ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
9 september 2008 (*)
„EFRO – Vermindering van financiële bijstand – Wijzigingen van financieringsplan zonder toestemming van Commissie – Begrip belangrijke wijziging – Artikel 24 van verordening (EEG) nr. 4253/88 – Beroep tot nietigverklaring”
In de gevoegde zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 en in zaak T‑332/07,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M. Lumma en in de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07 door M. Lumma en C. Schulze-Bahr als gemachtigden, bijgestaan door C. von Donat, advocaat,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Wilms en L. Flynn als gemachtigden,
verweerster,
betreffende beroepen tot nietigverklaring van de beschikkingen C(2006) 4193 def. en C(2006) 4194 def. van 25 september 2006, C(2006) 5163 def. en C(2006) 5164 def. van 3 november 2006, en C(2007) 2619 def. van 25 juni 2007 betreffende de vermindering van de bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) die was toegekend ten gunste van respectievelijk doelstelling 2 – programma 1997-1999 Nordrhein-Westfalen, het operationeel programma Resider – Nordrhein-Westfalen 1994-1999, de operationele programma’s van de deelstaat Nordrhein-Westfalen in het kader van communautaire initiatieven voor het MKB (midden‑ en kleinbedrijf) en Rechar II, en het operationeel programma voor structurele communautaire bijstandverleningen in de gebieden van doelstelling 2 van de deelstaat Nordrhein-Westfalen in de periode 1994‑1996,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: O. Czúcz (rapporteur), kamerpresident, J. D. Cooke en I. Labucka, rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzittingen op 26 februari (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07) en 10 juni 2008 (T‑332/07),
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Van 1989 tot en met 1999 waren de regels ter verwezenlijking van de in artikel 158 EG bedoelde economische en sociale samenhang vastgelegd in verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9). Deze verordening vormde de belangrijkste regeling inzake structuurfondsen en in het bijzonder het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Verordening nr. 2052/88 is gewijzigd bij onder meer verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5).
2 Artikel 1 van verordening nr. 2052/88 noemt de prioritaire doelstellingen die de actie van de Gemeenschap beoogt te verwezenlijken door middel van de structuurfondsen.
3 Artikel 4 van verordening nr. 2052/88 betreft complementariteit, partnerschap en technische bijstand en bepaalt:
„1. De actie van de Gemeenschap is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten. Zij komt tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties [...] waarbij elke partij handelt als een partner die een gemeenschappelijk doel nastreeft. Dit overleg wordt hierna ‚partnerschap’ genoemd. Het partnerschap omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties.
Het partnerschap eerbiedigt ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner.
[...]”
4 Artikel 5 van verordening nr. 2052/88, „Vormen van bijstandsverlening”, bepaalt in lid 2, sub a, dat „[d]e financiële bijstandsverlening van de structuurfondsen [...] [onder meer kan plaatsvinden in de vorm van] medefinanciering van operationele programma’s”. Lid 5 van deze bepaling definieert de uitdrukking „operationeel programma” als „een samenhangend geheel van meerjarenmaatregelen, voor de verwezenlijking waarvan een beroep kan worden gedaan op [onder meer] een of meer structuurfondsen”.
5 Ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 en 11 bis van verordening nr. 2052/88 bevatten de door de lidstaten uitgewerkte plannen onder meer een beschrijving van een passende strategie om de in artikel 1 van deze verordening bedoelde doelstellingen te bereiken en van de daartoe gekozen zwaartepunten, waarbij de verwachte vorderingen worden gekwantificeerd voor zover de aard daarvan zich daartoe leent, alsmede gegevens over het gebruik van de bijstand van de fondsen. Volgens deze bepalingen stelt de Commissie op basis van deze plannen in het kader van het in artikel 4, lid 1, van deze verordening bedoelde partnerschap en met instemming van de betrokken lidstaat het communautaire bestek op, dat onder meer de voor de communautaire bijstandsverlening vastgestelde prioritaire zwaartepunten bevat, alsmede het indicatieve financieringsplan dat het bedrag en de bronnen van de bijstandsverlening vermeldt.
6 Op 19 december 1988 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1) vastgesteld. Verordening nr. 4253/88 is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20).
7 In artikel 8, lid 3, van verordening nr. 4253/88 zijn sommige bepalingen van de artikelen 8 tot en met 10 en 11 bis van verordening nr. 2052/88 overgenomen en wordt bepaald dat „[e]lk communautair bestek” onder meer „de voor de gezamenlijke actie van de Gemeenschap en de betrokken lidstaat in verband met de in artikel 1 van verordening [...] nr. 2052/88 genoemde doelstellingen in aanmerking genomen prioritaire zwaartepunten [behelst], hun specifieke doelstellingen, gekwantificeerd indien de aard ervan zich daartoe leent,” alsmede „een indicatief financieringsprogramma met de voor de diverse vormen van bijstandsverlening uit te trekken middelen”.
8 Artikel 14 van verordening nr. 4253/88 betreft de behandeling van aanvragen om bijstand uit de fondsen. Dit artikel bepaalt onder meer:
„1. De aanvragen om bijstand uit de structuurfondsen [...] worden opgesteld door de lidstaat of door de bevoegde autoriteiten die door de lidstaat [...] zijn aangewezen, en worden bij de Commissie ingediend [...].
2. In de aanvragen worden de [noodzakelijke] inlichtingen vermeld, [...] met name een beschrijving van de voorgestelde actie [...] en de specifieke doelstellingen ervan. De aanvragen bevatten ook [...] het voorgestelde [...] financieringsplan [...].
3. De Commissie onderzoekt de aanvragen om:
[...]
– de bijdrage van de voorgestelde actie tot de verwezenlijking van haar specifieke doelstellingen te beoordelen en, als het een operationeel programma betreft, na te gaan of de daarin opgenomen maatregelen een coherent geheel vormen;
– zich ervan te verzekeren dat de administratieve en financiële mechanismen een doeltreffende uitvoering van de actie mogelijk maken;
– de exacte bijzonderheden van de bijstandsverlening door het (de) betrokken fonds(en) vast te stellen [...].
Voor zover aan de in dit artikel vereiste voorwaarden is voldaan, besluit de Commissie [...] over de bijstand van de fondsen [...].”
9 Artikel 24 van verordening nr. 4253/88, „Vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand”, bepaalt:
„1. Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald. [...]”
10 Tot slot bepaalt artikel 25 van verordening nr. 4253/88, dat betrekking heeft op het toezicht op het gebruik van de bijstand van de fondsen, in lid 5:
„[H]et Toezichtcomité [past], met inachtneming van de beschikbare financiële middelen en de begrotingsvoorschriften, het voorgenomen financieringsplan [aan], met inbegrip van eventuele overdrachten tussen communautaire financieringsbronnen en de daaruit voortvloeiende wijzigingen van de hoogte van de bijstandsverlening. [...]
Deze wijzigingen worden de Commissie en de betrokken lidstaat onmiddellijk ter kennis gebracht. Zij zijn van toepassing na bevestiging door de Commissie en de betrokken lidstaat; deze bevestiging vindt plaats binnen twintig werkdagen na ontvangst van de kennisgeving, waarvan de datum door de Commissie met een ontvangstbewijs wordt gecertificeerd.
De overige wijzigingen worden door de Commissie in samenwerking met de betrokken lidstaat vastgesteld na advies van het toezichtcomité.”
