FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (fjärde avdelningen)
den 9 september 2008 (*)
”ERUF – Nedsättning av finansiellt stöd – Ändringar av finansieringsplaner utan kommissionens godkännande – Begreppet väsentlig förändring – Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88 – Talan om ogiltigförklaring”
I de förenade målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 samt i mål T‑332/07,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av M. Lumma och, i målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07, även av C. Schulze-Bahr, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaten C. von Donat,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Wilms och L. Flynn, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av besluten K(2006) 4193 slutlig och K(2006) 4194 slutlig av den 25 september 2006, K(2006) 5163 slutlig och K(2006) 5164 slutlig av den 3 november 2006 och K(2007) 2619 slutlig av den 25 juni 2007 om nedsättning av det stöd som Europeiska fonden för regional utveckling (ERUF) beviljat till förmån för mål 2-programmet för åren 1997–1999 för Nordrhein-Westfalen, åtgärdsprogrammet Resider för Nordrhein-Westfalen för åren 1994–1999, åtgärdsprogrammen avseende den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen inom ramen för gemenskapsinitiativet för små och medelstora företag och Rechar II respektive åtgärdsprogrammet för gemenskapens strukturåtgärder inom mål 2-områden i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen för åren 1994–1996,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden O. Czúcz (referent) samt domarna J.D. Cooke och I. Labucka,
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingarna den 26 februari 2008 (i målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07) och den 10 juni 2008 (i mål T‑332/07),
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 Från år 1989 till år 1999 reglerades genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållning som föreskrivs i artikel 158 EG genom förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 185, s. 9). Denna förordning utgjorde den huvudsakliga regleringen avseende strukturfonderna, särskilt Europeiska fonden för regional utveckling (ERUF). Förordning nr 2052/88 har ändrats bland annat genom rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17).
2 I artikel 1 i förordning nr 2052/88 definieras de prioriterade mål som gemenskapen avser att nå med hjälp av strukturfonderna.
3 Artikel 4 i förordning nr 2052/88 gäller komplettering, samarbete och teknisk assistans. I artikeln föreskrivs följande:
”1. Gemenskapens åtgärder skall vara sådana att de kompletterar eller bidrar till motsvarande nationella åtgärder. De skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna och finansieringsorganen ... som utses av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå, och alla parter skall delta som partners med ett gemensamt mål. Detta samrådsförfarande kallas fortsättningsvis ’partnerskapet’. Partnerskapet skall omfatta förberedelsen och finansieringen liksom förhandsbedömningen, övervakningen och utvärderingen av verksamheterna.
Partnerskapet skall genomföras i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.
…”
4 I artikel 5 med rubriken ”Stödformer” i förordning nr 2052/88 föreskrivs i punkt 2 a att ”[b]eträffande strukturfonderna … får finansiellt stöd ges [bland annat] i [form av] delfinansiering av åtgärdsprogram”. I punkt 5 i samma bestämmelse definieras begreppet åtgärdsprogram som omfattande ”en samordnad rad fleråriga åtgärder som kan genomföras genom hänvändelse till [bland annat] en eller flera strukturfonder”.
5 Enligt artiklarna 8–10 och 11a i förordning nr 2052/88 ska de planer som utarbetas av medlemsstaterna särskilt omfatta en beskrivning av en lämplig strategi för att uppnå de mål som anges i artikel 1 i nämnda förordning och de prioriteringar som gjorts i detta hänseende, om möjligt uttryckta kvantitativt, och upplysningar om användningen av det stöd som erhålls. Enligt samma bestämmelser ska kommissionen, utgående från dessa planer, inom ramen för det partnerskap som anges i artikel 4.1 i samma förordning och i samförstånd med den berörda medlemsstaten, fastställa gemenskapsramen för stöd, vilken särskilt omfattar prioriterade insatsområden som fastställts för gemenskapens åtgärder och en vägledande finansieringsplan med uppgifter om stödbelopp och varifrån de kommer.
6 Den 19 december 1988 antog rådet förordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 374, s. 1). Förordning nr 4253/88 har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30).
7 I artikel 8.3 i förordning nr 4253/88 upprepas vissa bestämmelser från artiklarna 8–10 och 11a i förordning nr 2052/88 och föreskrivs att ”[v]arje ram för gemenskapsstöd skall omfatta”, bland annat, ”de prioriterade åtgärder som skall genomföras gemensamt av gemenskapen och medlemsstaten enligt de mål som avses i artikel 1 i förordning (EEG) nr 2052/88, de specifika målen, om möjligt uttryckta kvantitativt” och ”en vägledande översiktlig finansieringsplan som specificerar de finansiella bidrag som förutses för de olika stödformerna”.
8 Artikel 14 i förordning nr 4253/88 gäller behandling av stödansökningar. I denna bestämmelse föreskrivs bland annat följande:
”1. Ansökningar om stöd från strukturfonderna … skall förberedas av medlemsstaten eller av den behöriga nationella, regionala eller lokala myndighet eller annat organ som utses av medlemsstaten … och ges in till kommissionen … .
2. Ansökningarna skall innehålla den information som kommissionen behöver … liksom en beskrivning av den tänkta åtgärden … och [dess] särskilda mål. Ansökningarna skall också innehålla … den … finansieringsplan som föreslås … .
3. Kommissionen skall granska ansökningarna särskilt i syfte att
…
– uppskatta hur den föreslagna verksamheten bidrar till förverkligandet av det specifika målet och, beträffande åtgärdsprogram, överensstämmelsen med de grundläggande åtgärderna,
– kontrollera att de administrativa och finansiella mekanismerna är de rätta för att garantera ett effektivt genomförande,
– fastställa de exakta förfarandena för att ge stöd från den berörda fonden eller de berörda fonderna … .
Kommissionen skall i allmänhet fatta beslut om stöd från fonderna …, under förutsättning att villkoren i den här artikeln uppfylls. …”
9 I artikel 24 i förordning nr 4253/88, med rubriken ”Reduktion, suspension och upphävande av stöd”, anges följande:
”1. Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.
2. Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar [verksamhetens eller åtgärdens art eller] villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.
3. Varje belopp som erhållits felaktigt och återtas skall återbetalas till kommissionen. …”
10 Slutligen anges i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 angående övervakning av genomförandet:
”Övervakningskommittén skall … i förhållande till tillgängliga resurser och budgetregler, [anpassa] den förutbestämda finansieringsplanen inklusive eventuella överföringar mellan gemenskapens finansiella källor och följdjusteringar av stödbeloppen. …
Dessa ändringar skall genast anmälas till kommissionen och den berörda medlemsstaten. De skall träda i kraft så snart kommissionen och den berörda medlemsstaten bekräftat dem. En sådan bekräftelse skall ges inom 20 arbetsdagar från dagen då anmälan togs emot, vilket skriftligen skall bekräftas av kommissionen.
Andra ändringar som krävs skall beslutas av kommissionen i samarbete med den berörda medlemsstaten sedan övervakningskommittén avgivit sitt yttrande.”
