ROZSUDEK TRIBUNÁLU (čtvrtého senátu)
16. dubna 2015 (*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 4 odstavec 2 třetí odrážka – Výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování – Nařízení (ES) č. 1367/2006 – Článek 6 odstavec 1 – Podrobné stanovisko Komise k návrhu vyhlášky o ročním výkazu látek v nanočásticovém stavu, oznámenému francouzskými orgány Komisi podle ustanovení směrnice 98/34/ES – Odepření přístupu“
Ve věci T‑402/12,
Carl Schlyter, s bydlištěm v Linköping (Švédsko), zastoupený O. Brouwerem a S. Schubertem, advokáty,
žalobce,
podporovaný
Finskou republikou, zastoupenou S. Hartikainenem, jako zmocněncem,
a
Švédským královstvím, původně zastoupeným A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson a H. Karlsson, dále A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlssonem, L. Swedenborgem a C. Hagermanem, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky,
proti
Evropské komisi, zastoupené P. Costa de Oliveira, A. Tokárem a C. Zadrou, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Francouzskou republikou, zastoupenou B. Beaupère-Manokha a D. Colasem a F. Fizem, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 27. června 2012, jímž byl v období pozastavení prací odepřen přístup k podrobnému stanovisku Komise k návrhu vyhlášky týkající se obsahu a podmínek předložení ročního výkazu látek v nanočásticovém stavu (2011/673/F), jenž jí byl francouzskými orgány oznámen podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. L 204, s. 37), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998 (Úř. věst. L 217, s. 18),
TRIBUNÁL (čtvrtý senát),
ve složení M. Prek, předseda, I. Labucka (zpravodajka) a V. Kreuschitz, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. ledna 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
K použitelné právní úpravě a jejímu provedení v praxi
1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. L 204, s. 37), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998 (Úř. věst. L 217, s. 18), nese název „Směrnice Evropského parlamentu a Rady o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti“ a upravuje postup při výměně informací mezi členskými státy a Evropskou komisí v oblasti vnitrostátních návrhů norem nebo technických předpisů a dále služeb informační společnosti.
2 Oznámení každého návrhu technického předpisu, jenž se má vztahovat na toto zboží nebo služby spadající do působnosti směrnice 98/34, Komisi je v zásadě povinné (čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice).
3 V praxi Komise zajišťuje předání uvedeného návrhu každému členskému státu a jeho vložení do veřejné databáze nazvané TRIS (Technical Regulations Information System – Informační systém technických předpisů). Tyto texty jsou plně přístupné hospodářským subjektům a občanům Evropské unie.
4 Každý oznámený návrh může být zkoumán ze strany členských států, Komise a hospodářských subjektů za účelem zjištění případných ochranářských prvků a zahájení řízení k jejich odstranění.
5 K umožnění tohoto zkoumání musí v zásadě uplynout minimální tříměsíční lhůta od oznámení návrhu technického předpisu do jeho přijetí. V tomto období pozastavení prací Komise a členské státy, které mají za to, že návrh vytváří neodůvodněné překážky volného pohybu zboží, volného pohybu služeb nebo svobody usazování poskytovatelů služeb mohou předložit vyjádření nebo podrobná stanoviska oznamujícímu členskému státu. Vydání podrobného stanoviska prodlužuje uvedené období pozastavení prací o určitý počet měsíců v závislosti na předmětu návrhu technických předpisů (viz čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 98/34).
6 Dotyčný členský stát v zásadě podá Komisi zprávu o opatřeních, která na základě těchto podrobných stanovisek hodlá přijmout a Komise se k těmto opatřením vyjádří (viz čl. 9 odst. 2 směrnice 98/34).
K dotčenému oznamovacímu postupu
7 Dne 29. prosince 2011 francouzské orgány v souladu s čl. 8 odst. 1 směrnice 98/34 Komisi oznámily návrh vyhlášky týkající se obsahu a podmínek předložení ročního výkazu látek v nanočásticovém stavu, přijatý podle článků R. 523-12 a R. 523-13 kodexu životního prostředí (dále jen „návrh vyhlášky“).
8 V souladu s čl. 9 odst. 1 směrnice 98/34 tříměsíční období pozastavení prací od okamžiku, kdy Komise přijala oznámení stanovené v čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice, započalo dne 30. prosince 2011. V březnu 2012, v průběhu tohoto období pozastavení prací, Spolková republika Německo požádala francouzské orgány o doplňující informace k návrhu vyhlášky, která následně obdržela.