Voorgeschiedenis van het geding
Besluiten tot toekenning van financiële bijstand
11 Bij beschikking C(94) 3379 van 14 december 1994 heeft de Commissie in de vorm van een enkelvoudig programmeringsdocument het communautaire bestek en het operationeel programma voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap in de gebieden van doelstelling 2 van de Duitse deelstaat Nordrhein-Westfalen voor de periode 1994-1996 goedgekeurd. Deze beschikking is herhaaldelijk gewijzigd en bij de laatste versie ervan is financiële bijstand uit hoofde van het EFRO ten bedrage van in totaal 241 292 000 EUR toegekend, terwijl de periode voor de verwezenlijking van de projecten is verlengd tot en met 31 december 2000.
12 Bij beschikking C(95) 1427 van 11 juli 1995 heeft de Commissie communautaire financiële bijstand toegekend aan een in het kader van het communautaire initiatief MKB (midden‑ en kleinbedrijf) opgezet operationeel programma dat de periode 1994-1999 beslaat en de deelstaat Nordrhein-Westfalen betreft. Deze beschikking is herhaaldelijk gewijzigd. Uit de laatste versie van deze beschikking blijkt dat het totale bedrag van de financiële bijstand van het EFRO is vastgesteld op 8 206 000 EUR.
13 Bij beschikking C(95) 1738 van 27 juli 1995 heeft de Commissie communautaire financiële bijstand toegekend aan een operationeel programma dat is opgezet in het kader van het communautaire initiatief Resider II met het oog op de economische omschakeling van de ijzer‑ en staalzones van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, en dit voor de periode van 28 november 1994 tot en met 31 december 1997. Deze beschikking is herhaaldelijk gewijzigd. In de laatste versie van deze beschikking is de duur van het programma verlengd tot en met 31 december 1999 en is het totaalbedrag van de financiële bijstand vastgesteld op 152 184 777 EUR, waarvan 75 063 840 EUR ten laste van het EFRO.
14 Bij beschikking C(95) 1739 van 27 juli 1995 heeft de Commissie ingestemd met de verlening van financiële bijstand ten gunste van het operationele programma dat is opgezet in het kader van het gemeenschappelijke initiatief Rechar II met het oog op de omschakeling van kolenbekkens van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, en dit voor de periode van 28 november 1994 tot en met 31 december 1997. Deze beschikking is eveneens herhaaldelijk gewijzigd. Uit de laatste versie ervan blijkt dat de toekenningsperiode is verlengd tot en met 31 december 1999 en dat het bedrag van de bijstand van het EFRO is vastgesteld op 52 237 708 EUR.
15 Bij beschikking C(97) 1120 van 7 mei 1997 heeft de Commissie in de vorm van een enkelvoudig programmeringsdocument het communautaire bestek en het operationeel programma voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap voor de periode van 1 januari 1997 tot en met 31 december 1999 in de gebieden van doelstelling 2 van de Duitse deelstaat Nordrhein-Westfalen goedgekeurd. Deze beschikking is herhaaldelijk gewijzigd en kent in de laatste versie financiële bijstand uit hoofde van het EFRO toe ten bedrage van in totaal 324 534 806 EUR, terwijl de periode voor de verwezenlijking van de projecten wordt verlengd tot en met 30 september 2002.
16 Artikel 4 van de beschikkingen C(94) 3379 van 14 december 1994 en C(97) 1120 van 7 mei 1997 bepaalt dat de gegevens met betrekking tot de toekenning van de financiële bijstand, met inbegrip van de bijstand van het fonds, ten behoeve van de verschillende prioritaire zwaartepunten en maatregelen worden vermeld in het financieringsplan van elk van de programma’s. Volgens artikel 2, tweede alinea, van de drie andere genoemde toekenningsbeschikkingen zijn de methoden voor de toekenning van de financiële bijstand, met inbegrip van de participatie van de fondsen in de verschillende subprogramma’s en in de maatregelen die integrerend deel uitmaken van de programma’s, opgenomen in het financieringsplan dat bij elk van deze beschikkingen is gevoegd. De financieringsplannen van de verschillende programma’s zijn verdeeld in prioritaire zwaartepunten en maatregelen.
Administratieve procedure
17 Gelet op de afsluiting op 31 december 1999 van de door de structuurfondsen gefinancierde programma’s voor de periode 1994-1999, heeft de Commissie op 9 september 1999 richtsnoeren voor de financiële afsluiting van de operationele interventies (1994-1999) van de structuurfondsen (hierna: „richtsnoeren”) vastgesteld en deze aan de lidstaten bekendgemaakt. De richtsnoeren verklaren in de Duitse taalversie onder meer:
„6. Financieringsplannen
6.1 Het financieringsplan mag geen wijzigingen ondergaan na de einddatum voor de vastleggingen.
6.2 De financiële afsluiting van de programma’s moet geschieden op basis van de geldende versie van het financieringsplan (over het algemeen verdeeld in drie niveaus: programma, subprogramma, maatregel). De afrekeningen die de lidstaten indienen moeten even gedetailleerd zijn als de financieringsplannen die gehecht zijn aan de besluiten tot goedkeuring van de operationele interventies en moeten dus als regel een staat van de werkelijke uitgaven van de verschillende maatregelen bevatten.
Een overschrijding van 20 % van de bijdrage van elk fonds per maatregel kan worden aanvaard, mits het totale bedrag van het subprogramma, als vastgesteld in het geldende financieringsplan, daardoor niet stijgt.
Verhogingen van de maatregelen binnen een subprogramma mogen echter niet meer bedragen dan 10 % van de bijdrage van elk fonds van het totale bedrag van het subprogramma als vastgesteld in het financieringsplan.
Op te merken valt dat de flexibiliteitsclausule slechts geldt binnen hetzelfde fonds en dat, ingeval er geen subprogramma is, de flexibiliteit van 10 % van toepassing is op het niveau van het programma.”
18 Teneinde het aantal verzoeken tot wijziging van programma’s of financieringsplannen te verlagen, heeft de vertegenwoordiger van de Commissie binnen het toezichtcomité voor doelstelling 2 tijdens de bijeenkomsten van 11 en 12 november 1999 van dit comité de lidstaten verzocht om meer gebruik te maken van de flexibiliteitsclausule in punt 6.2 van de richtsnoeren.
19 Na onderzoek van de projecten waarvoor in het laatste kwartaal van 1999 financieringsaanvragen waren ingediend, hebben de met de programma’s belaste Duitse autoriteiten gemerkt dat de financieringsaanvraag voor bepaalde voorziene maatregelen te hoog was ten opzichte van de fondsen die daarvoor in het financieringsplan waren toegewezen, terwijl voor andere maatregelen de aanvraag lager was dan voorzien. Bijgevolg hebben de nationale autoriteiten besloten fondsen over te dragen tussen de verschillende maatregelen van elk programma, zodat de fondsen die niet waren gebruikt voor de maatregelen waarvoor zij waren bedoeld, konden worden gebruikt voor de financiering van projecten die onder andere maatregelen vielen. Deze overdrachten hebben niet geleid tot een overschrijding van het totaalbedrag van de bijstand die aan elk van de programma’s was toegewezen, maar tot een verhoging van het bedrag voor bepaalde prioritaire zwaartepunten en een verlaging van het bedrag voor andere zwaartepunten.
20 Tijdens de uitvoering van de programma’s is de financiële bijdrage van het EFRO stapsgewijs overgemaakt in overeenstemming met de betalingsverzoeken en de bij de programma’s gevoegde uitvoeringsbepalingen. Na de uitvoering van de programma’s heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie verzocht om uitkering van het overschot dat voor elk programma verschuldigd bleef.
21 Bij brief van 3 juni 2003 meldde de Commissie aan de Bondsrepubliek Duitsland dat de flexibiliteitsclausule in punt 6.2 van de richtsnoeren alleen toestond dat fondsen werden overgedragen tussen maatregelen die tot hetzelfde prioritaire zwaartepunt behoren, en dat overdrachten tussen zwaartepunten verboden waren.
