ROZSUDOK SÚDU PRVÉHO STUPŇA (štvrtá komora)
z 9. septembra 2008 (*)
„EFRR – Zníženie finančnej pomoci – Zmeny finančného plánu bez súhlasu Komisie – Pojem podstatnej zmeny – Článok 24 nariadenia (EHS) č. 4253/88 – Žaloba o neplatnosť“
V spojených veciach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 a vo veci T‑332/07,
Spolková republika Nemecko, v zastúpení: M. Lumma a vo veciach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 aj C. Schulze-Bahr, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci C. von Donat, advokát,
žalobkyňa,
proti
Komisii Európskych spoločenstiev, v zastúpení: G. Wilms a L. Flynn, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorých predmetom sú návrhy na zrušenie rozhodnutí K(2006) 4193 v konečnom znení a K(2006) 4194 v konečnom znení z 25. septembra 2006, K(2006) 5163 v konečnom znení a K(2006) 5164 v konečnom znení z 3. novembra 2006 a K(2007) 2619 v konečnom znení z 25. júna 2007 o znížení príspevku poskytnutého z Európskeho fondu pre regionálny rozvoj (EFRR) v prospech programu cieľa 2 1997 – 1999 Severné Porýnie‑Vestfálsko, operačného programu Resider – Severné Porýnie‑Vestfálsko 1994 – 1999, operačných programov spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v rámci spoločných iniciatív MSP (malé a stredné podniky) a Rechar II, a operačného programu pre štrukturálnu pomoc Spoločenstva v regiónoch cieľa 2 spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko na obdobie od roku 1994 do roku 1998,
SÚD PRVÉHO STUPŇA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV (štvrtá komora),
v zložení: predseda komory O. Czúcz (spravodajca), sudcovia J. D. Cooke a I. Labucka,
tajomník: K. Andová, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaniach z 26. februára (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07) a 10. júna 2008 (T‑332/07),
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
1 Pravidlá týkajúce sa zavedenia hospodárskej a sociálnej súdržnosti podľa článku 158 ES boli od roku 1989 do roku 1999 definované v nariadení Rady (EHS) č. 2052/88 z 24. júna 1988 o úlohách štrukturálnych fondov a ich účinnosti a o koordinácii ich činností navzájom, ako aj s činnosťami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 185, s. 9). Toto nariadenie je základným ustanovením upravujúcim štrukturálne fondy a najmä Európsky fond pre regionálny rozvoj (EFRR). Nariadenie č. 2052/88 bolo zmenené najmä nariadením Rady (EHS) č. 2081/93 z 20. júla 1993 (Ú. v. ES L 193, s. 5).
2 Článok 1 nariadenia č. 2052/88 definuje prioritné ciele, ktoré majú byť dosiahnuté činnosťou Spoločenstva za pomoci štrukturálnych fondov.
3 Článok 4 nariadenia č. 2052/88 upravuje komplementárnosť, partnerstvo a technickú pomoc. Stanovuje:
„1. Činnosť Spoločenstva je vo vzťahu k príslušným vnútroštátnym činnostiam doplňujúcou činnosťou alebo k nim prispieva. Vykonáva sa za úzkej spolupráce medzi Komisiou, dotknutým členským štátom a príslušnými orgánmi, úradmi a agentúrami… poverenými členským štátom na vnútroštátnej, regionálnej, miestnej alebo inej úrovni, pričom všetky strany vystupujú v postavení partnerov sledujúcich spoločný cieľ. Táto spolupráca sa bude ďalej nazývať ‚partnerstvo‘. Toto partnerstvo sa týka oblasti prípravy, financovania, posudzovania ex ante, monitorovania a vyhodnotenia ex post činností [neoficiálny preklad].
Partnerstvo sa bude uskutočňovať pri plnom zachovávaní jednotlivých inštitucionálnych, právnych a finančných právomocí každého z partnerov [neoficiálny preklad].
…“
4 Článok 5 nariadenia č. 2052/88 pod názvom „Formy pomoci [neoficiálny preklad]“ vo svojom odseku 2 písm. a) stanovuje, že „pokiaľ ide o štrukturálne fondy…, finančná pomoc môže byť poskytnutá [najmä] vo [forme] spolufinancovania operačného programu [neoficiálny preklad]“. Odsek 5 toho istého ustanovenia definuje pojem „operačný program [neoficiálny preklad]“ ako „súvislý súbor viacročných opatrení, ktorý môže byť uskutočnený využitím [najmä] jedného alebo viacerých štrukturálnych fondov [neoficiálny preklad]“.
5 Podľa článkov 8 až 10 a článku 11a nariadenia č. 2052/88 obsahujú plány vypracované členskými štátmi najmä opis vhodnej stratégie na dosiahnutie cieľov stanovených v článku 1 uvedeného nariadenia a prioritné osi vybrané na tento účel vyčíslením pokrokov, ktoré sa majú dosiahnuť v prípade, kde to ich povaha dovoľuje, ako aj informácie o použití príspevkov z fondov. Podľa týchto ustanovení vytvorí Komisia na základe týchto plánov v rámci partnerstva uvedenom v článku 4 ods. 1 toho istého nariadenia a so súhlasom dotknutého členského štátu rámec podpory Spoločenstva, ktorý obsahuje najmä prioritné osi prijaté na poskytnutie pomoci Spoločenstva, ako aj orientačný finančný plán, v ktorom je upresnená výška pomoci a jej zdroj.
6 Dňa 19. decembra 1988 prijala Rada nariadenie (EHS) č. 4253/88, ktorým sa vykonáva nariadenie č. 2052/88, týkajúce sa koordinácie činností rozličných štrukturálnych fondov na jednej strane a koordinácie týchto činností s operáciami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi na strane druhej [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES. L 374, s. 1). Nariadenie č. 4253/88 bolo zmenené nariadením Rady (EHS) č. 2082/93 z 20. júla 1993 (Ú. v. ES L 193, s. 20).
7 Článok 8 ods. 3 nariadenia č. 4253/88 preberá niektoré ustanovenia článkov 8 až 10 a článku 11a nariadenia č. 2052/88 a stanovuje, že „každý rámec podpory Spoločenstva obsahuje [neoficiálny preklad]“ najmä „prioritné osi prijaté pre spoločnú činnosť Spoločenstva a dotknutého členského štátu na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 1 [nariadenia č. 2052/88], a pokiaľ to ich povaha dovoľuje, ich osobitnými, vyčíslenými cieľmi [neoficiálny preklad]“, ako aj „orientačný finančný plán spresňujúci výšku finančných prostriedkov určených pre jednotlivé formy pomoci [neoficiálny preklad]“.
8 Článok 14 nariadenia č. 4253/88 upravuje prejednanie žiadosti o pomoc z fondov. Toto ustanovenie stanovuje najmä:
„1. Žiadosti o pomoc zo štrukturálnych fondov… vypracuje členský štát alebo ním poverený príslušný orgán… a predkladajú sa Komisii… [neoficiálny preklad]
2. Žiadosti musia obsahovať potrebné informácie… a hlavne opis navrhovanej činnosti… a jej osobitných cieľov. Žiadosti musia tiež obsahovať… navrhovaný finančný plán…
3. Komisia preskúma žiadosti najmä na účely:
…
– posúdenia prínosu navrhovanej činnosti na uskutočnenie jej osobitných cieľov a, pokiaľ ide o operačný program, súladu opatrení, ktoré ho tvoria,
– skúmania, či administratívne a finančné mechanizmy zodpovedajú zabezpečeniu účinného uskutočnenia činnosti,
– určenia presných spôsobov poskytnutia dotknutej pomoci z fondu alebo fondov…
Komisia rozhodne o príspevku z fondov… v závislosti od splnenia podmienok požadovaných v tomto článku…“ [neoficiálny preklad]
9 Článok 24 nariadenia č. 4253/88 „Zníženie, pozastavenie a zrušenie pomoci“ stanovuje:
„1. Ak existuje podozrenie, že pomoc na vykonanie činnosti alebo opatrenia je čiastočne alebo v celom rozsahu neopodstatnená, Komisia urobí potrebné preskúmanie daného prípadu v rámci partnerstva, pričom vyzve najmä členský štát alebo ním poverené orgány na vykonanie činnosti, aby v stanovenej lehote predložili svoje pripomienky.