9 Dne 30. března 2012 Komise vydala podrobné stanovisko, jež v souladu s čl. 9 odst. 2 druhou odrážkou směrnice 98/34 vedlo k prodloužení původního období pozastavení prací o další tři měsíce. Dne 2. dubna 2012 Spojené království Velké Británie a Severního Irska rovněž poskytlo vyjádření k návrhu vyhlášky v souladu s čl. 8 odst. 2 uvedené směrnice. Francouzské orgány odpověděly na vyjádření Spojeného království dne 6. června 2012.
10 Dopisem ze dne 16. dubna 2012, tedy v období pozastavení prací, žalobce C. Schlyter, zaslal žádost o přístup k podrobnému stanovisku Komise uvedenému v bodě 9 výše.
11 Dopisem ze dne 7. května 2012 Komise zamítla žádost o přístup ze dne 16. dubna 2012 s odkazem na výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43), přičemž měla za to, že částečnému přístupu nelze vyhovět z důvodu, že uvedená výjimka se vztahuje na celý dokument. Kromě toho měla za to, že za okolností projednávané věci neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentu.
12 Dne 29. května 2012 žalobce zaslal Komisi podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 potvrzující žádost směřující k tomu, aby svůj postoj přehodnotila.
13 Dopisem ze dne 27. června 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise potvrzující žádost žalobce zamítla z důvodů uvedených v bodech 14 až 16 tohoto rozsudku.
14 Komise v bodě 3 napadeného rozhodnutí, nadepsaného „Ochrana cílů vyšetřování“, uvedla, že zpřístupnění dotčeného podrobného stanoviska by vedlo k porušení ochrany cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
15 V bodě 4 napadeného rozhodnutí, nadepsaného „Částečný přístup“, měla Komise za to, že totéž platí pro celý dokument, k němuž byl požadován přístup, což naprosto vylučuje částečné zpřístupnění podle čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
16 V bodě 5 napadeného rozhodnutí, nadepsaného „Převažující veřejný zájem na zpřístupnění“, Komise dospěla k závěru, že neexistuje převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001, jenž by odůvodňoval, aby byl dokument přece jen zpřístupněn.
17 Období pozastavení prací na návrhu vyhlášky uplynulo dne 2. července 2012. Francouzská republika odpověděla na podrobné stanovisko Komise dne 16. července 2012. Dne 26. července 2012 Komise požádala francouzské orgány, aby jí předložily pozměněný návrh, což tyto orgány téhož dne učinily.
18 Dne 6. srpna 2012 Francouzská republika přijala vyhlášku, týkající se obsahu a podmínek předložení ročního výkazu látek v nanočásticovém stavu, přijatou podle článků R. 523-12 a R. 523-13 kodexu životního prostředí (JORF č. 0185 ze dne 10. srpna 2012, s. 13166). Uvedená vyhláška byla Komisi oznámena dne 22. srpna 2012.
19 Komise poté, co ukončila přezkum vyhlášky a rozhodla, že proti Francouzské republice není třeba zahájit řízení o nesplnění povinnosti, dne 25. října 2012 žalobci předala opis dotčeného podrobného stanoviska.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
20 Žalobce podal projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 6. září 2012.
21 Dne 30. listopadu 2012 předložila Komise žalobní odpověď. Zejména tvrdila, že se žaloba stala bezpředmětnou poté, co byl žalobci předán dokument, o přístup k němuž požádal, takže žalobce nemá nadále právní zájem na zrušení napadeného rozhodnutí. Komise navrhla Tribunálu, aby konstatoval, že již není důvodné o věci rozhodovat.
22 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 23. listopadu 2012 podala Francouzská republika návrh na vstup do řízení v projednávané věci jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Žalobce ve vyjádřeních předložených dne 19. prosince 2012 nevznesl proti tomuto vedlejšímu účastenství žádné námitky. Komise žádná vyjádření ve stanovené lhůtě nepředložila.
23 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 21. prosince 2012 podala Finská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobce a podáním došlým kanceláří Tribunálu dne 14. prosince 2012 tentýž návrh podalo rovněž Švédské království. Ve vyjádřeních žalobce neměl proti prvnímu ani druhému vedlejšímu účastenství námitek. Komise žádná vyjádření ve stanovené lhůtě nepředložila.
24 Usnesením ze dne 7. února 2013 předseda třetího senátu Tribunálu návrhům na vedlejší účastenství vyhověl.
25 Francouzská republika, Finská republika a Švédské království předložily spisy vedlejších účastníků řízení, k němuž účastníci řízení ve stanovené lhůtě předložili vyjádření.
26 Při změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen ke čtvrtému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
27 Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (čtvrtý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu účastníkům řízení položil písemnou otázku. Účastníci řízení na ni odpověděli ve stanovené lhůtě.
28 Řeči hlavních účastníků řízení, jakož i vedlejších účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem, byly vyslechnuty na jednání konaném dne 15. ledna 2014.