22 Bij brief van 25 februari 2004 heeft de Bondsrepubliek Duitsland geantwoord op de brief van de Commissie van 3 juni 2003 en bezwaar gemaakt tegen de uitlegging daarin van punt 6.2 van de richtsnoeren.
23 Bij brief van 23 maart 2004 betreffende alle programma’s waarvoor communautaire financiële bijstand was toegekend, heeft het directoraat-generaal (DG) Regionaal beleid van de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland te kennen gegeven dat het niet voornemens was om zijn bezwaren inzake de toepassing van de flexibiliteitsclausule te handhaven. Het DG Regionaal beleid heeft aangekondigd dat het restant van de uit hoofde van het EFRO verschuldigde tegoeden derhalve zou worden vrijgegeven. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op deze brief geantwoord bij brief van 26 april 2004 met een verzoek aan de Commissie om haar voor elk programma een kennisgeving van afsluiting te doen toekomen.
Bestreden beschikkingen
24 Bij beschikking C(2006) 4193 def. van 25 september 2006 heeft de Commissie de EFRO-bijstand die was toegekend aan het programma van doelstelling 2 1997-1999 Nordrhein-Westfalen, verminderd met 5 488 569,24 EUR.
25 Bij beschikking C(2006) 4194 def. van 25 september 2006 heeft de Commissie de EFRO-bijstand die was toegekend aan het operationele programma Resider – Nordrhein-Westfalen 1994-1999, verminderd met 2 268 988,33 EUR.
26 Bij beschikking C(2006) 5163 def. van 3 november 2006 heeft de Commissie de EFRO-bijstand die was toegekend aan het operationele programma van de deelstaat Nordrhein-Westfalen in het kader van het gemeenschappelijke initiatief MKB, verminderd met 981 529,62 EUR.
27 Bij beschikking C(2006) 5164 def. van 3 november 2006 heeft de Commissie de EFRO-bijstand die was toegekend aan het operationele programma van de deelstaat Nordrhein-Westfalen in het kader van het gemeenschappelijke initiatief Rechar II, verminderd met 2 322 116,26 EUR.
28 Bij beschikking C(2007) 2619 def. van 25 juni 2007 heeft de Commissie de EFRO-bijstand die was toegekend aan het operationele programma van doelstelling 2 van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, verminderd met 5 958 401,64 EUR.
29 In deze vijf beschikkingen (hierna: „bestreden beschikkingen”) heeft de Commissie de vermindering van de communautaire bijstand op dezelfde wijze gemotiveerd. De Commissie verklaarde dat de door de communautaire fondsen gesubsidieerde programma’s in beginsel moesten worden uitgevoerd in overeenstemming met de beschikkingen tot toekenning van de bijstand en met de financiële tabellen die door haar waren goedgekeurd, en dat na de voor de vastleggingen voorziene uiterste termijn geen enkele wijziging mogelijk was, aangezien de programmeringsperiode dan reeds was afgelopen. De Commissie preciseerde dat tegen het einde van die periode bleek dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de programma’s niet het uitvoeringsniveau van de bij de goedkeuringsbeschikkingen gevoegde financiële tabellen konden garanderen, en dat zij bijgevolg aan haar diensten had gemeld en de lidstaten had geïnformeerd dat overeenkomstig punt 6.2 van de richtsnoeren een zekere flexibiliteit zou worden toegepast bij de afsluiting. Volgens de Commissie vormt een overschrijding van de in punt 6.2 van die richtsnoeren vastgelegde drempels evenwel een belangrijke wijziging in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, waarvoor de lidstaten een wijzigingsverzoek moesten indienen op uiterlijk de laatste dag die was voorzien voor de vastleggingen. Wat de omvang van de in punt 6.2 van de richtsnoeren vastgelegde flexibiliteit betreft, gaf de Commissie aan dat dit punt 6.2 alleen financiële flexibiliteit toestaat tussen maatregelen die onder hetzelfde prioritaire zwaartepunt vallen. Indien dit punt flexibiliteit tussen prioritaire zwaartepunten invoerde, zou het immers een wijziging van de in de financieringsplannen vastgestelde bedragen toestaan. Zij stelde dat de Engelse en de Franse taalversie van de richtsnoeren aangeven dat de flexibiliteit geldt op drie niveaus (programma, subprogramma/prioritaire doelstelling en maatregel) en dat de Duitse versie weliswaar alleen subprogramma’s vermeldt, maar dat zij op grond van het beginsel van gelijke behandeling de richtsnoeren niet verschillend kan toepassen naargelang de onderzochte programma’s de Bondsrepubliek Duitsland of andere lidstaten betreffen. Tot slot stelde de Commissie dat in het onderhavige geval de betrokken programma’s, anders dan de nationale autoriteiten stelden, waren gestructureerd in drie niveaus, namelijk programma, subprogramma’s/prioritaire zwaartepunten en maatregelen, en dat die autoriteiten zelf van mening waren dat de prioritaire zwaartepunten subprogramma’s vormden, aangezien zij in de financiële tabellen de bij de zwaartepunten of de subprogramma’s behorende bedragen hadden vermeld en niet de bedragen die met de door het EFRO medegefinancierde maatregelen overeenstemden.
30 De Commissie concludeerde dat de betrokken communautaire bijstand moest worden verminderd omdat de nationale autoriteiten de financiële tabellen niet in acht hadden genomen en de flexibiliteitsdrempels hadden overschreden, zodat er sprake was van belangrijke wijzigingen waarvoor niet om haar goedkeuring was verzocht.
Procesverloop en conclusies van partijen
31 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 december 2006 (zaken T‑349/06 en T‑371/06), 15 januari (zaken T‑14/07 en T‑15/07) en 4 september 2007 (zaak T‑332/07), heeft de Bondsrepubliek Duitsland de onderhavige beroepen ingesteld.
32 Bij beschikking van de president van de Vierde kamer van het Gerecht van 16 januari 2008 zijn de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
33 De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikkingen nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
34 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– de beroepen te verwerpen;
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
In rechte
35 Gelet op de verknochtheid van de onderhavige zaken acht het Gerecht het, na partijen te hebben gehoord, opportuun om zaak T‑332/07 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering voor het arrest te voegen met de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07.
36 De Bondsrepubliek Duitsland voert in wezen een middel inzake schending van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 aan, dat gemeen is aan alle zaken. Zij verwijt de Commissie dienaangaande dat deze heeft geoordeeld dat de door de nationale autoriteiten verrichte overdrachten „belangrijke wijzigingen” vormden die zij niet had goedgekeurd, en dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de haar bij deze bepaling toegekende beoordelingsbevoegdheid om te beslissen of de financiële bijstand gerechtvaardigd is.
37 In zaak T‑332/07 voert de Bondsrepubliek Duitsland bovendien een middel aan inzake onjuiste beoordeling van de feiten, dat als eerste moet worden onderzocht.
Middel inzake onjuiste beoordeling van de feiten in zaak T‑332/07
Argumenten van partijen
38 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie de feiten onjuist heeft beoordeeld door in punt 17 van de bestreden beschikking in zaak T‑332/07 te oordelen dat de uitgaven van het EFRO voor een deel van de maatregelen van het betrokken programma, namelijk de maatregelen 3.1, 3.3 en 5.1, lager waren dan het geldende financieringsplan vermeldde. Zij stelt dat het betalingsverzoek betrekking had op het gehele verschuldigde restant en dat er voor deze maatregelen geen verzoek is geweest om toewijzing van slechts een gedeelte van de bijstand van het EFRO, vergeleken met de vastgestelde financieringspercentages. Volgens haar hebben de eindbegunstigden aanzienlijk hogere bedragen ontvangen van de Duitse autoriteiten dan de bedragen die de Commissie heeft besloten uit te keren, aangezien het aandeel van de nationale cofinanciering soms is verhoogd. Zij is bijgevolg van mening dat de Commissie overeenkomstig het verzoek een bijdrage van het EFRO had moeten uitkeren die gelijk was aan wat in het financieringsplan was vastgesteld.
