WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba)
z dnia 9 września 2008 r.(*)
EFRR – Obniżenie pomocy finansowej – Modyfikacja planów finansowania bez zezwolenia Komisji – Pojęcie znacznej modyfikacji – Artykuł 24 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 – Skarga o stwierdzenie nieważności
W sprawach połączonych T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 i w sprawie T‑332/07
Republika Federalna Niemiec, reprezentowana przez M. Lummę oraz, w sprawach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07, również przez C. Schulze‑Bahr, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata C. von Donata,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez G. Wilmsa oraz L. Flynna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mających za przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności decyzji C(2006) 4193 wersja ostateczna i C(2006) 4194 wersja ostateczna z dnia 25 września 2006 r., C(2006) 5163 wersja ostateczna i C(2006) 5164 wersja ostateczna z dnia 3 listopada 2006 r. i C(2007) 2619 wersja ostateczna z dnia 25 czerwca 2007 r., dotyczących obniżenia pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) przyznanej na rzecz, odpowiednio, programu celu 2 1997–1999 Nadrenia Północna‑Westfalia, programu operacyjnego Resider – Nadrenia Północna‑Westfalia 1994–1999, programów operacyjnych kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii w ramach wspólnych działań MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa) i Rechar II oraz programu operacyjnego dotyczącego wspólnotowej interwencji o charakterze strukturalnym w regionach celu 2 kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii w okresie 1994–1996,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
(czwarta izba),
w składzie: O. Czúcz (sprawozdawca), prezes, J.D. Cooke i I. Labucka, sędziowie,
sekretarz: K. Andová, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozpraw w dniu 26 lutego (sprawy T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07) i w dniu 10 czerwca 2008 r. (sprawa T‑332/07),
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1 W latach 1989–1999 zasady dotyczące realizacji działań służących wzmocnieniu spójności gospodarczej i społecznej, o których mowa w art. 158 WE, były określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, s. 9). Rozporządzenie to stanowiło podstawowe uregulowanie dotyczące funduszy strukturalnych, a w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Rozporządzenie nr 2052/88 zostało zmienione w szczególności przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 5).
2 Artykuł 1 rozporządzenia nr 2052/88 określa cele priorytetowe, których realizacji służą działania Wspólnoty za pośrednictwem funduszy strukturalnych.
3 Artykuł 4 rozporządzenia nr 2052/88 dotyczy komplementarności, partnerstwa i pomocy technicznej. Stanowi on, co następuje:
„1. Działania Wspólnoty stanowią uzupełnienie lub wkład do odpowiadających im działań krajowych. Są one realizowane w wyniku ścisłego porozumienia pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim i właściwymi władzami i podmiotami […] wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, przy czym każda ze stron jest partnerem dążącym do wspólnego celu. Porozumienie to zwane jest dalej »partnerstwem«. Partnerstwo obejmuje przygotowanie, finansowanie, jak również ocenę ex ante, monitorowanie oraz ocenę ex post działań.
Partnerstwo jest prowadzone z poszanowaniem kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych każdego z partnerów.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
4 Artykuł 5 rozporządzenia nr 2052/88, zatytułowany „Formy pomocy”, przewiduje w ust. 2 lit. a), że „w ramach funduszy strukturalnych […] można otrzymać pomoc finansową [w szczególności] w [formie] współfinansowania programów operacyjnych”. W art. 5 ust. 5 zdefiniowano pojęcie „program operacyjny” jako „jednolite zestawienie środków wieloletnich, które mogą być wykonywane poprzez [w szczególności] jeden lub kilka funduszy strukturalnych”.
5 Zgodnie z art. 8–10 i 11bis rozporządzenia nr 2052/88 plany przygotowane przez państwa członkowskie zawierają w szczególności opis strategii właściwej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 1 tego rozporządzenia i podstawowe osie wybrane w tym celu pozwalające na kwantyfikowanie postępów w zakresie, w jakim ich charakter na to pozwala, jak również wskazania dotyczące wykorzystania pomocy z funduszy. Zgodnie z tymi samymi przepisami Komisja przyjmuje na podstawie tych planów w ramach partnerstwa, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, i w porozumieniu z zainteresowanym państwem członkowskim, wspólnotowe ramy wsparcia, które zawierają w szczególności osie priorytetowe pomocy Wspólnoty, jak również indykatywny plan finansowania, w którym określone są kwota pomocy i jej źródło.
6 W dniu 19 grudnia 1988 r. Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1). Rozporządzenie nr 4253/88 zostało zmienione przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20).
7 Artykuł 8 ust. 3 rozporządzenia nr 4253/88 przejmuje niektóre przepisy art. 8–10 i 11bis rozporządzenia nr 2052/88 i stanowi, że „wspólnotowe ramy wsparcia obejmują”, w szczególności, „osie priorytetowe wspólnych działań Wspólnoty i zainteresowanego państwa członkowskiego w odniesieniu do celów, o których mowa w art. 1 [rozporządzenia nr 2052/88], celów szczegółowych, kwantyfikowanych, jeśli ich charakter na to pozwala”, jak również „indykatywny plan finansowania wskazujący kwotę kopert finansowych przewidzianych na różne formy pomocy”.
8 Artykuł 14 rozporządzenia nr 4253/88 dotyczy rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy. Przepis ten stanowi w szczególności:
„1. Wnioski o przyznanie pomocy z funduszy strukturalnych […] są sporządzane przez państwo członkowskie lub wyznaczone przez nie właściwe władze […] i przedkładane Komisji […].
2. Wnioski zawierają niezbędne informacje […], a w szczególności opis zaproponowanego działania […] i jego szczegółowych celów. Wnioski zawierają również […] proponowany plan finansowania […],
3. Komisja bada wnioski w celu w szczególności:
[…]
– oceny wkładu zaproponowanego działania do realizacji jego celów szczegółowych oraz, jeśli jest to program operacyjny, spójność określonych w nim środków,
– zweryfikowania, czy procedury administracyjne i finansowe są odpowiednie do zapewnienia skutecznej realizacji działania,
– określenia szczegółowych zasad pomocy z danego funduszu lub z funduszy […].
Komisja podejmuje decyzję o przyznaniu pomocy z funduszy […], gdy warunki określone w niniejszym artykule zostały spełnione […]” [tłumaczenie nieoficjalne podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
9 Artykuł 24 rozporządzenia nr 4253/88, zatytułowany „Obniżenie, zawieszenie i anulowanie pomocy”, stanowi:
„1. Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja dokonuje właściwego zbadania przypadku w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działań do przedstawienia uwag w określonym terminie.
2. W wyniku tego badania Komisja może obniżyć lub zawiesić pomoc na działania lub przedmiotowe środki, jeśli badanie potwierdzi wystąpienie nieprawidłowości lub znacznej zmiany, wpływającej na charakter lub warunki realizacji działań lub środków, która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia.
3. Nienależnie wypłacone kwoty podlegają zwrotowi Komisji […]”.
10 Wreszcie art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 dotyczący monitorowania wykorzystania pomocy z funduszy stanowi:
„Komitet monitorujący przyjmuje […], uwzględniając dostępność środków budżetowych i zasady budżetowe, plan finansowania, w tym ewentualne transfery między źródłami finansowania wspólnotowego oraz wynikające z nich zmiany poziomu pomocy. […]
O zmianach tych należy niezwłocznie powiadomić Komisję i zainteresowane państwo członkowskie. Mogą one być wdrożone po dokonaniu potwierdzenia przez Komisję i zainteresowane państwo członkowskie; potwierdzenie zostaje dokonane w terminie 20 dni roboczych, począwszy od otrzymania zawiadomienia, którego data zostanie potwierdzona przez Komisję w formie potwierdzenia odbioru przesyłki.