29 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení, včetně nákladů vynaložených všemi vedlejšími účastníky řízení.
30 Finská republika navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených žalobcem.
31 Švédské království navrhuje, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí.
32 Komise podporovaná Francouzskou republikou navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
33 Komise podporovaná Francouzskou republikou na jednání v odpověď na otázku Tribunálu ohledně návrhu Komise směřujícímu k určení, že ve věci již není důvodné rozhodnout, neboť žalobce nadále nemá právní zájem na výsledku řízení poté, co mu byl předán dokument, o přístup k němuž požádal, připustila, že žalobce má zájem na vyřešení sporu, a vzala tedy zpět svůj návrh na prohlášení žaloby za nepřípustnou, což bylo zaneseno do protokolu z jednání.
Právní otázky
34 Na podporu své žaloby se žalobce dovolává tří žalobních důvodů. První žalobní důvod vychází z existence nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení při použití čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a čl. 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006, o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13). Druhý žalobní důvod vychází z existence nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení, jakož i nedostatku odůvodnění při použití kritéria převažujícího veřejného zájmu vyžadovaného čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006. Třetí žalobní důvod vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení, jakož i nedostatku odůvodnění při použití čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
35 V rámci prvního žalobního důvodu se účastníci řízení zaprvé neshodují v tom, zda dotčené podrobné stanovisko vydané v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 spadá pod čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001, podle něhož orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Zadruhé se účastníci řízení neshodují v otázce, zda s přihlédnutím k povaze uvedeného podrobného stanoviska Komise mohla v období pozastavení prací vycházet z obecného předpokladu podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, vykládaného ve spojení s čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, podle něhož by zpřístupnění uvedeného stanoviska vedlo k porušení těchto cílů.
36 Podle bodu 3 odůvodnění směrnice 98/34 by v zájmu hladkého fungování vnitřního trhu měla být zajištěna co možná největší transparentnost národních iniciativ při zavádění norem nebo technických předpisů.
37 Z ustálené judikatury vyplývá, že cílem směrnice 98/34 je chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží a služeb, jakož i svobodu usazování poskytovatelů služeb, jež tvoří základy Unie, a že tato kontrola je potřebná, jelikož technické předpisy, na které se tato směrnice vztahuje, mohou vytvářet překážky obchodu se zbožím a službami mezi členskými státy, přičemž tyto překážky mohou být připuštěny pouze tehdy, jsou-li nezbytné pro splnění naléhavých požadavků sledujících cíl obecného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. září 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Sb. rozh., EU:C:2005:528, bod 22; ze dne 15. dubna 2010, Sandström, C‑433/05, Sb. rozh., EU:C:2010:184, bod 42, a ze dne 9. června 2011, Intercommunale Intermosane a Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Sb. rozh., EU:C:2011:382, bod 10).
38 Jelikož oznamovací povinnost uvedená v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci směrnice 98/34 představuje zásadní prostředek k uskutečnění preventivní kontroly zmíněné v bodě 37 výše, účinnost této kontroly bude o to větší, bude-li směrnice vykládána v tom smyslu, že nedodržení oznamovací povinnosti zakládá podstatnou vadu řízení, která může vést k nepoužitelnosti dotčených technických předpisů tak, že tyto nemohou být namítány vůči jednotlivcům (rozsudky Lidl Italia, bod 37 výše, EU:C:2005:528, bod 23, a Sandström, bod 37 výše, EU:C:2010:184, bod 43).
39 V průběhu postupu stanoveného směrnicí 98/34 může Komise vydat podrobné stanovisko, v němž uvede vyjádření, aby oznamující členský stát upozornila na případné překážky obchodu, které by mohly vytvořit právní předpisy, jež nejsou nezbytné nebo nejsou přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli. Oznamující členský stát má možnost, nikoli povinnost, upravit oznámený návrh v případě neslučitelnosti s pravidly Smlouvy. Oznamující členský stát však v zásadě musí Komisi předložit zprávu o opatřeních, která na základě těchto podrobných stanovisek hodlá přijmout a Komise se k těmto opatřením vyjádří (viz čl. 9 odst. 2 směrnice 98/34).
40 V napadeném rozhodnutí Komise odůvodnila použití čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 na projednávanou věc tak, že měla za to, že zpřístupnění dotčeného podrobného stanoviska veřejnosti v období pozastavení prací by oslabilo vůli Francouzské republiky ke spolupráci v atmosféře vzájemné důvěry, a ohrozilo by tedy cíl jejího posouzení, jímž je zajistit dodržování unijního práva (bod 3 čtvrtý pododstavec napadeného rozhodnutí).