2. Po tomto preskúmaní môže Komisia znížiť alebo pozastaviť príspevok na činnosť alebo na predmetné opatrenie, ak preskúmanie potvrdí existenciu nezrovnalosti alebo podstatnej zmeny ovplyvňujúcich povahu alebo podmienky uskutočnenia činnosti alebo opatrenia, na ktorú nebolo požiadané o schválenie Komisiou.
3. Každá suma, ktorá zakladá nárok na vrátenie bezdôvodne vyplatenej sumy, musí byť vrátená Komisii.“ [neoficiálny preklad]
10 Nakoniec článok 25 nariadenia č. 4253/88, ktorý sa týka monitorovania vyplatenia príspevkov z fondov vo svojom odseku 5, stanovuje:
„Monitorovací výbor prispôsobí…, rešpektovaním rozpočtových možností a pravidiel dotknutý finančný plán, vrátane prípadných presunov medzi finančnými zdrojmi Spoločenstva a zmeny výšky príspevku, ktoré z toho vyplývajú. …
Tieto zmeny sa bezodkladne oznámia Komisii a dotknutému členskému štátu. Uplatňujú sa, len čo ich Komisia a dotknutý členský štát schvália; toto schválenie musí byť urobené v lehote dvadsiatich pracovných dní odo dňa doručenia tohto oznámenia, ktorého dátum musí Komisia potvrdiť doručenkou.
O ostatných zmenách rozhoduje Komisia v spolupráci s dotknutým členským štátom po vydaní stanoviska monitorovacieho výboru.“ [neoficiálny preklad]
Okolnosti predchádzajúce sporu
Rozhodnutia o poskytnutí finančného príspevku
11 Rozhodnutím K(94) 3379 zo 14. decembra 1994 schválila Komisia vo forme jednotného programového dokumentu rámec podpory Spoločenstva, ako aj operačný program štrukturálnej pomoci Spoločenstva v regiónoch cieľa 2 nemeckej spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v období 1994 až 1996. Toto rozhodnutie bolo niekoľkokrát zmenené a finančný príspevok z EFRR bol v konečnom znení udelený v celkovej výške 241 292 000 eur, pričom stanovená lehota na uskutočnenie projektov bola predĺžená do 31. decembra 2000.
12 Rozhodnutím K(95) 1427 z 11. júla 1995 udelila Komisia finančný príspevok Spoločenstva pre operačný program, ktorý bol spustený v rámci spoločných iniciatív MSP (malé a stredné podniky) v období 1994 až 1999 a týkal sa spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko. Toto rozhodnutie bolo niekoľkokrát zmenené. Konečné znenie tohto rozhodnutia stanovuje, že celková výška finančného príspevku EFRR je 8 206 000 eur.
13 Rozhodnutím K(95) 1738 z 27. júla 1995 udelila Komisia finančný príspevok Spoločenstva pre operačný program, ktorý bol spustený v rámci iniciatívy Spoločenstva Resider II na účely hospodárskej konverzie oceliarskych oblastí spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v období od 28. novembra 1994 do 31. decembra 1997. Toto rozhodnutie bolo niekoľkokrát zmenené. Konečné znenie tohto rozhodnutia stanovuje, že program je predĺžený do 31. decembra 1999 a že celková výška finančného príspevku je 152 184 777 eur, pričom 75 063 840 eur pochádza z účtu EFRR.
14 Rozhodnutím K(95) 1739 z 27. júla 1995 odsúhlasila Komisia poskytnutie finančného príspevku pre operačný program v rámci spoločnej iniciatívy Rechar II s cieľom konverzie uhoľných revírov spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v období od 28. novembra 1994 do 31. decembra 1997. Toto rozhodnutie bolo tiež niekoľkokrát zmenené. Konečné znenie tohto rozhodnutia stanovuje, že lehota poskytnutia príspevku sa predlžuje do 31. decembra 1999 a že celková výška finančného príspevku EFRR je 52 237 708 eur.
15 Rozhodnutím K(97) 1120 zo 7. mája 1997 schválila Komisia jednotným programovým dokumentom rámec podpory Spoločenstva, ako aj operačný program na obdobie od 1. januára 1997 do 31. decembra 1999 pre štrukturálnu pomoc Spoločenstva v regiónoch cieľa 2 spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko. Toto rozhodnutie bolo niekoľkokrát zmenené a finančný príspevok z EFRR bol v konečnom znení udelený v celkovej výške 324 534 806 eur a lehota na uskutočnenie projektov bola predĺžená do 30. septembra 2002.
16 Článok 4 rozhodnutia K(94) 3379 zo 14. decembra 1994 a K(97) 1120 zo 7. mája 1997 stanovuje, že podrobnosti na poskytnutie finančnej pomoci, ako aj príspevkov z fondov pre jednotlivé prioritné osi a opatrenia sú uvedené vo finančnom pláne každého programu. Článok 2 druhý pododsek ostatných troch už citovaných rozhodnutí o poskytnutí pomoci stanovuje, že spôsoby poskytnutia finančného príspevku, ako aj účasť fondov na rôznych podprogramoch a opatreniach, ktoré sú súčasťou programov, zahŕňa finančný plán pripojený ku každému rozhodnutiu. Finančné plány jednotlivých programov sa uvoľňujú pre prioritné osi a opatrenia.
Správne konanie
17 S prihliadnutím na ukončenie programov financovaných zo štrukturálnych fondov 31. decembra 1999 a plánovacie obdobie 1994 – 1999, prijala Komisia 9. septembra 1999 usmernenia pre ukončenie financovania operačnej pomoci (1994 – 1999) zo štrukturálnych fondov (ďalej len „usmernenia“) a oznámila ich členským štátom. Usmernenia v nemeckom jazyku stanovujú najmä:
„6. Finančné plány
6.1 Finančný plán nemožno zmeniť po konečnom dátume stanovenom na jeho uskutočnenie.
6.2 Ukončenie financovania programov musí byť urobené na základe platného znenia finančného plánu (vo všeobecnosti ide o finančný plán rozčlenený na tri úrovne, a to program, podprogram, opatrenie). Výdavky predložené členskými štátmi musia byť rovnako detailné ako finančný plán pripojený k rozhodnutiam o schválení operačných zásahov, a všeobecne teda musia uvádzať výkaz skutočne oprávnených výdavkov rozčlenených na úrovni opatrení.
20 %-né prekročenie príspevku z každého fondu na každé opatrenie môže byť schválené za predpokladu, že celková výška podprogramu stanovená v platnom finančnom pláne sa nezvýši.
Zvýšenie opatrení v rámci podprogramu však nemôže prekročiť 10 % príspevku z akéhokoľvek fondu zahrnutého do celkovej výšky tohto podprogramu, ako je stanovená vo finančnom pláne.
Je potrebné poznamenať, že ustanovenie o flexibilite sa uplatňuje len v rámci toho istého fondu a že v prípade, ak neexistuje podprogram, 10 %‑ná pružnosť sa uplatňuje na úrovni programu.“
18 Na účely zníženia žiadostí o zmenu programov alebo finančných plánov zástupca Komisie v monitorovacom výbore pre cieľ 2 vyzval na stretnutí tohto výboru 11. a 12. novembra 1999, členské štáty, aby sa častejšie prikláňali k uplatneniu ustanovenia o flexibilite, uvedenom v bode 6.2 usmernení.