Bakgrund till tvisten
Beslut att bevilja finansiellt stöd
11 Genom beslut K(94) 3379 av den 14 december 1994 godkände kommissionen genom ett samlat programdokument gemenskapsramen för stöd och åtgärdsprogrammet för gemenskapens strukturåtgärder inom områden som omfattas av mål 2 i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen för åren 1994–1996. Detta beslut har ändrats flera gånger. I dess slutliga version beviljades stöd från ERUF om totalt 241 292 000 euro. Perioden för att genomföra projekten hade förlängts till och med den 31 december 2000.
12 Genom beslut K(95) 1427, av den 11 juli 1995 beviljade kommissionen gemenskapsstöd för ett åtgärdsprogram inom ramen för gemenskapsinitiativet för små och medelstora företag för åren 1994–1999 avseende den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen. Detta beslut har ändrats flera gånger. I den slutliga versionen av beslutet anges att det totala beloppet för beviljat stöd från ERUF fastställts till 8 206 000 euro.
13 Genom beslut K(95) 1738, av den 27 juli 1995 beviljade kommissionen stöd till ett åtgärdsprogram inom ramen för gemenskapsinitiativet Resider II, avseende den ekonomiska omställningen i områden med stålindustri i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen för perioden den 28 november 1994 till och med den 31 december 1997. Detta beslut har ändrats flera gånger. I den slutliga versionen av beslutet anges att programmet förlängs till och med den 31 december 1999 och att det totala beloppet för stöd fastställs till 152 184 777 euro, varav 75 063 840 euro från ERUF.
14 Genom beslut K(95) 1739 av den 27 juli 1995 beslutade kommissionen att bevilja stöd till det gemensamma åtgärdsprogrammet Rechar II, avseende den ekonomiska omställningen av kolgruvedistrikten i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen vad gäller perioden den 28 november 1994 till och med den 31 december 1997. Även detta beslut har ändrats flera gånger. I den slutliga versionen av beslutet anges att beviljandet av stöd förlängts till och med den 31 december 1999 och att beloppet för stöd från ERUF fastställts till 52 237 708 euro.
15 Genom beslut K(97) 1120 av den 7 maj 1997 godkände kommissionen genom ett samlat programdokument gemenskapsramen för stöd och åtgärdsprogrammet för gemenskapens strukturåtgärder inom områden som omfattas av mål 2 i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen för perioden den 1 januari 1997 till och med den 31 december 1999. Detta beslut har ändrats flera gånger. I dess slutliga version beviljades stöd från ERUF om totalt 324 534 806 euro, medan perioden för att genomföra projekten förlängdes till och med den 30 september 2002.
16 I artikel 4 i besluten K(94) 3379 av den 14 december 1994 och K(97) 1120 av den 7 maj 1997 föreskrivs att detaljerna avseende beviljandet av stöd, inklusive stöd från fonder, till olika prioriterade områden och åtgärder ska beskrivas i finansieringsplanen för varje program. I artikel 2 andra stycket i de tre andra ovan nämnda besluten om beviljande av stöd anges i finansieringsplanerna som bifogats varje beslut hur stödet ska fördelas, inbegripet hur fonderna ska stödja de olika underprogram och olika åtgärder som är en integrerad del av programmen. De olika programmens finansieringsplaner är indelade i prioriterade områden och åtgärder.
Det administrativa förfarandet
17 Med beaktande av att program som finansieras av strukturfonderna och som gäller programperioden åren 1994–1999 skulle avslutas den 31 december 1999, antog kommissionen den 9 september 1999 riktlinjer för avslutande av strukturfondernas program från perioden åren 1994–1999 (nedan kallade riktlinjerna) och översände dessa till medlemsstaterna. I den tyska språkversionen av riktlinjerna anges bland annat följande:
”6. Finansieringsplan
6.1. Finansieringsplanen får inte förändras efter slutdatum för åtagandena.
6.2. Den ekonomiska avslutningen av programmet skall göras på grundval av den gällande finansieringsplanen (i allmänhet en finansieringsplan i tre nivåer, för program, underprogram/prioriterat område och åtgärd). De avräkningar som överlämnas av medlemsstaterna skall vara lika detaljerade som de finansieringsplaner som bifogas besluten om stöd till operationella åtgärder, och bör alltså i allmänhet visa en utgiftsberäkning över de verkliga utgifter som fördelas på olika nivåer för verksamheten.
Ett överstigande på 20 procent av bidraget från varje fond per åtgärd kan godtas förutsatt att totalbeloppet för underprogrammet, som det presenteras i finansieringsplanen, inte ökar.
Emellertid får ökningar för åtgärder inom ett underprogram inte överstiga 10 procent av totalbeloppet för detta underprogram, som det fastställts i finansieringsplanen.
Det bör noteras att flexibilitetsbestämmelsen endast får tillämpas inom varje fond och att flexibiliteten, om det inte finns något underprogram, är 10 procent för programmet.”
18 I syfte att minska antalet ansökningar om ändringar i program eller finansieringsplaner uppmanade kommissionens representant i övervakningskommittén med ansvar för mål 2 vid sammanträden den 11 och 12 november 1999 medlemsstaterna att i högre grad utnyttja flexibilitetsklausulen i punkt 6.2 i riktlinjerna.
19 Efter att ha granskat de projekt för vilka stöd hade sökts under det sista kvartalet 1999 uppgav de tyska myndigheterna med ansvar för programmen att det förelåg för många ansökningar avseende vissa påtänkta åtgärder jämfört med de medel som hade tilldelats i denna del i finansieringsplanen, samtidigt som vad gällde andra åtgärder ansökningarna gällde lägre belopp än vad som hade förutsetts. De nationella myndigheterna beslutade därför att överföra medel mellan de olika åtgärderna i varje program, så att medlen som inte användes för de ändamål för vilka de var avsedda kunde användas till finansieringen av projekt som hörde till andra åtgärder. Dessa överföringar har inte inneburit att totalsumman för det beviljade stödet för varje program överskridits men ledde till en ökning av beloppet avseende vissa prioriterade områden och en minskning av beloppet avseende andra.
20 Vid genomförandet av programmen har stödet från ERUF utbetalats i delposter i enlighet med ansökningarna om utbetalning och programmens gemensamma tillämpningsföreskrifter. Efter att programmen genomförts begärde Förbundsrepubliken Tyskland att kommissionen skulle utbetala resterande belopp för varje program.
21 I skrivelse av den 3 juni 2003 meddelade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland att flexibilitetsklausulen i punkt 6.2 i riktlinjerna inte tillåter överföringar av medel förutom mellan åtgärder som hör till samma prioriterade område och att överföringar mellan prioriterade områden inte är tillåtna.
22 I skrivelse av den 25 februari 2004 svarade Förbundsrepubliken Tyskland på kommissionens skrivelse av den 3 juni 2003 och bestred den tolkning av punkt 6.2 i riktlinjerna som fanns i kommissionens skrivelse.
