 végleges határozatában a Bizottság 981 529,62 euróval csökkentette a KKV közösségi kezdeményezés keretében Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány operatív programjához az ERFA‑forrásokból nyújtott támogatást.
27 2006. november 3‑i C (2006) 5164 végleges határozatában a Bizottság 2 322 116,26 euróval csökkentette a Rechar II közösségi kezdeményezés keretében az Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány operatív programjához az ERFA‑forrásokból nyújtott támogatást.
28 2007. június 25‑i C (2007) 2619 végleges határozatában a Bizottság 5 958 401,64 euróval csökkentette az Észak‑Rajna–Vesztfália 2. célkitűzés operatív programhoz az ERFA‑forrásokból nyújtott támogatást.
29 Ezen öt határozatban (a továbbiakban: megtámadott határozatok) a Bizottság ugyanazon módon indokolta a közösségi támogatás csökkentését. A Bizottság kiemelte, hogy főszabály szerint a közösségi alapokból támogatott programokat a támogatást odaítélő határozatoknak és az általa jóváhagyott pénzügyi táblázatoknak megfelelően kell végrehajtani, és a kötelezettségvállalások tekintetében előírt határidőt követően semmilyen módosítás nem lehetséges, tekintve, hogy a programozási időszak már véget ért. A Bizottság hangsúlyozta, hogy amikor közeledett ezen időszak vége, úgy tűnt, hogy a nemzeti hatóságok a programok végrehajtása során nem tudják garantálni a végrehajtásnak a jóváhagyó határozathoz csatolt pénzügyi táblázatokban szereplő végrehajtási szinttel azonos szintjét, és hogy – következésképpen – a Bizottság jelezte szervezeti egységeinek, és tájékoztatta a tagállamokat, hogy az iránymutatás 6.2. pontjának megfelelően bizonyos rugalmasság kerül alkalmazásra a zárás során. Ugyanakkor, a Bizottság szerint, az iránymutatás 6.2. pontjában meghatározott küszöbök túllépése a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében jelentős módosításnak minősül, amelynek tekintetében a tagállamoknak módosítás iránti kérelmet kell benyújtaniuk legkésőbb a kötelezettségvállalásokra előírt utolsó napon. Az iránymutatás 6.2. pontjában előírt rugalmasság terjedelmét illetően a Bizottság hangsúlyozta, hogy a 6.2. pont csak ugyanazon prioritásba tartozó intézkedések között teszi lehetővé a pénzügyi rugalmasságot, mivel ha rugalmasság lenne a prioritások között, ez lehetővé tenné a finanszírozási tervben rögzített összegek módosítását. A Bizottság megállapította, hogy az iránymutatás angol és francia nyelvű változata előírja, hogy a rugalmasság három szinten alkalmazandó (program, alprogram/prioritás és intézkedés), valamint még ha a német nyelvű változat csak az alprogramokra hivatkozik is, az egyenlő bánásmód értelmében nem alkalmazhatja eltérően az iránymutatást attól függően, hogy a vizsgált programok a Németországi Szövetségi Köztársaságra vagy más tagállamokra vonatkoznak‑e. Végül a Bizottság megállapította, hogy a jelen ügyben a szóban forgó programok a nemzeti hatóságok állításaival szemben három szinten – program, alprogram/prioritás és intézkedés – strukturáltak voltak, és maguk a hatóságok is megállapították, hogy a prioritások alprogramoknak minősültek, míg a pénzügyi táblázatokban a prioritásoknak vagy az alprogramoknak, és nem az ERFA által társfinanszírozott intézkedéseknek megfelelő összegeket tüntették fel.
30 A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó közösségi támogatásokat azon okból kell csökkenteni, hogy azzal, hogy a nemzeti hatóságok nem tartották tiszteletben a pénzügyi táblázatokat, és túllépték a rugalmassági küszöböket, jelentős módosítások történtek, amelyek tekintetében nem kérték jóváhagyását.
Eljárás és a felek kérelmei
31 Az Elsőfokú Bíróság hivatalához 2006. december 4‑én (T‑349/06. sz. és T‑371/06. sz. ügy), 2007. január 15‑én (T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügy) és szeptember 4‑én (T‑332/07. sz. ügy) érkezett keresetleveleiben a Németországi Szövetségi Köztársaság a jelen kereseteket nyújtotta be.
32 Az Elsőfokú Bíróság negyedik tanácsa elnökének 2008. január 16‑i végzésében a szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzatának 50. cikke értelmében elrendelte a T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyek egyesítését.
33 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– semmisítse meg a megtámadott határozatokat;
– kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
34 A Bizottság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– utasítsa el a kereseteket;
– kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.
A jogkérdésről
35 Tekintettel a jelen ügyek közötti kapcsolatra, a felek meghallgatását követően az Elsőfokú Bíróság az eljárási szabályzat 50. cikke értelmében célszerűnek látja a T‑332/07. sz. ügy egyesítését az ítélethozatal céljából a T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekkel.
36 A Németországi Szövetségi Köztársaság lényegében valamennyi ügy vonatkozásában egyetlen közös, a 4253/88 rendelet 24. cikkének megsértésén alapuló jogalapra hivatkozik. E tekintetben azt rója fel a Bizottságnak, hogy egyrészt ez azt állapította meg, hogy a nemzeti hatóságok által végrehajtott átcsoportosítások ez utóbbi által jóvá nem hagyott „jelentős módosításoknak” minősülnek, másfelől pedig azt, hogy nem gyakorolta az e rendelkezés által számára biztosított mérlegelési jogkört a pénzügyi támogatás igazoltságáról történő döntés tekintetében.
37 A T‑332/07. sz. ügyben a Németországi Szövetségi Köztársaság egy további, téves ténybeli értékelésen alapuló jogalapra is hivatkozik, amelyet elsőként célszerű megvizsgálni.
