SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (četrti senat)
z dne 9. septembra 2008(*)
„ESRR – Zmanjšanje finančne pomoči – Spremembe finančnega načrta brez odobritve Komisije – Pojem bistvena sprememba – Člen 24 Uredbe (EGS) št. 4253/88 – Ničnostna tožba“
V združenih zadevah T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 ter v zadevi T‑332/07,
Zvezna republika Nemčija, ki jo zastopa M. Lumma, ter v zadevah T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 tudi C. Schulze-Bahr, zastopnika, skupaj s C. von Donatom, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata G. Wilms in L. Flynn, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi razglasitve ničnosti odločb C (2006)4193 konč. in C (2006)4194 konč. z dne 25. septembra 2006, C (2006)5163 konč. in C (2006)5164 konč. z dne 3. novembra 2006 ter C (2007)2619 konč. z dne 25. junija 2007 o omejitvi finančne udeležbe Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) v programu cilj št. 2 (1997–1999) Severno Porenje-Vestfalija, v operativnem programu dežele Severno Porenje-Vestfalija v okviru RESIDER 1994–1999, v operativnih programih dežele Severno Porenje-Vestfalija v okviru skupne pobude MSP (mala in srednje velika podjetja) in Rechar II ter v operativnem programu za spodbujanje Skupnostnih strukturnih pomoči v regijah cilja št. 2 dežele Severno Porenje-Vestfalija za obdobje od leta 1994 do leta 1996,
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (četrti senat),
v sestavi O. Czúcz (poročevalec), predsednik, J. D. Cooke, sodnik, in I. Labucka, sodnica,
sodna tajnica: K. Andová, administratorka,
na podlagi pisnega postopka ter obravnav z dne 26. februarja 2008 (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07) in z dne 10. junija 2008 (T‑332/07)
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Uredba Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov, njihovi uspešnosti ter usklajevanju njihovih dejavnosti med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 185, str. 9) je opredelila pravila v zvezi z izvajanjem ekonomske in socialne kohezije iz člena 158 ES od leta 1989 do leta 1999. Ta uredba je določala glavne določbe v zvezi s strukturnimi skladi in zlasti v zvezi z Evropskim skladom za regionalni razvoj (ESRR). Uredba št. 2052/88 je bila med drugim spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2081/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 5).
2 Člen 1 Uredbe št. 2052/88 določa prednostne cilje, ki jih namerava dejavnost Skupnosti doseči s strukturnimi skladi.
3 Člen 4 Uredbe št. 2052/88 se nanaša na dopolnjevanje, partnerstvo in tehnično pomoč. Določa:
„1. Dejavnost Skupnosti dopolnjuje ali prispeva k ustreznim nacionalnim dejavnostim. Vzpostavi se ob tesnem sodelovanju med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi oblastmi in organi […], ki jih država članica določi na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni, pri čemer si vse stranke prizadevajo doseči skupen cilj. To sodelovanje se v nadaljevanju imenuje ‚partnerstvo‘. Partnerstvo zajema pripravo, financiranje, predhodno vrednotenje, spremljanje in naknadno vrednotenje dejavnosti.
Partnerstvo se oblikuje ob polnem upoštevanju institucionalnih, pravnih in finančnih pristojnosti vsakega od partnerjev.
[…]“
4 Člen 5 Uredbe št. 2052/88, z naslovom „Oblike pomoči“, v odstavku 2(a) predvideva, da „[je mogoče v] primeru strukturnih skladov […] finančno pomoč zagotoviti [zlasti v obliki] sofinanciranja operativnih programov“. Člen 5(5) iste uredbe opredeljuje izraz „operativni program“ kot „[skladno celoto] večletnih ukrepov, pri izvajanju katerih se lahko uporabi [zlasti] enega ali več strukturnih skladov“.
5 Na podlagi členov od 8 do 10 in 11a Uredbe št. 2052/88 načrti, ki so jih pripravile države članice, vključujejo zlasti opis ustrezne strategije za uresničevanje ciljev iz člena 1 navedene uredbe in prednostnih nalog, izbranih v ta namen, ob kvantificiranju predvidenega napredka, kjer je mogoče, ter prikaz porabe pomoči iz skladov. V skladu s temi določbami Komisija na podlagi teh načrtov, v okviru partnerstva iz člena 4(1) iste uredbe, in s soglasjem zadevne države članice določi okvir podpore Skupnosti, ki vsebuje zlasti prednostne naloge, ki so bile sprejete za pomoč Skupnosti ter okvirni finančni načrt, v katerem sta podrobno določena znesek pomoči in njen vir.
6 Svet je 19. decembra 1988 sprejel Uredbo (EGS) št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 374, str. 1). Uredba št. 4253/88 je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 20).
7 Člen 8(3) Uredbe št. 4253/88 povzema nekatere določbe iz členov od 8 do 10 in 11a Uredbe št. 2052/88 ter predvideva, da „[vsak] okvir podpore Skupnosti vključuje“, zlasti, „prednostne naloge za skupne ukrepe Skupnosti in zadevne države članice v povezavi s cilji iz člena 1 [Uredbe št. 2052/88], njihove specifične cilje, kvantificirane, kjer je mogoče“ ter „okvirni finančni načrt, ki podrobno določa najvišje zneske načrtovanih finančnih sredstev za različne oblike pomoči“.
8 Člen 14 Uredbe št. 4253/88 se nanaša na obravnavo zahtev za finančno pomoč iz strukturnih skladov. Ta določba predvideva zlasti:
„1. Države članice ali pristojni organi, imenovani s strani držav članic, izdelajo zahtevke za finančno pomoč iz strukturnih skladov […] in jih predložijo Komisiji […]
2. Zahtevki morajo vsebovati potrebne informacije […] in zlasti opis predlagane dejavnosti […] in specifične cilje. Zahtevki morajo prav tako vsebovati […] predlagani finančni načrt […]
3. Komisija preuči zahteve, zlasti da bi:
[…]
– ocenila prispevek predlagane dejavnosti k izvajanju svojih specifičnih ciljev, in ko gre za operativne programe, skladnost ukrepov, ki jih vsebujejo,
– preverila, ali upravni in finančni mehanizmi omogočajo učinkovito izvajanje dejavnosti,
– določila podrobna merila za pomoč iz zadevnega sklada ali skladov […].
Komisija odobri pomoč iz skladov, ko so izpolnjeni pogoji iz obravnavanega člena […]“
9 Člen 24 Uredbe št. 4253/88, z naslovom „Zmanjšanje, odložitev in ukinitev pomoči“, določa:
„1. Če izvedba dejavnosti ali ukrepa ne upravičujeta dela ali celote finančne pomoči, ki je bila zanju dodeljena, Komisija ustrezno preuči primer v okviru partnerstva, tako da od države članice oziroma organov, ki jih ta določi za izvedbo dejavnosti, zahteva, da predložijo pripombe v določenem roku.
2. Po tem pregledu Komisija lahko zmanjša ali odloži pomoč za zadevno dejavnost, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali bistvene spremembe, ki vpliva na samo naravo ali pogoje za izvedbo dejavnosti ali ukrepa in za katero ni bila zahtevana odobritev Komisije.
3. Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba povrniti, se vrne Komisiji. [...]“
10 Nazadnje člen 25(5) Uredbe št. 4253/88 v zvezi z nadzorom izvajanja pomoči iz skladov, določa:
„Odbor za nadzor prilagodi […], ob upoštevanju razpoložljivih sredstev in pravil za financiranje iz proračuna, predvideni finančni načrt, vključno z morebitnimi transferji med viri financiranja Skupnosti in spremembami deleža pomoči, ki iz tega izhajajo. […]
S temi spremembami se nemudoma seznani Komisijo in zadevno državo članico. Veljajo od potrditve s strani Komisije in zadevne državne članice dalje; o potrditvi je treba odločiti v dvajsetih delovnih dneh od prejema obvestila, katerega datum potrdi Komisija s potrditvijo prejema.
O drugih spremembah odloči Komisija v sodelovanju z zadevno državo članico, po pridobitvi mnenja odbora za nadzor.“
Dejansko stanje
Odločbe v zvezi z dodelitvijo finančne pomoči
11 Komisija je z odločbo C (94)3379 z dne 14. decembra 1994 v obliki enotnega programskega dokumenta odobrila okvir podpore Skupnosti in operativni program za spodbujanje skupnostnih strukturnih pomoči v regijah cilja št. 2 nemške dežele Severno Porenje-Vestfalija za obdobje od leta 1994 do leta 1996. Ta odločba je bila večkrat spremenjena, v njeni končni različici pa je dodeljena finančna pomoč iz sredstev ESRR v znesku 241.292.000 eurov in podaljšan rok za izvajanje projektov do 31. decembra 2000.
12 Komisija je z odločbo C (95)1427 z dne 11. julija 1995 odobrila finančno pomoč Skupnosti za operativni program v okviru skupne pobude MSP (mala in srednje velika podjetja), glede dežele Severno Porenje-Vestfalija, za obdobje od leta 1994 do leta 1999. Ta odločba je bila večkrat spremenjena. Končna različica te odločbe določa, da skupni znesek finančne pomoči iz sredstev ESRR znaša 8.206.000 eurov.
13 Komisija je z odločbo C (95)1738 z dne 27. julija 1995 odobrila finančno pomoč Skupnosti za operativni program v okviru pobude Skupnosti Resider II za gospodarsko prestrukturiranje območij za proizvodnjo jekla dežele Severno Porenje-Vestfalija za obdobje od 28. novembra 1994 do 31. decembra 1997. Ta odločba je bila večkrat spremenjena. Končna različica te odločbe predvideva, da je trajanje programa podaljšano do 31. decembra 1999 in da skupni znesek finančne pomoči znaša 152.184.777 eurov, od tega je 75.063.840 eurov iz sredstev ESRR.
14 Komisija je z odločbo C (95)1739 z dne 27. julija 1995 odobrila finančno pomoč Skupnosti za operativni program v okviru pobude Skupnosti Rechar II za prestrukturiranje nahajališč premoga dežele Severno Porenje-Vestfalija za obdobje od 28. novembra 1994 do 31. decembra 1997. Tudi ta odločba je bila večkrat spremenjena. Njena končna različica določa, da je obdobje za dodeljevanje podaljšano do 31. decembra 1999 in da znesek udeležbe sredstev iz ESRR znaša 52.237.708 eurov.
15 Komisija je z odločbo C (97) 1120 z dne 7. maja 1997 v obliki enotnega programskega dokumenta odobrila okvir podpore Skupnosti in operativni program za spodbujanje strukturnih pomoči v regijah cilja št. 2 dežele Severno Porenje-Vestfalija za obdobje od 1. januarja 1997 do 31. decembra 1999. Ta odločba je bila večkrat spremenjena, v njeni končni različici pa je odobrena finančna pomoč iz sredstev ESRR v skupnem znesku 324.534.806 eurov in podaljšan rok za izvajanje projektov do 30. septembra 2002.
16 Člen 4 odločbe C (94)3379 z dne 14. decembra 1994 in odločbe C (97)1120 z dne 7. maja 1997 predvideva, da se podrobna pravila v zvezi z odobritvijo finančne pomoči – vključno s tisto, ki se dodeli iz skladov – za različne prednostne naloge in ukrepe navedejo v finančnem načrtu za posamezen program. Člen 2, drugi odstavek, treh drugih zgoraj navedenih odločb o dodelitvi navaja, da se podrobna pravila za odobritev finančne pomoči – vključno z udeležbo skladov različnih podprogramov in ukrepov, ki so del programov – vključijo v finančni načrt, ki je priložen k posamezni od teh odločb. Finančni načrti različnih programov so razporejeni v prednostne naloge in ukrepe.
Upravni postopek
17 Komisija je 9. septembra 1999 zaradi zaključka programov za programsko obdobje od leta 1994 do leta 1999, financiranih iz strukturnih skladov, 31. decembra 1999 sprejela smernice za finančno poročilo o operativnih ukrepih strukturnih skladov (1994–1999) (v nadaljevanju: smernice) in jih sporočila državam članicam. Smernice v nemški različici med drugim določajo:
„6. Finančni načrti
6.1 Finančnega načrta ni mogoče spreminjati po končnem datumu za prevzem obveznosti.
6.2 Finančno poročilo o zaprtju programov mora biti izdelano na podlagi veljavne različice finančnega načrta (na splošno finančni načrt prikazuje tri ravni, in sicer program, podprogram in ukrep). Obračuni, ki jih predložijo države članice, morajo imeti enako raven podrobnosti kot finančni načrti, priloženi k odločbam o odobritvi operativnih ukrepov, in morajo zato na splošno prikazati dejanske izdatke na ravni ukrepov.
Dvajsetodstotna prekoračitev prispevkov iz vsakega sklada na ukrep je sprejemljiva, če se skupni znesek podprograma, kot izhaja iz veljavnega finančnega načrta, ne povečuje.
Vendar povečanja ukrepov znotraj podprograma ne smejo preseči 10 % prispevka iz vsakega sklada skupnega zneska navedenega podprograma, kot izhaja iz finančnega načrta.
Poudariti je treba, da je mogoče klavzulo o fleksibilnosti uporabiti le znotraj istega sklada in da se, če ni podprogramov, fleksibilnost desetih odstotkov uporablja na ravni programa.“
18 Predstavnik Komisije v odboru za nadzor cilja št. 2 je, da bi zmanjšal število zahtevkov za spremembo programov ali finančnih načrtov, 11. in 12. novembra 1999 na seji tega odbora pozval države članice, naj več uporabljajo načelo fleksibilnosti iz točke 6.2 smernic.
19 Nemški organi za upravljanje s programi so po pregledu projektov, za katere so bili zahtevki za financiranje vloženi v zadnjih treh mesecih leta 1999, opazili preveliko število zahtevkov za financiranje načrtovanih ukrepov glede na sredstva, s katerimi so razpolagali v okviru finančnih načrtov, medtem ko je bilo za druge ukrepe povpraševanje manjše od predvidenega. Zato so se nemški organi odločili, da bodo opravili transferje med različnimi ukrepi vsakega programa, tako da se bodo lahko sredstva, ki niso bila porabljena za ukrepe, za katere so bila predvidena, uporabila za financiranje ustreznih projektov pri drugih ukrepih. Ti transferji niso presegli skupnega zneska pomoči, odobrenih za posamezen program, vendar so povzročili povečanje zneska glede na nekatere prednostne naloge in zmanjšanje tega glede na druge.