23 I skrivelse av den 23 mars 2004 angående samtliga program för vilka hade beviljats gemenskapsstöd uppgav kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik till Förbundsrepubliken Tyskland att kommissionen inte hade för avsikt att vidhålla sina invändningar avseende tillämpligheten av flexibilitetsklausulen. Generaldirektoratet för regionalpolitik uppgav att resterande belopp av det beviljade stödet från ERUF därmed skulle frigöras. Förbundsrepubliken Tyskland svarade på denna skrivelse genom skrivelse av den 26 april 2004, i vilken kommissionen ombads översända meddelanden om avslutande för varje program.
De angripna besluten
24 Genom beslut K(2006) 4193 slutlig av den 25 september 2006 nedsatte kommissionen, med 5 488 569,24 euro, det stöd från ERUF som beviljats mål 2-programmet för åren 1997–1999 i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen.
25 Genom beslut K(2006) 4194 slutlig av den 25 september 2006 nedsatte kommissionen, med 2 268 988,33 euro, det stöd från ERUF som beviljats åtgärdsprogrammet Resider för den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen för åren 1994–1999.
26 Genom beslut K(2006) 5163 slutlig av den 3 november 2006 nedsatte kommissionen, med 981 529,62 euro, det stöd från ERUF som beviljats den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen, avseende ett åtgärdsprogram inom ramen för gemenskapsinitiativet för små och medelstora företag.
27 Genom beslut K(2006) 5164 slutlig av den 3 november 2006 nedsatte kommissionen, med 2 322 116,26 euro, det stöd från ERUF som beviljats den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen, avseende ett åtgärdsprogram inom ramen för gemenskapsinitiativet Rechar II.
28 Genom beslut K(2007) 2619 slutlig av den 25 juni 2007 nedsatte kommissionen, med 5 958 401,64 euro, det stöd från ERUF som beviljats mål 2-programmet i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen.
29 I dessa fem beslut (nedan kallade de angripna besluten) gav kommissionen samma motivering för nedsättningen av stödet. Kommissionen anförde att, i princip, de program som erhållit stöd skulle genomföras i enlighet med de villkor för att bevilja stöd och de finansiella tabeller som godkänts av kommissionen och att inga ändringar var möjliga efter den tidsgräns som uppställts för åtagandena, då programperioden redan avslutats. Kommissionen preciserade att när slutet på denna period närmade sig visade det sig att de nationella myndigheterna inte under tiden för genomförandet av programmen skulle kunna säkerställa en grad av fullgörelse som motsvarar den som fanns i de finansiella tabeller som bifogats godkännandebesluten. Kommissionen uppmärksammade därför sina avdelningar på och informerade medlemsstaterna om att en viss flexibilitet skulle tillämpas i samband med avslutandet enligt punkt 6.2 i riktlinjerna. Dock utgör enligt kommissionen ett överskridande av de gränsvärden som definieras i punkt 6.2 i nämnda riktlinjer en väsentlig förändring i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, för vilken krävs att medlemsstaterna inkommer med en begäran om ändring senast den sista dagen för åtagandena. Vad gäller omfattningen av den flexibilitet som föreskrivs i punkt 6.2 i riktlinjerna har kommissionen uppgett att enligt punkt 6.2 är finansiell flexibilitet inte tillåten förutom mellan åtgärder som hör till samma prioriterade område. Om det i punkt 6.2 tilläts finansiell flexibilitet mellan prioriterade områden, skulle detta nämligen leda till förändringar av de förutbestämda beloppen i finansieringsplanerna. Kommissionen hävdade att de engelska och franska språkversionerna av riktlinjerna indikerar att flexibiliteten tillämpas på tre nivåer (program, underprogram/prioriterat område och åtgärd), och även om det i den tyska språkversionen endast refereras till underprogram kan kommissionen enligt likabehandlingsprincipen inte tillämpa riktlinjerna på olika sätt beroende på om de granskade programmen berör Förbundsrepubliken Tyskland eller andra medlemsstater. Slutligen uppgav kommissionen att programmen i fråga i förevarande fall var uppbyggda, tvärtemot vad de nationella myndigheterna påstått, i tre nivåer, nämligen program, underprogram/prioriterat område och åtgärd, och att dessa myndigheter själva ansåg att de prioriterade områdena utgjorde underprogram, när de i de finansiella tabellerna uppgav vilka belopp som motsvarade prioriteringar eller underprogram, och inte åtgärder som samfinansieras av ERUF.
30 Kommissionen kom till slutsatsen att stöden i fråga borde nedsättas, med motiveringen att eftersom de nationella myndigheterna inte iakttagit de finansiella tabellerna och flexibilitetsgränsvärdena överskridits, förelåg väsentliga förändringar för vilka kommissionens godkännande inte sökts.
Förfarandet och parternas yrkanden
31 Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 4 december 2006 (målen T‑349/06 och T‑371/06), den 15 januari 2007 (mål T‑14/07 och T‑15/07) och den 4 september 2007 (mål T‑332/07) väckte Förbundsrepubliken Tyskland förevarande talan.
32 Genom beslut meddelat den 16 januari 2008 av ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning, förenades målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 vad gäller det muntliga förfarandet och domen, i enlighet med artikel 50 i förstainstansrättens rättegångsregler.
33 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att förstainstansrätten ska
– ogiltigförklara de angripna besluten, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
34 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
– ogilla talan, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
35 På grund av sambandet mellan förevarande mål och sedan parterna hörts finner förstainstansrätten att det är lämpligt att förena mål T‑332/07 med målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 med avseende på domen, med tillämpning av artikel 50 i rättegångsreglerna.
36 Förbundsrepubliken Tyskland har huvudsakligen, som gemensam grund för talan i alla målen, anfört att artikel 24 i förordning nr 4253/88 har åsidosatts, dels genom att kommissionen ansett att de överföringar som gjorts av nationella myndigheter utgjorde ”väsentliga förändringar” som kommissionen inte godkänt, dels genom att den inte använt det utrymme för skönsmässig bedömning som denna bestämmelse ger den för att avgöra om det finansiella stödet var motiverat.
37 I mål T‑332/07 har Förbundsrepubliken Tyskland vidare anfört som grund att det gjorts en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, vilken grund bör prövas först.
Grunden angående felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna i mål T‑332/07
Parternas argument
38 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att kommissionen har missbedömt de faktiska omständigheterna genom att, i skäl 17 i det omstridda beslutet i mål T‑332/07, finna att utgifterna för ERUF för en del av åtgärderna som föreskrivs i programmet i fråga, nämligen åtgärderna 3.1, 3.3 och 5.1, var lägre än vad som uppgavs i den rådande finansieringsplanen. Sökanden har anfört att begäran om betalning avsåg hela det resterande beloppet och att det inte avseende dessa åtgärder förelåg någon begäran om tilldelning av endast en del av stödet från ERUF jämfört med den grad av finansiering som fastställts. Sökanden har uppgett att de slutliga mottagarna från de tyska myndigheterna har erhållit belopp som är betydligt större än de belopp som kommissionen beslutat att utge, eftersom den nationella delen i samfinansieringen ibland har ökat. Sökanden anser att kommissionen därför borde ha utgett stöd från ERUF som motsvarar vad som fastställts i finansieringsplanen, på sätt som begärts.