A T‑332/07. sz. ügyben hivatkozott, téves ténybeli értékelésen alapuló jogalapról
A felek érvei
38 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság tévesen értékelte a tényeket, amikor a T‑332/07. sz. ügyben megtámadott határozatának (17) preambulumbekezdésében megállapította, hogy az ERFA költségei a szóban forgó program által előírt intézkedések, nevezetesen a 3.1., 3.3. és az 5.1. intézkedése vonatkozásában alacsonyabbak voltak, mint a hatályos finanszírozási tervben szereplők. Arra hivatkozik, hogy a kifizetési kérelem a fennmaradó összeg egészére vonatkozott, és ezen intézkedések tekintetében nem létezett arra irányuló kérelem, hogy az ERFA‑ból történő támogatásnak a rögzített finanszírozási arányokhoz viszonyítottan csak egy része kerüljön kiutalásra. A felperes azt állítja, hogy a végső kedvezményezettek jóval nagyobb összegeket kaptak azoknál, mint amelyeket a Bizottság szándékozott kifizetni, mivel a nemzeti társfinanszírozás által képviselt rész egyes esetekben növekedett. Következésképpen a felperes úgy ítéli meg, hogy a Bizottságnak az ERFA terhére a finanszírozási tervben előírt összegeknek megfelelő támogatást kellett volna kifizetnie, a kérelemnek megfelelően.
39 A Bizottság azt állítja, hogy nem értékelte tévesen a tényeket.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
40 Meg kell állapítani, hogy az ügy iratai között található egyetlen olyan dokumentum, amely tartalmazza az intézkedések szintjére kivetített ténylegesen teljesített kiadásokat, amint azt az iránymutatás 6.2. pontja előírja, a megtámadott határozat mellékletében található táblázat. Márpedig úgy tűnik, hogy ezt a dokumentumot – legalábbis részben – a Bizottság készítette, mivel ebben azok az összegek is szerepelnek, amelyeket a Bizottság szándékozott kifizetni a kifizetési kérelem vizsgálatát követően. Ebből következik, hogy egyéb bizonyítékok hiányában az Elsőfokú Bíróság nem tudja megvizsgálni, hogy a szóban forgó kifizetési kérelemben és különösen a költségelszámolásban a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmezte‑e – amint állítja –, hogy fizessék ki a finanszírozási tervben a szóban forgó intézkedések tekintetében előírt ERFA‑támogatás összességét, vagy – amint azt a Bizottság állítja – az alperes a hivatkozott tervben szereplőknél kisebb összegeket jelölt meg. Mindenesetre – még azt feltételezve is, hogy a megtámadott határozat mellékletében található táblázat a ténylegesen teljesített kiadásoknak a Németországi Szövetségi Köztársaság által a Bizottságnak kifizetési kérelmében benyújtott elszámolása – meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság ebben kijelentette, hogy a kedvezményezettek az ERFA‑ból a finanszírozási tervben előírtaknál alacsonyabb összegeket kaptak.
41 Továbbá, az a megállapítás, miszerint a kedvezményezettek a német hatóságok részéről nagyobb összegeket kaptak, mint amelyeket a Bizottság szándékozott kifizetni, nem elegendő annak bizonyítására, hogy ez utóbbi tévedett volna a tények értékelésében. A Bizottság ugyanis nem vitatja ezt a körülményt, és maga is megállapítja a megtámadott határozat (17) preambulumbekezdésében, hogy a szóban forgó intézkedésekre vonatkozó kiadások összessége nagyobb volt, mint ami a finanszírozási tervben elő van írva. Ugyanakkor, ha a kiadások ezen emelkedése ellenére a német hatóságok kifizetési kérelmükben a finanszírozási tervben előírtnál alacsonyabb összegeket említettek, a Németországi Szövetségi Köztársaság nem róhatja fel a Bizottságnak, hogy tévedett a tények értékelésében, mivel ez utóbbi határozatát e kifizetési kérelem függvényében hozza. Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság nem bizonyította, hogy kifizetési kérelmében az ERFA‑támogatásnak a finanszírozási tervben előírt összegekkel megegyező összegeit tüntette fel, a jelen jogalapot el kell utasítani.
A 4253/88 rendelet 24. cikkének megsértésén alapuló jogalapról
A felek érvei
42 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette a 4253/88 rendelet 24. cikkét, mivel anélkül csökkentette a szóban forgó pénzügyi támogatásokat, hogy az e rendelkezésben előírt feltételek fennálltak volna.
43 A Németországi Szövetségi Köztársaság elsősorban arra hivatkozik, hogy a finanszírozási tervek indikatívak, és jellegük okán csak ideiglenesek. Következésképpen azt állítja, hogy nem minden egyes módosítás minősül jelentős módosításnak. A felperes úgy ítéli meg, hogy valamely operatív program módosításai csak akkor jelentősek, ha ezek hatása a program globális struktúráját érinti, vagy ha veszélyeztetik a Bizottságnak a közösségi támogatás jóváhagyásáról szóló határozatában rögzített fejlesztési célkitűzések megvalósítását.
44 A jelen ügy vonatkozásában a felperes azt állítja, hogy a nemzeti hatóságok által végzett átcsoportosítások sem mennyiségi, sem pedig minőségi tekintetben nem minősülnek jelentős módosításoknak. Arra hivatkozik továbbá, hogy az átcsoportosítások – amelyek az ERFA terhére nyújtott közösségi támogatások teljes összességének csak jelentéktelen százalékos arányát képviselik – nem veszélyeztették a Bizottság által jóváhagyott programok célkitűzéseinek megvalósítását, és nem módosították sem a teljes ERFA pénzügyi támogatást, sem pedig az ERFA részvételi arányát az egyes intézkedések tekintetében. A felperes következésképpen úgy ítéli meg, hogy az átcsoportosítások nem lépnek túl az odaítélő határozatokban rögzített jogi és pénzügyi kereten.