Komisja podejmuje decyzję o innych zmianach we współpracy z zainteresowanym państwem członkowskim, po uzyskaniu opinii komitetu monitorującego”.
Okoliczności powstania sporu
Decyzje o przyznaniu pomocy finansowej
11 Decyzją C(94) 3379 z dnia 14 grudnia 1994 r. Komisja zatwierdziła, w formie jednolitego dokumentu programowego, wspólnotowe ramy wsparcia oraz program operacyjny dotyczący wspólnotowej pomocy strukturalnej w regionach celu 2 niemieckiego kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii na lata 1994–1996. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana i w wersji ostatecznej przyznaje pomoc finansową z EFRR w łącznej kwocie 241 292 000 EUR, przy czym termin wykonania projektów został przedłużony do dnia 31 grudnia 2000 r.
12 Decyzją C(95) 1427 z dnia 11 lipca 1995 r. Komisja przyznała wspólnotową pomoc finansową na rzecz programu operacyjnego, przygotowanego w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa), obejmującego lata 1994–1999 i dotyczącego kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana. W jej wersji ostatecznej wskazano, że całkowita kwota pomocy finansowej z EFRR wyniesie 8 206 000 EUR.
13 Decyzją C(95) 1738 z dnia 27 lipca 1995 r. Komisja przyznała wspólnotową pomoc finansową na rzecz programu operacyjnego, przygotowanego w ramach inicjatywy wspólnotowej Resider II, w celu rekonwersji gospodarczej stref metalurgicznych kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii na okres od dnia 28 listopada 1994 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana. Wersja ostateczna tej decyzji stanowi, że czas trwania programu został przedłużony do dnia 31 grudnia 1999 r. oraz że całkowita kwota pomocy finansowej zostaje określona w wysokości 152 184 777 EUR, w tym 75 063 840 EUR z EFRR.
14 Decyzją C(95) 1739 z dnia 27 lipca 1995 r. Komisja wyraziła zgodę na przyznanie pomocy finansowej na rzecz programu operacyjnego w ramach wspólnej inicjatywy Rechar II mającego na celu rekonwersję terenów węglonośnych kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii w okresie od dnia 28 listopada 1994 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. Decyzja ta była również wielokrotnie zmieniana. W jej wersji ostatecznej wskazano, że okres, na który przyznano środki, został przedłużony do dnia 31 grudnia 1999 r. oraz że kwota pomocy z EFRR została określona w wysokości 52 237 708 EUR.
15 Decyzją C(97) 1120 z dnia 7 maja 1997 r. Komisja zatwierdziła w formie jednolitego dokumentu programowego wspólnotowe ramy wsparcia oraz program operacyjny dotyczący okresu od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. dotyczący wspólnotowej pomocy strukturalnej w regionach kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii objętych celem 2. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana i w wersji ostatecznej przyznaje pomoc finansową z EFRR w całkowitej kwocie 324 534 806 EUR, przy czym okres przewidziany na wykonanie projektów został przedłużony do dnia 30 września 2002 r.
16 Artykuł 4 decyzji C(94) 3379 z dnia 14 grudnia 1994 r. i C(97) 1120 z dnia 7 maja 1997 r. stanowi, że szczegóły dotyczące przyznania pomocy finansowej, w tym z funduszy, w zakresie różnych osi priorytetowych i środków zostaną wskazane w planie finansowania każdego programu. Artykuł 2 akapit drugi wskazanych powyżej pozostałych trzech decyzji dotyczących przyznania pomocy wskazuje, że zasady przyznania pomocy finansowej, w tym udziału funduszy w różnych podprogramach i środkach, które stanowią integralną część programów, zostały określone w planie finansowania załączonym do każdej z tych decyzji. Plany finansowania programów są podzielone na osie priorytetowe i środki.
Postępowanie administracyjne
17 Biorąc pod uwagę zamknięcie z dniem 31 grudnia 1999 r. programów finansowanych z funduszy strukturalnych dotyczących okresu 1994–1999, Komisja przyjęła w dniu 9 września 1999 r. wytyczne dotyczące zamknięcia finansowego pomocy operacyjnej (1994–1999) z funduszy strukturalnych (zwane dalej „wytycznymi”) i podała je do wiadomości państwom członkowskim. Wytyczne w wersji w języku niemieckim stanowią w szczególności, co następuje:
„6. Plany finansowania
6.1. Plan finansowania nie może ulec zmianie po ostatecznej dacie zaciągnięcia zobowiązań.
6.2. Zamknięcie finansowe programów powinno nastąpić na podstawie obowiązującej wersji planu finansowania (co do zasady dotyczy to planu finansowania podzielonego na trzy poziomy, czyli programy, podprogramy i środki). Rozliczenia przedstawiane przez państwa członkowskie powinny zawierać tak szczegółowe informacje jak plany finansowania załączone do decyzji dotyczących zatwierdzenia pomocy operacyjnej, a zatem powinny co do zasady określać wysokość rzeczywiście poniesionych wydatków na poziomie środków.
Przekroczenie o 20% wkładu każdego funduszu na poziomie środka może zostać zaakceptowane, o ile całkowita kwota podprogramu, określona w obowiązującym planie finansowania nie zostanie zwiększona.
Jednakże zwiększenie środków w ramach podprogramu nie może przekroczyć 10% wkładu każdego funduszu do całkowitej kwoty określonej w planie finansowania.
Należy wskazać, że klauzula elastyczności może być stosowana tylko w ramach tego samego funduszu oraz że, w przypadku gdy nie istnieją podprogramy, pułap wynoszący 10% jest stosowany na poziomie programu”.
18 W celu ograniczenia liczby wniosków o zmianę programów lub planów finansowania przedstawiciel Komisji w komitecie monitorującym celu nr 2 wezwał państwa członkowskie do korzystania przede wszystkim z klauzuli elastyczności, o której mowa w pkt 6.2 wytycznych, podczas posiedzeń tego komitetu w dniach 11 i 12 listopada 1999 r.
19 Po dokonaniu weryfikacji projektów, w odniesieniu do których przedstawiono wnioski o finansowanie w trakcie ostatniego trymestru 1999 r., władze niemieckie właściwe w zakresie programów stwierdziły istnienie wniosku o nadmierne finansowanie w przypadku pewnych przewidzianych środków w porównaniu do alokowanych w tym zakresie funduszy w planach finansowania, podczas gdy w przypadku innych środków wnioski opiewały na kwoty niższe niż przewidziane. W konsekwencji władze krajowe zdecydowały o dokonaniu transferu pomiędzy różnymi środkami każdego programu w taki sposób, by fundusze, które nie zostały wykorzystane na realizację środków, w odniesieniu do których zostały przewidziane, mogły zostać wykorzystane na finansowanie projektów należących do innych środków. Transfery te nie spowodowały przekroczenia całkowitej kwoty pomocy przyznanej dla każdego z programów, lecz skutkowały zwiększeniem kwoty, związanej z pewnymi osiami priorytetowymi i zmniejszeniem kwoty związanej z innymi osiami priorytetowymi.
20 W trakcie realizacji programów wkład finansowy z EFRR został przekazany transzami, stosownie do wniosków o płatność i według zasad załączonych do programów. Po zakończeniu realizacji programów Republika Federalna Niemiec zażądała od Komisji wypłaty salda należnego w odniesieniu do każdego programu.
21 W piśmie z dnia 3 czerwca 2003 r. Komisja wskazała Republice Federalnej Niemiec, że klauzula elastyczności, o której mowa w pkt 6.2 wytycznych, zezwala na transfery funduszy tylko między środkami należącymi do tej samej osi priorytetowej oraz że transfery między osiami priorytetowymi są zabronione.