20 Med izvajanjem programov so se finančna sredstva ESRR nakazovala postopoma, v skladu z zahtevki za plačilo in s skupnimi podrobnimi pravili za izvajanje programov. Zvezna republika Nemčija je po končanem izvajanju programov zahtevala od Komisije nakazilo preostalih dolgovanih zneskov za posamezen program.
21 Komisija je v dopisu z dne 3. junija 2003 Zvezni republiki Nemčiji sporočila, da klavzula o fleksibilnosti iz točke 6.2 smernic omogoča transferje sredstev le med ukrepi znotraj iste prednostne naloge in da so transferji med prednostnimi nalogami prepovedani.
22 Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 25. februarja 2004 odgovorila na dopis Komisije z dne 3. junija 2003 in izpodbijala v njem vsebovano razlago točke 6.2 smernic.
23 Generalni direktorat Komisije „Regionalna politika“ je z dopisom z dne 23. marca 2004 v zvezi s programi, za katere je bila odobrena finančna pomoč Skupnosti, naznanil Zvezni republiki Nemčiji, da ne namerava ugoditi njenim ugovorom v zvezi z uporabo klavzule o fleksibilnosti. GD „Regionalna politika“ je zato izjavil, da bo preostanek sredstev, ki so bila odobrena iz ESRR, sprostil. Zvezna republika Nemčija je na ta dopis odgovorila z dopisom z dne 26. aprila 2004 in od Komisije zahtevala končne bilance za posamezen program.
Izpodbijane odločbe
24 Komisija je z odločbo C (2006)4193 konč. z dne 25. septembra 2006 zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za program cilja št. 2 dežele Severno Porenje-Vestfalija (1997–1999), za 5.488.569,24 eura.
25 Komisija je z odločbo C (2006)4194 konč. z dne 25. septembra 2006 zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za operativni program dežele Severno Porenje-Vestfalija v okviru Resider (1994–1999), za 2.268.988,33 eura.
26 Komisija je z odločbo C (2006)5163 konč. z dne 3. novembra 2006 zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za operativni program dežele Severno Porenje-Vestfalija v okviru skupne pobude MSP, za 981.529,62 eura.
27 Komisija je z odločbo C (2006)5164 konč. z dne 3. novembra 2006 zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za operativni program dežele Severno Porenje-Vestfalija v okviru skupne pobude Rechar II, za 2.322.116,26 eura.
28 Komisija je z odločbo C (2006)2619 konč. z dne 25. junija 2007 zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za operativni program dežele Severno Porenje-Vestfalija iz cilja št. 2, za 5.958.401,64 eura.
29 Komisija je v teh petih odločbah (v nadaljevanju: izpodbijane odločbe) zmanjšanje pomoči Skupnosti obrazložila podobno. Komisija je navedla, da bi bilo treba programe, ki so bili subvencionirani iz sredstev Skupnosti, načeloma izvajati v skladu z odločbami o dodelitvi pomoči in v skladu s finančnimi preglednicami, ki jih je ta institucija odobrila, ter da ni mogoča nobena sprememba po končnem datumu za prevzem obveznosti, saj se je programsko obdobje že končalo. Komisija je navedla, da se je zaradi približevanja izteka navedenega obdobja zdelo, da nacionalni organi med izvajanjem programov ne bodo mogli zagotoviti enake ravni izvajanja, kot izhaja iz finančnih preglednic, priloženih k odločbam o dodelitvi, in zato je opozorila svoje službe in obvestila države članice, da bo pri zaključku v skladu s točko 6.2 smernic uporabila določeno mero fleksibilnosti. Vendar po mnenju Komisije prekoračitev pragov, določenih v točki 6.2 navedenih smernic, pomeni bistveno spremembo v smislu člena 24(2) Uredbe št. 4253/88, za katero morajo države članice vložiti zahtevek za spremembo najkasneje do zadnjega dne za prevzem obveznosti. Komisija je v zvezi z razponom fleksibilnosti, predvidenim v točki 6.2 smernic, navedla, da točka 6.2 omogoča finančno fleksibilnost le znotraj zadevnih ukrepov, ki izhajajo iz iste prednostne naloge, saj bi, če bi dovoljevala fleksibilnost med prednostnimi nalogami, omogočala spremembo dokončnih zneskov iz finančnih načrtov. Komisija je potrdila, da francoska in angleška različica smernic navajata, da se lahko fleksibilnost izvaja na treh ravneh (program, podprogram/prednostna naloga in ukrep), in da čeprav se je nemška različica sklicevala le na podprograme, zaradi načela enakega obravnavanja smernic ni smela uporabljati različno, glede na to, ali se bi zadevni programi nanašali na Zvezno republiko Nemčijo ali druge države članice. Nazadnje je Komisija potrdila, da so zadevni programi v obravnavani zadevi strukturirani, v nasprotju s tem, kar so trdili nacionalni organi, na treh ravneh, in sicer program, podprogrami/prednostne naloge in ukrepi, ter da so navedeni organi sami menili, da so prednostne naloge sestavljene iz podprogramov, ko so v finančnih preglednicah navajali ustrezne zneske za prednostne naloge ali podprograme in ne za ukrepe, ki so sofinancirani s strani ESRR.
30 Komisija je zaključila, da je treba zadevne pomoči Skupnosti zmanjšati, ker nacionalni organi niso upoštevali finančnih preglednic in ker so prekoračili pragove fleksibilnosti, zaradi česar so nastale bistvene spremembe, za katere ni bila pridobljena njena odobritev.
Postopek in predlogi strank
31 Zvezna republika Nemčija je 4. decembra 2006 (zadevi T‑349/06 in T‑371/06), 15. januarja 2007 (zadevi T‑14/07 in T‑15/07) in 4. septembra 2007 (zadeva T‑332/07) v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila te tožbe.
32 S sklepom predsednika Sodišča prve stopnje (četrti senat) z dne 16. januarja 2008 so bile zadeve T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 združene za ustni postopek ter izdajo skupne sodbe v skladu s členom 50 Poslovnika Sodišča prve stopnje.
33 Zvezna republika Nemčija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– izpodbijane odločbe razglasi za nične;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
34 Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– zavrne tožbo;
– Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.
Pravno stanje
35 Sodišče prve stopnje je zaradi povezanosti obravnavanih zadev in po zaslišanju strank menilo, da je treba zadevo T‑332/07 združiti z zadevami T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 za izdajo skupne sodbe v skladu s členom 50 Poslovnika Sodišča prve stopnje.
36 Zvezna republika Nemčija navaja skupni tožbeni razlog za vse zadeve v zvezi s kršitvijo člena 24 Uredbe št. 4253/88. Glede tega očita Komisiji, da je po eni strani menila, da so transferji, ki so jih opravili nacionalni organi, pomenili „bistvene spremembe“, ki jih Komisija ni odobrila, in po drugi strani, da na podlagi te določbe ni uporabila diskrecijske pravice, ki ji omogoča presojo, ali je bila finančna pomoč upravičena.
37 Zvezna republika Nemčija je v zadevi T‑332/07 poleg tega navedla še tožbeni razlog zmotne ugotovitve dejanskega stanja, ki jo je treba najprej obravnavati.