45 Másodsorban, a Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja a Bizottságnak a megtámadott határozatokban szereplő azon megállapítását, miszerint az odaítélő határozatok módosítására irányuló kérelem hiányában a rugalmassági záradék által engedélyezett küszöbértékeken túllépő pénzügyi táblázatok tiszteletben nem tartását jelentős módosításnak kell minősíteni, mivel ez módosítja az egyes prioritások vagy intézkedések relatív jelentőségét. E tekintetben arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem állapíthatja meg, hogy a végrehajtott átcsoportosítások jelentős módosításoknak minősülnek, kizárólag azon okból, hogy ezek nem tartják tiszteletben az iránymutatást. A felperes azt állítja, hogy az iránymutatás csak azon módosítások meghatározására vonatkozik, amelyeket a Bizottság hozzájárulása nélkül is végre lehet hajtani, és nem határozza meg, hogy mi minősül jelentős módosításnak, és mi nem.
46 A felperes ebből következően arra hivatkozik, hogy az iránymutatás nem teszi lehetővé azon indokok magyarázatát, amelyek szerint a valamely alapból történő támogatás 20%‑ának megfelelő összeg átcsoportosítása az intézkedések között nem minősül jelentős módosításnak a 4253/88 rendelet 24. cikke értelmében, a program prioritásai között történő ezzel egyenértékű átcsoportosítás viszont igen. Az iránymutatás sem tartalmazza azokat az indokokat, amelyek következtében a prioritások meghatározása e ponton jelentőséget kap a programok végrehajtása tekintetében, és hogy a célkitűzés elérése érdekében nem végezhető átcsoportosítás a különböző prioritásokba tartozó intézkedések között. A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik továbbá, hogy az iránymutatásból nem ismerhetők meg azok a feltételek, amelyek mellett az ERFA‑támogatás már nem igazolt, és azt sem határozza meg, hogy a küszöbértékek átlépése minden esetben jelentős módosításnak minősül, és adott esetben nem teszi lehetővé ennek indokai megismerését.
47 Harmadsorban a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság semmi esetre sem kifogásolhatja az elvégzett átcsoportosításokat, mivel ezek megfeleltek az iránymutatásnak, és a Bizottság közölte a tagállamokkal, hogy elfogadja az alakszerűen jóvá nem hagyott módosításokat, ha ezek megfelelnek az iránymutatásnak. Ezen állításának alátámasztására a Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy a szóban forgó programok nem oszlottak alprogramokra, következésképpen a rugalmassági záradékot úgy kellett volna értelmezni, hogy az alprogram összegének az iránymutatás 6.2. pontja harmadik bekezdésében előírt 10%‑os küszöbértékét csak egy és ugyanazon alapon belül, illetve minden program együttesére alkalmazható. A felperes úgy ítéli meg, hogy – még a két értelmezés közül a megszorítóbb alapján is – ez kizárólag azt jelenti, hogy az emelésekből nem következik az ERFA pénzügyi támogatásainak emelkedése. Azt állítja, hogy e küszöbértékeket tiszteletben tartották a fennmaradó összegek kifizetésére irányuló kérelmekben.
48 A megtámadott határozatokban szereplő azon érvelést illetően, miszerint az iránymutatások különböző nyelvi változataiból az következik, hogy a „programok prioritásait” ahhoz kell igazítani, amit az iránymutatás „alprogram” néven jelöl, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy az iránymutatás 6.2. pontjában található rugalmassági záradékot szövegkörnyezetébe kell helyezni, és azon szabályozás értelmének és célkitűzésének fényében kell értelmezni, amelynek részét alkotja (a Bíróság C‑257/00. sz., Givane és társai ügyben 2003. január 9‑én hozott ítéletének [EBHT 2003., I‑345. o.] 37. pontja).
49 A felperes különösen arra hivatkozik, hogy annak meghatározásához, hogy alprogramok hiányában a rugalmassági záradékot a programok vagy a prioritások szintjén kell alkalmazni, meg kell vizsgálni az alprogramok és a programok prioritásainak szerepét a programozás keretében.
50 E tekintetben a felperes először is azt állítja, hogy az alprogramok előírására kizárólag akkor kerül sor, ha a program egy részét el kell választani a program többi részétől, például ha a program pénzügyi támogatása több strukturális alapból történik, következésképpen úgy ítéli meg, hogy az iránymutatás 6.2. pontjában előírt, az alprogramok közötti átcsoportosításra vonatkozó tilalmat úgy kell értelmezni, mint a különböző strukturális alapokból történő vagy különböző régiók számára finanszírozások átcsoportosításának tilalmát. A felperes azt állítja, hogy mivel a jelen ügyben nem történt átcsoportosítás a különböző alapok között, semmi nem indokolja az átcsoportosítások korlátozását a prioritások szintjén.
51 A felperes másodsorban azt állítja, hogy mivel a közösségi jog nem írja elő annak kötelezettségét, hogy a maximális összegeket kell szánni a különböző prioritásokra, nem szükséges és nem logikus az iránymutatás 6.2. pontjában előírt rugalmassági záradékot a program prioritásainak szintjére korlátozni.
52 A felperes harmadsorban arra hivatkozik, hogy a program prioritásai már jóval azelőtt kidolgozásra kerültek, hogy a Bizottság elfogadta volna az iránymutatást, következésképpen ha a Bizottság a rugalmassági záradék alkalmazását a prioritások szintjére szándékozik korlátozni, akkor figyelembe kell vennie meghatározásának kritériumait.