19 Po posúdení projektov, ktorých sa týkali žiadosti o financovanie v poslednom trimestri roku 1999, nemecké riadiace orgány upozornili na existenciu nadmerného počtu žiadostí o financovanie určitých naplánovaných opatrení v súvislosti s fondmi, ktoré boli na tento účel povolené vo finančných plánoch, zatiaľ čo pre ostatné opatrenia bol počet žiadostí nižší, než sa predpokladalo. Z toho dôvodu rozhodli vnútroštátne orgány o vykonaní presunu medzi jednotlivými opatreniami každého programu tak, aby fondy, ktoré neboli použité na opatrenia, pre ktoré boli stanovené, mohli byť použité na financovanie projektov iných opatrení. Tento presun nespôsobil prekročenie celkovej výšky príspevku schválenom ku každému z programov, ale spôsobil zvýšenie sumy týkajúcej sa určitých prioritných os a zníženie sumy týkajúcej sa ostatných os.
20 Počas výkonu týchto programov sa finančný príspevok z EFRR stupňovito vyplácal v súlade so žiadosťami o platbu a spôsobmi uplatnenia pripojenými k programom. Po ukončení programov Spolková republika Nemecko požiadala Komisiu o vyplatenie dlžného nedoplatku pre každý program.
21 Listom z 3. júna 2003 Komisia informovala Spolkovú republiku Nemecko, že ustanovenie o flexibilite stanovenej v bode 6.2 usmernení dovoľuje presun príspevkov len medzi opatreniami v rámci tej istej prioritnej osi a že presun medzi osami je zakázaný.
22 Listom z 25. februára 2004 odpovedala Spolková republika Nemecko na list Komisie z 3. júna 2003 a namietala výklad bodu 6.2 usmernení, ktorý bol v ňom uvedený.
23 Listom z 23. marca 2004 týkajúcim sa všetkých programov, pre ktoré bola schválená finančná pomoc Spoločenstva, Generálne riaditeľstvo Komisie (GR) „Regionálna politika“ oznámilo Spolkovej republike Nemecko, že nesúhlasí s jej námietkami týkajúcimi sa uplatnenia ustanovenia o flexibilite. Generálne riaditeľstvo „Regionálna politika“ v dôsledku toho uviedlo, že zostatok prostriedkov viazaných v rámci EFRR bude uvoľnený. Spolková republika Nemecko odpovedala na tento list listom z 24. apríla 2004, ktorým žiadala Komisiu, aby jej zaslala oznámenia o ukončení pre každý program.
Napadnuté rozhodnutia
24 Rozhodnutím K(2006) 4193 v konečnom znení z 25. septembra 2006 Komisia znížila príspevok z EFRR, ktorý bol schválený pre program cieľa 2 na obdobie 1997 – 1999 pre Severné Porýnie‑Vestfálsko o 5 488 569,24 eura.
25 Rozhodnutím K(2006) 4194 v konečnom znení z 25. septembra 2006 Komisia znížila príspevok z EFRR, ktorý bol schválený pre operačný program Resider – 1994 – 1999 Severné Porýnie‑Vestfálsko o 2 268 988,33 eura.
26 Rozhodnutím K(2006) 5163 v konečnom znení z 3. novembra 2006 Komisia znížila príspevok z EFRR, ktorý bol schválený pre operačný program spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v rámci spoločných iniciatív MSP o 981 529,62 eura.
27 Rozhodnutím K(2006) 5164 v konečnom znení z 3. novembra 2006 Komisia znížila príspevok z EFRR, ktorý bol schválený pre operačný program spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko v rámci spoločných iniciatív Rechar II o 2 322 116,26 eura.
28 Rozhodnutím K(2007) 2619 v konečnom znení z 25. júna 2007 Komisia znížila príspevok z EFRR, ktorý bol schválený pre operačný program cieľa 2 spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko o 5 958 401,64 eura.
29 Komisia v týchto piatich rozhodnutiach (ďalej len „napadnuté rozhodnutia“) rovnakým spôsobom odôvodnila zníženie príspevku Spoločenstva. Komisia v zásade uviedla, že programy podporované fondmi Spoločenstva sa musia uskutočniť v súlade s rozhodnutiami o poskytnutí pomoci a finančnými tabuľkami, ktoré boli ňou schválené, a že nie je možné uskutočniť žiadnu zmenu po konečnom dátume uvoľnenia príspevkov, keďže bolo plánovacie obdobie ukončené. Komisia upresnila, že aj napriek tomu, že sa blížil koniec tohto obdobia, bolo zjavné, že príslušné vnútroštátne orgány nemôžu počas uskutočnenia programov zabezpečiť úroveň vykonania, ktorá by bola zhodná s úrovňou finančných tabuliek pripojených k rozhodnutiam o schválení, a že na základe toho oznámila svojim oddeleniam a informovala členské štáty, že sa bude uplatňovať určitá flexibilita na ukončenie v súlade s bodom 6.2 usmernení. Podľa Komisie však prekročenie hranice definovanej v bode 6.2 usmernení predstavuje podstatnú zmenu podľa článku 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88, pre ktorú musia členské štáty predložiť žiadosť o zmenu najneskôr v posledný deň určenom pre uvoľnenie príspevkov. Pokiaľ ide o rozsah flexibility stanovenej v bode 6.2 usmernení, Komisia uviedla, že tento bod 6.2 povoľuje finančnú flexibilitu len medzi opatreniami v rámci tej istej prioritnej osi, ak by však zaviedol flexibilitu medzi dvoma prioritnými osami, umožnilo by to zmenu výšky súm určených vo finančných plánoch. Uviedla, že znenie usmernení v anglickom a francúzskom jazyku uvádza, že sa flexibilita uplatňuje na troch úrovniach (program, podprogram/prioritné osi a opatrenie), a že aj napriek tomu, že nemecká verzia odkazuje len na podprogramy, nemôže Komisia v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania uplatniť usmernenia rozdielne podľa toho, ktorý program sa dotýka Spolkovej republiky Nemecko alebo iných členských štátov. V rozpore s tvrdením príslušných vnútroštátnych orgánov Komisia nakoniec uviedla, že v predmetnej veci boli dotknuté programy rozdelené na tri úrovne, a to program, podprogram/prioritné osi a opatrenia, a že uvedené orgány sa samy domnievali, že prioritné osi sú podprogramy, keďže uviedli vo finančných tabuľkách výšky súm zodpovedajúce osám alebo podprogramom a nie opatreniam spolufinancovanými z EFRR.
30 Komisia usúdila, že predmetné príspevky Spoločenstva musia byť znížené z dôvodu, že príslušné vnútroštátne orgány nerešpektovali finančné tabuľky a došlo k prekročeniu hranice flexibility, v dôsledku čoho nastali podstatné zmeny, o schválenie ktorých nebola Komisia požiadaná.
Konanie a návrhy účastníkov konania
31 Návrhmi doručenými do kancelárie Súdnu prvého stupňa 4. decembra 2006 (veci T‑349/06 a T‑371/06), 15. januára 2007 (veci T‑14/07 a T‑15/07), a 4. septembra 2007 (vec T‑332/07), Spolková republika Nemecko podala tieto žaloby.
32 Uznesením predsedu štvrtej komory Súdu prvého stupňa zo 16. januára 2008 boli veci T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 spojené na účely ústneho konania a vyhlásenia konečného rozsudku v súlade s článkom 50 Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa.
33 Spolková republika Nemecko navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
– zrušil napadnuté rozhodnutia,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
34 Komisia navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Spolkovú republiku Nemecko na náhradu trov konania.
Právny stav
35 Vzhľadom na súvislosť týchto vecí a po vypočutí účastníkov konania, Súd prvého stupňa uplatnením článku 50 rokovacieho poriadku považuje za vhodné spojiť vec T‑332/07 s vecami T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 na účely vyhlásenia konečného rozsudku.