39 Kommissionen har bestritt att den gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna.
Förstainstansrättens bedömning
40 Förstainstansrätten konstaterar att den enda handling i akten som innehåller detaljerade uppgifter om de faktiska utgifterna på åtgärdsnivån, såsom föreskrivs i punkt 6.2 i riktlinjerna, är tabellen som finns i bilagan till det angripna beslutet. Dock synes denna handling åtminstone delvis ha utarbetats av kommissionen, eftersom den nämner även de belopp som kommissionen beslutat att utbetala efter att ha granskat begäran om utbetalning. Därför kan, i frånvaro av andra bevis, förstainstansrätten inte utröna om Förbundsrepubliken Tyskland i denna begäran om utbetalning, och särskilt detaljuträkningen av utgifterna, begärde, såsom sökanden påstått, utbetalning av hela det stöd från ERUF som angavs i finansieringsplanen för åtgärderna i fråga eller om, såsom kommissionen påstått, sökanden uppgav belopp som var lägre än dem som angavs i nämnda plan. Under alla förhållanden kan det konstateras att även om det antas att tabellen i bilagan till det angripna beslutet är den sammanställning av de faktiska utgifterna som Förbundsrepubliken Tyskland ingav till kommissionen i begäran om utbetalning, framgår det tydligt av denna att Förbundsrepubliken Tyskland där uppgav att mottagarna mottagit stöd från ERUF till belopp som är mindre än dem som angavs i finansieringsplanen.
41 Påståendet att mottagarna från de tyska myndigheterna erhållit belopp som är betydligt större än dem som kommissionen beslutat att utbetala räcker inte för att visa att kommissionen har gjort en felaktig bedömning av sakomständigheterna. Kommissionen har inte bestritt detta förhållande och har själv uppgett, i punkt 17 i det angripna beslutet, att de totala utgifterna för åtgärderna i fråga varit större än vad som förutsågs i finansieringsplanen. Om de tyska myndigheterna trots denna ökning av utgifterna i sin begäran om utbetalning uppgav belopp som är lägre än dem, som förutsetts i finansieringsplanen har Förbundsrepubliken Tyskland inte fog för att hävda att kommissionen gjort en missbedömning av de faktiska omständigheterna när denna fattat beslut på grundval av nämnda begäran om utbetalning. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland inte har visat att man i begäran om utbetalning uppgett belopp för stöd från ERUF som motsvarar dem som förutses i finansieringsplanen, kan talan inte vinna bifall på denna grund.
Grunden angående ett åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 4253/88
Parternas argument
42 Förbundsrepubliken Tyskland gör gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 24 i förordning nr 4253/88 genom att nedsätta stödet i fråga utan att de villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllda.
43 För det första har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att finansieringsplanerna är vägledande och till sin natur endast är av provisorisk karaktär. Sökanden anser därför att varje ändring inte kan vara en väsentlig förändring. Sökanden hävdar att ändringar av programmet inte är väsentliga om de inte får följder för programmets hela struktur eller äventyrar fullföljandet av de utvecklingsmål som slås fast i kommissionens beslut om beviljande av gemenskapsstöd.
44 Vad gäller förevarande mål har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att de överföringar som gjorts av de nationella myndigheterna inte kan anses vara väsentliga förändringar vare sig ur kvalitativ eller ur kvantitativ synpunkt. Sökanden vidhåller att dessa överföringar, som endast motsvarar en mycket liten andel av det totala beviljade gemenskapsstödet från ERUF, inte har äventyrat fullföljandet av de program som godkänts av kommissionen och inte har medfört ändringar av vare sig det totala stödet från ERUF eller ERUF:s deltagandegrad i olika åtgärder. Således hävdar sökanden att överföringarna inte överskridit de juridiska och finansiella ramar som fastslagits i godkännandebesluten.
45 För det andra har Förbundsrepubliken Tyskland bestritt kommissionens påstående i de angripna besluten att, i frånvaro av en begäran om ändring av beviljandebesluten, underlåtenhet att iaktta de finansiella tabellerna som går utöver vad som är tillåtet enligt flexibilitetsklausulen måste anses vara en väsentlig förändring, eftersom den påverkar den relativa betydelsen av olika prioriterade områden eller åtgärder. Sökanden har i detta hänseende gjort gällande att kommissionen inte kan anse att de utförda överföringarna utgör väsentliga förändringar enbart med motiveringen att riktlinjerna inte följts. Sökanden har hävdat att riktlinjerna inte syftar till annat än att definiera de ändringar som kan göras utan att begära kommissionens godkännande och att de inte utgör en definition av vad som är en väsentlig förändring eller vad som inte är det.
46 Således anför sökanden att riktlinjerna inte kan utgöra grund för att förklara att skälen till att en överföring på 20 procent av stödet från en fond mellan olika åtgärder inte utgör en väsentlig förändring i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88 när en motsvarande överföring mellan prioriterade områden skulle vara det. I riktlinjerna anges inte heller skälen till varför begränsningen av prioriteringar är så viktig för genomförandet av programmen att man för att uppnå de fastställda målsättningarna inte får genomföra en överföring mellan åtgärder som hör till olika prioriteringar. På samma sätt anser Förbundsrepubliken Tyskland att det utifrån riktlinjerna inte går att avgöra under vilka förhållanden stöd från ERUF inte längre är motiverat eller huruvida en överträdelse av de förutsedda gränsvärdena under alla omständigheter bör betraktas som en väsentlig förändring och, om så är fallet, förstå skälen för detta.
47 För det tredje har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att kommissionen i alla fall inte kunde motsätta sig de genomförda överföringarna, eftersom dessa överföringar var i överensstämmelse med riktlinjerna och kommissionen meddelat medlemsstaterna att den skulle medge förändringar som inte var formellt godkända men som följde riktlinjerna. Till stöd för detta påstående har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att programmen i fråga inte var uppdelade i underprogram och att flexibilitetsklausulen således måste förstås på så sätt, att gränsen på 10 procent av beloppet för underprogrammet, som föreskrivs i punkt 6.2 tredje stycket i riktlinjerna, borde tillämpas inom en och samma fond, eller för hela programmet. Sökanden anser att även om man grundar sig på den mest restriktiva av dessa tolkningar betyder detta endast att ökningarna inte ska innebära en ökning av stödet från ERUF. Sökanden har hävdat att dessa gränser respekterats vid begäran av utbetalningen av det återstående stödet.
48 Vad gäller argumentet i de angripna besluten att det av riktlinjernas olika språkversioner framgår att ”prioriteringar” ska jämställas med det som i riktlinjerna definieras som ”underprogram”, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att flexibilitetsklausulen i punkt 6.2 i riktlinjerna måste placeras i sitt sammanhang och tolkas mot bakgrund av syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av (domstolens dom av den 9 januari 2003 i mål C‑257/00, Nani Givane m.fl., REG 2003, s. I‑345, punkt 37).