53 A Németországi Szövetségi Köztársaság mindenesetre azt állítja, hogy a Bizottságnak a megtámadott határozatokban az iránymutatás 6.2. pontjában előírt küszöbértékek túllépésének alátámasztására felhozott érvelése téves. A felperes egyrészt arra hivatkozik, hogy azok a formanyomtatványok, amelyekre a megtámadott határozatok hivatkoznak, semmi olyan információt nem tartalmaznak, amelynek alapján arra a következtetésre lehetne jutni, hogy a „prioritásokat” össze lehet hasonlítani az „alprogramokkal”, és a 4253/88 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése – amelyre a Bizottság válaszbeadványában hivatkozik – nem írja elő, hogy el kell választani a prioritásokat oly módon, hogy a szóban forgó átcsoportosítások jelentős módosításnak minősülnek. Másrészt a felperes arra hivatkozik, hogy az iránymutatás egyéb nyelvi változataira történő hivatkozás nem minősül elégséges indokolásnak, mivel a német nyelvű változatban nincsenek tévedések, az angol és a francia változat pedig nem alkalmas arra, hogy meggyőző módon támassza alá a Bizottság által adott értelmezést. Továbbá, a programoknak a más tagállamokban történt lezárására való hivatkozás sem elégséges indokolás, mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság nem ismerte e programokat, és nem tudta jogszerűségüket értékelni.
54 Negyedsorban a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy ha az elvégzett módosítások nem felelnek meg az iránymutatásnak, a Bizottságnak meg kellett volna vizsgálnia, hogy ezek jelentősek‑e, és ha igen, igazolják‑e a közösségi támogatások csökkentését. A felperes úgy ítéli meg, hogy egy módosítás jelentősnek történő minősítése önmagában nem igazolja a támogatás csökkentését, mivel az a tény, hogy ezt a Bizottság előzetesen nem vizsgálta meg, egyszerűen csak az eljárási szabályok megsértésének minősül. A T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekben konkrétan arra hivatkozik, hogy az arányosság elve nem igazolja, hogy a Bizottság az alakszerűségek vagy az eljárási szabályok megsértésére alapozza a szóban forgó programhoz megítélt pénzügyi támogatás csökkentését.
55 A felperes továbbá arra hivatkozik, hogy a Bizottságnak meg kellett volna vizsgálnia, hogy célszerű lett volna‑e engedélyezni az elvégzett átcsoportosításokat, különösen arra a tényre figyelemmel, hogy a szóban forgó átcsoportosítások nem veszélyeztették a programok, sem pedig a közösségi támogatás általános célkitűzését, és e módosítások kisebb összegekre vonatkoztak, mint az egyéb módosítás iránti kérelmekben szereplő összegek, amely kérelmeknek a Bizottság előzetesen helyt adott. A T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekben a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie azt a tényt is, hogy egyfelől 1999. október közepétől kezdve nem volt lehetősége, hogy megvizsgálja az új módosítás iránti kérelmeket, másfelől pedig az iránymutatás közlése által jogos bizalmat keltett a nemzeti hatóságokban arra vonatkozóan, hogy ezek az indikatív finanszírozási tervek tekintetében a szükséges rugalmassággal rendelkeznek.
56 Először is, azon tényt illetően, hogy az átcsoportosítások nem veszélyeztették sem a programok, sem a közösségi támogatás általános célját, a Németországi Szövetségi Köztársaság elsősorban arra hivatkozik, hogy ha a kitűzött célokat a legjobb feltételek vagy egyenértékű feltételek mellett az alapoknak a jóváhagyó határozatban szereplőtől eltérő felhasználásával lehetett volna elérni, a Bizottságnak nem kellett volna megnehezítenie a fejlesztési célkitűzés elérését a jóváhagyott társfinanszírozás visszatartásával. A Németországi Szövetségi Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a megtámadott határozatok ellentétesek a partnerség elvével, mivel ezek megakadályozzák, hogy a nemzeti hatóságok felelősséget vállaljanak az alapok konkrét felhasználása tekintetében egy adott programozási időszak utolsó negyedévében a finanszírozási tervek merevsége okán. A felperes e tekintetben hangsúlyozza, hogy az ERFA finanszírozásainak célja nem a Bizottság projektjeinek előmozdítása, hanem a tagállamok projektjeinek támogatása, és a programok alkalmazása bizonyos rugalmasságot igényel, mivel a program keretében végrehajtott projektek előzetesen nem ismertek.
57 Másodsorban, azt a tényt illetően, hogy a Bizottság az 1999. év végén nem tudta megvizsgálni a módosítási kérelmeket, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy e tény okán a nemzeti hatóságoknak kellett továbbra is megvizsgálniuk a projekteket, anélkül hogy a Bizottság szolgálataihoz fordulhattak volna, éppen a programozás lezárásának időpontjában, amikor a projektek nagyobb része benyújtásra került. A felperes arra hivatkozik, hogy a programok módosításának lehetetlensége 1999. október közepe és december vége között azzal a következménnyel járt volna, hogy a programokat nem kielégítő módon kellett volna befejezni, ami ellentétes lett volna a közösségi érdekekkel.
58 Harmadsorban, azt a tényt illetően, hogy az iránymutatás közlésével a Bizottság jogos bizalmat keltett a nemzeti hatóságokban arra vonatkozóan, hogy ezek az indikatív finanszírozási tervek tekintetében rendelkeznek a szükséges rugalmassággal, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie azt a tényt, hogy ő maga szólította fel a tagállamokat, hogy ne nyújtsanak be módosítási kérelmeket, és hogy az iránymutatás német nyelvű változatát nyilvánvalóan csak úgy lehet értelmezni, hogy ez lehetővé teszi az átcsoportosításokat a program prioritásai között a programok zárásakor, amely értelmezés nem állt fenn a programok jóváhagyásakor.
59 A Bizottság ezen érvelések összességét vitatja.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
60 Először, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon állítását illetően, miszerint a finanszírozási tervek indikatív jellegűek és ideiglenesek, emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat által értelmezett alkalmazandó szabályozásból az következik, hogy – amint azt a Bizottság is állítja – a strukturális alapokból odaítélt valamennyi támogatást az ezt jóváhagyó határozatnak és különösen az e határozathoz csatolt pénzügyi táblázatnak megfelelően kell végrehajtani, mivel ez utóbbi a Bizottság és a nemzeti hatóságok által elfogadott közös álláspontot tükröző programozási eszköznek minősül.