41 Výjimka uvedená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 se podle Komise použije na postup stanovený směrnicí 98/34, neboť toto ustanovení se vztahuje na vyšetřování, jež Komise provádí ve své úloze strážkyně Smluv (bod 3 pátý pododstavec napadeného rozhodnutí). Tento postoj vycházel z analogie mezi postupem stanoveným směrnicí 98/34 na straně jedné a řízením pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU a řízením v oblasti státní podpory podle článku 108 SFEU na straně druhé (bod 3 šestý až osmý pododstavec napadeného rozhodnutí).
42 Navíc vzhledem k tomu, že by postup stanovený směrnicí 98/34 mohl případně vést k žalobě na nesplnění povinnosti proti oznamujícímu členskému státu, zpřístupnění podrobného stanoviska v období pozastavení prací by mohlo podle Komise narušit další jednání mezi stranami (bod 3 devátý pododstavec napadeného rozhodnutí).
43 Pro účely zrušení napadeného rozhodnutí žalobce podporovaný Finskou republikou a Švédským královstvím tvrdí, že čl. 4 dost. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001 není použitelný na postup stanovený směrnicí 98/34, neboť tento postup nelze považovat za „vyšetřování“. Doplňuje, že analogie mezi postupem stanoveným uvedenou směrnicí na straně jedné a řízením pro nesplnění povinnosti a řízením v oblasti státních podpor na straně druhé, o niž se Komise opírá, aby odůvodnila uplatnění výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, je nevhodná.
44 Podle žalobce zásadní charakteristikou vyšetřování je to, že může být uzavřeno zjištěním, že jeho subjekt jednal nebo se chystal jednat způsobem, jenž porušuje unijní právo.
45 Žalobce upřesňuje, že „vyšetřovací“ postupy jsou určeny k přípravě podkladů pro závazná rozhodnutí týkající se jednání adresátů těchto rozhodnutí, jež je přípustné podle unijního práva, a vyznačují se tedy skutečností, že rozhodujícím orgánům jsou svěřeny vyšetřovací pravomoci.
46 Komise tvrdí, že vyšetřování je definováno jako strukturovaný postup směřující k vyjasnění skutkových a právních okolností, jakož i jejich slučitelnosti s unijním právem, a dále že podstata vyšetřovacího postupu stanoveného směrnicí 98/34 plyne ze skutečnosti, že Komise vydává podrobné stanovisko, má-li pochybnosti o slučitelnosti návrhu technického předpisu s unijním právem, aby dotyčný členský stát vyzvala k poskytnutí odůvodnění nebo k uvedení do souladu s uvedeným právem.
47 Francouzská republika má za to, že postup stanovený směrnicí 98/34 pro členské státy neznamená pouhou konzultaci či dialog s Komisí, nýbrž postup se závaznými právními účinky. V tomto ohledu upřesňuje, že Komise vede šetření týkající se slučitelnosti vnitrostátního opatření s unijním právem, jež vede k přijetí stanoviska Komise v dané záležitosti.
48 Úvodem je třeba připomenout, že cílem nařízení č. 1049/2001 přijatého na základě čl. 255 odst. 2 ES je svěřit veřejnosti právo na přístup k dokumentům orgánů v co nejširším rozsahu, jak plyne rovněž z jeho článku 1 ve spojení s bodem 4 odůvodnění (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C 514/11 P a C 605/11 P, Sb. rozh., EU:C:2013:738, bod 40).
49 Pokud je orgán požádán o zpřístupnění dokumentu, je povinen posoudit v každém jednotlivém případě, zda se na tento dokument vztahují výjimky z práva na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů vyjmenované v článku 4 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C 39/05 P a C 52/374 P, Sb. rozh., EU:C:2008:374, bod 35).
50 Režim výjimek podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, konkrétně podle odstavce 2 uvedeného článku, je založen na zvažování protichůdných zájmů v dané situaci, tj. na jedné straně zájmů, k jejichž prospěchu by sloužilo zpřístupnění dotčených dokumentů, a na druhé straně zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo. Rozhodnutí o žádosti o přístup k dokumentům závisí na tom, kterému zájmu je třeba dát v projednávaném případě přednost (rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 48 výše, EU:C:2013:738, bod 42).
51 Tyto výjimky musí být vykládány a použity restriktivně (viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, Sb. rozh., EU:C:2011:496, bod 75 a citovaná judikatura).
52 S přihlédnutím k úvahám, jež předcházejí, je třeba se v projednávané věci vyjádřit k otázce, zda je třeba, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, kvalifikovat postup stanovený směrnicí 98/34 jako vyšetřování a zda vydání podrobného stanoviska Komisí v rámci uvedeného postupu je součástí vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
53 V tomto ohledu je nejprve třeba podotknout, že pojem vyšetřování se týká jak všech přezkumů prováděných příslušným orgánem k prokázání porušení povinnosti, tak řízení, jímž správa shromažďuje informace a ověřuje určité skutečnosti před tím, než přijme rozhodnutí.