Tožbeni razlog v zvezi z zmotno ugotovitvijo dejanskega stanja v zadevi T‑332/07
Trditve strank
38 Zvezna republika Nemčija trdi, da je Komisija zmotno ugotovila dejansko stanje, ko je v uvodni izjavi 17 izpodbijane odločbe v zadevi T‑332/07 menila, da so bili izdatki ESRR za del ukrepov, predvidenih z zadevnim programom, in sicer ukrepi 3.1, 3.3 in 5.1, manjši od tistega, kar navaja veljavni finančni načrt. Zvezna republika Nemčija trdi, da se je zahtevek za plačilo nanašal na skupni dolgovani znesek in da v zvezi s temi ukrepi ni bilo zahtevka, ki bi zahteval izplačila le dela pomoči ESRR glede na določen delež financiranja. Poudarja, da so končni upravičenci prejeli od nemških organov veliko večje zneske od tistih, ki jih je namenila Komisija, saj se je nacionalno sofinanciranje včasih povečalo. Zato meni, da bi Komisija morala nakazati prispevek iz ESRR, ki bi se ujemal z določbami finančnega načrta, v skladu s tem, kar je bilo zahtevano.
39 Komisija izpodbija, da bi zmotno ugotovila dejansko stanje.
Presoja Sodišča prve stopnje
40 Ugotoviti je treba, da je preglednica v Prilogi k izpodbijani odločbi edini dokument v spisu te zadeve, v katerem so podrobno navedeni dejanski izdatki, ki so nastali na ravni ukrepov, kot je predvideno v točki 6.2 smernic. Vendar se zdi, da je bil ta dokument, vsaj delno, izdelan s strani Komisije, ker so v njem navedeni tudi zneski, ki jih je Komisija nameravala plačati po pregledu zahtevka za plačilo. Ob neobstoju drugih dokazov iz tega izhaja, da Sodišče prve stopnje ne more obravnavati, ali je Zvezna republika Nemčija v navedenem zahtevku za plačilo in zlasti v obračunu izdatkov zahtevala, tako kot trdi, nakazilo vseh prispevkov iz ESRR, kot so predvideni v finančnem načrtu za zadevne ukrepe, oziroma ali je, kot zatrjuje Komisija, navedla zneske, ki so bili manjši od tistih, predvidenih v navedenem načrtu. Vendar je treba, čeprav bi preglednica v Prilogi k izpodbijani odločbi predstavljala obračun dejanskih izdatkov, ki jih je navedla Zvezna republika Nemčija Komisiji v svojem zahtevku za plačilo, ugotoviti, da iz tega jasno izhaja, da je Zvezna republika Nemčija izjavila, da so upravičenci na podlagi ESRR dobili manjše zneske od tistih, ki so bili predvideni v finančnem načrtu.
41 Treba je dodati, da trditev, po kateri so upravičenci prejeli od nemških organov veliko večje zneske od tistih, ki jih je namenila Komisija, ni dovolj za dokaz, da je zmotno ugotovila dejansko stanje. Komisija namreč te okoliščine ne izpodbija in v uvodni izjavi 17 izpodbijane odločbe trdi, da so bili skupni izdatki za zadevne ukrepe večji od tistih, ki so bili predvideni v finančnem načrtu. Vendar če so nemški organi kljub tem povečanim izdatkom v zahtevkih za plačilo navedli manjše zneske od tistih, predvidenih v finančnem načrtu, Zvezna republika Nemčija ne more očitati Komisiji, da je ta zmotno ugotovila dejansko stanje, ko je sprejela svojo odločbo na podlagi navedenega zahtevka za plačilo. Ker torej Zvezna republika Nemčija ni dokazala, da je v svojem zahtevku za plačilo navedla enake zneske za prispevke iz ESRR, kot so bili predvideni v finančnem načrtu, ni mogoče sprejeti obravnavanega tožbenega razloga.
Tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 24 Uredbe št. 4253/88
Trditve strank
42 Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da je Komisija kršila člen 24 Uredbe št. 4253/88, ko je zmanjšala zadevno finančno pomoč, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz te določbe.
43 Zvezna republika Nemčija najprej trdi, da so finančni načrti okvirni in po svoji naravi le začasni. Zato meni, da ni mogoče vsake spremembe upoštevati kot bistvene spremembe. Zvezna republika Nemčija meni, da so spremembe operativnega programa bistvene le, če učinkujejo na skupno sestavo programa ali vplivajo na izvajanje razvojnih ciljev, ki so bili določeni v odločbi Komisije o odobritvi pomoči Skupnosti.
44 Zvezna republika Nemčija v zvezi z obravnavanim primerom meni, da transferjev, ki so jih opravili nacionalni organi, ni mogoče upoštevati kot bistvenih sprememb ne s kvalitativnega vidika ne s kvantitativnega vidika. Poleg tega poudarja, da navedeni transferji, ki pomenijo le nizek odstotek glede na skupni znesek pomoči Skupnosti, odobrene iz naslova ESRR, niso vplivali na izvajanje ciljev, ki so jih zasledovali programi, ki jih je odobrila Komisija in niso vplivali na spremembo skupne finančne pomoči iz ESRR niti na delež udeležbe ESRR pri različnih ukrepih. Zato meni, da ne presegajo pravnega in finančnega okvira, ki so ga določile odločbe o dodelitvi.
45 Dalje, Zvezna republika Nemčija izpodbija trditev Komisije v izpodbijanih odločbah, po kateri je treba ob neobstoju zahtevka za spremembo odločb o dodelitvi upoštevati odstopanje od finančnih preglednic, ki presega pragove, ki jih dovoljuje klavzula o fleksibilnosti, kot bistveno spremembo, ker bistveno spreminjajo različne prednostne naloge in ukrepe. V zvezi s tem trdi, da Komisija ne more sklepati, da opravljeni transferji pomenijo bistvene spremembe le zato, ker ne upoštevajo smernic. Poudarja, da smernice le opredeljujejo spremembe, ki se jih lahko opravi brez odobritve Komisije, in ne opredeljujejo, kaj je in kaj ni bistvena sprememba.
46 Poleg tega Zvezna republika Nemčija trdi, da na podlagi smernic ni mogoče ugotoviti razlogov, zaradi katerih bi transfer med ukrepi 20 % zneska finančnega prispevka iz sredstev pomenil bistveno spremembo v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88, medtem ko enak transfer med prednostnimi nalogami ne bi pomenil take spremembe. Smernice tudi ne določajo razlogov, zaradi katerih bi bila na tem mestu omejitev na prednostne naloge za izvajanje programov tako potrebna za dosego določenih ciljev, da se ne bi smelo izvajati nobenih transferjev med ukrepi, ki spadajo v različne prednostne naloge. Zvezna republika Nemčija prav tako meni, da iz smernic ni mogoče določiti pogojev, v katerih pomoč iz sredstev ESRR ni več upravičena, niti ni mogoče ugotoviti, ali je treba prekoračitev predvidenih pragov vedno upoštevati kot bistveno spremembo, in če je odgovor pritrdilen, zakaj.