61 Ily módon, először is azt kell megállapítani, hogy a 2052/88 rendelet 8–11. cikkétől és 11a. cikkétől és a 4253/88 rendelet 8. cikkének (3) bekezdésétől eltérően – amelyek a támogatás közösségi keretét szabályozzák – ez utóbbi rendeletnek az operatív programokat szabályozó rendelkezése, nevezetesen a 14. cikk nem írja elő, hogy a kérelemhez csatolandó finanszírozási terv indikatív jellegű legyen.
62 Másodsorban, a 4253/88 rendelet 21. cikkének (1) bekezdéséből – amelynek értelmében a pénzügyi támogatás kifizetésére a költségvetési kötelezettségvállalásoknak megfelelően kerül sor – az következik, hogy a támogatások pénzügyi lezárását elsősorban a hatályos finanszírozási terv alapján kell elvégezni (az Elsőfokú Bíróság T‑65/04. sz., Nuova Gela Sviluppo kontra Bizottság ügyben 2007. június 27‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 36. és 37. pontja). Ugyanez a követelmény következik az 1994. december 14‑i C (94) 3379 és az 1997. május 7‑i C (97) 1120 határozat 4. cikkéből, valamint a többi odaítélő határozat 2. cikkének második bekezdéséből (lásd a fenti 16. pontot).
63 Harmadsorban meg kell állapítani, hogy a 4253/88 25. cikkének (5) bekezdése előírja a finanszírozási tervek módosításának benyújtása esetén követendő eljárást. E rendelkezés azt is előírja, hogy a finanszírozási tervek módosítása tekintetében a támogatásfelügyeleti bizottság vagy a Bizottság dönt a tagállamokkal együttműködve, a támogatásfelügyeleti bizottság véleménye alapján. Amennyiben a módosításokról a támogatásfelügyeleti bizottság dönt, ezeket haladéktalanul közölni kell a Bizottsággal és az érintett tagállammal, és ezek csak a Bizottság és a tagállam által adott megerősítést követően alkalmazhatók. E rendelkezés megsértése az ítélkezési gyakorlat értelmében önmagában igazolja a pénzügyi támogatás csökkentését (lásd analógia útján az Elsőfokú Bíróság T‑282/04. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2006. november 22‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 72. és 78. pontját).
64 Ebből következően a Németországi Szövetségi Köztársaság állításával szemben a Bizottság által jóváhagyott finanszírozási tervnek az ez utóbbi egyetértése nélkül történt módosításai főszabály szerint a szóban forgó programhoz nyújtott támogatás csökkentését vonják maguk után, mennyiségi vagy minőségi jelentőségüktől függetlenül.
65 Másodszor, a Németországi Szövetségi Köztársaságnak az azon tény vitatására irányuló érvelését illetően, hogy az iránymutatásban előírt küszöbértékek túllépése elegendő annak megállapításához, hogy a szóban forgó átcsoportosítások jelentős módosításoknak minősülnek, a fenti 60–64. pontban tett megállapításokból az következik, hogy ezt az érvelést el kell utasítani, mivel a 4253/88 rendelet 24. cikkének ezen átcsoportosításokra való alkalmazhatósága mindenképpen az alkalmazandó szabályozásból és az odaítélő határozatokból következik.
66 Harmadszor, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a Bizottság nem kifogásolhatja a végrehajtott módosításokat, mivel ezek megfeleltek az iránymutatásnak, egyfelől arra kell emlékeztetni, hogy a német hatóságok által a különböző intézkedések között elvégzett átcsoportosítások nem az egyes finanszírozási tervek által az azon intézkedésekhez odaítélt összegek 20%‑nál nagyobb emelkedését feltételezik, amely intézkedések összege emelkedett, hanem a finanszírozási tervek által a prioritásoknak odaítélt összeg túllépését okozza. Másfelől meg kell állapítani, hogy az iránymutatás 6.2. pontjának a fenti 17. pontban szereplő német nyelvű változata egyáltalán nem hivatkozik a prioritásokra, sőt, e pont nem írja elő kifejezetten, hogy tilos az átcsoportosítás a különböző prioritások között. E körülményre figyelemmel az érvelések megalapozottsága vizsgálatának céljából az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az iránymutatás 6.2. pontjának szó szerinti, történeti, kontextuális és teleologikus értelmezését kell elvégezni (a módszert illetően lásd az Elsőfokú Bíróság T‑251/00. sz., Lagardère és Canal+ kontra Bizottság ügyben 2002. november 20‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., II‑4825. o.] 72. és ezt követő pontjait, valamint a T‑22/02. és T‑23/02. sz., Sumitomo Chemical és Sumika Fine Chemicals kontra Bizottság ügyben 2005. október 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., II‑4065. o.] 41. és ezt követő pontjait).
67 Először, a szó szerinti értelmezést illetően figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a közösségi jogszabályokat több nyelven szövegezték meg, és hogy a különböző nyelvi változatok egyaránt hitelesek, így egy közösségi jogi rendelkezés értelmezése maga után vonja a különböző nyelvi változatok összehasonlítását (a Bíróság 283/81. sz. Cilfit‑ügyben 1982. október 6‑án hozott ítéletének [EBHT 1982., 3415. o.] 18. pontja, és a fenti 66. pontban hivatkozott Sumitomo Chemical és Sumika Fine Chemicals kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 42. pontja). A közösségi rendelkezések egységes értelmezésének szükségessége ugyanis kizárja, hogy ezek valamely nyelvi változatának szövegét elszigetelten vegyék figyelembe, és ugyanakkor megköveteli, hogy ezt a más hivatalos nyelveken szerkesztett változatok fényében értelmezzék és alkalmazzák (a Bíróságnak a 19/67. sz. Van der Vecht‑ügyben 1967. december 5‑én hozott ítélete [EBHT 1967., 445. és 456. o.]), még ha ez azzal a következménnyel is jár, hogy a szóban forgó rendelkezést az egyik vagy több nyelvi változatban található kifejezések saját vagy szokásos jelentésétől függően eltérően kell értelmezni vagy alkalmazni, a jogbiztonság követelményeivel szemben (lásd ebben az értelemben a Bíróság 80/76. sz. North Kerry Milk Products ügyben 1977. március 3‑án hozott ítéletének [EBHT 1976., 425. o.] 11. pontját).