36 Spolková republika Nemecko v podstate pre všetky veci uvádza jeden spoločný žalobný dôvod založený na porušení článku 24 nariadenia č. 4253/88. V tejto súvislosti Komisii na jednej strane vytýka, že rozhodla, že presuny uskutočnené príslušnými vnútroštátnymi orgánmi predstavujú „podstatné zmeny“, ktoré neboli ňou neschválené, a na druhej strane, že nepristúpila k voľnej úvahe, ktorú jej toto ustanovenie poskytuje, aby rozhodla, či je finančný príspevok opodstatnený.
37 Vo veci T‑332/07 Spolková republika Nemecko uvádza okrem iného jeden žalobný dôvod založený na nesprávnom posúdení skutočností, ktorý treba preskúmať na prvom mieste.
O žalobnom dôvode založenom na nesprávnom posúdení skutočností uvedenom vo veci T‑332/07
Tvrdenia účastníkov konania
38 Spolková republika uvádza, že Komisia nesprávne posúdila skutočnosti tým, že v odôvodnení č. 17 napadnutého rozhodnutia vo veci T‑332/07 uviedla, že výdavky EFRR pre jednu časť opatrení stanovených v predmetnom programe, t. j. opatrenia č. 3.1, 3.3 a 5.1, boli nižšie, ako uvádzal platný finančný plán. Tvrdí, že žiadosť o platbu sa týkala celkovej dlžnej sumy a že nebola pre tieto opatrenia podaná žiadosť o úhradu len časti príspevku z EFRR vo vzťahu k stanovenej finančnej výške. Tvrdí, že koneční príjemcovia obdržali zo strany nemeckých príslušných orgánov oveľa vyššie sumy ako tie, ktoré sa Komisia rozhodla vyplatiť, pretože časť štátneho spolufinancovania sa v niektorých prípadoch zvýšila. Z toho dôvodu tvrdí, že Komisia mala vyplatiť príspevok z EFRR, ktorý je zhodný s predpokladmi finančného plánu v súlade s tým, čo sa požadovalo.
39 Komisia namieta, že by sa dopustila nesprávneho posúdenia skutočností.
Posúdenie Súdom prvého stupňa
40 Je potrebné konštatovať, že jediným dokumentom nachádzajúcim sa v spise tejto veci, v ktorom sú detailne uvedené použité oprávnené výdavky na úrovni opatrení, ako je stanovené v bode 6.2 usmernení, je tabuľka prílohy napadnutého rozhodnutia. Preto sa zdá, že tento dokument bol vypracovaný aspoň čiastočne Komisiou, keďže sú v ňom uvedené tiež sumy, o ktorých rozhodla vyplatiť ich po preskúmaní žiadosti o platbu. Z toho vyplýva, že tým, že neexistujú iné dôkazy, Súd prvého stupňa nemôže preskúmať, či v uvedenej žiadosti o platbu a najmä vo výkaze výdavkov Spolková republika Nemecko žiadala, ako to uvádza, vyplatenie celkového príspevku z EFRR stanovenom vo finančnom pláne pre predmetné opatrenia, alebo či, ako to uvádza Komisia, uviedla nižšie sumy, ako sú stanovené v uvedenom pláne. V každom prípade, aj keby tabuľka prílohy napadnutého rozhodnutia predstavovala výkaz o oprávnených výdavkoch, ktoré predložila Spolková republika Nemecko vo svojej žiadosti o platbu Komisii, treba konštatovať, že z neho jasne vyplýva, že Spolková republika Nemecko v ňom uvádzala, že príjemcovia príspevku obdržali zo strany EFRR nižšie sumy, ako sú stanovené vo finančnom pláne.
41 Je potrebné dodať, že tvrdenie, podľa ktorého príjemcovia obdržali sumy oveľa vyššie zo strany nemeckých orgánov než tie, o ktorých vyplatení Komisia rozhodla, nepostačuje na preukázanie toho, že Komisia nesprávne posúdila skutočnosti. Komisia totiž túto okolnosť ani nenamieta a sama v odôvodnení č. 17 napadnutého rozhodnutia tvrdí, že celkové výdavky pre predmetné opatrenia boli vyššie, ako sú stanovené vo finančnom pláne. Ak však napriek tomuto zvýšeniu výdavkov nemecké orgány uviedli v ich žiadosti o platbu nižšie sumy, ako sú stanovené vo finančnom pláne, Spolková republika Nemecko nemôže vytýkať Komisii nesprávne posúdenie skutočnosti, keďže rozhoduje na základe žiadosti o platbu. Keďže Spolková republika Nemecko nepreukázala, že vo svojej žiadosti uviedla výšku príspevku z EFRR rovnakú, ako je uvedená vo finančnom pláne, tento žalobný dôvod nemožno zohľadniť.
O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 24 nariadenia č. 4253/88
Tvrdenia účastníkov konania
42 Spolková republika Nemecko tvrdí, že Komisia tým, že znížila predmetný finančný príspevok, aj napriek tomu, že podmienky stanovené v tomto ustanovení neboli splnené, porušila článok 24 nariadenia č. 4253/88.
43 Po prvé Spolková republika Nemecko uvádza, že finančné plány sú orientačné a majú, na základe ich povahy, len dočasný charakter. Uvádza preto, že nie je potrebné posudzovať každú zmenu ako podstatnú zmenu. Domnieva sa, že zmeny operačného programu sú podstatné, len ak zasahujú do celkovej štruktúry programu alebo narúšajú uskutočnenie cieľov rozvoja stanovených v rozhodnutí Komisie o poskytnutí pomoci Spoločenstva.
44 Pokiaľ ide o prejednávané veci, domnieva sa, že presun uskutočnený vnútroštátnymi orgánmi nemožno považovať za podstatné zmeny ani z kvalitatívneho, ani kvantitatívneho hľadiska. Spolková republika Nemecko tvrdí, že tieto presuny, ktoré predstavujú len nízke percento celkovej pomoci Spoločenstva zo strany EFRR, nenarušili realizáciu cieľov, ktoré sledujú Komisiou schválené programy a nepredstavujú zmeny ani celkového finančného príspevku EFRR, ani výšky účasti EFRR na jednotlivé opatrenia. Preto sa domnieva, že nepresahujú právny a finančný rámec stanovený v rozhodnutiach o poskytnutí pomoci.
45 Po druhé Spolková republika Nemecko namieta tvrdenie Komisie uvedené v napadnutých rozhodnutiach, podľa ktorého nepodanie žiadosti o zmenu rozhodnutí o poskytnutí pomoci, nerešpektovanie finančných tabuliek prekročením hraníc povolených ustanovením o flexibilite musí byť považované za podstatnú zmenu, pretože mení význam jednotlivých prioritných os alebo opatrení. V tomto zmysle uvádza, že Komisia nemôže posudzovať, že uskutočnené presuny sú podstatné zmeny jedine z dôvodu, že nerešpektujú usmernenia. Tvrdí, že usmernenia majú za cieľ len definovať zmeny, ktoré možno uskutočniť bez schválenia Komisie, a nedefinujú, čo je podstatnou zmenou a čo ňou nie je.
46 Tvrdí tiež, že usmernenia nedovoľujú vysvetliť dôvody, pre ktoré presun 20 %‑ného finančného príspevku fondu medzi opatreniami nie je podstatnou zmenou podľa článku 24 nariadenia č. 4253/88, zatiaľ čo podobný presun medzi osami programu ňou je. Usmernenia tiež neuvádzajú dôvody, pre ktoré je ohraničenie os natoľko dôležité na uskutočnenie programov, že na účely dosiahnutia stanoveného cieľa nemožno uskutočniť presun medzi opatreniami jednotlivých prioritných os. Spolková republika Nemecko sa rovnako domnieva, že usmernenia nedovoľujú zistiť podmienky, za ktorých príspevok z EFRR nie je opodstatnený, a určiť, či prekročenie stanovených hraníc sa má za každých okolností chápať ako podstatná zmena, a pokiaľ áno, tak poznať aj jej dôvody.