49 Sökanden har anfört att för att bestämma om flexibilitetsklausulen är tillämpbar vid avsaknad av underprogram, på nivån för program eller prioriteringar, krävs en undersökning av underprogrammens och prioriteringarnas roll inom ramen för programplaneringen.
50 Sökanden har i detta hänseende hävdat för det första att underprogrammen endast föreskrivs när det behövs för att särskilja en del av programmet från resten av detta, till exempel när programmet får stöd från flera olika strukturfonder. Sökanden anser därför att förbudet mot överföringar mellan underprogram i punkt 6.2 i riktlinjerna bör ses som ett förbud att överföra medel som beviljats från olika strukturella fonder eller för olika regioner. Sökanden menar att eftersom det i förevarande mål inte förekommit överföringar mellan de olika fonderna, saknas fog för att begränsa överföringarna till prioriteringarnas nivå.
51 Sökanden har för det andra anfört att eftersom det i gemenskapsrätten inte föreskrivs någon skyldighet att anslå de maximala beloppen till olika prioriteringar, är det vare sig nödvändigt eller logiskt att begränsa tillämpligheten för flexibilitetsklausulen i punkt 6.2 i riktlinjerna till prioriteringarnas nivå.
52 Sökanden har för det tredje anfört att prioriteringarna utarbetats långt innan kommissionen antog riktlinjerna och att kommissionen därför borde ha tagit hänsyn till kriterierna för hur prioriteringarna definierades om den ville begränsa flexibilitetsklausulens tillämplighet till prioriteringarnas nivå.
53 Under alla omständigheter anser Förbundsrepubliken Tyskland att de argument som kommissionen anfört i de angripna besluten för att sluta sig till att gränsvärdena enligt punkt 6.2 i riktlinjerna överskridits är felaktiga. Sökanden har gjort gällande dels att det av de blanketter som omnämns i de angripna besluten inte framgår något som ger stöd för antagandet att man kan jämställa ”prioriteringarna” med ”underprogrammen” och att det i artikel 8.3 i förordning nr 4253/88, som kommissionen åberopat i sitt svaromål, inte anges att det finns anledning att särskilja prioriteringarna så, att de omstridda omfördelningarna skulle utgöra en väsentlig förändring. Sökanden har vidare anfört att hänvisningen till andra språkversioner av riktlinjerna inte utgör tillräcklig motivering, eftersom den tyska språkversionen är entydig och de engelska och franska språkversionerna inte på ett övertygande sätt ger stöd för kommissionens tolkning. Vidare kan hänvisningen till avslutande av programmen i andra medlemsstater inte utgöra en tillräcklig motivering när dessa program inte finns i Tyskland och sökanden inte kan avgöra dessa programs lagenlighet.
54 För det fjärde har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att när de förändringar som gjorts inte omfattades av riktlinjerna borde kommissionen ha granskat om de var väsentliga och om så var fallet om dessa motiverade en sänkning av gemenskapsstödet. Sökanden anser i alla fall att endast en väsentlig förändring inte i sig utgör grund för en nedsättning, eftersom det faktum att förändringen inte i förväg underställts kommissionen för godkännande endast utgör ett åsidosättande av procedurbestämmelser. I målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 har sökanden särskilt gjort gällande att proportionalitetsprincipen inte medger att kommissionen på grundval av ett åsidosättande av formregler eller procedurbestämmelser nedsätter det stöd som beviljats till programmen i fråga.
55 Sökanden har anfört att kommissionen borde ha prövat om det inte förelåg skäl för att godkänna de företagna överföringarna särskilt mot bakgrund av att dessa överföringar inte äventyrat programmens övergripande mål eller målen för gemenskapsstödet samt att de gällde belopp som var lägre än de andra ansökningar om förändringar som tidigare godkänts av kommissionen. I målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att kommissionen också borde ha beaktat dels att kommissionen från och med mitten av oktober 1999 inte kunnat granska de nya ansökningarna om förändringar, dels att kommissionen, genom att översända riktlinjerna, hos de nationella myndigheterna skapat en berättigad förväntning på att de skulle ha tillgång till den nödvändiga flexibiliteten vad gällde de vägledande finansieringsplanerna.
56 Vad först gäller den omständigheten att överföringarna inte äventyrat programmens eller gemenskapsstödets övergripande mål, har Förbundsrepubliken Tyskland särskilt gjort gällande att om syftena kan uppnås vid goda förhållanden, eller vid motsvarande förhållanden, genom en annan användning av medlen än den som förutsetts i godkännandebeslutet, borde kommissionen inte försvåra ett förverkligande av utvecklingsmålet genom att hålla inne den beviljade samfinansieringen. Vidare anser Förbundsrepubliken Tyskland att de angripna besluten strider mot principen om ett partnerskap, eftersom de hindrar de nationella myndigheterna från att fullgöra sina skyldigheter angående den faktiska användningen av medlen under det tredje kvartalet av en programperiod på grund av finansieringsplanernas rigiditet. Sökanden anger i detta hänseende att stödet från ERUF inte har till syfte att främja kommissionens projekt utan att stödja medlemsstaternas projekt och att genomförandet av programmen kräver en viss flexibilitet, eftersom de projekt som genomförs inom ramen för programmet inte är kända från början.
57 Vad för det andra gäller den omständigheten att kommissionen i slutet av år 1999 inte kunnat granska ansökningarna om förändringar har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att de nationella myndigheterna på grund av detta varit tvungna att fortsätta att granska de förslag till projekt som inkommit men utan att kunna använda kommissionens tjänster, och detta just i samband med planeringsfasens avslutning, när de flesta förslagen inkommer. Sökanden uppskattar att oförmågan att förändra programmen mellan mitten av oktober och slutet av december 1999 medfört att programmen har fått slutföras på ett icke tillfredsställande sätt, vilket strider mot gemenskapens intresse.
58 Vad för det tredje gäller den omständigheten att kommissionen genom att översända riktlinjerna ingett en berättigad förväntning hos de nationella myndigheterna på att de skulle ha den nödvändiga flexibiliteten avseende de vägledande finansieringsplanerna, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att kommissionen borde ha beaktat den omständigheten att kommissionen själv hade uppmanat medlemsstaterna att inte inkomma med ansökningar om förändringar, att den tyska språkversionen av riktlinjerna uppenbarligen inte kan tolkas på annat sätt än att överföringar mellan prioriteringar är tillåtna och att kommissionen har tilldelat prioriteringarna en betydelse, efter programmens avslutande, som de inte hade vid tiden för deras godkännande.
59 Kommissionen har bestritt alla dessa argument.
Förstainstansrättens bedömning
60 Vad för det första gäller Förbundsrepubliken Tysklands påstående att finansieringsplanerna endast är vägledande och provisoriska ska det framhållas att det framgår av den tillämpliga lagstiftningen såsom den tolkats av gemenskapsdomstolarna att, såsom kommissionen anfört, alla stöd från strukturfonderna som beviljats av dem måste genomföras i enlighet med beviljandebeslutet och bland annat i enlighet med den finansiella tabell som bifogats detta beslut, eftersom detta utgör ett styrinstrument för programplanering som avspeglar den gemensamma ståndpunkt som kommissionen och de nationella myndigheterna kommit fram till.