68 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy valóban létezik eltérés az iránymutatás 6.2. pontjának német nyelvű és más nyelvű változatai között. A szóban forgó pont első bekezdésének valamennyi nyelvi változata előírja, hogy a programok pénzügyi zárását a hatályos finanszírozási terv alapján kell végrehajtani, és ez általában egy három szintre osztott terv. Valamennyi változatban szerepel a „program” és „intézkedés” mint az első és a harmadik szint. A köztes szintet ugyanakkor a német változat „alprogramnak” nevezi (Unterprogramm), míg a többi változat az „alprogram/prioritás” kifejezést használja („delprogram/prioriteret” dánul, „sub‑programme/priority axis” angolul, „subprograma/eje prioritario” spanyolul, „alaohjelma/toimintalinja” finnül, „sous‑programme/axe prioritaire” franciául, „subprogramma/prioritaire doelstelling” hollandul, „subprograma/eixo prioritário” portugálul és „underprogram/prioriterat område” svédül). Az iránymutatás 6.2. pontjának egyéb rendelkezéseit illetően nincsenek különbségek az egyes nyelvi változatok között, mivel a hivatkozott 6.2. pont második, harmadik és negyedik bekezdése kizárólag az „alprogram” kifejezésre vonatkozik.
69 Következésképpen az a kérdés merül fel, hogy az iránymutatás 6.2. pontjának első bekezdésében található, az „alprogramokra/prioritásokra” vonatkozó utalás a némettől eltérő nyelvi változatokban szükséges‑e ahhoz, hogy e rendelkezést úgy lehessen értelmezni – amint azt minden bizonnyal az egyéb nyelvi változatokat tanulmányozó tagállamok is tették –, hogy az e pont egyéb bekezdéseiben kizárólag az „alprogramokra” történő utalás egyszersmind a prioritásokra is vonatkozik. Ahhoz, hogy e kérdésre választ lehessen adni, a kontextuális, történeti és teleologikus értelmezés segítségével meg kell határozni, hogy az „alprogramok” és a „prioritások” lényegében két különböző, a programok köztes szintjét jelölő kifejezés – amint azt a Bizottság állítja –, vagy pedig a programozás két teljesen eltérő eleme, amelyeket az iránymutatás alkalmazásának tekintetében nem lehetett volna egymáshoz hasonlítani, amint azt a Németországi Szövetségi Köztársaság állítja.
70 Másodszor, a kontextuális értelmezést illetően meg kell állapítani, hogy azt a szövegkörnyezetet, amelybe az iránymutatás 6.2. pontja illeszkedik, nemcsak az iránymutatás egyéb, azon rendelkezései alkotják, amelyek a programok pénzügyi zárásának témájától eltérő kérdéseket szabályoznak, tehát nem tartalmaznak a szóban forgó 6.2. pont értelmezése szempontjából hasznos elemeket, hanem a szóban forgó pénzügyi támogatásra alkalmazandó rendelkezések együttese is, különösen pedig az odaítélő határozatok. Márpedig, ha ezek a határozatok jóváhagyták a programok olvasatát, ebből az következik, hogy ezek szerkezete prioritásokra oszlik, és nem oszlanak alprogramokra, az öt odaítélő határozat közül három, nevezetesen az 1995. július 11‑i C (95) 1427, az 1995. július 27‑i C (95) 1738 és az 1995. július 27‑i C (95) 1739 (lásd a fenti 12–14. pontot) 2. cikkében előírja, hogy a pénzügyi támogatás odaítélésének eljárási szabályait, az alapoknak a különböző, a programok integráns részét alkotó alprogramokban (Teilprogramm) és intézkedésekben való részvételét is beleértve, a hivatkozott határozatokhoz csatolt pénzügyi tervek is tartalmazzák.
71 Még ha az iránymutatásban alkalmazott német kifejezés (Unterprogramm) nem is azonos a fenti 70. pontban hivatkozott odaítélő határozatban szereplő kifejezéssel (Teilprogramm), e határozatokból egyértelműen következik, hogy a Bizottság a programok jóváhagyásakor, és nem csak zárásukkor, megállapította, hogy az „alprogramok” és a „prioritások” a programozás egyetlen és ugyanazon szintjét jelentik, nevezetesen a programok és az intézkedések között található köztes szintet. Mivel a jelen ügyben végső soron annak meghatározásáról van szó, hogy a Bizottság által kidolgozott iránymutatást az e programok végrehajtásával megbízott nemzeti hatóságok értelmezhették‑e ésszerűen úgy, hogy az „alprogramok” közötti átcsoportosítás tilalmából a „prioritások” közötti átcsoportosítás tilalma is következik, és hogy – következésképpen – a prioritások közötti valamennyi átcsoportosítás tekintetében alakszerű módosítási kérelmet kell benyújtani, meg kell állapítani, hogy az odaítélő határozatok megfogalmazásának az „alprogramok” és a „prioritások” kifejezések pontos meghatározásától függetlenül lehetővé kellett volna tennie a nemzeti hatóságok számára annak megértését, hogy az iránymutatás német nyelvű változatának valamennyi bekezdésében a Bizottság által használt „alprogram” kifejezés egyaránt vonatkozik a programok „prioritásaira” is, vagy legalábbis e hatóságoknak kétségeiknek kellett volna lenni az iránymutatás 6.2. pontjának vonatkozásában.