54 Dále je třeba připomenout, že v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 může Komise vydat podrobné stanovisko, v němž dojde k závěru, že návrh technického předpisu může vytvořit překážky volného pohybu zboží, volného pohybu služeb nebo svobody usazování poskytovatelů v rámci vnitřního trhu.
55 Podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 nicméně nespadá pod postup, jímž správa shromažďuje informace a ověřuje určité skutečnosti před tím, než přijme rozhodnutí.
56 Zaprvé je třeba konstatovat, že v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 Komisi nepřísluší shromažďovat informace před vydáním podrobného stanoviska.
57 Bod 5 odůvodnění směrnice 98/34 uvádí, že Komise musí mít před přijetím technických předpisů k dispozici potřebné informace, a proto jí musí členské státy oznamovat návrhy v oblasti technických předpisů. Kromě toho cílem uvedeného oznámení vyžadovaného čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice je umožnit Komisi získat co možná nejúplnější informaci o každém návrhu technického předpisu, pokud jde o jeho obsah, působnost a obecný kontext tak, aby jí bylo umožněno vykonávat co možná nejúčinněji pravomoci, které jí tato směrnice svěřuje (obdobně viz rozsudek ze dne 7. května 1998, Komise v. Belgie, C‑145/97, Recueil, EU:C:1998:212, bod 12 a citovaná judikatura).
58 Zadruhé, ačkoli na základě informací předaných oznamujícím členským státem Komise ověřuje určité skutečnosti, nepřijímá rozhodnutí, nýbrž případně vydává nezávazné a prozatímní stanovisko. Vydání podrobného stanoviska je pouze výsledkem analýzy návrhu technického předpisu provedeného Komisí, na jehož základě tato dojde k závěru, že návrh technického předpisu může vytvořit překážky volného pohybu zboží a volného pohybu služeb nebo svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu (viz čl. 9 odst. 2 směrnice 98/34). Toto podrobné stanovisko mimoto nezbytně neodráží konečný postoj Komise, neboť po jeho vydání dotyčný členský stát podá Komisi zprávu o opatřeních, která na základě tohoto stanoviska hodlá přijmout a Komise se k těmto opatřením vyjádří.
59 Podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 rovněž nepředstavuje výsledek přezkumu příslušného orgánu k prokázání porušení povinnosti.
60 Návrh technického předpisu je totiž vzhledem ke své povaze přípravným textem, jenž se může dále vyvíjet a měnit. Není-li uvedený technický předpis přijat, nemůže porušit pravidla upravující volný pohyb zboží, volný pohyb služeb nebo svobodu usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu.
61 Proto se členský stát, jemuž je toto stanovisko určeno, nemůže provinit porušením unijního práva, neboť v okamžiku vydání podrobného stanoviska na základě směrnice 98/34 vnitrostátní technický předpis existuje pouze ve fázi návrhu (v tomto smyslu viz obdobně usnesení ze dne 13. září 2000, Komise v. Nizozemsko, C‑341/97, Recueil, EU:C:2000:434, body 18 a 19). Opačný názor by vedl k tomu, že by podrobné stanovisko představovalo podmíněnou výzvu, jejíž existence by se odvíjela od opatření, která dotyčný členský stát přijme v reakci na uvedené stanovisko. Požadavky právní jistoty, jež jsou vlastní každému postupu, který by mohl vést k soudnímu řízení, brání této nejistotě (v tomto smyslu obdobně viz usnesení Komise v. Nizozemsko, citované výše, EU:C:2000:434, bod 20).
62 Skutečnost, že směrnice 98/34 stanoví, že jak Komise, tak ostatní členské státy mohou vydat podrobné stanovisko k návrhu technického pravidla oznamujícího členského státu, potvrzuje, že vydání podrobného stanoviska ze strany Komise není součástí přezkumu, který by prováděla k prokázání porušení povinnosti. Členské státy totiž mohou pouze oznámit porušení unijních předpisů jiným členským státem, ale nemohou přijmout odůvodněné stanovisko, jímž Komise formalizuje skutečnost, že podle jejího názoru došlo k porušení předpisů. Podrobné stanovisko, ať přijaté Komisí nebo členským státem, je tedy pouze formou oznámení případného střetu návrhu technického předpisu s unijním právem v oblasti volného pohybu zboží, volného pohybu služeb nebo svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu.