61 Således kan för det första konstateras att till skillnad från artiklarna 8–10 och 11a i förordning nr 2052/88 och artikel 8.3 i förordning nr 4253/88, som gäller ramarna för gemenskapsstödet, föreskrivs i artikel 14 i den senare förordningen, som innehåller bestämmelserna om åtgärdsprogrammen, inte att den finansieringsplan som måste bifogas ansökan bara skulle vara vägledande.
62 För det andra framgår det av artikel 21.1 i förordning nr 4253/88, enligt vilken betalningar av finansiellt stöd ska göras i enlighet med motsvarande budgetåtaganden, att den ekonomiska avslutningen av stöden ska göras på grundval av den gällande finansieringsplanen (förstainstansrättens beslut av den 27 juni 2007 i mål T‑65/04, Nuova Gela Sviluppo mot kommissionen, punkterna 36 och 37). Samma villkor framgår av artikel 4 i besluten K(94) 3379 av den 14 december 1994 och K(97) 1120 av den 7 maj 1997 liksom av artikel 2 andra stycket i de övriga beviljandebesluten (se punkt 16 ovan).
63 För det tredje ska det noteras att förfarandet för att inkomma med förändringar av finansieringsplanerna anges i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88. I denna bestämmelse föreskrivs att förändringar i finansieringsplanerna beslutas antingen av övervakningskommittén, eller av kommissionen i samarbete med medlemsstaten och efter yttrande från övervakningskommittén. För det fall att förändringarna beslutas av övervakningskommittén ska de omedelbart meddelas till kommissionen och den berörda medlemsstaten och är inte tillämpliga förrän efter bekräftelse från både kommissionen och medlemsstaten. Att denna bestämmelse inte iakttas är enligt rättspraxis i sig tillräckligt för att nedsätta stöd (se, analogt, förstainstansrättens dom av den 22 november 2006 i mål T‑282/04, Italien mot kommissionen, punkterna 72 och 78).
64 Följaktligen medför, tvärtemot vad Förbundsrepubliken Tyskland hävdat, förändringar i en av kommissionen godkänd finansieringsplan som gjorts utan kommissionens samtycke, i princip, att beviljat stöd till programmet i fråga ska nedsättas, detta oaktat hur betydande förändringarna varit ur kvalitativ eller kvantitativ synpunkt.
65 Angående vad som för det andra anförts av Förbundsrepubliken Tyskland i syfte att bestrida att ett överskridande av de gränsvärden som föreskrivs i riktlinjerna kan räcka för att de omtvistade överföringarna ska utgöra väsentliga förändringar, framgår det av skälen i punkterna 60–64 ovan att dessa argument inte kan godtas, eftersom tillämpligheten av artikel 24 i förordning nr 4253/88 i alla händelser härrör från den tillämpliga lagstiftningen och beviljandebesluten.
66 Vad för det tredje beträffar Förbundsrepubliken Tysklands argument att kommissionen inte kunde motsätta sig de genomförda förändringarna när dessa var i enlighet med riktlinjerna, ska det noteras att de överföringar mellan olika åtgärder som genomförts av de tyska myndigheterna inte motsvarar en ökning med mer än 20 procent av de belopp som beviljats genom respektive finansieringsplan för de åtgärder för vilka beloppet ökats, men medför att de belopp som i finansieringsplanerna fördelats mellan prioriterade områden överskrids. Vidare kan konstateras att det i den tyska språkversionen av punkt 6.2 i riktlinjerna, som nämns i punkt 17 ovan, inte görs någon hänvisning till prioriterade områden och att, a fortiori, denna punkt inte uttryckligen utvisar att överföringar mellan olika prioriterade områden inte är tillåtet. För att avgöra huruvida dessa argument är välgrundade är det under dessa omständigheter nödvändigt att göra en bokstavlig, historisk, kontextuell och teleologisk tolkning av punkten 6.2 i riktlinjerna (se, avseende metodfrågan, förstainstansrättens dom av den 20 november 2002 i mål T‑251/00 Lagardère och Canal+ mot kommissionen, REG 2002, s. II‑4825, punkt 72 och följande punkter, och av den 6 oktober 2005 i de förenade målen T‑22/02 och T‑23/02, Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, REG 2005, s. II‑4065, punkt 41 och följande punkter).
67 Vad först gäller den bokstavliga tolkningen av denna bestämmelse ska hänsyn tas till att gemenskapsrättens bestämmelser är avfattade på flera olika språk och att alla språkversioner är giltiga. Vid tolkningen av en gemenskapsbestämmelse måste således de olika språkversionerna jämföras (domstolens dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, Cilfit m.fl., REG 1982, s. 3415, punkt 18; svensk specialutgåva, volym 6, s. 513, och domen i det ovan i punkt 66 nämnda målet Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, punkt 42). Nödvändigheten av en enhetlig tolkning av gemenskapsbestämmelserna utesluter att en av språkversionerna bedöms isolerat och kräver att bestämmelserna tolkas och tillämpas i ljuset av de olika versioner som upprättats på de officiella språken (domstolens dom av den 5 december 1967 i mål 19/67, van der Vecht, REG 1967, s. 445 och 456), även om detta innebär att bestämmelsen i fråga tolkas och tillämpas på ett sätt som skiljer sig från den ordagranna eller vanliga betydelsen av begrepp som återfinns i en eller flera av dess språkversioner, i strid med kravet på rättssäkerhet (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 3 mars 1977 i mål 80/76, North Kerry Milk Products, REG 1977, s. 425, punkt 11).
68 I förevarande mål kan noteras att det föreligger en skillnad mellan den tyska språkversionen och de andra språkversionerna vad gäller punkt 6.2 i riktlinjerna. I alla språkversionerna föreskrivs i första stycket i nämnda punkt att den ekonomiska avslutningen av programmen ska göras på grundval av den gällande finansieringsplanen och att denna i allmänhet är en plan i tre nivåer. I alla språkversioner nämns som första och tredje nivå ”program” och ”åtgärd”. Vad gäller den mellersta nivån anges dock i den tyska språkversionen endast ”underprogram” (Unterprogramm) samtidigt som det i de andra språkversionerna anges ”underprogram/prioriterad åtgärd” (”delprogram/prioriteret” på danska, ”sub-programme/priority axis” på engelska, ”subprograma/eje prioritario” på spanska, ”alaohjelma/toimintalinja” på finska, ”sous-programme/axe prioritaire” på franska, ”subprogramma/prioritaire doelstelling” på nederländska, ”subprograma/eixo prioritário” på portugisiska, och ”underprogram/prioriterat område” på svenska). Vad gäller de andra bestämmelserna i punkt 6.2 i riktlinjerna är det ingen skillnad mellan de olika versionerna, eftersom andra, tredje och fjärde styckena i nämnda punkt 6.2 i alla språkversionerna endast hänvisar till begreppet underprogram.