22 Pismem z dnia 25 lutego 2004 r. Republika Federalna Niemiec udzieliła odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 3 czerwca 2003 r. i zakwestionowała wykładnię pkt 6.2 wytycznych przedstawioną w tymże piśmie.
23 Pismem z dnia 23 marca 2004 r. dotyczącym wszystkich programów, w odniesieniu do których przyznano wspólnotową pomoc finansową, Dyrekcja Generalna (DG) ds. Polityki Regionalnej Komisji powiadomiła Republikę Federalną Niemiec, że nie zamierza uwzględnić zastrzeżeń dotyczących stosowania klauzuli elastyczności. DG ds. Polityki Regionalnej wskazała, że w konsekwencji saldo środków przewidzianych z tytułu EFRR zostanie uwolnione. Republika Federalna Niemiec udzieliła odpowiedzi na to pismo pismem z dnia 26 kwietnia 2004 r., zwracając się do Komisji o przesłanie informacji dotyczących zamknięcia każdego programu.
Zaskarżone decyzje
24 Decyzją C(2006) 4193 wersja ostateczna z dnia 25 września 2006 r. Komisja obniżyła pomoc z EFRR przyznaną na rzecz programu celu 2 1997–1999 Nadrenia Północna‑Westfalia o 5 488 569,24 EUR.
25 Decyzją C(2006) 4194 wersja ostateczna z dnia 25 września 2006 r. Komisja obniżyła pomoc z EFRR przyznaną na rzecz programu operacyjnego Resider –Nadrenia Północna‑Westfalia 1994–1999 o 2 268 988,33 EUR.
26 Decyzją C(2006) 5163 wersja ostateczna z dnia 3 listopada 2006 r. Komisja obniżyła pomoc z EFRR przyznaną na rzecz programu operacyjnego kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii w ramach wspólnej inicjatywy MŚP o 981 529,62 EUR.
27 Decyzją C(2006) 5164 wersja ostateczna z dnia 3 listopada 2006 r. Komisja obniżyła pomoc z EFRR przyznaną na rzecz programu operacyjnego kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii w ramach wspólnej inicjatywy Rechar II o 2 322 116,26 EUR.
28 Decyzją C(2007) 2619 wersja ostateczna z dnia 25 czerwca 2007 r. Komisja obniżyła pomoc z EFRR przyznaną na rzecz programu operacyjnego celu 2 kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii o 5 958 401,64 EUR.
29 W tych pięciu decyzjach (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”) Komisja uzasadniła obniżenie pomocy wspólnotowej w ten sam sposób. Wskazała ona, że co do zasady programy współfinansowane przez fundusze wspólnotowe powinny być realizowane zgodnie z decyzjami o przyznaniu pomocy i tabelami finansowymi, które zostały przez nią zatwierdzone, oraz że nie można dokonywać żadnej zmiany po dacie końcowej przewidzianej dla zaciągnięcia zobowiązań, ponieważ okres programowania już upłynął. Komisja dodała, że gdy zbliżał się koniec tego okresu, było oczywiste, iż władze krajowe nie mogły w trakcie realizacji programów zapewnić poziomu wykonania odpowiadającego poziomowi wskazanemu w tabelach finansowych załączonych do decyzji zatwierdzających, oraz że w konsekwencji wskazała ona podległym służbom i powiadomiła państwa członkowskie, iż pewna elastyczność będzie stosowana w trakcie zamknięcia zgodnie z pkt 6.2 wytycznych. Natomiast zdaniem Komisji przekroczenie pułapów określonych w pkt 6.2 tych wytycznych stanowi znaczną modyfikację w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, w której przypadku państwa członkowskie powinny złożyć wniosek o dokonanie zmiany najpóźniej w ostatnim dniu przewidzianym do zaciągnięcia zobowiązań. W odniesieniu do zakresu elastyczności, o której mowa w pkt 6.2 wytycznych, Komisja wskazała, że pkt 6.2 dopuszcza elastyczność finansową tylko między środkami należącymi do tej samej osi priorytetowej, bowiem gdyby wprowadzał on elastyczność między osiami priorytetowymi, to zezwalałby on na modyfikację kwot określonych w planach finansowania. Komisja potwierdziła, że w wersjach wytycznych w języku angielskim i francuskim wskazano, iż elastyczność jest stosowana na trzech poziomach (programu, podprogramu/osi priorytetowej i środka), oraz że nawet jeśli wersja wytycznych w języku niemieckim odnosiła się jedynie do podprogramów, to nie może ona, zgodnie z zasadą równego traktowania, stosować wytycznych odmiennie w zależności od tego, czy weryfikowane programy dotyczą Republiki Federalnej Niemiec, czy innych państw członkowskich. Wreszcie Komisja potwierdziła, że w niniejszym przypadku rozpatrywane programy były podzielone w przeciwieństwie do tego, co utrzymują władze krajowe, na trzy poziomy, a mianowicie na programy, podprogramy/osie priorytetowe i środki oraz że władze te same uznały, iż osie priorytetowe stanowiły podprogramy, gdy wskazały one w tabelach finansowych kwoty odnoszące się do osi priorytetowych lub podprogramów, a nie do środków współfinansowanych przez EFRR.
30 Komisja uznała, że sporna pomoc wspólnotowa powinna zostać obniżona, bowiem nieprzestrzeganie przez władze krajowe zapisów w tabelach finansowych oraz przekroczenie progów elastyczności oznacza, iż miały miejsce znaczne modyfikacje, o których zatwierdzenie nie wystąpiono do Komisji.
Przebieg postępowania i żądania stron
31 W pismach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 4 grudnia 2006 r. (sprawy T‑349/06 i T‑371/06), 15 stycznia (sprawy T‑14/07 i T‑15/07) i 4 września 2007 r. (sprawa T‑332/07) Republika Federalna Niemiec wniosła niniejsze skargi.
32 Postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu z dnia 16 stycznia 2008 r. sprawy T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07 zostały połączone do celów procedury ustnej i wydania wyroku zgodnie z art. 50 regulaminu Sądu.
33 Republika Federalna Niemiec wnosi o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
34 Komisja wnosi o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
Co do prawa
35 Uwzględniając powiązania między niniejszymi sprawami, po wysłuchaniu stron Sąd uznał za zasadne połączenie sprawy T‑332/07 i spraw T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 do celów wydania wyroku na podstawie art. 50 regulaminu.
36 Republika Federalna Niemiec podnosi, zasadniczo, wspólny dla wszystkich spraw zarzut naruszenia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. W tym względzie zarzuca ona Komisji, po pierwsze, że uznała, iż transfery dokonane przez władze krajowe stanowiły „znaczne modyfikacje”, których ona nie zatwierdziła, i, po drugie, iż nie wykonała ona prawa oceny przyznanego jej na podstawie tego przepisu, aby podjąć decyzję o tym, czy pomoc finansowa jest uzasadniona.
37 W sprawie T‑332/07 Republika Federalna Niemiec podnosi, ponadto, zarzut błędnej oceny stanu faktycznego, który należy zbadać w pierwszej kolejności.