39 De Commissie betwist dat zij de feiten onjuist heeft beoordeeld.
Beoordeling door het Gerecht
40 Het enige document in deze zaak dat een staat bevat van de werkelijke uitgaven, opgedeeld volgens de verschillende maatregelen, zoals bedoeld in punt 6.2 van de richtsnoeren, is de bij de bestreden beschikking gevoegde tabel. Dit document lijkt echter ten minste gedeeltelijk te zijn opgesteld door de Commissie, aangezien daarin ook de bedragen worden vermeld die deze heeft besloten te betalen na onderzoek van de betalingsaanvraag. Hieruit volgt dat het Gerecht bij gebreke van andere bewijzen niet kan beoordelen of de Bondsrepubliek Duitsland, zoals deze stelt, in die betalingsaanvraag en met name in de afrekening van de uitgaven heeft verzocht om uitkering van de gehele bijdrage van het EFRO waarin het financieringsplan voor de betrokken maatregelen voorzag, dan wel of zij, zoals de Commissie stelt, lagere bedragen heeft genoemd dan waarin dat plan voorzag. Al zou de tabel in de bijlage bij de bestreden beschikking de afrekening van de werkelijke uitgaven zijn die door de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie in haar betalingsaanvraag is ingediend, uit dit document blijkt hoe dan ook duidelijk dat de Bondsrepubliek Duitsland heeft verklaard dat de begunstigden lagere bedragen uit hoofde van het EFRO hebben ontvangen dan die waarin het financieringsplan voorzag.
41 De bewering dat de begunstigden van de Duitse autoriteiten duidelijk hogere bedragen hebben ontvangen dan de bedragen die de Commissie heeft besloten te betalen, volstaat voorts niet om aan te tonen dat deze de feiten onjuist heeft beoordeeld. De Commissie betwist deze omstandigheid immers niet en verklaart zelf in punt 17 van de bestreden beschikking dat de totale uitgaven voor de betrokken maatregelen hoger zijn geweest dan in het financieringsplan was voorzien. Indien de Duitse autoriteiten echter ondanks deze hogere uitgaven in hun betalingsaanvraag lagere bedragen hebben genoemd dan die waarin het financieringsplan voorzag, kan de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie niet verwijten dat deze de feiten onjuist heeft beoordeeld, aangezien deze haar besluit neemt op basis van die betalingsaanvraag. Omdat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft bewezen dat zij in haar betalingsaanvraag bijdragen van het EFRO heeft vermeld die gelijk waren aan de bedragen waarin het financieringsplan voorzag, kan het onderhavige middel niet worden aanvaard.
Middel inzake schending van artikel 24 van verordening nr. 4253/88
Argumenten van partijen
42 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie artikel 24 van verordening nr. 4253/88 heeft geschonden door de betrokken financiële bijstand te verlagen zonder dat de in deze bepaling vastgelegde voorwaarden waren vervuld.
43 In de eerste plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de financieringsplannen indicatief zijn en naar hun aard slechts voorlopig zijn. Derhalve moet volgens haar niet elke wijziging als een belangrijke wijziging worden beschouwd. Zij is van mening dat de wijzigingen van een operationeel programma alleen belangrijk zijn indien zij tot gevolg hebben dat de algehele structuur van het programma wordt beïnvloed of dat de verwezenlijking van de ontwikkelingsdoelstellingen die zijn vastgelegd in de beschikking van de Commissie tot goedkeuring van de communautaire bijstand, in gevaar wordt gebracht.
44 Wat het onderhavige geval betreft, is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat de overdrachten door de nationale autoriteiten kwalitatief noch kwantitatief als belangrijke wijzigingen kunnen worden beschouwd. Zij stelt dat deze overdrachten, die slechts een zeer klein percentage van de totale uit hoofde van het EFRO toegekende communautaire bijstand vertegenwoordigen, de verwezenlijking van de doelstellingen van de door de Commissie goedgekeurde programma’s niet in gevaar hebben gebracht en de totale financiële bijstand van het EFRO noch de percentages van de participatie van het EFRO in de verschillende maatregelen hebben gewijzigd. Volgens haar treden zij bijgevolg niet buiten het juridische en financiële kader dat bij de toekenningsbeschikkingen is vastgelegd.
45 In de tweede plaats bestrijdt de Bondsrepubliek Duitsland de bewering van de Commissie in de bestreden beschikkingen dat, bij gebreke van een verzoek tot wijziging van de toekenningbeschikkingen, de niet-inachtneming van de financiële tabellen waardoor de door de flexibiliteitsclausule toegestane drempels worden overschreden, moet worden beschouwd als een belangrijke wijziging, omdat daardoor het relatieve belang van de verschillende prioritaire zwaartepunten of maatregelen verandert. Zij stelt dienaangaande dat de Commissie niet kon concluderen dat de overdrachten belangrijke wijzigingen vormden om de enkele reden dat zij niet in overeenstemming waren met de richtsnoeren. Volgens haar hebben de richtsnoeren enkel tot doel te bepalen welke wijzigingen kunnen worden doorgevoerd zonder dat de Commissie hiervoor om toestemming wordt verzocht, en bepalen zij niet wat een belangrijke wijziging is en wat niet.
46 Uit de richtsnoeren valt niet af te leiden waarom een overdracht van 20 % van de financiële bijdrage van een fonds tussen maatregelen geen belangrijke wijziging in de zin van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 vormt, terwijl een gelijkwaardige overdracht tussen zwaartepunten van een programma dat wel is. De richtsnoeren verklaren evenmin waarom de afgrenzing van de zwaartepunten voor de uitvoering van programma’s dermate belangrijk is dat, om de vastgestelde doelstelling te bereiken, geen overdracht mag plaatsvinden tussen maatregelen die tot verschillende zwaartepunten behoren. Voorts is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat uit de richtsnoeren niet kan worden opgemaakt onder welke omstandigheden de bijstand van het EFRO niet langer gerechtvaardigd is en of een overschrijding van de vastgelegde drempels in alle gevallen moet worden beschouwd als een belangrijke wijziging en, zo ja, waarom dat zo is.
47 In de derde plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie zich in ieder geval niet mocht verzetten tegen de gemaakte overdrachten, aangezien deze overdrachten in overeenstemming met de richtsnoeren waren en de Commissie aan de lidstaten had gemeld dat zij wijzigingen zou aanvaarden die niet formeel waren goedgekeurd, maar met de richtsnoeren overeenstemden. Ter ondersteuning van deze stelling betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de betrokken programma’s niet waren verdeeld in subprogramma’s en dat de flexibiliteitsclausule bijgevolg aldus moest worden opgevat dat de limiet van 10 % van het bedrag van het subprogramma in punt 6.2, derde alinea, van de richtsnoeren moest worden toegepast binnen één fonds of op het geheel van elk programma. Zelfs al werd uitgegaan van de meest restrictieve van deze twee uitleggingen, dan zou dat uitsluitend betekenen dat de verhogingen niet moesten leiden tot een verhoging van de financiële bijstand van het EFRO. Zij stelt dat deze limieten zijn geëerbiedigd in de verzoeken om uitkering van het restant.