47 Po tretie Spolková republika Nemecko uvádza, že Komisia v žiadnom prípade nemohla brániť uskutočneným presunom, keďže tieto presuny boli v súlade usmerneniami, a informovala členské štáty, že povoľuje zmeny, ktoré síce nie sú formálne schválené, ale sú v súlade s týmito usmerneniami. Na podporu tohto tvrdenia Spolková republika Nemecko poukazuje, že predmetné programy neboli rozdelené na podprogramy a ustanovenie o flexibilite sa preto musí chápať v tom zmysle, že 10 %‑ná hranica sumy podprogramu stanovenej v bode 6.2 treťom odseku usmernení sa musí uplatniť buď v rámci jedného a toho istého fondu, alebo v rámci celého programu. Domnieva sa, že ak by sme vychádzali z užšieho z týchto dvoch výkladov, znamenalo by to len, že zvýšenia nemôžu viesť k zvýšeniu finančného príspevku z EFRR. Tvrdí, že tieto hranice boli v žiadostiach o vyplatenie nedoplatku rešpektované.
48 Pokiaľ ide o tvrdenie uvedené v napadnutých rozhodnutiach, podľa ktorého z rozdielnych jazykových verzií usmernení vyplýva, že „prioritné osi programu“ musia zodpovedať tomu, čo usmernenia označujú pod pojmom „podprogramy“, Spolková republika Nemecko tvrdí, že ustanovenie o flexibilite uvedené v bode 6.2 usmernení by malo byť vo svojom kontexte premiestnené a vykladané vo svetle zmyslu a účelu právnej úpravy, ktorej je prvkom (rozsudok Súdneho dvora z 9. januára 2003, Givane a i., C‑257/00, Zb. s. I‑345, bod 37).
49 Predovšetkým pripomína, že na určenie toho, či sa ustanovenie o flexibilite uplatňuje, pokiaľ neexistujú podprogramy, na úrovni programov alebo prioritných os, je potrebné preskúmať úlohu podprogramov a os programu v rámci programovania.
50 V tomto zmysle, po prvé, tvrdí, že podprogramy sa robia len vtedy, ak je potrebné oddeliť časť programu od jeho ostatnej časti, napríklad, ak program dostáva finančný príspevok od viacerých štrukturálnych fondov, a preto sa domnieva, že zákaz obsiahnutý v bode 6.2 usmernení, vzťahujúci sa k uskutočneniu presunov medzi podprogramami, má byť posúdený ako zákaz presunu financií pridelených od jednotlivých štrukturálnych fondov alebo pre jednotlivé regióny. Tvrdí, že v predmetnej veci nedošlo k presunu medzi jednotlivými fondmi, a preto nič neodôvodňuje obmedzenie presunov na úrovni prioritných os.
51 Po druhé tvrdí, že pokiaľ právo Spoločenstva nestanovuje žiadnu povinnosť udeliť maximálne sumy pre jednotlivé prioritné osi, nie je preto potrebné ani logické obmedziť ustanovenie o flexibilite uvedené v bode 6.2 usmernení na úroveň prioritných os programu.
52 Po tretie tvrdí, že osi programu boli vypracované dávno predtým, než Komisia prijala usmernenia, a preto, ak si Komisia želá obmedziť uplatnenie ustanovenia o flexibilite na úroveň prioritných os, musí zohľadniť ich kritériá definície.
53 V každom prípade Spolková republika Nemecko tvrdí, že tvrdenia Komisie v napadnutých rozhodnutiach, ktorými dospela k záveru o prekročení hraníc stanovených v bode 6.2 usmernení, sú nesprávne. Tvrdí na jednej strane, že formuláre, na ktoré odkazujú napadnuté rozhodnutia neobsahujú žiaden údaj, na základe ktorého sa možno domnievať, že môžeme stotožniť „prioritné osi“ a „podprogramy“ a že článok 8 ods. 3 nariadenia č. 4253/88 uvedený Komisiou vo svojom vyjadrení k žalobe nestanovuje, že je potrebné rozdeliť prioritné osi tak, že sporná zmena pridelenia predstavuje podstatnú zmenu. Tvrdí na druhej strane, že odkaz na iné jazykové verzie usmernení nie je dostatočným odôvodnením, keďže nemecká verzia je jednoznačná, a že nemožno podľa anglickej a francúzskej verzii presvedčivým spôsobom podporiť výklad urobený Komisiou. Okrem toho odkaz na ukončenie programov v ostatných členských štátoch nie je takisto dostačujúcim odôvodnením, pretože Spolková republika Nemecko nepozná tieto programy a nemôže posúdiť ich zákonnosť.
54 Po štvrté Spolková republika Nemecko tvrdí, že v prípade, kde uskutočnené zmeny nie sú upravené usmerneniami, mala Komisia preskúmať, či sú podstatné a v prípade kladnej odpovede, či odôvodňujú zníženie pomoci Spoločenstva. V každom prípade tvrdí, že samotné hodnotenie podstatnej zmeny neodôvodňuje samo osebe zníženie príspevku, pretože skutočnosť, že nebola predbežne predložená Komisii, zakladá len porušenie procesných pravidiel. Vo veciach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 konkrétne tvrdí, že zásada proporcionality nedovoľuje, aby Komisia na zníženie finančného príspevku schváleného dotknutým programom vychádzala z porušenia formálnych a procesných pravidiel.
55 Uvádza tiež, že Komisia mala preskúmať, či sa nemali uskutočnené presuny povoliť s prihliadnutím najmä na skutočnosť, že uvedené presuny nenarušili všeobecný cieľ programov ani cieľ príspevkov Spoločenstva a že sa týkajú súm nižších ako sú tie, ktoré sa týkajú ostatných žiadostí o zmenu, ktoré Komisia predtým schválila. Vo veciach T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 Spolková republika Nemecko tvrdí, že Komisia mala zohľadniť tiež skutočnosť, že na jednej strane od polovice októbra 1999 nebola schopná preskúmať žiadosti o zmeny a na druhej strane oznámením o usmerneniach dala vnútroštátnym orgánom legitímnu dôveru potrebnú na uplatnenie flexibility v súvislosti s orientačnými finančnými plánmi.
56 Pokiaľ ide po prvé o skutočnosť, že presun nenarušil všeobecný cieľ programov ani cieľ príspevkov Spoločenstva, Spolková republika Nemecko tvrdí najmä, že ak sa majú uvedené ciele dosiahnuť za najlepších podmienok alebo za podobných podmienok použitím fondov rozdielnych od tých, ktoré stanovuje rozhodnutie o poskytnutí pomoci, Komisia by nemala sťažovať uskutočňovanie cieľa rozvoja tým, že pozastaví schválené spolufinancovanie. Okrem toho Spolková republika Nemecko sa domnieva, že napadnuté rozhodnutia sú v rozpore so zásadou partnerstva, keďže bránia štátnym orgánom prevziať ich zodpovednosť pri konkrétnom použití fondov v poslednom semestri plánovacieho obdobia z dôvodu neohybnosti finančných plánov. V tomto zmysle uvádza, že financovanie z EFRR nemá za cieľ podporovať projekty Komisie, ale podporovať projekty členských štátov, a že uplatnenie programov si vyžaduje určitú pružnosť, pretože projekty uskutočnené v rámci programu nie sú vopred známe.
57 Pokiaľ ide po druhé o skutočnosť, že Komisia nebola schopná ku koncu roka 1999 preskúmať žiadosti o zmeny, Spolková republika Nemecko tvrdí, že z toho dôvodu museli vnútroštátne orgány pokračovať v posudzovaní predložených projektov bez zásahu oddelení Komisie, a to presne v momente ukončenia programovania, keď už väčšina projektov bola predstavená. Tvrdí, že nemožnosť zmeniť programy od polovice októbra do konca decembra 1999 spôsobilo, že programy museli byť ukončené nedostatočným spôsobom, čo je v rozpore so záujmami Spoločenstva.