72 A történeti és teleologikus értelmezést illetően meg kell állapítani, hogy a Bizottság által jóváhagyott finanszírozási tervnek az ez utóbbi egyetértése nélkül történt módosításai alapul szolgálhatnak a támogatás csökkentéséhez (lásd a fenti 64. pontot), az iránymutatást úgy kell értelmezni, mint amely megkönnyíti a programok lezárását abban az értelemben, hogy a Bizottság a 4253/88 rendelet 24. cikke által számára biztosított mérlegelési mozgástere alapján dönthet, hogy célszerűnek találja‑e a közösségi támogatás csökkentését vagy felfüggesztését, elfogad‑e egy bizonyos rugalmasságot, és – következésképpen – hogy a feltételeknek megfelelő módosítások csökkentéshez vezetnek‑e, még ha ezeket nem is terjesztették elé jóváhagyás céljából. Ebből következik, hogy az iránymutatás 6.2. pontját megszorítóan kell értelmezni, úgy, hogy azon módosítások számát, amelyek tekintetében a Bizottság kijelentette, hogy nem áll szándékában csökkenteni az odaítélt támogatást, amelyeket tehát gyakorlatilag a jóváhagyása nélkül lehetett végrehajtani, a lehető legkisebbre kell korlátozni. Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a 4253/88 rendelet a pénzügyi tervek módosítása tekintetében alakszerű eljárást ír elő, amely mind a Bizottságra, mind pedig a tagállamokra nézve kötelező, tehát azon esetek számát, amelyekben a tagállamok mentesülnek ezen eljárás kötelezettsége alól, anélkül hogy kockáztatnák a támogatás csökkentését, a lehető legkisebbre kell csökkenteni.
73 A fentiekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy a programok prioritásai közötti, a német hatóságok által végzett átcsoportosítások nem felelnek meg az iránymutatásnak.
74 A Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott többi érv sem cáfolja meg e következtetést. A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy az összegek prioritások közötti átcsoportosításának tilalma nem igazolható, mivel ezen átcsoportosítások nem érintik lényegében a programok és a kitűzött célok megvalósítását. Márpedig meg kell állapítani, hogy jóllehet e megállapítások relevánsak annak meghatározása céljából, hogy a szóban forgó átcsoportosításokat a Bizottság elfogadta volna‑e, ha eléterjesztik, nem relevánsak viszont az átcsoportosításoknak az iránymutatás 6.2. pontjával való összeegyeztethetősége vizsgálatának tekintetében. A jelen ügyben ugyanis nem annak meghatározásáról van szó, hogy a prioritások közötti átcsoportosításokat elfogadta volna‑e a Bizottság, amennyiben ezt kérik tőle, hanem arról, hogy el lehetett‑e mulasztani ezeknek a Bizottsággal való közlését az iránymutatás alapján a támogatás csökkentésének kockázata nélkül.
75 Negyedszer, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon állítását illetően, miszerint a Bizottságnak a 4253/88 rendelet 24. cikke által ráruházott mérlegelési jogkörét kellett volna gyakorolnia annak eldöntése céljából, hogy igazolt volt‑e az odaítélt támogatás, először is meg kell állapítani, hogy a Bizottságnak a megtámadott határozatokban szereplő azon állítása ellenére, miszerint az iránymutatás meghatározza, hogy mit minősít jelentős módosításnak, és a szóban forgó iránymutatást csak úgy lehet értelmezni, mint amely meghatározza azon eseteket, amelyekben a Bizottság azt állapítja meg, hogy a finanszírozási tervek módosítása nem igazolja a támogatás csökkentését. Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a csökkentés lehetősége a finanszírozási tervek módosításának esetében magából az alkalmazandó szabályozásból, valamint a jelen ügyekben érintett programokhoz közösségi támogatást odaítélő határozatokból következik, és nem függ a Bizottság mérlegelési mozgásterétől. A Bizottság ezzel szemben eldöntheti, hogy bizonyos módosítások nem vezetnek csökkentéshez, a programozási időszak végével kapcsolatos körülmények okán, és ezen álláspontját közölheti a tagállamokkal a célból, hogy biztosítsa záróhatározatai átláthatóságát és garantálja a tagállamok közötti egyenlőséget. Márpedig, az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, mivel a Bizottság a tagállamok tudomására hozta, hogy miként kívánja gyakorolni mérlegelési jogkörét, ettől nem térhet el az egyenlő bánásmód elvének megsértése nélkül (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑189/02. P., C‑202/02. P., C‑205/02. P.‑C‑208/02 P. és C‑213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., I‑5425. o.] 211. pontját). Azt vizsgálva ugyanis, amint azt a Németországi Szövetségi Köztársaság kéri, hogy a módosítások elfogadásra kerültek volna‑e, ha ezeket hasznos időben közlik, a Bizottság előnyben részesítené a Németországi Szövetségi Köztársaságot a többi tagállamhoz viszonyítva, amelyek tartózkodtak az olyan módosítások végrehajtásától a Bizottság jóváhagyása nélkül, amelyek nem felelnek meg az iránymutatásban előírt feltételeknek.
76 Meg kell tehát állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem bizonyította, hogy a Bizottság a szóban forgó pénzügyi támogatás csökkentésével megsértette az arányosság elvét.
77 Először, azt az állítást illetően, miszerint az átcsoportosítások nem veszélyeztették sem a programok, sem pedig a közösségi támogatás általános célkitűzését, az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően emlékeztetni kell arra, hogy egy pénzügyi támogatás kifizetésének kérelmezéséhez nem elegendő annak bizonyítása, hogy a projektet megvalósították (lásd ebben az értelemben a C‑240/03. P. sz., Comunità montana della Valnerina kontra Bizottság ügyben 2006. január 19‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑731. o.] 77. és 78. pontját). A közösségi szabályozás által kidolgozott támogatási rendszer ugyanis azon alapul, hogy a kedvezményezettnek egy sor olyan kötelezettséget kell végrehajtania, amelyektől az előírt pénzügyi támogatás juttatása függ. Ha a kedvezményezett részben vagy egészben nem teljesíti e kötelezettségeket, például a jogi és pénzügyi keret tiszteletben tartására vonatkozókat, e rendelet 24. cikke felhatalmazza a Bizottságot, hogy felülvizsgálja a szóban forgó támogatást odaítélő határozatból eredő kötelezettségei terjedelmét. Az állandó ítélkezési gyakorlatból is az következik, hogy azon kötelezettségek megsértése, amelyek teljesítése valamely közösségi rendszer megfelelő működése tekintetében alapvető fontosságú, a közösségi szabályozás által biztosított jog elvesztésével szankcionálható, anélkül hogy ez sértené az arányosság elvét (az Elsőfokú Bíróság T‑216/96. sz., Conserve Italia kontra Bizottság ügyben 1999. október 12‑én hozott ítéletének [EBHT 1999., II‑3139. o.) 101. és 103. pontját, valamint a T‑199/99. sz., Sgaravatti Mediterranea kontra Bizottság ügyben 2002. szeptember 26‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑3731. o.] 134. és 135. pontját).