47 Še dalje, Zvezna republika Nemčija poudarja, da Komisija ne more nasprotovati opravljenim transferjem, če so bili ti transferji skladni s smernicami in če je državam članicam naznanila, da bo dopustila spremembe, ki niso formalno odobrene, vendar so skladne s smernicami. Zvezna republika Nemčija v podporo tej trditvi poudarja, da zadevni programi niso bili razdeljeni v podprograme, zato je treba klavzulo o fleksibilnosti razumeti tako, da je mogoče omejitev 10 % zneska podprograma, ki je predvidena v točki 6.2, tretji odstavek, smernic opraviti ali znotraj istega sklada ali v posameznem programu. Zvezna republika Nemčija meni, da čeprav bi uporabili najbolj restriktivno od teh dveh razlag, bi to le pomenilo, da posamezna povečanja ne morejo povzročiti povečanja pomoči iz sredstev ESRR. Poudarja, da so bile te omejitve upoštevane v zahtevkih za nakazilo preostalega zneska.
48 Zvezna republika Nemčija v zvezi s trditvijo v izpodbijanih odločbah, po kateri iz različnih jezikovnih različic smernic izhaja, da so „naloge programov“ enake kot to, kar smernice imenujejo „podprogrami“, poudarja, da je treba klavzulo o fleksibilnosti iz točke 6.2 smernic postaviti v svoj kontekst in namen zakonodaje, iz katere izhaja (sodba Sodišča z dne 9. januarja 2003 v zadevi Givane in drugi, C‑257/00, Recueil, str. I‑345, točka 37).
49 Zvezna republika Nemčija še zlasti opaža, da je treba za določitev, ali je treba klavzulo o fleksibilnosti, ko ni podprogramov, uporabiti na ravni programov ali prednostnih nalog, preučiti vlogo podprogramov in prednostnih nalog v okviru programov.
50 Zvezna republika Nemčija v zvezi s tem, prvič, zatrjuje, da so podprogrami primerni le takrat, ko je treba ločiti del programa od preostalega dela, na primer ko je program upravičen do finančne pomoči iz več strukturnih skladov, in meni, da je treba zato prepoved iz točke 6.2 smernic o opravljanju transferjev med podprogrami upoštevati kot prepoved transferja finančnih sredstev, ki so odobrena na podlagi različnih strukturnih skladov ali za različne regije. Poudarja, da ker v obravnavanem primeru ni bilo opravljenih transferjev med različnimi skladi, ni mogoče omejevati transferjev na raven prednostnih nalog.
51 Drugič, Zvezna republika Nemčija, ker pravo Skupnosti ne predvideva nobenih obveznosti o razdelitvi največjih zneskov za prednostne naloge, zatrjuje, da omejevanje klavzule o fleksibilnosti iz točke 6.2 smernic na raven prednostnih nalog programa ni potrebno niti logično.
52 Tretjič, Zvezna republika Nemčija trdi, da so bile prednostne naloge programa izdelane, veliko preden je Komisija sprejela smernice, in da bi Komisija zato morala, če bi želela omejiti uporabo klavzule o fleksibilnosti na raven prednostnih nalog, upoštevati merila za njihovo opredelitev.
53 Vendar Zvezna republika Nemčija poudarja, da trditve, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih odločbah v podporo ugotovitvi o prekoračitvi meja, predvidenih v točki 6.2 smernic, niso pravilne. Po eni strani trdi, da na podlagi obrazcev, na katere se sklicujejo izpodbijane odločbe, ni mogoče sklepati, da je mogoče enačiti „prednostne naloge“ in „podprograme“, ter da člen 8(3) Uredbe št. 4253/88, ki ga je Komisija navedla v svoji obrambi, ne predvideva, da je mogoče ločevati prednostne naloge tako, da bi sporna prerazdelitev pomenila bistveno spremembo. Po drugi strani pa poudarja, da sklicevanje na druge jezikovne različice smernic ni zadovoljiv razlog, saj nemška različica ni dvoumna, angleška in francoska različica pa razlage Komisije ne podpirata dovolj prepričljivo. Poleg tega tudi sklicevanje na zaključek programov v drugih državah članicah ne pomeni zadovoljivega razloga, saj Zvezna republika Nemčija teh programov ni poznala in ni mogla presojati njihove zakonitosti.
54 Četrtič, Zvezna republika Nemčija meni, da bi morala Komisija, če opravljene spremembe niso izhajale iz smernic, preučiti, ali so bile bistvene, in če so bile, ali so upravičevale zmanjšanje pomoči Skupnosti. Meni, da v nobenem primeru že samo pojmovanje spremembe kot bistvene ne upravičuje zmanjšanja pomoči, ker dejstvo, da prej niso bile predložene v odločanje Komisiji, pomeni le kršitev postopka. Zvezna republika Nemčija v zadevah T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 podrobneje navaja, da načelo sorazmernosti Komisiji ne omogoča zmanjšanja finančne pomoči, ki je bila odobrena za zadevne programe, zaradi sklicevanja na kršitev obličnostnih zahtev ali postopkovnih pravil.
55 Zvezna republika Nemčija ocenjuje tudi, da bi morala Komisija preučiti, ali ne bi bilo treba opravljenih transferjev dovoliti, ob upoštevanju dejstva, da navedeni transferji niso vplivali na prednostni cilj programov niti na prispevke Skupnosti in da se nanašajo na zneske, ki so manjši glede na zneske v drugih zahtevkih za spremembo, ki jih je Komisija predhodno odobrila. Zvezna republika Nemčija v zadevah T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 poudarja, da bi morala Komisija upoštevati tudi dejstvo, da od sredine oktobra 1999 naprej ni bila več pristojna za pregled novih zahtevkov za spremembo in da je z izdajo smernic pri nacionalnih organih ustvarila upravičeno pričakovanje, da razpolagajo s potrebno fleksibilnostjo v zvezi z okvirnimi finančnimi načrti.
56 Zvezna republika Nemčija, prvič, v zvezi z dejstvom, da transferji niso vplivali na prednostni cilj programov niti na udeležbo Skupnosti, zatrjuje zlasti, da če bi predvideni cilji lahko bili doseženi v boljših ali podobnih razmerah z uporabo drugega sklada in ne tistega, ki je bil predviden v odločbi o dodelitvi, Komisija ne bi smela oteževati izvajanja razvojnih ciljev z zavlačevanjem odobrenega sofinanciranja. Poleg tega Zvezna republika Nemčija ocenjuje, da so izpodbijane odločbe v nasprotju z načelom partnerstva, ker nacionalnim organom preprečujejo izvajanje njihovih pristojnosti v zvezi s konkretno uporabo sredstev v zadnjem četrtletju programskega obdobja zaradi togosti finančnih načrtov. V zvezi s tem navaja, da finančna sredstva ESRR nimajo za cilj spodbujanje projektov Komisije, ampak spodbujanje projektov držav članic, zato izvajanje programov zahteva določeno fleksibilnost, saj projekti, ki se izvajajo v okviru programa, niso znani vnaprej.
57 Zvezna republika Nemčija, drugič, v zvezi z dejstvom, da Komisija konec leta 1999 ni bila pristojna za preučevanje sprememb, zatrjuje zlasti, da bi nacionalni organi morali nadaljevati s pregledom prispelih projektov, ne da bi vključevali službe Komisije, in to natanko ob zaključku projektov, ker je bila predstavljena že večina projektov. Zvezna republika Nemčija je ocenila, da bi nemožnost spreminjanja programov od sredine oktobra do konca decembra 1999 pomenila, da bi bilo treba ob upoštevanju roka izvajati nepopolne programe, kar pa bi bilo v nasprotju z interesom Skupnosti.