48 Met betrekking tot het argument in de bestreden beschikkingen dat uit de verschillende taalversies van de richtsnoeren blijkt dat de „zwaartepunten van het programma” moeten worden gelijkgesteld aan hetgeen de richtsnoeren aanduiden met de term „subprogramma’s”, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de flexibiliteitsclausule in punt 6.2 van de richtsnoeren in haar context moet worden gezien en moet worden uitgelegd met inachtneming van de strekking en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest Hof van 9 januari 2003, Givane e.a., C‑257/00, Jurispr. blz. I‑345, punt 37).
49 Om vast te stellen of de flexibiliteitsclausule bij gebreke van subprogramma’s moet worden toegepast op het niveau van de programma’s of van de prioritaire zwaartepunten, moet volgens haar de rol van subprogramma’s en van programmazwaartepunten in het kader van de programmering worden onderzocht.
50 Dienaangaande stelt zij ten eerste dat alleen in subprogramma’s wordt voorzien wanneer een gedeelte van het programma moet worden gescheiden van de rest ervan, bijvoorbeeld wanneer het programma financiële bijstand van verscheidene structuurfondsen geniet. Zij is bijgevolg van mening dat het verbod van overdrachten tussen subprogramma’s in punt 6.2 van de richtsnoeren moet worden beschouwd als een verbod van overdrachten van financiering die uit hoofde van verschillende structuurfondsen of voor verschillende gebieden is toegekend. Aangezien er in het onderhavige geval geen overdracht tussen de verschillende fondsen is geweest, rechtvaardigt volgens haar niets een beperking van overdrachten op het niveau van de prioritaire zwaartepunten.
51 Ten tweede is het noodzakelijk noch logisch om de flexibiliteitsclausule in punt 6.2 van de richtsnoeren op het niveau van de zwaartepunten van het programma te beperken, aangezien het gemeenschapsrecht niet voorziet in een verplichting om aan de verschillende prioritaire zwaartepunten maximumbedragen toe te wijzen.
52 Ten derde zijn de zwaartepunten van het programma ruim vóór de vaststelling van de richtsnoeren door de Commissie geformuleerd en bijgevolg had de Commissie, indien zij de toepassing van de flexibiliteitsclausule op het niveau van de prioritaire zwaartepunten had willen beperken, rekening moeten houden met de criteria voor de definitie daarvan.
53 In ieder geval zijn volgens de Bondsrepubliek Duitsland de argumenten op basis waarvan de Commissie in de bestreden beschikkingen heeft geconcludeerd dat de in punt 6.2 van de richtsnoeren vastgelegde limieten waren overschreden, onjuist. Zo bevatten de formulieren waarnaar de bestreden beschikkingen verwijzen, niets waaruit kan worden afgeleid dat „zwaartepunten” en „subprogramma’s” kunnen worden gelijkgesteld, en bepaalt artikel 8, lid 3, van verordening nr. 4253/88, waarop de Commissie zich in haar verweerschrift beroept, niet dat prioritaire zwaartepunten moeten worden gescheiden, waardoor de litigieuze overdrachten een belangrijke wijziging zouden vormen. Bovendien volstaat de verwijzing naar andere taalversies van de richtsnoeren niet als motivering, aangezien de Duitse taalversie ondubbelzinnig is en de Engelse en de Franse taalversie geen overtuigende steun bieden aan de uitlegging door de Commissie. Voorts volstaat de verwijzing naar de afsluiting van de programma’s in de andere lidstaten evenmin als motivering, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland die programma’s niet kent en de rechtmatigheid ervan niet kan beoordelen.
54 In de vierde plaats is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat indien de gemaakte wijzigingen niet werden gedekt door de richtsnoeren, de Commissie had moeten onderzoeken of zij belangrijk waren en, zo ja, of zij een verlaging van de communautaire bijstand rechtvaardigden. Volgens haar volstaat de loutere kwalificatie als belangrijke wijziging in ieder geval op zich niet als rechtvaardiging voor vermindering van de bijstand, aangezien het feit dat zij de wijziging niet vooraf aan de Commissie heeft voorgelegd, louter een schending van procedurele regels is. In de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07 stelt zij meer specifiek dat het evenredigheidsbeginsel zich ertegen verzet dat de Commissie zich baseert op schending van formele of procedurele regels om de aan de betrokken programma’s toegekende financiële bijstand te verminderen.
55 Zij is dus van mening dat de Commissie had moeten onderzoeken of de gemaakte overdrachten moesten worden goedgekeurd, met name rekening houdend met het feit dat deze overdrachten de algemene doelstelling van de programma’s noch die van de communautaire bijstand in gevaar hebben gebracht en lagere bedragen betroffen dan andere wijzigingsverzoeken die eerder door de Commissie waren aanvaard. In de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07 stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie tevens rekening had moeten houden met het feit dat zij vanaf midden oktober 1999 niet in staat was om nieuwe wijzigingsverzoeken te onderzoeken, en dat zij door de bekendmaking van de richtsnoeren bij de nationale autoriteiten een gewettigd vertrouwen had doen ontstaan dat zij ten aanzien van de indicatieve financieringsplannen over de nodige flexibiliteit beschikten.
56 Wat ten eerste het feit betreft dat de overdrachten de algemene doelstelling van de programma’s noch die van de communautaire bijstand in gevaar hebben gebracht, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland met name dat de beoogde doelstellingen weliswaar kunnen worden bereikt onder betere omstandigheden of onder gelijkwaardige omstandigheden door een ander gebruik van de fondsen dan dat waarin de goedkeuringsbeschikking voorziet, maar dat de Commissie niet de mogelijkheid zou mogen hebben om de verwezenlijking van de ontwikkelingsdoelstelling te bemoeilijken door de goedgekeurde cofinanciering achter te houden. Zij is bovendien van mening dat de bestreden beschikkingen in strijd zijn met het partnerschapsbeginsel, omdat zij wegens de rigiditeit van de financieringsplannen de nationale autoriteiten beletten om de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor het concrete gebruik van de fondsen in het laatste kwartaal van een programmeringsperiode. Zij verklaart dienaangaande dat de financiering door het EFRO niet tot doel heeft om de projecten van de Commissie te bevorderen, maar om de projecten van de lidstaten te steunen, en dat de toepassing van de programma’s een zeker aanpassingsvermogen vereist omdat de in het kader van het programma uitgevoerde projecten vooraf niet bekend zijn.
57 Wat ten tweede het feit betreft dat de Commissie eind 1999 niet in staat is geweest om de wijzigingsverzoeken te onderzoeken, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de nationale autoriteiten daarom de voorgelegde projecten moesten blijven beoordelen zonder de diensten van de Commissie erbij te kunnen betrekken, en dit juist op het moment dat de programmering werd afgesloten en het merendeel van de projecten was voorgesteld. Indien de programma’s tussen midden oktober en eind december 1999 niet hadden kunnen worden gewijzigd, hadden zij op onbevredigende wijze moeten worden afgewikkeld, hetgeen in strijd zou zijn met het communautaire belang.
58 Wat ten derde het feit betreft dat de Commissie door de bekendmaking van de richtsnoeren bij de nationale autoriteiten een gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan dat zij ten aanzien van de indicatieve financieringsplannen over de nodige flexibiliteit beschikten, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie rekening had moeten houden met het feit dat zij zelf de lidstaten had verzocht om geen wijzigingsverzoeken in te dienen, dat de Duitse taalversie van de richtsnoeren duidelijk alleen aldus kon worden uitgelegd dat overdrachten tussen zwaartepunten van een programma waren toegestaan, en dat de Commissie bij de afsluiting van de programma’s aan de zwaartepunten een betekenis heeft toegekend die deze bij de goedkeuring ervan niet hadden.