63 Z toho plyne, že podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 není součástí vyšetřování, jelikož není rozhodnutím konstatujícím porušení povinnosti, ale jedná se o zaujetí počátečního, prozatímního a konzultativního postoje Komise na základě analýzy oznámeného návrhu technického předpisu, přičemž ponechává členskému státu veškeré možnosti uvedený návrh před jeho přijetím pozměnit.
64 S přihlédnutím k předchozím úvahám by nebylo možno platně namítat, že podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 je součástí vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
65 Z důvodů uvedených v bodech 55 a 59 výše nemůže analogický přístup uplatněný Komisí, jenž směřuje k postavení postupu stanoveného směrnicí 98/34 na roveň řízením o nesplnění povinnosti a řízení o kontrole státních podpor nebo k jejich srovnávání, odůvodnit odepření přístupu k dotčenému podrobnému stanovisku, jelikož na závěr těchto posledně uvedených řízení Komise případně přijímá rozhodnutí ukončující důkladné vyšetřování tím, že případně konstatuje nesplnění povinností členského státu, anebo neslučitelnost podpory s vnitřním trhem.
66 Pokud jde o důvody vznesené Komisí, podle nichž by zpřístupnění dotčeného podrobného stanoviska v období pozastavení prací oslabilo vůli dotyčného členského státu s ní spolupracovat v atmosféře vzájemné důvěry, a ohrozilo by tedy cíl jejího hodnocení, jímž je zajistit dodržování unijního práva (viz bod 3 čtvrtý pododstavec napadeného rozhodnutí), je třeba uvést následující.
67 Jak plyne z bodu 5 odůvodnění směrnice 98/34, oznámení návrhů technického předpisu a jejich hodnocení směřují k nastolení spolupráce mezi Komisí a členskými státy, jakož i mezi členskými státy samými, za účelem odhalení případných překážek obchodu a přijetí nezbytných opatření, jež zaručí, že odpovídající opatření vstoupí v platnost pouze tehdy, budou-li uvedena do souladu s unijním právem (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 30. dubna 1996, CIA Security International, C‑194/94, Recueil, EU:C:1996:172, body 40, 41 a 50).
68 Komise však z cíle spolupráce mezi ní a členskými státy, jakož i mezi členskými státy samými – o nějž usiluje postup stanovený směrnicí 98/34 – nesprávně vyvozuje, že zpřístupnění dotčeného podrobného stanoviska v období pozastavení prací by oslabilo vůli oznamujícího členského státu, aby s ní spolupracoval v atmosféře vzájemné důvěry, a ohrozilo by tedy cíl jejího hodnocení, jímž je zajistit dodržování unijního práva (viz bod 3 čtvrtý pododstavec napadeného rozhodnutí).
69 Zaprvé je totiž třeba poznamenat, že směrnice 98/34 zavazuje členské státy, jež se chystají přijmout technické předpisy spadající do působnosti uvedené směrnice, ke spolupráci jak s Komisí, tak s ostatními členskými státy.
70 V praxi mají členské státy na základě článků 8 a 9 směrnice 98/34 zaprvé povinnost oznámit všechny návrhy technického předpisu spadajícího do působnosti uvedené směrnice, zadruhé povinnost odložit přijetí uvedených návrhů nejméně o tři měsíce a zatřetí, vydá-li Komise podrobné stanovisko, povinnost předložit jí zprávu o opatřeních, která na základě tohoto podrobného stanoviska hodlají přijmout.
71 Spolupráce mezi Komisí a dotyčným členským státem, spočívající v oznámení a sdělení jejich záměru ve vztahu k podrobným stanoviskům tak nezávisí na vůli oznamujícího členského státu ke spolupráci, ale je uložena směrnicí 98/34, takže zpřístupnění podrobného stanoviska Komise v zásadě nemůže mít dopad na uvedenou vůli dotyčného členského státu ke spolupráci v rámci oznamovacího postupu.
72 Zadruhé je třeba připomenout, že podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34, je informací, již vnitrostátní zákonodárce zohlední při přijímání návrhu technického předpisu. Podle ustálené judikatury je přitom možnost, aby se občané seznámili s důvody vedoucími k zákonodárné činnosti, podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat demokratická práva (obdobně viz rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 49 výše, EU:C:2008:374, bod 46, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, Sb. rozh., EU:C:2013:671, bod 33). V tomto posledně uvedeném ohledu nezbytnost zajistit vůli oznamujícího členského státu ke spolupráci s Komisí v atmosféře vzájemné důvěry nepředstavuje legitimní důvod k omezení transparentnosti postupu přijímání technického předpisu.
73 Zatřetí je rovněž třeba připomenout, že v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 se podrobné stanovisko Komise k návrhu technického předpisu, který jí byl oznámen, vydává ve stadiu, jež předchází přijetí uvedeného technického předpisu.