58 Zvezna republika Nemčija, tretjič, v zvezi z dejstvom, da je Komisija z izdajo smernic pri nacionalnih organih ustvarila upravičeno pričakovanje, da razpolagajo s potrebno fleksibilnostjo v zvezi z okvirnimi finančnimi načrti, zatrjuje, da bi morala Komisija upoštevati dejstvo, da je celo pozvala države članice, naj ne vlagajo zahtevkov za spremembo, da nemške različice smernic ni mogoče očitno razlagati tako, da dovoljuje transferje med prednostnimi nalogami programa in da je ob zaključku programov prednostnim nalogam dala pomen, kakršnega niso imele med postopkom odobritve.
59 Komisija vse te trditve izpodbija.
Presoja Sodišča prve stopnje
60 Najprej je treba v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, po kateri so finančni načrti le okvirni in začasni, ugotoviti, da tako kot poudarja Komisija, iz razlage sodne prakse v zvezi z uporabljeno zakonodajo izhaja, da je treba vse dodeljene finančne pomoči iz strukturnih skladov izvajati v skladu z odločbo, s katero so bile dodeljene, in zlasti v skladu s finančno preglednico, ki je priložena k tej odločbi, ker ta pomeni programski instrument, ki izraža stališče, ki ga skupaj sprejmeta Komisija in nacionalni organi.
61 Prvič, v nasprotju s členi od 8 do 10 in 11a Uredbe št. 2052/88 ter členom 8(3) Uredbe št. 4253/88 v zvezi z okviri podpore Skupnosti je treba ugotoviti, da določba zadnjenavedene uredbe glede operativnih programov, in sicer člena 14, ne predvideva, da je finančni načrt, ki ga je treba priložiti zahtevku, le okviren.
62 Drugič, iz člena 21(1) Uredbe št. 4253/88, po katerem je treba plačilo finančne pomoči izvajati v skladu s proračunskimi obveznostmi, izhaja, da je treba finančno poročilo o pomoči izdelati zlasti na podlagi veljavnega finančnega načrta (sodba Sodišča prve stopnje z dne 27. junija 2007 v zadevi Nuova Gela Sviluppo proti Komisiji, T‑65/04, neobjavljena v ZOdl., točki 36 in 37). Ista zahteva izhaja iz člena 4 odločb C (94)3379 z dne 14. decembra 1994 in C (97)1120 z dne 7. maja 1997 ter iz člena 2, drugi odstavek, drugih odločb o dodelitvi (glej točko 16 zgoraj).
63 Tretjič, treba je poudariti, da člen 25(5) Uredbe št. 4253/88 določa postopek, ki ga je treba uporabiti za vlaganje sprememb finančnih načrtov. Ta določba predvideva tudi, da v zvezi s spremembami finančnih načrtov odloči ali nadzorni odbor ali Komisija v sodelovanju z državo članico in po pridobitvi mnenja nadzornega odbora. Če o spremembah odloči nadzorni odbor, jih je treba nemudoma sporočiti Komisiji in zadevnim državam članicam ter jih ni mogoče uporabiti, preden jih ne potrdita Komisija in država članica. V skladu s sodno prakso že neupoštevanje te določbe upravičuje znižanje finančne pomoči (glej po analogiji sodbo Sodišča prve stopnje z dne 22. novembra 2006 v zadevi Italija proti Komisiji, T‑282/04, neobjavljena v ZOdl., točki 72 in 78).
64 Iz tega v nasprotju s tem, kar zatrjuje Zvezna republika Nemčija, izhaja, da spremembe finančnega načrta, ki ga je odobrila Komisija, opravljene brez privolitve Komisije, načeloma povzročijo zmanjšanje dodeljene pomoči za zadevni program, in to neodvisno od kvalitativne ali kvantitativne pomembnosti.
65 Za trditve, ki jih je Zvezna republika Nemčija navedla zaradi izpodbijanja dejstva, da je prekoračitev omejitev, ki jih predvidevajo smernice, zadostni razlog za utemeljitev, da sporni transferji pomenijo bistvene spremembe, iz preudarkov v točkah od 60 do 64 zgoraj izhaja, da jih je treba ovreči, ker je treba na podlagi veljavne zakonodaje in odločb o dodelitvi za navedene transferje vedno uporabiti člen 24 Uredbe št. 4253/88.
66 V zvezi s trditvami Zvezne republike Nemčije, da Komisija ne more nasprotovati opravljenim spremembam, če so bile te v skladu s smernicami, je treba po eni strani poudariti, da transferji med različnimi ukrepi, ki so jih opravili nemški organi, niso predvidevali več kot 20-odstotnega povečanja dodeljenega zneska za ukrepe, katerih znesek se je povečal, na podlagi posameznega finančnega načrta, vendar pomenijo prekoračitev zneskov, ki so jih finančni načrti namenili prednostnim nalogam. Po drugi strani pa je treba ugotoviti, da se nemška različica točke 6.2 smernic, iz točke 17 zgoraj, nikjer ne sklicuje na prednostne naloge in zato, a fortiori, navedena točka izrecno ne navaja, da so transferji med različnimi prednostnimi nalogami prepovedani. V teh okoliščinah je treba za preizkus utemeljenosti navedenih trditev v skladu s sodno prakso uporabiti jezikovno, zgodovinsko, kontekstualno in teleološko razlago točke 6.2 smernic (v zvezi z metodologijo glej sodbi Sodišča prve stopnje z dne 20. novembra 2002 v zadevi Lagardère in Canal+ proti Komisiji, T‑251/00, Recueil, str. II‑4825, točka 72 in naslednje, ter z dne 6. oktobra 2005 v zadevi Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, T‑22/02 in T‑23/02, ZOdl., str. II‑4065, točka 41 in naslednje).
67 Prvič, v okviru jezikovne razlage navedene določbe je treba upoštevati, da so besedila prava Skupnosti sestavljena v več jezikih in da so različne jezikovne različice enako obvezujoče; razlaga določbe prava Skupnosti tako zajema primerjavo jezikovnih različic (sodba Sodišča z dne 6. oktobra 1982 v zadevi CILFIT, 283/81, Recueil, str. 3415, točka 18, in zgoraj v točki 66 navedena sodba Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, točka 42). Potreba po enotni razlagi določb Skupnosti namreč izključuje izolirano razlago besedila ene različice, vendar zahteva, da se razlaga in uporabi v skladu z različicami drugih uradnih jezikov (sodba Sodišča z dne 5. decembra 1967 v zadevi van der Vecht, 19/67, Recueil, str. 445 in 456), čeprav to pomeni, da se bo, v nasprotju z zahtevami pravne varnosti, zadevna določba razlagala in jo bo treba uporabiti drugače od dejanskega ali običajnega pomena besedila, ki je navedeno v eni ali več jezikovnih različicah (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 3. marca 1977 v zadevi North Kerry Milk Products, 80/76, Recueil, str. 425, točka 11).