W przedmiocie zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego, podniesionego w sprawie T‑332/07
Argumenty uczestników
38 Republika Federalna Niemiec wskazuje, że Komisja błędnie oceniła stan faktyczny, uznając w motywie 17 decyzji zaskarżonej w sprawie T‑332/07, że wydatki z EFRR w odniesieniu do części środków przewidzianych w rzeczonym programie, czyli środków 3.1, 3.3 i 5.1, były niższe, niż wynikało to z obowiązującego planu finansowania. Potwierdza ona, że wniosek o płatność dotyczył całości należnego salda oraz że w odniesieniu do tych środków nie złożono wniosku o alokację jedynie części pomocy z EFRR w porównaniu do ustalonych progów finansowania. Potwierdza ona, że beneficjenci końcowi otrzymali od władz niemieckich znacznie wyższe kwoty niż te, jakie zdecydowała się wypłacić Komisja, tak iż udział współfinansowania krajowego w niektórych przypadkach wzrósł. Uważa ona, że w konsekwencji Komisja powinna była wypłacić wkład odpowiadający postanowieniom planu finansowania, zgodnie z przedłożonymi wnioskami.
39 Komisja kwestionuje dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego.
Ocena Sądu
40 Należy stwierdzić, że jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, w którym zawarto szczegółowe informacje dotyczące rzeczywiście poniesionych wydatków podzielonych na środki, jak przewiduje to pkt 6.2 wytycznych, jest tabela znajdująca się w załączniku do zaskarżonej decyzji. Wydaje się, że dokument ten, przynajmniej w części, został opracowany przez Komisję, bowiem są w nim wymienione także kwoty, które zdecydowała się ona wypłacić po dokonaniu weryfikacji wniosku o płatność. Z powyższego wynika, że w braku innych dowodów Sąd nie ma możliwości zbadania, czy w rzeczonym wniosku o płatność, a w szczególności w rozliczeniu wydatków, Republika Federalna Niemiec wnosiła, tak jak to utrzymuje, o wypłatę całości wkładu EFRR określonego w planie finansowania w odniesieniu do rzeczonych środków, czy, jak twierdzi Komisja, wskazała ona kwoty niższe od przewidzianych w tym planie. W każdym razie, przyjmując nawet, że tabela zamieszczona w załączniku do zaskarżonej decyzji stanowi rozliczenie rzeczywiście poniesionych wydatków, przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec Komisji we wniosku o płatność, należy stwierdzić, że z powyższego wynika w sposób oczywisty, że Republika Federalna Niemiec zadeklarowała, iż beneficjenci otrzymali z EFRR kwoty niższe niż przewidziane w planie finansowania.
41 Należy dodać, że stwierdzenie, zgodnie z którym beneficjenci otrzymali od władz niemieckich kwoty znacznie większe niż te, które Komisja zdecydowała się wypłacić, nie jest wystarczające do wykazania, że popełniła ona błąd, dokonując oceny stanu faktycznego. W istocie Komisja nie kwestionuje tej okoliczności i potwierdza w motywie 17 zaskarżonej decyzji, że całkowite wydatki dotyczące rozpatrywanych środków były wyższe od wydatków przewidzianych w planie finansowania. Jednakże, jeśli mimo tego wzrostu wydatków władze niemieckie wskazały we wniosku o płatność kwoty niższe niż przewidziane w planie finansowania, Republika Federalna Niemiec nie może zarzucać Komisji błędu w ocenie stanu faktycznego, bowiem Komisja podjęła decyzję na podstawie rzeczonego wniosku o płatność. Ponieważ Republika Federalna Niemiec nie udowodniła, że wskazała we wniosku o płatność kwoty wkładu z EFRR równe kwotom przewidzianym w planie finansowania, niniejszy zarzut nie może zostać uwzględniony.
W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88
Argumenty stron
42 Republika Federalna Niemiec wskazuje, że Komisja naruszyła art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, obniżając pomoc finansową będącą przedmiotem sporu, mimo że warunki określone w tym przepisie nie zostały spełnione.
43 Po pierwsze, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że plany finansowania są indykatywne i z natury mają jedynie charakter prowizoryczny. Jej zdaniem w konsekwencji nie można uznać każdej modyfikacji za znaczną modyfikację. Uważa ona, że modyfikacje programu operacyjnego są znaczne jedynie wtedy, gdy ich skutki wpływają na całkowitą strukturę programu lub gdy zagrażają realizacji celów dotyczących rozwoju, określonych w decyzji Komisji dotyczącej zatwierdzenia pomocy wspólnotowej.
44 W odniesieniu do rozpatrywanych przypadków uważa ona, że transfery dokonane przez władze krajowe nie mogą zostać uznane za znaczne modyfikacje ani pod względem jakościowym, ani pod względem ilościowym. Twierdzi ona również, że rzeczone transfery, które stanowią jedynie niewielki procent całej kwoty przyznanej pomocy wspólnotowej z EFRR, nie zagroziły realizacji celów określonych w programach zatwierdzonych przez Komisję i nie stanowiły modyfikacji ani całkowitej pomocy finansowej z EFRR ani wielkości udziału EFRR przewidzianego dla różnych środków. Uważa ona zatem, że nie naruszają one ram prawnych i finansowych określonych w decyzjach o przyznaniu pomocy.
45 Po drugie, Republika Federalna Niemiec kwestionuje twierdzenie Komisji zawarte w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którym w braku wniosku o zmianę decyzji o przyznaniu pomocy nieprzestrzeganie tabel finansowych poprzez przekroczenie dozwolonych przez klauzulę elastyczności pułapów należy uznać za znaczną modyfikację, bowiem zmienia ono relatywne znaczenie różnych osi priorytetowych lub środków. Wskazuje ona w tym względzie, że Komisja nie mogła uznać, że dokonane transfery stanowiły znaczne modyfikacje jedynie z tego względu, że nie były one zgodne z wytycznymi. Twierdzi ona, że wytyczne mają na celu jedynie określenie modyfikacji, które mogą być dokonane bez wystąpienia do Komisji o ich zatwierdzenie i nie wskazują, co jest znaczną modyfikacją, a co nią nie jest.
46 Toteż twierdzi ona, że wytyczne nie pozwalają na wyjaśnienie powodów, ze względu na które transfer kwoty w wysokości 20% wkładu finansowego funduszu między środkami nie stanowi znacznej modyfikacji w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, podczas gdy równoważny transfer między osiami programu stanowiłby taką modyfikację. Jej zdaniem wytyczne nie wskazują również powodów, ze względu na które rozgraniczenie osi jest do tego stopnia istotne dla realizacji programów, że w celu osiągnięcia wyznaczonego celu nie można dokonać transferu między środkami należącymi do różnych osi. Podobnie Republika Federalna Niemiec uważa, że wytyczne nie pozwalają na określenie warunków, w których pomoc z EFRR nie jest już uzasadniona, oraz na ustalenie, czy przekroczenie przewidzianego pułapu należy uznać, w każdym przypadku, za znaczną modyfikację oraz, w takim wypadku, na poznanie uzasadnienia takiego stanowiska.
47 Po trzecie, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja nie mogła, w żadnym przypadku, przeciwstawić się dokonanym transferom, ponieważ transfery te były zgodne z wytycznymi, oraz że poinformowała ona państwa członkowskie, iż uzna ona niezatwierdzone formalnie modyfikacje, które są zgodne z tymi wytycznymi. Na potwierdzenie tego stwierdzenia Republika Federalna Niemiec wskazuje, że sporne programy nie były podzielone na podprogramy oraz że w konsekwencji klauzula elastyczności powinna być rozumiana w taki sposób, iż limit 10% kwoty podprogramu, określony w pkt 6.2 zdanie trzecie wytycznych, powinien być stosowany bądź w ramach jednego i tego samego funduszu, bądź w ramach całości każdego programu. Jej zdaniem, nawet przyjmując najbardziej restrykcyjną z tych dwóch wykładni, oznaczałoby to jedynie, że zwiększenia nie mogą prowadzić do wzrostu pomocy finansowej z EFRR. Twierdzi ona, że limity te zostały zachowane we wnioskach o wypłatę salda.