74 Nelze přitom předpokládat, že v případě možného zpřístupnění podrobného stanoviska vydaného Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 by se oslabila vůle členského státu ke spolupráci v rámci postupu stanoveného uvedenou směrnicí. Kromě toho, že směrnice 98/34 ukládá oznamujícímu členskému státu povinnost spolupracovat (viz body 68 až 70 výše), je nutno uvést, že skutečnost, že dojde ke zveřejnění podrobného stanoviska, představuje podnět pro uvedený členský stát, aby je řádně zohlednil. Budou-li totiž případné neslučitelnosti s unijním právem obsažené v tomto podrobném stanovisku zveřejněny, bude tento členský stát tím spíše povinen vysvětlit důvody, proč má za to, že navrhovaný technický předpis netvoří překážku volného pohybu zboží, volného pohybu služeb nebo svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu, anebo pozměnit návrh technického předpisu, aby jej uvedl do souladu s unijním právem.
75 Zpřístupnění podrobného stanoviska v období pozastavení prací tedy umožňuje, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, posílit spolupráci mezi Komisí, dotyčným členským státem a ostatními členskými státy.
76 Tribunál v každém případě připomíná, že pokud orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o nějž byl požádán, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává (rozsudek ze dne 6. prosince 2012, Evropaïki Dynamiki v. Komise, T‑167/10, EU:T:2012:651, bod 64). V projednávané věci přitom Komise konkrétně a přesvědčivě neprokázala, jakým způsobem by zpřístupnění podrobného stanoviska v období pozastavení prací mohlo narušit vůli Francouzské republiky ke spolupráci. Tvrzení Francouzské republiky, jež uvedla na jednání, podle něhož nelze podceňovat destabilizační aspekt zveřejnění případných kritik Komise vůči návrhu technického předpisu oznámeného Komisi ještě před tím, než by na ně měl členský stát příležitost odpovědět, není opodstatněné. Francouzská republika zejména nevysvětlila, který orgán by byl neoprávněně destabilizován z důvodu zveřejnění stanoviska Komise ke slučitelnosti návrhu technického předpisu s určitými aspekty unijního práva.
77 Konečně nelze přijmout ani argument Komise, podle něhož by zpřístupnění podrobného stanoviska, jež vydala v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 v období pozastavení prací, mohlo narušit pozdější jednání mezi stranami (bod 3 devátý pododstavec napadeného rozhodnutí), jelikož uvedený postup by případně mohl vést k žalobě o nesplnění povinnosti proti oznamujícímu členskému státu.
78 Je totiž třeba uvést, že povaha kontroly prováděné Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 se zásadně liší od kontroly v řízení o nesplnění povinnosti. Oznamovací postup zakotvený směrnicí 98/34 je příkladem kontroly ex ante, jež usiluje o zajištění toho, aby návrhy technických předpisů, které se členské státy chystají přijmout, byly v souladu s unijním právem. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Komise se rozhodne vydat podrobné stanovisko pouze v případě, že předpokládané vnitrostátní opatření může vytvořit překážky volného pohybu zboží, volného pohybu služeb, jakož i svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu, aby jim zabránila již v počátku. Z toho plyne, že dotyčný členský stát se v průběhu uvedeného postupu nemohl dopustit porušení unijního práva, jelikož samotným cílem tohoto postupu je zabránit případným neslučitelnostem návrhu technického předpisu s unijním právem. Zaujetí postoje ze strany Komise tedy nemůže být závazné a nemůže směřovat k uložení sankce za určité jednání.
79 Naproti tomu řízení o nesplnění povinnosti je klasickým příkladem kontroly ex post, jež spočívá v kontrole vnitrostátních opatření poté, co již byla přijata členskými státy a směřuje k zajištění dodržování právního řádu (v tomto smyslu viz stanovisko generálního dvokáta Albera ve věci Komise v. Francie, C‑230/99, Recueil, EU:C:2000:603, bod 28). Je zajisté pravda, že postup před zahájením soudního řízení stanovený řízením o nesplnění povinnosti rovněž předpokládá fázi dialogu mezi Komisí a dotyčným členským státem. Cílem je však smírné řešení sporu mezi Komisí a dotyčným členským státem a, nebude-li ho dosaženo, následné předložení věci Soudnímu dvoru z důvodu neslučitelnosti vnitrostátního opatření, jež nabylo platnosti a vyvolává právní účinky na vnitřním trhu, s unijním právem.
80 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 nepředstavuje výzvu, jelikož formálně v tomto stadiu uvedeného postupu neexistuje mezi Komisí a dotyčným členským státem žádný spor. Je-li totiž technický předpis pouze navrhován, jeho případná neslučitelnost s unijním právem, již Komise uvede v takovémto podrobném stanovisku, není prokázána a v tomto smyslu je pouze hypotetická.