68 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se točka 6.2 smernic v nemški različici dejansko razlikuje od drugih jezikovnih različic. V vseh različicah prvi odstavek navedene točke navaja, da je treba finančno poročilo o zaključku programov opraviti na podlagi veljavnega finančnega načrta in da je na splošno to načrt, ki je razčlenjen na tri ravni. V vseh različicah so na prvi in na tretji ravni navedeni „program“ in „ukrepi“. Vendar nemška različica kot vmesno raven navaja „podprogram“ (Unterprogramm), medtem ko druge različice navajajo „podprogram/prednostna naloga“ („delprogram/prioriteret“ v danščini, „sub‑programme/priority axis“ v angleščini, „subprograma/eje prioritario“ v španščini, „alaohjelma/toimintalinja“ v finščini, „sous-programme/axe prioritaire“ v francoščini, „subprogramma/prioritaire doelstelling“ v nizozemščini, „subprograma/eixo prioritário“ v portugalščini in „underprogram/prioriterat område“ v švedščini). V zvezi z drugimi določbami točke 6.2 smernic ni razlik med jezikovnimi različicami, saj odstavki 10, 3 in 4 navedene točke 6.2 v vseh jezikovnih različicah navajajo le pojem „podprogram“.
69 Zato se je treba vprašati, ali je sklicevanje v odstavku 1 točke 6.2 smernic v vseh jezikovnih različicah, razen nemške, na „podprogram/prednostne naloge“ nujno za takšno razumevanje te določbe, kot so ga verjetno imele države članice, ki so preučile druge jezikovne različice, v smislu, da je treba sklicevanje v drugih odstavkih navedene točke le na „podprograme“ razumeti tako, da vključuje tudi prednostne naloge. Da bi odgovorili na to vprašanje, je treba, ob upoštevanju kontekstualne, zgodovinske in teleološke razlage, opredeliti, ali „podprogrami“ in „prednostne naloge“ v bistvu pomenijo različna izraza za opis vmesne ravni programov, tako kot trdi Komisija, ali gre za popolnoma različna programska elementa, katerih enačenje pri uporabi smernic ni mogoče, tako kot trdi Zvezna republika Nemčija.
70 Kot drugič je treba v zvezi z kontekstualno razlago pripomniti, da konteksta točke 6.2 smernic ne predstavljajo le ostale določbe smernic, ki obravnavajo tudi drugačne predmete, kot je poročilo o finančnem zaključku programov, in ne pomenijo primernih elementov za razlago navedene točke 6.2, ampak tudi skupek določb, ki se uporabi za zadevne finančne pomoči, in zlasti odločbe o dodelitvi. Vendar iz programov, ki so bili odobreni z navedenimi odločbami, jasno izhaja, da so ti strukturirani tako, da so razdeljeni na prednostne naloge ali prioritete ter da te niso razdeljene na podprograme; tri od petih odločb, in sicer odločbe C (95)1427 z dne 11. julija 1995, C (95)1738 z dne 27. julija 1995 in C (95)1739 z dne 27. julija 1995 (glej točke od 12 do 14 zgoraj), v členu 2 navajajo, da se pogoji za odobritev finančne pomoči, vključno z udeležbo skladov pri različnih podprogramih (Teilprogramm) in ukrepih, ki so sestavni del programov, vključijo v finančne načrte, ki so priloženi navedenim odločbam.
71 Čeprav se uporabljeni nemški izraz v smernicah (Unterprogramm) ne ujema z izrazom v odločbah o dodelitvi, navedenih zgoraj v točki 70 (Teilprogramm), iz navedenih odločb jasno izhaja, da je Komisija od odobritve programov in ne le ob njihovem zaključku menila, da so „podprogrami“ in „prednostne naloge“ ista raven programa, in sicer vmesna raven med programi in ukrepi. Ker je treba v obravnavanem primeru nazadnje ugotoviti, ali nacionalni organi, pristojni za izvajanje programov, lahko ustrezno razumejo smernice, ki jih je izdelala Komisija, tako da prepoved transferjev med „podprogrami“ vključuje tudi tako prepoved med „prednostnimi nalogami“, in da je treba zato za vse transferje med prednostnimi nalogami vložiti uradni zahtevek za spremembo, je treba ugotoviti, da bi moralo besedilo odločb o dodelitvi, neodvisno od natančne opredelitve izrazov „podprogrami“ in „prednostne naloge“, omogočiti nacionalnim organom razumevanje, da je treba izraz „podprogram“, ki ga je Komisija uporabila v vseh odstavkih nemške različice smernic, razumeti tako, da se sklicuje tudi na „prednostne naloge“ programov, ali vsaj podvomiti v razlago točke 6.2 smernic.
72 V zvezi z zgodovinsko in s teleološko razlago je treba poudariti, da lahko vse spremembe finančnih načrtov, opravljene brez privolitve Komisije, povzročijo zmanjšanje pomoči (glej točko 64 zgoraj), smernice pa je treba razlagati tako, da omogočajo lažji zaključek programov tako, da Komisija na podlagi diskrecijske pravice, ki ji jo daje člen 24 Uredbe št. 4253/88 v zvezi z odločitvijo, ali je treba ali ne zmanjšati oziroma odložiti pomoč Skupnosti, sprejema določeno prožnost in zato spremembe, ki ustrezajo predvidenim pogojem, ne povzročijo zmanjšanja, čeprav ji te spremembe niso bile predložene v odobritev. Zato je treba točko 6.2 smernic razlagati tako restriktivno, da je število sprememb, zaradi katerih Komisija ne bo zmanjšala pridobljene pomoči in ki bi torej lahko bile realizirane brez zahtevane odobritve, čim nižje. Poudariti je namreč treba, da Uredba št. 4253/88 predvideva formalni postopek za spremembo finančnih načrtov, ki velja tako za države članice kot za Komisijo, in je treba zato, število položajev v katerih državam članicam ni treba upoštevati postopka brez tveganja, da bo zmanjšana pomoč, čim bolj zmanjšati.
73 Na podlagi predhodno navedenega je treba ugotoviti, da transferji med prednostnimi nalogami programov, ki so jih realizirali nemški organi, niso spadali na področje uporabe smernic.
74 Ostale trditve Zvezne republike Nemčije ne izpodbijejo te ugotovitve. Zvezna republika Nemčija trdi, da prepoved transferjev zneskov med prednostnimi nalogami ni upravičena, ker ti transferji ne vplivajo bistveno na izvajanje programov zasledovanih ciljev. Vendar je treba ugotoviti, da čeprav so utemeljitve primerne za odločitev, da bi navedeni transferji lahko bili odobreni s strani Komisije, če bi ji bili predloženi, te niso predložene v okviru preizkusa združljivosti zadevnih transferjev s točko 6.2 smernic. V obravnavanem primeru namreč ne gre za ugotavljanje, ali bi Komisija lahko sprejela transferje med prednostnimi nalogami, če bi ji bili predloženi, ampak glede na smernice lahko ne bi bili posredovani Komisiji, ne da bi povzročili zmanjšanje pomoči.