48 W odniesieniu do argumentu zawartego w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którym z różnych wersji językowych wytycznych wynika, że „osie programu” powinny być traktowane jak wskazane w wytycznych „podprogramy”, Republika Federalna Niemiec podnosi, że klauzula elastyczności, o której mowa w pkt 6.2 wytycznych, powinna być umieszczona w danym kontekście i interpretowana w świetle motywów i celów regulacji, której stanowi część (wyrok Trybunału z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C‑257/00 Givane i in., Rec. s. I‑345, pkt 40).
49 Zwraca ona zatem w szczególności uwagę, że w celu ustalenia, czy klauzula elastyczności powinna być stosowana w braku podprogramów, na poziomie programów lub osi priorytetowych, należy zbadać, jaką rolę pełnią podprogramy i osie programów w ramach procesu programowania.
50 W tym względzie twierdzi ona, po pierwsze, że podprogramy są przewidziane wyłącznie wówczas, gdy należy oddzielić część programu od jego reszty, na przykład gdy program korzysta z pomocy finansowej z kilku funduszy strukturalnych, i uważa, że w konsekwencji zakaz dokonywania transferów między podprogramami zawarty w pkt 6.2 wytycznych powinien być uznany za zakaz dokonywania transferów finansowania przyznanego z różnych funduszy strukturalnych lub w odniesieniu do różnych regionów. Utrzymuje ona, że ponieważ w niniejszym przypadku nie miały miejsca transfery między różnymi funduszami, nic nie uzasadnia ograniczenia transferów na poziomie osi priorytetowych.
51 Twierdzi ona, po drugie, że, ponieważ prawo wspólnotowe nie ustanawia obowiązku przeznaczenia kwot w maksymalnej wysokości na różne osie priorytetowe, nie jest ani konieczne, ani logiczne ograniczenie klauzuli elastyczności, o której mowa w pkt 6.2 wytycznych, na poziomie osi programu.
52 Utrzymuje ona, po trzecie, że osie programu zostały wypracowane na długo przed tym, zanim Komisja przyjęła wytyczne, oraz że w konsekwencji, jeśli Komisja dążyła do ograniczenia stosowania klauzuli elastyczności na poziomie osi priorytetowych, powinna ona uwzględnić definiujące je kryteria.
53 W każdym razie Republika Federalna Niemiec twierdzi, że argumenty przedstawione przez Komisję w zaskarżonych decyzjach mające prowadzić do stwierdzenia przekroczenia limitów określonych w pkt 6.2 wytycznych są chybione. Wskazuje ona, po pierwsze, że formularze, do których odwołują się zaskarżone decyzje, nie zawierają żadnych wskazówek, które pozwoliłyby na wyciągnięcie wniosku, że można traktować „osie” tak jak „podprogramy”, i że art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 4253/88 przywołany przez Komisję w odpowiedzi na skargę nie stanowi, że należy oddzielić priorytety w taki sposób, iż sporne zmiany przeznaczenia środków stanowiłyby znaczną modyfikację. Twierdzi ona, po drugie, że odwołanie się do innych wersji językowych wytycznych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia, ponieważ wersja niemiecka jest jednoznaczna, oraz że wersje angielska i francuska nie pozwalają w przekonujący sposób na podtrzymanie wykładni dokonanej przez Komisję. Ponadto odniesienie się do zamknięcia programów w innych państwach członkowskich również nie stanowi wystarczającego uzasadnienia, ponieważ Republika Federalna Niemiec nie znała tych programów i nie mogła ocenić ich zgodności z prawem.
54 Po czwarte, Republika Federalna Niemiec uważa, że w przypadku gdy dokonane modyfikacje nie są przewidziane w wytycznych, Komisja powinna była zbadać, czy były one znaczne, a jeśli tak, to czy uzasadniały one obniżenie pomocy wspólnotowej. Jej zdaniem w każdym razie uznanie modyfikacji za znaczną nie uzasadnia samo w sobie obniżenia pomocy, ponieważ okoliczność, że nie została ona uprzednio przedłożona Komisji, stanowi po prostu naruszenie zasad proceduralnych. W sprawach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07 wskazuje ona w bardziej precyzyjny sposób, że zasada proporcjonalności nie daje podstaw do tego, by Komisja opierała się na naruszeniu przepisów formalnych lub proceduralnych w celu obniżenia pomocy finansowej przyznanej w odniesieniu do spornych programów.
55 Twierdzi ona, że Komisja powinna była zbadać, czy nie byłoby odpowiednie zatwierdzenie dokonanych transferów, biorąc pod uwagę fakt, że, w szczególności, rzeczone transfery nie stanowiły zagrożenia dla realizacji głównego celu programów ani wkładu wspólnotowego oraz że dotyczyły one kwot niższych niż wynikające z innych wniosków o dokonanie modyfikacji, które zostały uprzednio zaakceptowane przez Komisję. W sprawach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07 Republika Federalna Niemiec podnosi, że Komisja powinna również wziąć pod uwagę fakt, że, po pierwsze, nie była ona w stanie, począwszy od połowy października 1999 r. rozpatrzyć nowych wniosków o dokonanie modyfikacji, i, po drugie, podając do wiadomości wytyczne, wywołała u władz krajowych uzasadnione oczekiwanie w odniesieniu do tego, że dysponują one niezbędną elastycznością w zakresie indykatywnych planów finansowania.
56 W odniesieniu, po pierwsze do faktu, że transfery nie spowodowały zagrożenia realizacji głównego celu programów ani udziału wspólnotowego, Republika Federalna Niemiec twierdzi w szczególności, że jeśli zamierzone cele mogą zostać osiągnięte w lepszych warunkach lub w równoważnych warunkach poprzez inne wykorzystanie funduszy niż określone w decyzji zatwierdzającej, Komisja nie powinna móc utrudniać realizacji celu w postaci rozwoju poprzez wstrzymanie zatwierdzonego współfinansowania. Ponadto Republika Federalna Niemiec uważa, że zaskarżone decyzje są sprzeczne z zasadą partnerstwa w zakresie, w jakim uniemożliwiają one władzom krajowym przejęcie odpowiedzialności dotyczącej konkretnego wykorzystania funduszy w ostatnim trymestrze okresu programowania z powodu sztywności planów finansowania. Wskazuje ona w tym względzie, że finansowanie z EFRR nie ma na celu promowania projektów Komisji, lecz wspieranie projektów państw członkowskich oraz że realizacja programów wymaga pewnej giętkości, bowiem projekty realizowane w ramach programu nie są uprzednio znane.
57 W odniesieniu, po drugie, do faktu, że Komisja nie była w stanie pod koniec 1999 r. zweryfikować wniosków o dokonanie modyfikacji, Republika Federalna Niemiec wskazuje, że z tego powodu władze krajowe musiały kontynuować weryfikowanie przedstawionych projektów bez możliwości współudziału służb Komisji, i że to właśnie w chwili zamknięcia programowania przedstawiana jest większość projektów. Uważa ona, że brak możliwości modyfikacji programów w okresie między połową października i końcem grudnia 1999 r. spowodowałby, że programy musiałyby zostać zakończone w niesatysfakcjonujący sposób, co byłoby sprzeczne z interesem Wspólnoty.
58 W odniesieniu, po trzecie, do faktu, że podając do wiadomości wytyczne, Komisja wywołała u władz krajowych uzasadnione oczekiwanie w odniesieniu do tego, że dysponują one niezbędną elastycznością w zakresie indykatywnych planów finansowania, Republika Federalna Niemiec wskazuje, że Komisja powinna była uwzględnić okoliczność, że sama wezwała państwa członkowskie, by nie kierowały do niej wniosków o dokonanie modyfikacji, że niemiecka wersja wytycznych w oczywisty sposób nie może być interpretowana jako zezwalająca na transfery między osiami programu oraz że przyznała ona osiom podczas zamknięcia programów znaczenie, którego nie miały podczas ich zatwierdzenia.