58 Po tretie, pokiaľ ide o skutočnosť, že oznámením o usmerneniach Komisia dala vnútroštátnym orgánom legitímnu dôveru potrebnú na uplatnenie flexibility v súvislosti s orientačnými finančnými plánmi, Spolková republika Nemecko tvrdí, že Komisia mala zohľadniť skutočnosť, že sama vyzvala členské štáty nepredkladať žiadosti o zmeny, že nemecká verzia usmernení sa má vykladať len v tom zmysle, že povoľuje presun medzi prioritnými osami programu a že prisudzuje prioritným osám pri ukončení programov také označenie, ktoré nemali v čase schválenia.
59 Komisia namieta všetky tieto tvrdenia.
Posúdenie Súdom prvého stupňa
60 Pokiaľ ide po prvé o tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého finančné plány sú len orientačné a dočasné, je potrebné uviesť, že z uplatňovanej právnej úpravy, tak ako ju vykladá judikatúra, vyplýva, ako to uvádza Komisia, že akýkoľvek finančný príspevok udelený štrukturálnymi fondmi musí byť použitý v súlade s rozhodnutím, ktorým bol schválený, a najmä v súlade s finančnou tabuľkou pripojenou k tomuto rozhodnutiu, keďže táto tabuľka je programovým nástrojom, ktorý odráža postoj prijatý spoločným súhlasom Komisie a vnútroštátnych orgánov.
61 Preto je po prvé potrebné konštatovať, že na rozdiel od článkov 8 až 10 a článku 11a nariadenia č. 2052/88 a článku 8 ods. 3 nariadenia č. 4253/88, ktorý sa vzťahuje na rámce podpory Spoločenstva, ustanovenie tohto posledného nariadenia týkajúceho sa operačných programov, a síce článok 14, nestanovuje, že finančný plán, ktorý má byť pripojený k žiadosti, je len orientačný.
62 Po druhé z článku 21 ods. 1 nariadenia č. 4253/88, podľa ktorého sa platby finančnej pomoci uskutočnia v súlade s rozpočtovými záväzkami, vyplýva, že ukončenie finančnej pomoci musí byť uskutočnené hlavne na základe platného finančného plánu (rozsudok Súdu prvého stupňa z 27. júna 2007, Nuova Gela Sviluppo/Komisia, T‑65/04, neuverejnený v Zbierke, body 36 a 37). Rovnaká požiadavka vyplýva z článku 4 rozhodnutí K(94) 3379 zo 14. decembra 1994 a K(97) 1120 zo 7. mája 1997, ako aj článku 2 druhého pododseku ostatných rozhodnutí o poskytnutí pomoci (pozri bod 16 vyššie).
63 Po tretie je potrebné uviesť, že nariadenie č. 4253/88 stanovuje vo svojom článku 25 ods. 5 konanie, podľa ktorého sa majú podávať zmeny finančných plánov. Toto ustanovenie stanovuje tiež, že o zmenách finančných plánov rozhoduje buď monitorovací orgán, alebo Komisia v spolupráci s členským štátom a po stanovisku monitorovacieho orgánu. V prípade, kde o zmenách rozhodol monitorovací orgán, musia byť zmeny okamžite oznámené Komisii a dotknutému členskému štátu a uplatnia sa len po ich schválení Komisiou a členským štátom. Nerešpektovanie tohto ustanovenia odôvodňuje samo osebe v súlade s judikatúrou zníženie finančného príspevku (pozri analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. novembra 2006, Taliansko/Komisia, T‑282/04, neuverejnený v Zbierke, body 72 a 78).
64 Z toho vyplýva, v rozpore s tým čo tvrdí Spolková republika Nemecko, že zmeny finančného plánu schváleného Komisiou bez jej súhlasu majú v zásade za následok zníženie príspevku určeného dotknutému programu, a to nezávisle od ich kvalitatívnej alebo kvantitatívnej dôležitosti.
65 Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenia Spolkovej republiky Nemecko, ktorými namieta skutočnosť, že prekročenie hraníc stanovených v usmerneniach postačuje na posúdenie toho, že sporné presuny sú podstatnými zmenami, z úvah v bodoch 60 až 64 vyššie vyplýva, že sa nemôžu uplatniť, keďže uplatniteľnosť článku 24 nariadenia č. 4253/88 na tieto presuny vyplýva v každom prípade z uplatňovanej právnej úpravy a rozhodnutí o poskytnutí pomoci.
66 Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenia Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorých Komisia nemôže brániť uskutočneniu zmien, pretože sú v súlade s usmerneniami, je potrebné na jednej strane pripomenúť, že presuny medzi jednotlivými opatreniami, ktoré uskutočnili nemecké vnútroštátne orgány nepredstavujú zvýšenie viac ako o 20 % pridelenej sumy pre každý finančný plán pre opatrenia, ktorých suma bola zvýšená, ale predstavujú prekročenie súm pridelených prioritným osám finančných plánov. Na druhej strane je potrebné konštatovať, že znenie bodu 6.2 usmernení v nemeckom jazyku, uvedenom v bode 17 vyššie, vôbec neodkazuje na prioritné osi a že a fortiori tento bod výslovne neuvádza, že presuny medzi jednotlivými prioritnými osami sú zakázané. Za týchto okolností, na účely posúdenia dôvodnosti uvedených tvrdení, je potrebné v súlade s judikatúrou pristúpiť k doslovnému, historickému, kontextuálnemu a teleologickému výkladu bodu 6.2 usmernení (čo sa týka metodológie pozri rozsudky Súdu prvého stupňa, z 20. novembra 2002, Lagardère a Canal+/Komisia, T‑251/00, Zb. s. II‑4825, bod 72 a nasl., a zo 6. októbra 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, T‑22/02 a T‑23/02, Zb. s. II‑4065, bod 41 a nasl.).
67 Pokiaľ ide, po prvé, o doslovný výklad, je potrebné vziať do úvahy skutočnosť, že texty práva Spoločenstva sú vypracované vo viacerých jazykoch a že vzhľadom na to, že jednotlivé jazykové verzie majú rovnakú platnosť, výklad ustanovenia práva Spoločenstva zahŕňa porovnanie jazykových verzií (rozsudok Súdneho dvora zo 6. októbra 1982, Cilfit a i., 283/81, Zb. s. 3415, bod 18, a rozsudok Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, bod 66 vyššie, bod 42). Nevyhnutnosť jednotného výkladu ustanovení práva Spoločenstva teda vylučuje, aby sa text jednej z jeho verzie posudzoval samostatne, a vyžaduje, aby bol vykladaný a uplatňovaný vo svetle ostatných oficiálnych jazykových verzií (rozsudok Súdneho dvora z 5. decembra 1967, van der Vecht, 19/67, Zb. s. 445 a 456), aj keď by bolo dotknuté ustanovenie vykladané a uplatňované spôsobom rozdielnym od pôvodného alebo zaužívaného zmyslu výrazov, ktoré sú v rozpore s požiadavkami právnej istoty obsiahnuté v jednej alebo viacerých jazykových verziách (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 3. marca 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Zb. s. 425, bod 11).