75 Nazadnje je treba v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, po kateri bi morala Komisija izvajati diskrecijsko pravico, ki ji jo člen 24(2) Uredbe št. 4253/88 omogoča za odločitev, ali je bila odobrena pomoč upravičena, poudariti, prvič, da kljub trditvam Komisije v izpodbijanih odločbah, da smernice opredeljujejo, kar Komisija upošteva kot bistveno spremembo, navedenih smernic ni mogoče razlagati tako, da opredeljujejo primere, v katerih Komisija meni, da obstoj spremembe finančnih načrtov ne upravičuje zmanjšanja pomoči. Poudariti je namreč treba, da možnost zmanjšanja pri spremembi finančnih načrtov izhaja iz veljavne zakonodaje in odločb o dodelitvi pomoči Skupnosti za zadevne programe v obravnavanih zadevah ter ni odvisna od diskrecijske pravice Komisije. Vendar lahko Komisija zato odloči, da nekatere spremembe ne povzročajo zmanjšanja, zaradi okoliščin, ki so povezane z iztekom obdobja programiranja, in to stališče sporoči državam članicam, da bi zagotovila preglednost svojih odločb o zaključku in jamčila enakopravnost med različnimi državami članicami. Vendar ker je Komisija, skladno s sodno prakso, sporočila državam članicam način, po katerem bo izvajala svojo diskrecijsko pravico, je ta ne more uporabljati, ne da bi kršila načelo enakega obravnavanja (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 28. junija 2005 v združenih zadevah Dansk Rørindustri in drugi proti Komisiji, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, ZOdl., str. I‑5425, točka 211). Če bi namreč Komisija, tako kot predlaga Zvezna republika Nemčija, odobrila pravočasno posredovane spremembe, bi privilegirala Zvezno republiko Nemčijo v primerjavi z drugimi državami članicami, ki niso izvajale sprememb, ki ne izpolnjujejo pogojev iz smernic brez odobritve Komisije.
76 Zato je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija ni dokazala, da je Komisija kršila načelo sorazmernosti, ko je odločila, da bo zmanjšala zadevno finančno pomoč.
77 Zato je treba, prvič, v zvezi s trditvijo, po kateri transferji niso vplivali na splošne cilje programov niti na prispevke Skupnosti, poudariti, da v skladu s sodno prakso dokaz, da je bil projekt realiziran, ni dovolj za upravičenost do finančne pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2006 v zadevi Comunità montana della Valnerina proti Komisiji, C‑240/03 P, ZOdl., str. I‑731, točki 77 in 78). Sistem pomoči, ki izhaja iz zakonodaje Skupnosti, namreč temelji na tem, da upravičenec izpolnjuje več obveznosti, ki jim je podrejen prevzem predvidene finančne pomoči. Če upravičenec ne izpolnjuje vseh ali dela teh obveznosti, kot je upoštevanje pravnih ali finančnih okvirov, člen 24 te uredbe pooblašča Komisijo, da ponovno odloči o obsegu teh obveznosti, ki izhajajo iz odločbe o odobritvi navedene pomoči. Iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da kršitev obveznosti, katerih upoštevanje je temeljnega pomena za dobro delovanje sistema Skupnosti, lahko pomeni sankcioniranje z izgubo že odobrenih pravic na podlagi zakonodaje Skupnosti, ne da bi to pomenilo kršitev načela sorazmernosti (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 12. oktobra 1999 v zadevi Conserve Italia proti Komisiji, T‑216/96, Recueil, str. II‑3139, točki 101 in 103, ter z dne 26. septembra 2002 v zadevi Sgaravatti Mediterranea proti Komisiji, T‑199/99, Recueil, str. II‑3731, točki 134 in 135).
78 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da bi priznanje, tako kot zahteva Zvezna republika Nemčija, da Komisija ne bi smela zmanjšati zadevne pomoči zaradi doseženih ciljev programov in navedenih pomoči, pomenilo nesankcioniranje Zvezne republike Nemčije za kršitev obveznosti izvajanja navedenih programov v skladu s finančnimi načrti, odobrenimi s strani Komisije. Taka rešitev bi razvrednotila vsebino obveznosti, saj bi za prejem celotne odobrene finančne pomoči zadostovalo, da nacionalni organi dokažejo uspešno izvajanje programov.
79 Poleg tega se Zvezna republika Nemčija pri izplačilu celotnega zneska finančne pomoči ne more sklicevati na načelo partnerstva, predvidenega v členu 4 Uredbe št. 2052/88 (glej točko 3 zgoraj). Čeprav namreč drži, kar poudarja Zvezna republika Nemčija, da sofinanciranje Skupnosti nima za cilj spodbujanja projektov Komisije, ampak projektov držav članic, še vedno člen 274 ES Komisiji nalaga odgovornost za izvajanje proračuna Skupnosti in uredbe v zvezi z strukturnimi skladi določajo, da mora Komisija odobriti finančne načrte z odločbami o dodelitvi in neposredno ali posredno vse njihove spremembe. V tem smislu je treba ugotoviti, da rešitev, ki jo zagovarja Zvezna republika Nemčija, čeprav upošteva pristojnosti nacionalnih organov, ne upošteva pristojnosti Komisije, ki ji jih nalaga veljavna zakonodaja. Člen 4(1) Uredbe št. 2052/88 pa natančno določa, da „[se dejavnost] Skupnosti [vzpostavi] ob tesnem sodelovanju med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi oblastmi in organi […], ki jih [določi] država članica“, ter da to sodelovanje zajema zlasti pripravo, financiranje, spremljanje in vrednotenje dejavnosti ter ga je treba izvajati ob polnem upoštevanju institucionalnih, pravnih in finančnih pristojnosti vsakega od partnerjev.
80 Drugič je treba v zvezi s trditvijo, da Komisija od sredine oktobra 1999 ni bila več pristojna za obravnavo novih zahtevkov za spremembo, ugotoviti, da Komisija to trditev izpodbija, ko navaja, da je sprejela 418 odločb o spremembi v zadnjih dveh mesecih leta 1999 in da je obravnavala tudi zahtevke za spremembo, ki so ji bili posredovani s strani držav članic od sredine oktobra 1999 naprej, vključno z zahtevki dežele Nordrhein-Westfalen. Poleg tega dodaja, da je sprejemala zahtevke, ki niso mogli biti obravnavani pred 31. decembrom 1999 zaradi prepozne vložitve, tudi po tem datumu, če niso vplivali na izvajanje proračuna Skupnosti.
81 Tretjič je treba v zvezi s trditvami, da je Komisija spodbujala nacionalne organe, naj ne vlagajo novih zahtevkov za spremembe, in da nemška različica smernic jasno določa, da za sporne transferje ni potrebna odobritev s strani Komisije, poudariti, da bi bilo v okoliščinah obravnavane zadeve za nacionalne organe dovolj jasno, da je Komisija menila, da prednostne naloge, navedene v finančnih načrtih zadevnih programov, pomenijo podprograme v smislu točke 6.2 smernic in da bi zato ti organi lahko kljub morebitnemu pomanjkanju jasnosti v nemški različici smernic razumeli, da Komisija ni sprejela transferjev med prednostnimi nalogami, ne da bi bila zahtevana njena odobritev v skladu s členom 25(5) Uredbe št. 4253/88. Zato je treba v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, da bi morala Komisija upoštevati dejstvo, da je naraščalo število predloženih projektov ob koncu programskega obdobja in da je to vplivalo na naraščanje števila sprememb potrebnih finančnih načrtov, poudariti, da je prav ta okoliščina vzpodbudila Komisijo, da seznani države članice s smernicami in jih pozove k upoštevanju točke 6.2 navedenih smernic, da bi zmanjšala število zahtevkov za spremembe.
82 Na podlagi predhodno navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija ni dokazala, da je Komisija kršila člen 24(2) Uredbe št. 4253/88. Zato je treba tožbe v celoti zavrniti.
Stroški
83 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Zvezna republika Nemčija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (četrti senat)
razsodilo:
1) Zadeva T‑332/07 se združi z zadevami T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 in T‑15/07 za izdajo sodbe.
2) Tožbe se zavrnejo.
3) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 9. septembra 2008.