69 Frågan uppkommer därmed huruvida den hänvisning som görs till ”underprogram/prioriterat område” i första stycket i riktlinjerna i andra språkversioner än den tyska är nödvändig för att denna bestämmelse ska kunna förstås – såsom den synes ha förståtts av de medlemsstater som hänfört sig till de andra språkversionerna – på så sätt att hänvisningen i de övriga styckena i denna punkt till endast ”underprogrammet” ska anses avse även prioriterade områden. För att kunna svara på denna fråga är det lämpligt att använda en bokstavlig, historisk och teleologisk tolkning, för att avgöra om ”underprogrammet” och ”prioriterat område” i sak utgör två olika begrepp för att ange programmens mellannivå, såsom kommissionen anför, eller om det handlar om två delar av programplaneringen som är helt olika och inte kan jämställas vid tillämpningen av riktlinjerna, såsom Förbundsrepubliken Tyskland anfört.
70 Vad för det andra gäller en kontextuell tolkning kan noteras att det sammanhang i vilket punkt 6.2 i riktlinjerna ingår inte endast utgörs av de övriga bestämmelserna i riktlinjerna, vilka gäller andra frågor än den ekonomiska avslutningen av programmen och således inte ger något användbart underlag för att tolka nämnda punkt 6.2, utan även alla bestämmelser som är tillämpliga på stödet i fråga, särskilt beviljandebeslut. Även om det vid genomgång av de program som beviljats stöd genom nämnda beslut framkommer att dessa har en struktur som är uppdelad i prioriterade områden eller i åtgärder, och att de inte är uppdelade i underprogram, uppges i artikel 2 i tre av de fem beviljandebesluten, närmare bestämt besluten K(95) 1427 av den 11 juli 1995, K(95) 1738 av den 27 juli 1995 och K(95) 1739 av den 27 juli 1995 (se punkterna 12–14 ovan), att regler om hur stöd ska beviljas, inklusive fondernas deltagande i olika underprogram (Teilprogramm) och i åtgärder som är en integrerad del av programmen, finns upptagna i de finansieringsplaner som bifogats dessa beslut.
71 Även om det tyska begrepp som använts i finansieringsplanen (Unterprogramm) inte är identiskt med det som återfinns i de beviljandebeslut som nämns i punkt 70 ovan (Teilprogramm), framgår det tydligt av dessa beslut att kommissionen, från och med godkännandet av programmen och inte endast från tidpunkten för deras avslutning, ansett att ”underprogram” och ”prioriterat område” utgör en och samma programnivå, nämligen den mellersta nivån mellan program och åtgärder. Eftersom det i förevarande mål i slutändan handlar om att avgöra om de riktlinjer som utarbetats av kommissionen rimligen kunnat förstås av de nationella myndigheter som varit ansvariga för genomförandet av programmen så att förbudet för överföringar mellan ”underprogram” också innebär ett förbud mot överföringar mellan ”prioriterade områden” och att följaktligen alla överföringar mellan prioriterade områden krävde en formell ansökan om ändring, finns det anledning att finna att, oaktat den exakta definitionen av begreppen underprogram och prioriterat område, beviljandebeslutens lydelse borde ha fått de nationella myndigheterna att förstå att begreppet underprogram, som används av kommissionen i alla stycken i den tyska språkversionen av riktlinjerna, måste förstås så, att det hänvisar även till ”prioriterade områden” i programmen, eller åtminstone, att bli tveksamma vad gäller tolkningen av punkt 6.2 i riktlinjerna.
72 Vad gäller de historiska och teleologiska tolkningarna konstateras att eftersom varje förändring av en finansieringsplan som genomförs utan kommissionens godkännande kan medföra en sänkning av stödet (se ovan punkt 64), måste riktlinjerna förstås på så sätt att de syftar till att underlätta avslutningen av programmen i den meningen att kommissionen, med stöd av det utrymme för skönsmässig bedömning som den ges i artikel 24 i förordning nr 4253/88 för att bestämma huruvida det är lämpligt eller ej att nedsätta eller dra in ett gemenskapsstöd, accepterade en viss flexibilitet och att således de förändringar som motsvarade de föreskrivna villkoren inte skulle medföra en nedsättning även om dessa förändringar inte hade underställts kommissionen för godkännande. Således ska punkt 6.2 i riktlinjerna tolkas restriktivt på så sätt att antalet förändringar för vilka kommissionen uppgett att den inte hade för avsikt att nedsätta det beviljade stödet och som därför i praktiken kunde genomföras utan dennas godkännande, begränsas så mycket som möjligt. Det bör hållas i åtanke att det i förordning nr 4253/88 föreskrivs ett formellt förfarande avseende förändringar av finansieringsplaner vilket gäller såväl medlemsstaterna som kommissionen och att därför antalet tillfällen när medlemsstaterna kan undantas från att följa detta förfarande utan att riskera att stödet nedsätts i möjligaste mån bör begränsas.
73 Mot bakgrund av ovanstående ska de överföringar mellan prioriterade områden i programmet som genomförts av de tyska myndigheterna inte anses ha omfattats av riktlinjerna.
74 De andra argument som Förbundsrepubliken Tyskland anfört påverkar inte ovannämnda slutsats. Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att ett förbud mot att överföra belopp mellan prioriterade områden inte är motiverat, eftersom sådana överföringar inte väsentligen påverkar genomförandet av programmen och förverkligandet av deras syften. Men det kan konstateras att även om dessa överväganden är relevanta för att bestämma om dessa överföringar hade kunnat godkännas av kommissionen om de hade underställts denna, är dessa överväganden inte relevanta inom ramen för prövningen av om överföringarna i fråga överensstämmer med punkt 6.2 i riktlinjerna. I förevarande fall handlar det inte om att avgöra huruvida överföringarna mellan prioriterade områden skulle ha kunnat godkännas av kommissionen om de hade underställts denna, utan att avgöra, med beaktande av riktlinjerna, om man kunnat underlåta att underrätta kommissionen om överföringarna utan att detta medfört en nedsättning av stödet.
75 Vad för det fjärde gäller Förbundsrepubliken Tysklands påstående att kommissionen borde ha använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 för att avgöra huruvida det beviljade stödet var motiverat, ska för det första konstateras att trots kommissionens påstående i de angripna besluten att riktlinjerna definierar vad kommissionen anser vara en väsentlig förändring, kan dessa riktlinjer inte tolkas som en definition av de fall i vilka kommissionen anser att existensen av en förändring av finansieringsplanerna inte motiverar en nedsättning av stödet. Det ska påminnas om att möjligheten till nedsättning när en finansieringsplan ändrats är ett resultat av själva den tillämpliga lagstiftningen, liksom av beviljandebesluten avseende programmen i fråga i förevarande mål, och är inte beroende av kommissionens utrymme för skönsmässiga bedömningar. Kommissionen kan däremot bestämma att vissa förändringar inte ska leda till en nedsättning på grund av skäl som hänger samman med avslutningen av programmet och översända detta ställningstagande till medlemsstaterna för att säkerställa öppenheten avseende dess beslut om avslutning av program och för att säkerställa jämlikheten mellan de olika medlemsstaterna. Dock kan enligt rättspraxis kommissionen efter det att den uppgett för medlemsstaterna på vilket sätt den tänker utöva sin skönsmässiga bedömning inte frångå denna bedömning utan att åsidosätta likabehandlingsprincipen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 juni 2005 i de förenade målen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I‑5425, punkt 211). Om man, såsom Förbundsrepubliken Tyskland önskar, hade prövat om förändringarna hade kunnat godkännas om de hade översänts i god tid, skulle kommissionen ha gynnat Förbundsrepubliken Tyskland framför andra medlemsstater som avstått från att utan att efterfråga kommissionens godkännande genomföra förändringar som inte uppfyller de villkor som föreskrivs i riktlinjerna.