59 De Commissie betwist al deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
60 Wat in de eerste plaats de bewering van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat financieringsplannen slechts indicatief en voorlopig zijn, moet worden opgemerkt dat uit de toepasselijke regelgeving, zoals uitgelegd in de rechtspraak, volgt dat elke door de structuurfondsen verleende financiële bijstand, zoals de Commissie stelt, moet worden uitgevoerd overeenkomstig de beschikking waarbij deze is goedgekeurd, en met name overeenkomstig de bij deze beschikking gevoegde financiële tabel, aangezien die tabel een programmeringsinstrument is dat het gemeenschappelijke standpunt van de Commissie en de nationale autoriteiten weergeeft.
61 Ten eerste wordt in de bepaling van verordening nr. 4253/88 inzake operationele programma’s, namelijk artikel 14, anders dan in de artikelen 8 tot en met 10 en 11 bis van verordening nr. 2052/88 en artikel 8, lid 3, van verordening nr. 4253/88, die de communautaire bestekken betreffen, niet bepaald dat het bij het verzoek te voegen financieringsplan louter indicatief is.
62 Ten tweede volgt uit artikel 21, lid 1, van verordening nr. 4253/88, dat bepaalt dat de financiële bijstand overeenkomstig de aangegane betalingsverplichtingen wordt uitbetaald, dat de financiële afsluiting van de bijstand met name moet geschieden op basis van het geldende financieringsplan (arrest Gerecht van 27 juni 2007, Nuova Gela Sviluppo/Commissie, T‑65/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 36 en 37). Hetzelfde vereiste vloeit voort uit artikel 4 van de beschikkingen C(94) 3379 van 14 december 1994 en C(97) 1120 van 7 mei 1997, alsmede uit artikel 2, tweede alinea, van de andere toekenningsbeschikkingen (zie punt 16 hierboven).
63 Ten derde beschrijft artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 de procedure die moet worden gevolgd om de financieringsplannen te wijzigen. Deze bepaling schrijft voor dat het toezichtcomité of de Commissie in samenwerking met de lidstaat en na advies van het toezichtcomité besluit tot wijziging van de financieringsplannen. Ingeval het toezichtcomité besluit tot wijzigingen, moeten deze onmiddellijk ter kennis van de Commissie en van de betrokken lidstaat worden gebracht en zijn zij pas van toepassing na bevestiging door zowel de Commissie als de betrokken lidstaat. Volgens de rechtspraak rechtvaardigt niet-naleving van deze bepaling op zich al vermindering van de financiële bijstand (zie naar analogie arrest Gerecht van 22 november 2006, Italië/Commissie, T‑282/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 72 en 78).
64 Hieruit volgt dat wijzigingen van een door de Commissie goedgekeurd financieringsplan die zonder haar toestemming worden doorgevoerd, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt, in beginsel leiden tot vermindering van de bijstand die aan het betrokken programma is toegekend, ongeacht het kwalitatieve of kwantitatieve belang ervan.
65 Wat in de tweede plaats de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland betreft waarmee zij betwist dat overschrijding van de in de richtsnoeren vastgelegde limieten voldoende kan zijn om te concluderen dat de litigieuze overdrachten belangrijke wijzigingen waren, volgt uit de overwegingen in de punten 60 tot en met 64 hierboven dat deze moeten worden afgewezen, aangezien artikel 24 van verordening nr. 4253/88 op grond van de toepasselijke regelgeving en de toekenningsbeschikkingen in ieder geval op deze overdrachten van toepassing is.
66 Wat in de derde plaats de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat de Commissie zich niet mocht verzetten tegen de doorgevoerde wijzigingen omdat zij overeenstemden met de richtsnoeren, moet eraan worden herinnerd dat de overdrachten tussen verschillende maatregelen door de Duitse autoriteiten niet hebben geleid tot een verhoging met meer dan 20 % van het bedrag dat in elk van de financieringsplannen was toegewezen aan de maatregelen waarvan het bedrag is verhoogd, maar tot een overschrijding van de bedragen die in de financieringsplannen aan de zwaartepunten waren toegewezen. Voorts maakt de Duitse taalversie van punt 6.2 van de richtsnoeren, aangehaald in punt 17 hierboven, geen melding van prioritaire zwaartepunten en dit punt bepaalt a fortiori niet uitdrukkelijk dat overdrachten tussen verschillende zwaartepunten verboden zijn. Teneinde onder deze omstandigheden de gegrondheid van de aangevoerde argumenten te beoordelen, dient overeenkomstig de rechtspraak een letterlijke, een wetshistorische, een systematische en een teleologische uitlegging van punt 6.2 van de richtsnoeren te worden gegeven (zie inzake de methodologie, arresten Gerecht van 20 november 2002, Lagardère en Canal+/Commissie, T‑251/00, Jurispr. blz. II‑4825, punten 72 e.v., en 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, T‑22/02 en T‑23/02, Jurispr. blz. II‑4065, punten 41 e.v.).
67 Wat ten eerste de letterlijke uitlegging betreft, moet in aanmerking worden genomen dat de teksten van gemeenschapsrecht in verscheidene talen zijn opgesteld en de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn, zodat de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (arrest Hof van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 18, en arrest Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, aangehaald in punt 66 hierboven, punt 42). Het vereiste van een uniforme uitlegging van communautaire bepalingen brengt immers mee dat de tekst van één van de versies ervan niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de versies die in de andere officiële talen zijn opgesteld (arrest Hof van 5 december 1967, Van der Vecht, 19/67, Jurispr. blz. 431, blz. 442), zelfs indien dat betekent dat de betrokken bepaling – in strijd met het vereiste van rechtszekerheid – moet worden uitgelegd en toegepast op een manier die afwijkt van de eigenlijke en gebruikelijke betekenis van de woorden die in een of meer taalversies worden gebruikt (zie in die zin arrest Hof van 3 maart 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Jurispr. blz. 425, punt 11).
68 In het onderhavige geval is er inderdaad een verschil tussen de Duitse taalversie en de andere taalversies van punt 6.2 van de richtsnoeren. De eerste alinea van dit punt bepaalt in alle taalversies dat de financiële afsluiting van de programma’s moet geschieden op basis van de geldende versie van het financieringsplan en dat dit plan over het algemeen is verdeeld in drie niveaus. Alle taalversies noemen als eerste, respectievelijk derde niveau het „programma” en de „maatregelen”. Voor het middelste niveau noemt de Duitse taalversie echter enkel het „subprogramma” (Unterprogramm), terwijl in de andere taalversies sprake is van „subprogramma/prioritaire doelstelling” („delprogram/prioriteret” in het Deens, „sub-programme/priority axis” in het Engels, „subprograma/eje prioritario” in het Spaans, „alaohjelma/toimintalinja” in het Fins, „sous-programme/axe prioritaire” in het Frans, „subprogramma/prioritaire doelstelling” in het Nederlands, „subprograma/eixo prioritário” in het Portugees en „underprogram/prioriterat område” in het Zweeds). Wat de andere bepalingen van punt 6.2 van de richtsnoeren betreft, is er geen verschil tussen de taalversies, aangezien in de tweede, de derde en de vierde alinea van dat punt 6.2 in alle taalversies uitsluitend de term „subprogramma” wordt gebruikt .