68 V predmetnej veci je potrebné konštatovať, že skutočne existuje rozdiel medzi nemeckou verziou bodu 6.2 usmernení a ostatnými jazykovými verziami. Vo všetkých jazykových verziách, prvý pododsek tohto bodu uvádza, že ukončenie financovania programov sa musí uskutočniť na základe platného znenia finančného plánu a že ten je vo všeobecnosti plánom s uvoľňovaním prostriedkov na troch úrovniach. Všetky verzie uvádzajú ako prvú a tretiu úroveň „program“ a „opatrenia“. Pre strednú úroveň však nemecká verzia uvádza „podprogramy“ (Unterprogramm), zatiaľ čo ostatné verzie uvádzajú „podprogram/prioritné osi“ („delprogram/prioriteret“ po dánsky, „sub‑programme/priority axis“ po anglicky, „subprograma/eje prioritario“ po španielsky, „alaohjelma/toimintalinja“ po fínsky, „sous‑programme/axe prioritaire“ po francúzsky, „subprogramma/prioritaire doelstelling“ po holandsky, „subprograma/eixo prioritário“ po portugalsky a „underprogram/prioriterat område“ po švédsky). Pokiaľ ide o ostatné ustanovenia bodu 6.2 usmernení, neexistuje tam rozdiel medzi jazykovými verziami, keďže druhý, tretí a štvrtý pododsek bodu 6.2 vo všetkých jazykových verziách uvádza len výraz „podprogram“.
69 Je potrebné preto zistiť, či odkaz v prvom pododseku bodu 6.2 usmernení na „podprogram/prioritné osi“ je v ostatných jazykových verziách, okrem nemeckej, potrebný na to, aby sa rozumelo tomuto ustanoveniu, ako sa zdá byť chápané členskými štátmi pri konzultácii ostatných jazykových verzií, v tom zmysle, že sa má odkaz len na „podprogram“ v ostatných pododsekoch tohto bodu vykladať tiež ako označenie pre prioritné osi. V odpovedi na túto otázku je potrebné s prihliadnutím na kontextuálny, historický a teleologický výklad určiť, či sú „podprogramy“ a „prioritné osi“ v podstate dva rozdielne výrazy na označenie strednej úrovne programov, ako to tvrdí Komisia, alebo ide o dva úplne rozdielne programové prvky, ktoré sa na účely uplatnenia usmernení nemali stotožňovať, ako to tvrdí Spolková republika Nemecko.
70 Pokiaľ ide po druhé o kontextuálny výklad, je potrebné pripomenúť, že kontext, v ktorom je uvedený bod 6.2 usmernení, sa skladá nielen z ostatných ustanovení usmernení, ktoré upravujú otázky, akou je ukončenie financovania programov a neobsahujú teda potrebné prvky na výklad bodu 6.2, ale tiež súbor ustanovení uplatniteľných na dotknutú finančnú pomoc a najmä rozhodnutie o poskytnutí pomoci. Preto, zatiaľ čo programy boli schválené týmito ustanoveniami, platí, že tieto programy majú štruktúru rozdelenú na prioritné osi alebo priority a že nie sú rozdelené na podprogramy, tri z piatich rozhodnutí o poskytnutí pomoci, t. j. rozhodnutie K(95) 1427 z 11. júla 1995, K(95) 1738 z 27. júla 1995 a K(95) 1739 z 27. júla 1995 (pozri body 12 až 14 vyššie) vo svojom článku 2 uvádzajú, že podmienky poskytnutia finančnej pomoci vrátane účasti fondov na jednotlivých programoch (Teilprogramm) a opatreniach, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou programov, sú prevzaté vo finančných plánoch priložených k týmto rozhodnutiam.
71 Aj keď nemecký výraz použitý v usmerneniach (Unterprogramm) nie je zhodný s pojmom uvedeným v rozhodnutiach o poskytnutí pomoci spomenutých v bode 70 vyššie (Teilprogramm), z týchto rozhodnutí jasne vyplýva, že Komisia posúdila už pri schválení programov a nielen v momente ich ukončenia, že „podprogramy“ a „prioritné osi“ predstavujú jednu a tú istú úroveň programovania, a síce strednú úroveň, ktorá sa nachádza medzi programami a opatreniami. Pokiaľ v predmetnej veci ide definitívne o určenie, či Komisiou vypracované usmernenia môžu byť odôvodnene chápané vnútroštátnymi orgánmi poverenými uskutočnením týchto programov v tom zmysle, že zákaz presunu medzi „podprogramami“ zakladá rovnaký zákaz medzi „prioritnými osami“ a že preto každý presun medzi osami musí byť predmetom formálnej žiadosti o zmenu, je potrebné posúdiť, že nezávisle od presnej definície výrazov „podprogramy“ a „prioritné osi“, znenie rozhodnutí o poskytnutí pomoci umožňuje vnútroštátnym orgánom porozumieť, že Komisiou použitý výraz „podprogram“ vo všetkých pododsekoch usmernení v nemeckom jazyku sa má chápať tiež ako odkaz na „prioritné osi“ programov, alebo prinajmenšom pochybovať o výklade bodu 6.2 usmernení.
72 Pokiaľ ide o historický a teleologický výklad, je potrebné uviesť, že s každou zmenou finančného plánu uskutočnenou bez súhlasu Komisie, ktorá môže zapríčiniť zníženie pomoci (pozri bod 64 vyššie), sa majú usmernenia v snahe o uľahčenie ukončenia programov chápať v tom zmysle, že Komisia na základe miery voľnej úvahy, ktorú jej priznáva článok 24 nariadenia č. 4253/88 na rozhodnutie o tom, či je potrebné alebo nie znížiť alebo pozastaviť finančnú pomoc Spoločenstva, pripúšťa určitú flexibilitu, a že zmeny, ktoré spĺňajú stanovené podmienky tým neodôvodňujú zníženie, napriek tomu, že tieto zmeny jej neboli predložené na schválenie. Z toho vyplýva, že bod 6.2 usmernení sa má vykladať reštriktívne tak, že množstvo zmien, pre ktoré Komisia oznámila zámer neznížiť poskytnutú pomoc a ktoré môžu byť teda v praxi uskutočnené bez jej súhlasu, musí byť čo najviac ohraničené. Je totiž potrebné pripomenúť, že nariadenie č. 4253/88 stanovuje formálne konanie o zmene finančných plánov, podľa ktorého sa majú riadiť členské štáty, ako aj Komisia, a že počet prípadov, keď môžu byť členské štáty oslobodené od postupu podľa tohto konania bez postihu zníženia finančnej pomoci, má byť v čo najväčšej miere obmedzený.
73 Vzhľadom na to, čo bolo uvedené, je potrebné uviesť, že presuny medzi prioritnými osami programov uskutočnenými nemeckými vnútroštátnymi orgánmi nie sú upravené usmerneniami.
74 Ostatné tvrdenia Spolkovej republiky Nemecko nemôžu vyvrátiť tento záver. Spolková republika Nemecko tvrdí, že zákaz presunu súm medzi cieľmi nie je odôvodnený, pretože takéto presuny nemajú vplyv na uskutočnenie programov a stanovených cieľov. Preto je potrebné konštatovať, že aj keď sú tieto úvahy relevantné na určenie toho, či tieto presuny mali byť schválené Komisiou, ak by jej boli predložené, nie sú uplatniteľné v rámci skúmania súladu predmetných presunov s bodom 6.2 usmernení. V prejednávanej veci nejde teda o určenie toho, či presuny medzi cieľmi mali byť schválené Komisiou, ak by jej boli predložené, ale o zistenie, či sa mohli na základe usmernení nepredložiť Komisii s tým, že by nedošlo k zníženiu pomoci.