59 Komisja neguje te argumenty w całości.
Ocena Sądu
60 W odniesieniu, po pierwsze, do zarzutu Republiki Federalnej Niemiec, że plany finansowania są jedynie indykatywne i prowizoryczne, należy wskazać, że stosownie do właściwych uregulowań, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie, jak twierdzi Komisja, wszelka pomoc finansowa udzielona z funduszy strukturalnych powinna być realizowana zgodnie z decyzją, którą została zatwierdzona i, w szczególności, zgodnie z tabelą finansową załączoną do tej decyzji, ponieważ stanowi ona instrument programowania będący odzwierciedleniem stanowiska przyjętego na podstawie wspólnego porozumienia przez Komisję i władze krajowe.
61 Toteż, po pierwsze, należy stwierdzić, że w odróżnieniu od art. 8–10 i 11bis rozporządzenia nr 2052/88 i art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 4253/88, które dotyczą wspólnotowych ram wsparcia, przepis tego ostatniego rozporządzenia dotyczący programów operacyjnych, a mianowicie art. 14, nie przewiduje, że plan finansowania, który należy załączyć do wniosku, jest jedynie indykatywny.
62 Po drugie, z art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, zgodnie z którym płatność pomocy finansowej jest dokonywana stosownie do zobowiązań budżetowych, wynika, że finansowe zamknięcie pomocy powinno w szczególności zostać dokonane na podstawie obowiązującego planu finansowania (wyrok Sądu z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie T‑65/04 Nuova Gela Sviluppo przeciwko Komisji, pkt 36 i 37). Ten sam wymóg wynika z art. 4 decyzji C(94) 3379 z dnia 14 grudnia 1994 r., i C(97) 1120 z dnia 7 maja 1997 r. oraz z art. 2 akapit drugi innych decyzji dotyczących przyznania pomocy (zob. powyżej, pkt 16).
63 Po trzecie, należy wskazać, że rozporządzenie nr 4253/88 określa w art. 25 ust. 5 procedurę, jakiej należy przestrzegać w celu wprowadzenia modyfikacji do planów finansowania. Przepis ten stanowi również, że decyzja dotycząca modyfikacji planów finansowania jest podejmowana bądź przez komitet monitorujący, bądź przez Komisję we współpracy z państwem członkowskim po uzyskaniu opinii komitetu monitorującego. W przypadku gdy decyzja dotycząca modyfikacji jest podejmowana przez komitet monitorujący, o modyfikacjach tych powinny niezwłocznie zostać powiadomione Komisja i zainteresowane państwo członkowskie oraz podlegają one stosowaniu dopiero po ich potwierdzeniu zarówno przez Komisję, jak i państwo członkowskie. Naruszenie tego przepisu uzasadnia samo w sobie, zgodnie z orzecznictwem, obniżenie pomocy finansowej (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie T‑282/04 Włochy przeciwko Komisji, pkt 72 i 78).
64 Z powyższego wynika, że w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Republika Federalna Niemiec, modyfikacje zatwierdzonego przez Komisję planu finansowania realizowane bez jej zgody skutkują, co do zasady, obniżeniem pomocy przyznanej danemu programowi i to niezależnie od ich znaczenia jakościowego lub ilościowego.
65 Po drugie, w odniesieniu do argumentów przedstawionych przez Republikę Federalną Niemiec kwestionujących fakt, że przekroczenie limitów określonych w wytycznych jest wystarczające do uznania, iż sporne transfery stanowiły znaczne modyfikacje, z rozważań zawartych w pkt 60–64 powyżej wynika, że powinny zostać one odrzucone, ponieważ stosowanie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 do rzeczonych transferów wynika, w każdym razie, z obowiązujących uregulowań i decyzji o przyznaniu pomocy.
66 Po trzecie, w odniesieniu do argumentów przedstawionych przez Republikę Federalną Niemiec, zgodnie z którymi Komisja nie mogła sprzeciwić się dokonanym modyfikacjom, ponieważ były one zgodne z wytycznymi, należy, po pierwsze, przypomnieć, że transfery między różnymi środkami, które zostały dokonane przez władze niemieckie, nie zakładają zwiększenia wyższego niż 20% kwoty przyznanej dla każdego z planów finansowania środków, których kwota została zwiększona, lecz powodują przekroczenie kwot przyznanych dla osi w planach finansowania. Należy stwierdzić, że wersja w języku niemieckim pkt 6.2 wytycznych, wskazanego powyżej w pkt 17 nie odwołuje się do osi priorytetów oraz że, a fortiori, rzeczony punkt nie wskazuje wyraźnie, że transfery między różnymi środkami są zakazane. W tych okolicznościach w celu zbadania zasadności przedstawionych argumentów należy przystąpić zgodnie z orzecznictwem do dokonania wykładni literalnej, historycznej, systemowej i teleologicznej pkt 6.2 wytycznych (zob. w odniesieniu do metodologii wyroki Sądu: z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie T‑251/00 Lagardère i Canal+ przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4825, pkt 72 i nast., z dnia 6 października 2005 r. w sprawach połączonych T‑22/02 i T‑23/02 Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4065, pkt 41 i nast.).
67 W odniesieniu, po pierwsze, do wykładni literalnej, należy mieć na względzie fakt, iż jako że akty prawa wspólnotowego są zredagowane w wielu językach i że różne wersje językowe tych aktów są na równi autentyczne to dokonanie wykładni przepisu prawa wspólnotowego wymaga przeprowadzania porównania wersji językowych (wyrok Trybunału z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in., Rec. str. 3415, pkt 18 i ww. w pkt 66 wyrok w sprawie Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, pkt 42). W istocie konieczność jednolitej wykładni przepisów wspólnotowych wyklucza możliwość, by tekst w jednej z jego wersji był rozpatrywany odrębnie, i wymaga, by był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach oficjalnych (wyrok Trybunału z dnia 5 grudnia 1967 r. w sprawie 19/67 Van der Vecht, Rec. s. 445 i 456), nawet jeśli oznacza to, że dany przepis byłby interpretowany i stosowany w sposób, który odbiega od właściwego lub zwyczajowego sensu składających się na niego słów w jednej lub kilku wersjach językowych, w przeciwieństwie do wymogów pewności prawa (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 3 marca 1977 r. w sprawie 80/76 North Kerry Milk Products, Rec. s. 425, pkt 11).
68 W niniejszym przypadku należy zauważyć, że rzeczywiście istnieje różnica między wersją niemiecką a innymi wersjami językowymi pkt 6.2 wytycznych. We wszystkich wersjach akapit pierwszy rzeczonego punktu wskazuje, że finansowe zamknięcie programów powinno zostać dokonane na podstawie obowiązującej wersji planu finansowania i że plan ten jest w ogólności planem podzielonym na trzy poziomy. Wszystkie wersje wskazują, jako poziomy pierwszy i trzeci, „program” i „środki”. Natomiast w odniesieniu do poziomu pośredniego wersja w języku niemieckim wskazuje jedynie „podprogram” (Unterprogramm), podczas gdy inne wersje wskazują „podprogram/oś priorytetową” („delprogram/prioriteret” w języku duńskim, „sub‑programme/priority axis” w języku angielskim, „subprograma/eje prioritario” w języku hiszpańskim, „alaohjelma/toimintalinja” w języku fińskim, „podprogram/axe prioritaire” w języku francuskim, „subprogramma/prioritaire doelstelling” w języku niderlandzkim, „subprograma/eixo prioritário” w języku portugalskim i „underprogram/prioriterat område” w języku szwedzkim). W zakresie innych postanowień pkt 6.2 wytycznych nie ma różnic między wersjami językowymi, ponieważ akapity drugi, trzeci i czwarty tego punktu odnoszą się we wszystkich wersjach językowych wyłącznie do pojęcia „podprogram”.