69 Derhalve rijst de vraag of de vermelding van „subprogramma/prioritaire doelstelling” in de eerste alinea van punt 6.2 van de richtsnoeren in de andere taalversies dan de Duitse noodzakelijk is om de bepaling aldus te kunnen uitleggen – zoals de lidstaten die de andere taalversies hebben geraadpleegd lijken te hebben gedaan – dat de vermelding in de andere alinea’s van dat punt van alleen „subprogramma” aldus moet worden gelezen dat hiermee tevens de prioritaire doelstellingen worden aangeduid. Ter beantwoording van deze vraag moet met behulp van de systematische, de wetshistorische en de teleologische uitlegging worden vastgesteld of „subprogramma’s” en „prioritaire doelstellingen” in wezen twee verschillende termen zijn om het middelste niveau van de programma’s aan te duiden, zoals de Commissie stelt, dan wel of het twee totaal verschillende programmeringselementen betreft die voor de toepassing van de richtsnoeren niet mogen worden gelijkgesteld, zoals de Bondsrepubliek Duitsland stelt.
70 Wat ten tweede de systematische uitlegging betreft, moet worden opgemerkt dat de context van punt 6.2 van de richtsnoeren niet alleen wordt gevormd door de andere bepalingen van de richtsnoeren, die andere onderwerpen dan de financiële afsluiting van programma’s behandelen en voor de uitlegging van punt 6.2 dus geen nuttige elementen bevatten, maar ook door alle op de betrokken financiële bijstand toepasselijke bepalingen en in het bijzonder door de toekenningsbeschikkingen. Uit lezing van de bij deze beschikkingen goedgekeurde programma’s blijkt dat de structuur hiervan is opgedeeld in prioritaire zwaartepunten of in prioriteiten, en dat zij niet zijn verdeeld in subprogramma’s, terwijl drie van de vijf toekenningsbeschikkingen, namelijk de beschikkingen C (95) 1427 van 11 juli 1995, C (95) 1738 van 27 juli 1995 en C (95) 1739 van 27 juli 1995 (zie de punten 12‑14 hierboven), verklaren in artikel 2 dat de regels voor de verlening van de financiële bijstand, met inbegrip van de participatie van de fondsen in de verschillende subprogramma’s (Teilprogramm) en in de maatregelen die integrerend deel uitmaken van de programma’s, zijn opgenomen in het financieringsplan dat bij deze beschikkingen is gevoegd.
71 De in de richtsnoeren gebruikte Duitse term (Unterprogramm) is weliswaar niet dezelfde als die in de hierboven in punt 70 genoemde toekenningsbeschikkingen (Teilprogramm), maar uit die beschikkingen blijkt duidelijk dat de Commissie reeds vanaf de goedkeuring van de programma’s en niet pas op het moment van de afsluiting ervan van mening was dat „subprogramma’s” en „prioritaire zwaartepunten” één enkel programmeringsniveau vormden, namelijk het middelste niveau tussen programma’s en maatregelen. Aangezien het er in het onderhavige geval uiteindelijk om gaat, te bepalen of de door de Commissie opgestelde richtsnoeren redelijkerwijs door de met de uitvoering van deze programma’s belaste nationale autoriteiten aldus konden worden opgevat, dat het verbod van overdrachten tussen „subprogramma’s” ook een dergelijk verbod tussen „prioritaire zwaartepunten” inhield, en dat bijgevolg voor elke overdracht tussen zwaartepunten een formeel wijzigingsverzoek moest worden opgesteld, moet er, onafhankelijk van de precieze definitie van de termen „subprogramma’s” en „prioritaire zwaartepunten”, van worden uitgegaan dat de nationale autoriteiten op grond van de formulering van de toekenningsbeschikkingen hadden moeten begrijpen dat de term „subprogramma”, die door de Commissie in elke alinea van de Duitse taalversie van de richtsnoeren wordt gebruikt, aldus moest worden opgevat dat deze term tevens doelt op de „prioritaire zwaartepunten” van de programma’s, of dat zij op zijn minst twijfels hadden moeten hebben over de uitlegging van punt 6.2 van de richtsnoeren.
72 Wat de wetshistorische en de teleologische uitlegging betreft, moet worden opgemerkt dat aangezien elke wijziging van de financieringsplannen zonder toestemming van de Commissie kan leiden tot vermindering van de bijstand (zie punt 64 hierboven), de richtsnoeren aldus moeten worden opgevat dat zij tot doel hebben, de afsluiting van de programma’s te vergemakkelijken in die zin dat de Commissie, krachtens de beoordelingsmarge die artikel 24 van verordening nr. 4253/88 haar toekent bij de beslissing of communautaire bijstand al dan niet moet worden verminderd of opgeschort, een zekere flexibiliteit aanvaardt en dat wijzigingen die voldoen aan de vastgelegde voorwaarden, bijgevolg niet leiden tot vermindering, zelfs wanneer deze wijzigingen niet ter goedkeuring aan haar zijn voorgelegd. Daaruit volgt dat punt 6.2 van de richtsnoeren restrictief moet worden uitgelegd, zodat het aantal wijzigingen met betrekking tot welke de Commissie heeft aangekondigd voornemens te zijn om de toegekende bijstand niet te verminderen, en die dus in de praktijk kunnen worden doorgevoerd zonder om haar toestemming te vragen, zo veel mogelijk wordt beperkt. Verordening nr. 4253/88 voorziet immers in een formele procedure voor de wijziging van financieringsplannen, die verplicht is voor zowel de lidstaten als de Commissie, en het aantal gevallen waarin de lidstaten kunnen worden vrijgesteld van de verplichting om deze procedure te volgen zonder te riskeren dat de bijstand wordt verminderd, dient derhalve zo laag mogelijk te worden gehouden.
73 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de overdrachten tussen de prioritaire zwaartepunten van de programma’s die door de Duitse autoriteiten zijn uitgevoerd, niet waren gedekt door de richtsnoeren.
74 De andere argumenten die de Bondsrepubliek Duitsland heeft aangevoerd, doen niet af aan deze conclusie. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat een verbod van overdrachten tussen zwaartepunten niet gerechtvaardigd is, omdat dergelijke overdrachten de verwezenlijking van de programma’s en de beoogde doelstellingen niet wezenlijk beïnvloeden. Ofschoon deze overwegingen relevant zijn voor de beoordeling of deze overdrachten hadden kunnen worden goedgekeurd door de Commissie indien zij aan haar waren voorgelegd, zijn zij niet relevant in het kader van het onderzoek van de verenigbaarheid van de betrokken overdrachten met punt 6.2 van de richtsnoeren. Het gaat er in het onderhavige geval immers niet om of overdrachten tussen zwaartepunten door de Commissie hadden kunnen worden aanvaard indien zij aan haar waren voorgelegd, maar om de vraag of op grond van de richtsnoeren kon worden nagelaten ze aan de Commissie mee te delen zonder dat dit leidde tot vermindering van de bijstand.