76 I alla fall konstaterar förstainstansrätten att Förbundsrepubliken Tyskland inte har bevisat att kommissionen åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att besluta att nedsätta stödet i fråga.
77 Vad för det första gäller påståendet att överföringarna inte äventyrat programmen eller gemenskapsstödets övergripande mål, ska det påpekas att det enligt rättspraxis inte räcker att visa att ett projekt har genomförts för att kunna göra anspråk på utbetalning av finansiellt stöd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 19 januari 2006 i mål C‑240/03 P, Comunità montana della Valnerina mot kommissionen, REG 2006, s. I‑731, punkterna 77 och 78). Det system med subventioner som har utarbetats i gemenskapslagstiftningen bygger bland annat på att stödmottagaren uppfyller ett antal skyldigheter som ger honom rätt att erhålla det finansiella stöd som föreskrivits. Om mottagaren inte uppfyller alla eller delar av sina åtaganden, såsom iakttagande av de juridiska och ekonomiska ramarna, har kommissionen enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88 rätt att ompröva omfattningen av sina skyldigheter härrörande från det beslut i vilket nämnda stöd beviljades. Av fast rättspraxis framgår även att iakttagandet av förpliktelser vilkas uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system skall fungera tillfredsställande får upprätthållas genom en påföljd som innebär förlust av en rättighet som har uppkommit till följd av gemenskapsrättsliga bestämmelser, utan att detta innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen (förstainstansrättens dom av den 12 oktober 1999 i mål T‑216/96, Conserve Italia mot kommissionen, REG 1999, s. II‑3139, punkterna 101 och 103, och dom av den 26 september 2002 i mål T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea mot kommissionen, REG 2002, s. II‑3731, punkterna 134 och 135).
78 I förevarande mål konstaterar förstainstansrätten att om man godtog vad Förbundsrepubliken Tyskland anfört om att kommissionen inte borde ha nedsatt stöden i fråga på grund av att programmens och stödens mål hade uppnåtts, skulle detta innebära att Förbundsrepubliken Tysklands åsidosättande av sin skyldighet att genomföra nämnda program i enlighet med de finansieringsplaner som godkänts av kommissionen lämnades utan påföljd. En sådan lösning skulle tömma dessa åligganden på deras innehåll, eftersom det skulle räcka för de nationella myndigheterna att visa att programmen genomförts för att erhålla hela den beviljade summan.
79 Dessutom kan Förbundsrepubliken Tyskland inte åberopa principen om ett partnerskap enligt artikel 4 i förordning nr 2052/88 (se ovan punkt 3) för att begära utbetalning av hela stödet. Även om det förvisso är sant, såsom Förbundsrepubliken Tyskland påpekat, att den gemenskapliga samfinansieringen inte har som syfte att främja kommissionens projekt utan medlemsstaternas, kvarstår dock det faktum att kommissionen enligt artikel 274 EG är ansvarig för att genomföra gemenskapsbudgeten och att det i de tillämpliga bestämmelserna avseende strukturfonderna föreskrivs att kommissionen ska godkänna finansieringsplanerna i samband med sina beviljandebeslut och direkt eller indirekt godkänna alla förändringar av dessa. I detta sammanhang konstaterar förstainstansrätten att den lösning som Förbundsrepubliken Tyskland förordar förvisso beaktar de nationella myndigheternas behörighet men underlåter att beakta de befogenheter kommissionen tilldelats genom den tillämpliga lagstiftningen. I artikel 4.1 i förordning nr 2052/88 föreskrivs just att ”[g]emenskapens åtgärder … skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna … som utses av medlemsstaten”, och detta samarbete ska särskilt omfatta förberedelsen, finansieringen, övervakningen och utvärderingen av verksamheterna och ska genomföras i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.
80 Vad för det andra gäller vad som anförts om att kommissionen inte sedan mitten av oktober 1999 kunnat granska nya ansökningar om ändringar, räcker det att konstatera att kommissionen bestritt detta påstående genom att hänvisa till att den fattade 418 beslut om ändringar under de två sista månaderna år 1999 och att den även behandlat ansökningar som ingetts från medlemsstaterna efter mitten av oktober 1999, inklusive den som kom från den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen. Kommissionen tillägger att de ansökningar som på grund av det sena inlämningsdatumet inte kunnat behandlas före den 31 december 1999 har kunnat accepteras, även efter detta datum, när de inte haft någon påverkan på gemenskapsbudgeten.
81 Vad för det tredje gäller påståendena att kommissionen uppmanat de nationella myndigheterna att inte inkomma med nya ansökningar om ändringar samt att den tyska språkversionen av riktlinjerna klart visar att de bestridda överföringarna inte hade godkänts av kommissionen, bör det noteras att det med beaktande av förevarande omständigheter borde ha varit tillräckligt klart för de nationella myndigheterna att kommissionen ansåg att de prioriterade områden som nämns i finansieringsplanerna i fråga utgjorde underprogram i den mening som avses i punkt 6.2 i riktlinjerna och att, trots eventuell bristande klarhet i riktlinjernas tyska språkversion, dessa myndigheter borde ha förstått att kommissionen inte skulle godta överföringar mellan prioriterade områden utan ansökan om godkännande enligt artikel 25.5 i förordning nr 4253/88. Angående Förbundsrepubliken Tysklands argument att kommissionen borde ha beaktat att antalet ansökningar om ändringar ökar i slutet av programperioden vilket i sin tur medför en ökning av antalet nödvändiga förändringar i finansieringsplanerna, ska det nämnas att det är precis denna omständighet som lett till att kommissionen tillsänt medlemsstaterna riktlinjerna och uppmanat dem att tillämpa punkt 6.2 i dessa riktlinjer för att minska antalet ansökningar om förändringar.
82 Mot bakgrund av samtliga dessa överväganden finner förstainstansrätten att Förbundsrepubliken Tyskland inte har visat att kommissionen åsidosatt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Således ska sökandens talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
83 Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
följande:
1) Mål T‑332/07 förenas med målen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 och T‑15/07 med avseende på domen.
2) Talan ogillas.
3) Förbundsrepubliken Tyskland ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 september 2008.
Justitiesekreterare | | Ordförande |