69 W konsekwencji powstaje pytanie, czy zawarte w pkt 6.2 akapit pierwszy wytycznych w innych wersjach językowych niż niemiecka odniesienie do „podprogramu/osi priorytetowej” jest niezbędne, aby postanowienie to mogło być rozumiane, jak było w istocie rozumiane przez państwa członkowskie, które zapoznały się z innymi wersjami językowymi, w ten sposób, że odniesienie w innych akapitach tego punktu jedynie do „podprogramu” należy rozumieć jako oznaczające również osie priorytetowe. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy ustalić, odwołując się do wykładni systemowej, historycznej i teleologicznej, czy „podprogramy” i „osie priorytetowe” stanowią, zasadniczo, dwa odmienne pojęcia oznaczające poziom pośredni programów, jak twierdzi Komisja, czy też są to dwa zupełnie różne elementy programowania, których nie należy traktować jako równoważne z celami stosowania wytycznych, jak utrzymuje Republika Federalna Niemiec.
70 Po drugie, w odniesieniu do wykładni systemowej należy zauważyć, że na kontekst, w który wpisuje się pkt 6.2 wytycznych, składają się nie tylko inne postanowienia wytycznych, które dotyczą innych zagadnień niż finansowe zamknięcie programów, i nie zawierają zatem elementów przydatnych do dokonania wykładni pkt 6.2, lecz również całość uregulowań znajdujących zastosowanie do spornej pomocy finansowej, a w szczególności zawartych w decyzjach o przyznaniu pomocy. Podczas gdy z lektury programów zatwierdzonych przez rzeczone decyzje wynika, że programy te tworzą strukturę podzieloną na osie priorytetowe lub na priorytety i że nie są one podzielone na podprogramy, trzy z pięciu decyzji o przyznaniu pomocy, a mianowicie decyzje C(95) 1427 z dnia 11 lipca 1995 r., C(95) 1738 z dnia 27 lipca 1995 r. i C(95) 1739 z dnia 27 lipca 1995 r. (zob. powyżej, pkt 12–14), wskazują w art. 2, że zasady przyznania pomocy finansowej, w tym udział funduszy w różnych podprogramach (Teilprogramm) i środkach, które stanowią integralną część programów, zostały określone w planach finansowania załączonych do rzeczonych decyzji.
71 Nawet jeśli niemieckie pojęcie użyte w wytycznych (Unterprogramm) nie jest takie samo jak to zawarte w decyzjach o przyznaniu pomocy wymienionych powyżej w pkt 70 (Teilprogramm), to z rzeczonych decyzji w jasny sposób wynika, że Komisja uważała, od chwili zatwierdzenia programów, a nie tylko w chwili ich zamknięcia, że „podprogramy” i „osie priorytetowe” stanowiły jeden i ten sam poziom programowania, a mianowicie poziom pośredni między programami i środkami. Ponieważ w niniejszym przypadku ostatecznie należy ustalić, czy wytyczne wypracowane przez Komisję mogą w rozsądny sposób zostać zrozumiane przez władze krajowe, którym powierzono realizację tych programów w taki sposób, że zakaz dokonywania transferów między „podprogramami” pociągał za sobą także taki zakaz transferów między „osiami priorytetowymi” oraz że w konsekwencji każdy transfer między osiami powinien być przedmiotem formalnego wniosku o dokonanie zmiany, należy uznać, że niezależnie od dokładnej definicji pojęć „podprogramy” i „osie priorytetowe”, sformułowanie decyzji o przyznaniu pomocy powinno było pozwolić władzom krajowym na zrozumienie, że pojęcie „podprogram” używane przez Komisję we wszystkich akapitach wersji w języku niemieckim powinno być rozumiane jako odnoszące się również do „osi priorytetowych” programów lub, przynajmniej, na powzięcie wątpliwości co do wykładni pkt 6.2 wytycznych.
72 W odniesieniu do wykładni historycznej i teleologicznej należy wskazać, że jako iż każda modyfikacja planów finansowania dokonana bez zezwolenia Komisji może prowadzić do obniżenia pomocy (zob. powyżej, pkt 64), wytyczne powinny być rozumiane jako mające na celu ułatwienie zamknięcia programów w taki sposób, by Komisja, korzystając z zakresu swobodnego uznania, który art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 przyznaje jej w odniesieniu do podjęcia decyzji, czy należy obniżyć lub zawiesić pomoc wspólnotową, akceptowała pewną elastyczność i by w konsekwencji modyfikacje, które spełniały określone warunki, nie powodowały obniżki, nawet jeśli modyfikacje te nie zostały Komisji przedłożone do zatwierdzenia. Z powyższego wynika, że pkt 6.2 wytycznych należy interpretować w sposób restrykcyjny, tak iż liczba modyfikacji w odniesieniu do których Komisja wyraziła zamiar nieobniżenia przyznanej pomocy i które mogły zatem w praktyce zostać dokonane bez wystąpienia o jej zgodę, jest w najwyższym możliwym stopniu ograniczona. Należy w istocie przypomnieć, że rozporządzenie nr 4253/88 określa formalną procedurę dotyczącą modyfikacji planów finansowania, która obowiązuje zarówno państwa członkowskie, jak i Komisję, oraz że ponieważ liczba przypadków, w których państwa członkowskie mogłyby zostać zwolnione ze stosowania tej procedury bez ryzyka, iż zostanie dokonane obniżenie pomocy, powinna być ograniczona w takim stopniu, w jakim jest to możliwe.
73 Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że transfery między osiami priorytetowymi programów, dokonane przez władze niemieckie, nie były wymienione w wytycznych.
74 Pozostałe argumenty przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec nie podważają tego wniosku. Republika Federalna Niemiec twierdzi, że zakaz dokonywania transferów między osiami nie jest zasadny, bowiem takie transfery nie wpływają ogólnie na realizację programów i zamierzonych celów. Należy stwierdzić, że o ile rozważania te są istotne celem ustalenia, czy rzeczone transfery mogły były być zatwierdzone przez Komisję, jeśli zostałaby ona o nich powiadomiona, to nie są one istotne w zakresie badania zgodności spornych transferów z pkt 6.2 wytycznych. W istocie w niniejszym przypadku nie chodzi o ustalenie, czy transfery między osiami mogły były zostać zaakceptowane przez Komisję, jeśli zostałaby ona o nich powiadomiona, lecz o ustalenie, czy mogły one w świetle wytycznych nie zostać podane do wiadomości Komisji i czy nie spowodowałoby to obniżenia pomocy.