75 Wat in de vierde plaats de stelling van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat de Commissie gebruik had moeten maken van de beoordelingsbevoegdheid die artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 haar toekent om uit te maken of de toegekende bijstand gerechtvaardigd was, moet ten eerste worden opgemerkt dat de richtsnoeren, ondanks de verklaring van de Commissie in de bestreden beschikkingen dat deze richtsnoeren definiëren wat zij als een belangrijke wijziging beschouwt, alleen aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de gevallen definiëren waarin de Commissie van mening is dat een wijziging van de financieringsplannen geen vermindering van de bijstand rechtvaardigt. De mogelijkheid om de bijstand te verminderen in geval van wijziging van de financieringsplannen vloeit immers voort uit de toepasselijke regelgeving zelf, alsmede uit de beschikkingen tot toekenning van communautaire bijstand aan de programma’s waar het in de onderhavige zaken om gaat, en is niet afhankelijk van de beoordelingsmarge van de Commissie. Deze kon echter wel besluiten dat bepaalde wijzigingen wegens omstandigheden die verband houden met het einde van de programmeringsperiode, geen aanleiding zouden geven tot vermindering, en dit standpunt bekendmaken aan de lidstaten om de transparantie van haar afsluitingsbeschikkingen te verzekeren en de gelijkheid van de verschillende lidstaten te waarborgen. Aangezien de Commissie aan de lidstaten had gemeld op welke manier zij voornemens was haar beoordelingsmarge te gebruiken, kon zij daar volgens de rechtspraak niet van afwijken zonder het gelijkheidsbeginsel te schenden (zie in die zin arrest Hof van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punt 211). Door te onderzoeken of de wijzigingen hadden kunnen worden goedgekeurd indien zij haar tijdig waren meegedeeld, zoals de Bondsrepubliek Duitsland verzoekt, zou de Commissie immers de Bondsrepubliek Duitsland bevoordelen ten opzichte van de lidstaten die geen wijzigingen hebben doorgevoerd die niet voldoen aan de voorwaarden van de richtsnoeren, zonder daarvoor de toestemming van de Commissie te vragen.
76 In ieder geval heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet bewezen dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door te besluiten de betrokken financiële bijstand te verminderen.
77 Wat ten eerste de stelling betreft dat de overdrachten de algemene doelstelling van de programma’s of die van de communautaire bijdrage niet in gevaar hebben gebracht, volstaat het immers volgens de rechtspraak niet, aan te tonen dat een project is uitgevoerd, om aanspraak te kunnen maken op de uitkering van financiële bijstand (zie in die zin arrest van 19 januari 2006, Comunità montana della Valnerina/Commissie, C‑240/03 P, Jurispr. blz. I‑731, punten 77 en 78). Het in de communautaire regelgeving uitgewerkte subsidiestelsel berust immers met name op de nakoming door de begunstigde van een reeks verplichtingen waarvan de ontvangst van de voorziene financiële bijstand afhankelijk is gesteld. Indien de begunstigde alle of een gedeelte van deze verplichtingen niet nakomt, zoals die met betrekking tot de inachtneming van het juridische en financiële kader, staat artikel 24 van bovengenoemde verordening de Commissie toe om de omvang van haar verplichtingen op grond van de beschikking tot toekenning van die bijstand te heroverwegen. Uit vaste rechtspraak volgt tevens dat de schending van verplichtingen waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor de goede werking van een communautaire regeling, kan worden bestraft met het verlies van een aan de gemeenschapsbepalingen ontleend recht, zonder dat dit schending van het evenredigheidsbeginsel oplevert (arresten Gerecht van 12 oktober 1999, Conserve Italia/Commissie, T‑216/96, Jurispr. blz. II‑3139, punten 101 en 103, en 26 september 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commissie, T‑199/99, Jurispr. blz. II‑3731, punten 134 en 135).
78 Zou in het onderhavige geval overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland worden erkend dat de Commissie de betrokken bijstand niet had moeten verminderen omdat de doelstellingen van de programma’s en genoemde bijstand waren bereikt, dan zou dit neerkomen op het onbestraft laten van de schending door de Bondsrepubliek Duitsland van haar verplichting om deze programma’s uit te voeren in overeenstemming met de door de Commissie goedgekeurde financieringsplannen. Deze oplossing zou deze verplichting uithollen, aangezien het voor de nationale autoriteiten zou volstaan om aan te tonen dat de programma’s goed zijn uitgevoerd, om alle toegekende financiering te ontvangen.
79 Voorts kan de Bondsrepubliek Duitsland zich niet beroepen op het partnerschapsbeginsel van artikel 4 van verordening nr. 2052/88 (zie punt 3 hierboven) om te verzoeken om betaling van alle financiële bijstand. De communautaire cofinanciering heeft weliswaar niet tot doel de projecten van de Commissie, maar die van de lidstaten te bevorderen, zoals de Bondsrepubliek Duitsland opmerkt, maar dat doet niet af aan het feit dat de Commissie krachtens artikel 274 EG verantwoordelijk is voor de uitvoering van de begroting van de Gemeenschap en dat de op de structuurfondsen toepasselijke verordeningen bepalen dat zij gehouden is om in haar toekenningsbeschikkingen de financieringsplannen goed te keuren en elke wijziging daarvan direct of indirect goed te keuren. Tegen deze achtergrond moet worden vastgesteld dat de door de Bondsrepubliek Duitsland gevorderde oplossing weliswaar rekening houdt met de bevoegdheden van de nationale autoriteiten, maar niet met de bevoegdheden die bij de toepasselijke regelgeving aan de Commissie zijn toegekend. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 bepaalt evenwel juist dat „[d]e actie van de Gemeenschap [...] tot stand [komt] door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen [...] bevoegde autoriteiten en instanties”. Dit overleg heeft met name betrekking op de voorbereiding, de financiering, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties, en moet aldus worden gevoerd dat de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner worden geëerbiedigd.
80 Wat ten tweede het argument betreft dat de Commissie vanaf midden oktober 1999 niet in staat was om nieuwe wijzigingsverzoeken te onderzoeken, volstaat de vaststelling dat de Commissie deze bewering betwist en verklaart dat zij in de laatste twee maanden van 1999 418 wijzigingsbeschikkingen heeft vastgesteld en dat zij de wijzigingsverzoeken die haar na midden oktober 1999 door de lidstaten waren toegezonden, met inbegrip van die van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, ook heeft behandeld. Zij voegt hieraan toe dat de verzoeken die niet voor 31 december 1999 konden worden behandeld omdat zij laat waren ingediend, zelfs na die datum konden worden aanvaard indien zij geen invloed hadden op de begroting van de Gemeenschap.
81 Wat ten derde de stelling betreft dat de Commissie de nationale autoriteiten heeft aangemoedigd om geen nieuwe wijzigingsverzoeken in te dienen en dat de Duitse taalversie van de richtsnoeren duidelijk aangeeft dat de litigieuze overdrachten niet behoefden te worden goedgekeurd door de Commissie, moet worden opgemerkt dat het in de omstandigheden van het onderhavige geval voor de nationale autoriteiten voldoende duidelijk had moeten zijn dat de in de financieringsplannen van de betrokken programma’s genoemde prioritaire zwaartepunten volgens de Commissie subprogramma’s in de zin van punt 6.2 van de richtsnoeren vormden, en dat deze autoriteiten bijgevolg, ondanks een mogelijk gebrek aan duidelijkheid van de Duitse taalversie van de richtsnoeren, hadden kunnen begrijpen dat de Commissie geen overdrachten tussen prioritaire zwaartepunten zou aanvaarden zonder dat hiervoor overeenkomstig artikel 25, lid 5, van verordening nr. 4253/88 om haar toestemming was verzocht. Met betrekking tot het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie rekening had moeten houden met het feit dat het aantal voorgelegde projecten stijgt aan het einde van de programmeringsperiode, wat op zijn beurt leidt tot een stijging van het aantal noodzakelijke wijzigingen van financieringsplannen, moet worden opgemerkt dat het juist deze omstandigheid is die de Commissie ertoe heeft gebracht de richtsnoeren aan de lidstaten bekend te maken en hen te verzoeken gebruik te maken van punt 6.2 ervan, teneinde het aantal wijzigingsverzoeken te verminderen.
82 Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft bewezen dat de Commissie artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 heeft geschonden. Bijgevolg dienen de beroepen in hun geheel te worden verworpen.
Kosten
83 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Zaak T‑332/07 wordt voor het arrest gevoegd met de zaken T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 en T‑15/07.
2) De beroepen worden verworpen.
3) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2008.
De griffier | | De president van de Vierde kamer |