78 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy elismerni azt, amit a Németországi Szövetségi Köztársaság kér, tehát hogy a Bizottságnak azon okból nem kellett volna csökkentenie a szóban forgó támogatást, hogy a programok és a hivatkozott támogatás célkitűzésit elérték, azt jelentené, hogy nem kell szankcionálni azt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette azon kötelezettségét, hogy a Bizottság által elfogadott pénzügyi terveknek megfelelően hajtsa végre a szóban forgó programokat. Ez a megoldás megfosztaná tartalmától e kötelezettséget, mivel a nemzeti hatóságok számára az odaítélt finanszírozás egészének eléréséhez elegendő volna a programok megfelelő megvalósításának bizonyítása.
79 Következésképpen, a Németországi Szövetségi Köztársaság nem hivatkozhat a partnerségnek a 2052/88 rendelet 4. cikkében előírt elvére (lásd a fenti 3. pontot) a pénzügyi támogatás egészének kifizetése céljából. Ha ugyanis igaz az, amire a Németországi Szövetségi Köztársaság hivatkozik, hogy a közösségi társfinanszírozások célja nem a Bizottság, hanem a tagállamok projektjeinek előmozdítása, akkor az is igaz, hogy az EK 274. cikk felelőssé teszi a Bizottságot a közösségi költségvetés végrehajtásáért, és a strukturális alapok tekintetében alkalmazandó rendeletek előírják, hogy odaítélő határozatainak elfogadásakor jóvá kell hagynia a finanszírozási terveket, valamint közvetve vagy közvetlenül ezek valamennyi módosítását. E körülményekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság által javasolt megoldás, jóllehet ez figyelembe veszi a nemzeti hatóságok hatásköreit, nincs tekintettel a Bizottságnak az alkalmazandó szabályozás által előírt hatásköreire. Márpedig a 2052/88 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése pontosan előírja, hogy „[a] közösségi cselekvés a Bizottság és az érintett tagállam, valamint az ez utóbbi által kijelölt, hatáskörrel rendelkező hatóságok és szervek […] közötti szoros együttműködésen alapul […],” és ez az együttműködés különösen a cselekvések előkészítését, finanszírozását, nyomon követését és értékelését jelenti, és ez az egyes partnerek intézményi, jogi és pénzügyi hatásköreinek tiszteletben tartása mellett történik.
80 Másodsorban, azt az érvelést illetően, miszerint a Bizottság 1999 októberének közepétől kezdve nem tudta megvizsgálni az új módosítási kérelmeket, elegendő annak megállapítása, hogy a Bizottság arra emlékeztetve vitatja e megállapítást, hogy 1999 utolsó hónapjaiban 418 módosító határozatot fogadott el, és azokkal a módosítási kérelmekkel is foglalkozott, amelyeket a tagállamok 1999 októberének közepe után nyújtottak be, az Észak‑Rajna–Vesztfália tartományból érkezőket is beleértve. A Bizottság hozzáfűzi, hogy azok a kérelmek, amelyeket késedelmes benyújtásuk okán nem tudott 1999. december 31. előtt megvizsgálni, elfogadhatóak voltak még ezen időpont után is, mivel nem befolyásolták a közösségi költségvetést.
81 Harmadsorban, azon hivatkozásokat illetően, miszerint a Bizottság azt közölte volna a tagállamokkal, hogy ne nyújtsanak be új módosítási kérelmeket, és hogy az iránymutatás német változata világosan előírja, hogy a vitatott átcsoportosításokat a Bizottságnak nem kell jóváhagynia, arra kell emlékeztetni, hogy a jelen ügy körülményeire tekintettel a nemzeti hatóságok számára elég egyértelműnek kellett lennie annak, hogy a Bizottság megállapította, hogy a szóban forgó programok finanszírozási terveiben szereplő prioritások az iránymutatás 6.2. pontja szerinti alprogramoknak minősülnek, és következésképpen, hogy – az iránymutatás német változatának esetleges félreérthetősége ellenére – e hatóságok megérthették volna, hogy a Bizottság csak akkor fogadja el a prioritások közötti átcsoportosításokat, ha ehhez a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdése értelmében hozzájárulását kérik. E tekintetben a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie azt a tényt, hogy a benyújtott programok száma emelkedik a programozási időszak végén, amelynek következtében a finanszírozási tervek szükséges módosításai iránti kérelmek száma is emelkedik, meg kell állapítani, hogy éppen e körülmények okán közölte a Bizottság az iránymutatást a tagállamokkal, és azért hívta fel ezeket a szóban forgó iránymutatás 6.2. pontjának alkalmazására, hogy csökkentse a módosítási kérelmek számát.
82 A fenti megállapítások összességére figyelemmel meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem bizonyította, hogy a Bizottság megsértette a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdését. Következésképpen a keresetet a maga egészében el kell utasítani.
A költségekről
83 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján az Elsőfokú Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A T‑332/07. sz. ügyet az ítélet meghozatala céljából egyesíti a T‑349/06., T‑371/06., T‑14/07. és T‑15/07. sz. ügyekkel.
2) A kereseteket elutasítja.
3) A Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Kihirdetve Luxembourgban, a 2008. szeptember 9‑i nyilvános ülésen.