75 Po czwarte, w odniesieniu do zarzutu przedstawionego przez Republikę Federalną Niemiec, zgodnie z którym Komisja powinna była skorzystać z przysługującego jej na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 uprawnienia do dokonania oceny w celu podjęcia decyzji, czy przyznana pomoc była uzasadniona, należy wskazać, po pierwsze, że mimo stwierdzenia Komisji, znajdującego się w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którym wytyczne te definiują to, co uważa ona za znaczną modyfikację, to rzeczone wytyczne nie mogą być interpretowane jako definiujące przypadki, w których Komisja uzna, że istnienie modyfikacji planów finansowania nie uzasadnia obniżenia pomocy. Należy bowiem przypomnieć, że możliwość obniżenia pomocy w przypadku modyfikacji planów finansowania wynika z właściwych uregulowań, jak również z decyzji o przyznaniu pomocy wspólnotowej na rzecz programów będących przedmiotem sporu w niniejszych sprawach i nie jest zależna od zakresu swobodnej oceny Komisji. Komisja może natomiast zdecydować, że niektóre modyfikacje nie będą powodowały obniżenia, z powodu okoliczności związanych z końcem okresu programowania, i powiadomić o tym stanowisku państwa członkowskie w celu zapewnienia przejrzystości decyzji dotyczących zamknięcia i zagwarantowania równości między różnymi państwami członkowskimi. Zgodnie z orzecznictwem od momentu, gdy Komisja poinformowała państwa członkowskie o sposobie, w jaki zamierza wykonywać przysługującą jej swobodną ocenę, nie może ona od tego sposobu odstąpić bez naruszenia zasady równego traktowania (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5425, pkt 211). W istocie, badając, jak żąda tego Republika Federalna Niemiec, czy modyfikacje mogły być zatwierdzone, jeśli Komisja zostałaby o nich powiadomiona we właściwym czasie, Komisja uprzywilejowałaby Republikę Federalną Niemiec względem państw członkowskich, które powstrzymały się od dokonania modyfikacji, niespełniających warunków określonych w wytycznych bez wystąpienia o zgodę Komisji.
76 W każdym razie należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie udowodniła, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, podejmując decyzję o obniżeniu spornej pomocy finansowej.
77 W istocie w odniesieniu, po pierwsze, do zarzutu, zgodnie z którym transfery nie zagroziły ogólnemu celowi programów ani celowi wkładu wspólnotowego, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem nie wystarczy wykazać, że projekt został zrealizowany, aby móc ubiegać się o wypłatę pomocy finansowej (zob. podobnie wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie C‑240/03 P Comunità montana della Valnerina przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑731, pkt 77 i 78). W istocie system subwencji określony przez uregulowanie wspólnotowe jest oparty w szczególności na wykonaniu przez beneficjenta szeregu obowiązków, które warunkują otrzymanie przewidzianej pomocy finansowej. Jeśli beneficjent nie wykona wszystkich lub części tych obowiązków, takich jak te dotyczące przestrzegania ram prawnych i finansowych, art. 24 rozporządzenia upoważnia Komisję do ponownego rozważenia zakresu jej obowiązków wynikających z decyzji przyznającej rzeczoną pomoc. Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że naruszenie obowiązków, których przestrzeganie ma podstawowe znacznie dla sprawnego funkcjonowania systemu wspólnotowego, może być przedmiotem sankcji w postaci utraty prawa przewidzianego przez uregulowanie wspólnotowe, co nie oznacza naruszenia zasady proporcjonalności (wyroki Sądu: z dnia 12 października 1999 r. w sprawie T‑216/96 Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3139, pkt 101 i 103, z dnia 26 września 2002 r. w sprawie T‑199/99 Sgaravatti Mediterranea przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3731, pkt 134 i 135).
78 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że uznanie, jak żąda tego Republika Federalna Niemiec, iż Komisja nie powinna była obniżyć spornej pomocy z tego powodu, że cele programów i rzeczonej pomocy zostały zrealizowane, oznaczałoby niezastosowanie sankcji wobec naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec obowiązku wykonania rzeczonych programów zgodnie z planami finansowania zatwierdzonymi przez Komisję. Takie rozstrzygnięcie pozbawiłoby ten obowiązek jego treści, bowiem wystarczające byłoby, że władze krajowe udowodnią prawidłowe wykonanie programów, aby mogły otrzymać całość przyznanego finansowania.
79 Ponadto Republika Federalna Niemiec nie mogła powoływać się na zasadę partnerstwa, o której mowa w art. 4 rozporządzenia nr 2052/88 (zob. powyżej, pkt 3), w celu żądania wypłaty całości pomocy finansowej. W istocie, o ile prawdą jest, jak przypomina to Republika Federalna Niemiec, że celem współfinansowania wspólnotowego nie jest promowanie projektów Komisja, lecz projektów państw członkowskich, to niemniej jednak art. 274 WE uznaje Komisję za odpowiedzialną za wykonanie budżetu wspólnotowego, a rozporządzenia znajdujące zastosowanie do funduszy strukturalnych przewidują, że jest ona zobowiązana do zatwierdzenia planów finansowania w związku z wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy oraz do bezpośredniego lub pośredniego zatwierdzenia wszelkich modyfikacji tych planów. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie, jakiego żąda Republika Federalna Niemiec, mimo że uwzględnia ono kompetencje władz krajowych, to ignoruje kompetencje przyznane Komisji przez właściwe uregulowania. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 przewiduje wyraźnie, że „działania Wspólnoty […] są realizowane w wyniku ścisłego porozumienia pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim i właściwymi władzami i podmiotami […] wyznaczonymi przez państwo członkowskie” oraz że porozumienie to dotyczy w szczególności przygotowania, finansowania, monitorowania i oceny działań, co powinno odbywać się w poszanowaniu kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych każdego z partnerów.
80 W odniesieniu, po drugie, do argumentu, zgodnie z którym Komisja nie była w stanie, począwszy od połowy października 1999 r. rozpatrzyć nowych wniosków o dokonanie modyfikacji, wystarczy stwierdzić, że Komisja kwestionuje to twierdzenie, wskazując, iż przyjęła ona 418 decyzji dotyczących modyfikacji w okresie dwóch ostatnich miesięcy 1999 r. i że rozpatrzyła również wnioski o dokonanie modyfikacji, które zostały jej przekazane przez państwa członkowskie po pierwszej połowie października 1999 r., w tym wnioski nadesłane z kraju związkowego Nadrenii Północnej‑Westfalii. Dodaje ona, że wnioski, które nie mogły zostać rozpatrzone przed dniem 31 grudnia 1999 r., z powodu ich późnego przedłożenia mogły zostać zaakceptowane, nawet po upływie tej daty, jeśli nie miały wpływu na budżet wspólnotowy.
81 W odniesieniu, po trzecie, do zarzutów, że Komisja wezwała władze krajowe do powstrzymania się od składania nowych wniosków o dokonanie modyfikacji oraz że niemiecka wersja wytycznych wskazuje jasno, iż sporne transfery nie musiały być zatwierdzone przez Komisję, należy przypomnieć, że w okolicznościach niniejszego przypadku powinno być wystarczająco jasne dla władz krajowych, że Komisja uważała, iż osie priorytetowe wymienione w przedmiotowych planach finansowania programów stanowią podprogramy w rozumieniu pkt 6.2 wytycznych oraz iż w konsekwencji pomimo ewentualnego braku przejrzystości niemieckiej wersji wytycznych władze te powinny móc zrozumieć, że Komisja nie zaakceptuje transferów między „osiami priorytetowymi” bez wystąpienia o takie zatwierdzenie zgodnie z art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88. W tym względzie odnośnie do argumentu Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym Komisja powinna była uwzględnić fakt, że liczba przedłożonych projektów zwiększa się pod koniec okresu programowania i wywołuje zwiększenie liczby niezbędnych modyfikacji planów finansowania, należy wskazać, że to właśnie ta okoliczność skłoniła Komisję do podania do wiadomości państw członkowskich wytycznych i wezwania ich do stosowania się do pkt 6.2 tychże wytycznych w celu ograniczenia liczby wniosków o dokonanie modyfikacji.
82 Uwzględniając powyższe rozważania, należy uznać, że Republika Federalna Niemiec nie udowodniła, iż Komisja naruszyła art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. W konsekwencji należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
83 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Sprawa T‑332/07 zostaje połączona ze sprawami T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 i T‑15/07 do celów wydania wyroku.
2) Skargi zostają oddalone.
3) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2008 r.