75 Pokiaľ ide, po štvrté, o tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého mala Komisia podľa článku 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88 na základe voľnej úvahy rozhodnúť, či bola poskytnutá pomoc opodstatnená, je potrebné uviesť, že po prvé, napriek tvrdeniu Komisie v napadnutých rozhodnutiach, podľa ktorého, usmernenia definujú, čo je podľa nich podstatnou zmenou, uvedené usmernenia nemôžu byť vykladané tak, že definujú prípady, kedy podľa Komisie existencia zmeny vo finančných plánoch neodôvodňuje zníženie pomoci. Je preto potrebné pripomenúť, že možnosť zníženia príspevku v prípade zmeny finančných plánov vyplýva zo samotnej uplatniteľnej právnej úpravy, ako aj rozhodnutí o poskytnutí pomoci Spoločenstva pre dotknuté programy v uvedených veciach a nezávisí od miery voľnej úvahy Komisie. Komisia môže naopak rozhodnúť, že určité zmeny nebudú mať za následok zníženie príspevku z dôvodu okolností v súvislosti s ukončením plánovacieho obdobia a informovať o tomto rozhodnutí členské štáty s cieľom zabezpečiť transparentnosť jej rozhodnutí o ukončení pomoci a zaručiť rovnosť medzi jednotlivými členskými štátmi. Preto, v súlade s judikatúrou, ak Komisia informovala členské štáty o tom, akým spôsobom bude vykonávať mieru voľnej úvahy, nemohla sa dopustiť porušenia zásady rovnosti zaobchádzania (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Zb. s. I‑5425, bod 211). Preto posúdením, ako to žiada Spolková republika Nemecko, či mali byť zmeny schválené, by Komisia, ak by jej boli zmeny predložené v primeranej lehote, zvýhodňovala Spolkovú republiku Nemecko v porovnaní s členskými štátmi, ktoré neuskutočnili zmeny bez splnenia podmienok stanovených v usmerneniach bez požiadania Komisie o schválenie.
76 V každom prípade je potrebné konštatovať, že Spolková republika Nemecko nepreukázala, že Komisia porušila zásadu proporcionality tým, že rozhodla znížiť dotknutú finančnú pomoc.
77 Preto, pokiaľ ide, po prvé, o tvrdenie, podľa ktorého presuny neovplyvnili všeobecný cieľ programov ani cieľ príspevku Spoločenstva, je potrebné pripomenúť, že v súlade s judikatúrou, nepostačuje preukázať, že projekt bol realizovaný na požiadanie o vyplatenie finančného príspevku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. januára 2006, Comunità montana della Valnerina/Komisia, C‑240/03 P, Zb. s. I‑731, body 77 a 78). Systém podpory vypracovaný právnou úpravou Spoločenstva spočíva najmä na splnení množstva povinností príjemcom, ktorým podlieha podnet na stanovený finančný príspevok. Ak príjemca nesplní všetky alebo časť týchto podmienok, akou je dodržiavanie právneho a finančného rámca, článok 24 tohto nariadenia oprávňuje Komisiu znovu posúdiť rozsah jeho povinností, ktoré vyplývajú z rozhodnutia o poskytnutí tejto pomoci. Z ustálenej judikatúry rovnako vyplýva, že porušenie povinností, ktorých dodržiavanie je základnou nevyhnutnosťou pre dobré fungovanie systému Spoločenstva, môže byť sankcionované stratou práva nechráneného právnou úpravou Spoločenstva bez porušenia zásady proporcionality (rozsudky Súdu prvého stupňa z 12. októbra 1999, Conserve Italia/Komisia, T‑216/96, Zb. s. II‑3139, body 101 a 103, a z 26. septembra 2002, Sgaravatti Mediterranea/Komisia, T‑199/99, Zb. s. II‑3731, body 134 a 135).
78 V prejednávanej veci je potrebné konštatovať a rovnako aj pripustiť, tak ako to žiada Spolková republika Nemecko, že Komisia nemala znížiť predmetnú pomoc z dôvodu, že ciele programov a uvedených príspevkov boli dosiahnuté, pretože by to znamenalo, že Spolkovej republike Nemecko sa neuložila sankcia pre porušenie povinnosti uskutočniť uvedené programy v súlade s finančnými plánmi schválenými Komisiou. Takýmto riešením by preto táto povinnosť stratila svoj význam, keďže by vnútroštátnym orgánom postačovalo na obdržanie celkovej sumy finančného príspevku preukázať riadnu realizáciu programov.
79 Okrem toho Spolková republika Nemecko sa nemôže dovolávať zásady partnerstva stanovenej v článku 4 nariadenia č. 2052/88 (pozri bod 3 vyššie) na požiadanie platby celkovej sumy finančného príspevku. Preto, ako je pravdou, ako to pripomína Spolková republika Nemecko, že spolufinancovanie Spoločenstva nemá za cieľ rozvíjať projekty Komisie, ale projekty členských štátov, je Komisia napriek tomu podľa článku 274 ES zodpovedná za výkon rozpočtu Spoločenstva a že nariadenia, ktoré sa uplatňujú na štrukturálne fondy stanovujú, že je povinná schváliť finančné plány jej rozhodnutí o poskytnutí pomoci a priamo alebo nepriamo schváliť každú v nich urobenú zmenu. V tomto kontexte je potrebné konštatovať, že riešenie uvedené Spolkovou republikou Nemecko, aj keď zohľadňuje právomoci vnútroštátnych orgánov, neprihliada na právomoci udelené Komisii uplatniteľnou právnou úpravou. Keďže článok 4 ods. 1 nariadenia č. 2052/88 presne stanovuje „činnosť Spoločenstva… je výsledkom úzkej spolupráce medzi Komisiou, dotknutým členským štátom a príslušnými orgánmi… poverenými členským štátom“ [neoficiálny preklad] a táto spolupráca sa týka oblasti prípravy, financovania, monitorovania a vyhodnotenia činností a musí sa uskutočňovať pri plnom zachovávaní jednotlivých inštitucionálnych, právnych a finančných právomocí každého z partnerov.
80 Pokiaľ ide, po druhé, o tvrdenie, podľa ktorého Komisia nebola od polovice októbra schopná skúmať nové žiadosti o zmeny, stačí konštatovať, že Komisia namieta toto tvrdenie a uvádza, že v posledných dvoch mesiacoch v roku 1999 prijala 418 rozhodnutí o zmenách a že sa rovnako zaoberala aj žiadosťami, ktoré jej predložili členské štáty po polovici októbra 1999 vrátane žiadosti spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko. Dodáva, že žiadosti, ktorými sa nemohla zaoberať pred 31. decembrom 1999 z dôvodu ich neskorého dátumu podania boli prijaté aj po uplynutí dátumu, pretože nemali vplyv na rozpočet Spoločenstva.
81 Pokiaľ ide, po tretie, o tvrdenia, podľa ktorých Komisia vyzvala štátne orgány, aby nepodávali nové žiadosti o zmeny a nemecká verzia usmernení jasne uvádza, že sporné presuny sa neschvaľujú Komisiou, je potrebné pripomenúť, že za prejednávaných okolností malo byť vnútroštátnym orgánom dostatočne jasné, že Komisia usúdila, že prioritné osi uvedené vo finančných plánoch dotknutých programov sú podprogramy podľa bodu 6.2 usmernení, a preto napriek prípadnej nejasnosti v nemeckej verzii usmernení mali tieto orgány porozumieť, že Komisia nepovoľuje presuny medzi prioritnými osami bez schválenia, o ktoré má byť požiadané na základe článku 25 ods. 5 nariadenia č. 4253/88. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že pokiaľ ide o tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého Komisia mala zohľadniť skutočnosť, že sa zvýšil počet podaných projektov na konci plánovacieho obdobia a tým aj počet žiadosti o nevyhnutné zmeny finančných plánov, táto okolnosť s cieľom znížiť počet žiadostí o zmenu prinútila Komisiu zaslať členským štátom usmernenia a vyzvať ich riadiť sa podľa bodu 6.2 týchto usmernení.
82 S prihliadnutím na všetky úvahy je potrebné konštatovať, že Spolková republika Nemecko nepreukázala, že Komisia porušila článok 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88. Preto je potrebné žaloby v ich plnom rozsahu zamietnuť.
O trovách
83 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Spolková republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
Z týchto dôvodov
SÚD PRVÉHO STUPŇA (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Vec T‑332/07 sa spája s vecami T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 a T‑15/07 na účely vyhlásenia konečného rozsudku.
2. Žaloby sa zamietajú.
3. Spolková republika Nemecko znáša svoje vlastné trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 9. septembra 2008.