81 Kromě toho postoj vyjádřený Komisí v podrobném stanovisku, které vydává v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34, je prozatímní v tom smyslu, že na základě článku 9 uvedené směrnice se jedná o počáteční postoj Komise k aspektům, které mohou případně vytvořit překážky volného pohybu zboží, volného pohybu služeb, jakož i svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu, čímž se zahajuje jednání mezi Komisí a dotčeným členským státem (viz čl. 9 odst. 2 směrnice 98/34). Prozatímní povaha tohoto podrobného stanoviska brání tomu, aby mohlo narušit další jednání v kontextu řízení o nesplnění povinnosti. Řízení o nesplnění povinnosti totiž v první řadě předpokládá, že Komise svůj postoj vyjádří ve výzvě. Dokud není postoj Komise vyjádřen, nemůže jednání narušit.
82 Komise mimoto nevysvětlila důvod, proč by skutečnost, že výzva v řízení o nesplnění povinnosti přebírá údajná porušení unijního práva podobná těm, jež byla uvedena v podrobném stanovisku, jež vydává v rámci postupu stanoveném směrnicí 98/34, měnila povahu a průběh řízení o nesplnění povinnosti a narušovala případná jednání mezi ní a dotčeným členským státem. Tribunál v tomto ohledu podotýká, že zpřístupnění tohoto podrobného stanoviska neumožňuje třetím osobám ve vztahu k řízení o nesplnění povinnosti, jako je žalobce, aby se seznámily s obsahem výzvy. Tato třetí osoba se může o uvedeném obsahu pouze dohadovat na základě podrobného stanoviska. Takové dohady třetí osoby o řízení o nesplnění povinnosti však nejsou takové povahy, aby změnily povahu, předmět nebo průběh uvedeného řízení. Kromě toho Komise neuvedla důvod, proč by dohady třetí osoby o jejím postoji ke slučitelnosti technického předpisu s unijním právem v oblasti volného pohybu zboží, volného pohybu služeb a svobody usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu narušovaly jednání, která by mohla vést s dotyčným členským státem.
83 Z předchozích úvah plyne, že podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 s přihlédnutím k jeho obsahu a kontextu, v němž bylo vypracováno, není součástí vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Z toho vyplývá, že se Komise tím, že se dovolávala čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, aby odepřela zpřístupnění dotčeného podrobného stanoviska, dopustila nesprávného právního posouzení.
84 Podpůrně je třeba zdůraznit, že i v případě, že by podrobné stanovisko vydané Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 bylo součástí vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, výjimka stanovená v tomto ustanovení nesměřuje k ochraně vyšetřování jako takového, nýbrž cíle tohoto vyšetřování (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, Sb. rozh., EU:T:2006:190, bod 52, a ze dne 14. února 2012, Německo v. Komise, T‑59/09, Sb. rozh., EU:T:2012:75, bod 73 a citovaná judikatura).
85 V tomto ohledu je třeba připomenout, že cílem postupu stanoveného směrnicí 98/34, a především cílem podrobného stanoviska vydaného Komisí v rámci uvedeného postupu, je zabránit vnitrostátnímu zákonodárci, aby přijal technický předpis, který vytvoří překážku volnému pohybu zboží nebo volnému pohybu služeb či svobodě usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu (viz bod 37 výše).
86 Z toho důvodu je třeba určit, zda zpřístupnění podrobného stanoviska vydaného Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 v období pozastavení prací může mít dopad na cíl uvedený v bodě 85 výše.
87 Je třeba uvést, že zpřístupnění podrobného stanoviska vydaného Komisí v rámci postupu stanoveného směrnicí 98/34 v období pozastavení prací nutně neohrožuje cíl tohoto postupu. Skutečnost, že Komise zpřístupní své podrobné stanovisko, podle něhož aspekty návrhu technického předpisu mohou případně vytvářet překážky volnému pohybu zboží, volnému pohybu služeb, jakož i svobodě usazování poskytovatelů služeb v rámci vnitřního trhu (viz čl. 9 odst. 2 směrnice 98/34), neohrožuje cíl spočívající v dosažení vnitrostátního technického předpisu, jenž bude v souladu s unijním právem. Toto zpřístupnění bude naopak ze strany dotyčného členského státu vnímáno jako dodatečný podnět k tomu, aby se ujistil o slučitelnosti svého technického předpisu s unijními předpisy, jimiž se řídí tyto základní svobody.
88 Z týchž důvodů, jako jsou důvody uvedené v bodech 67 až 82 výše, je třeba zamítnout argumenty Komise a Francouzské republiky vycházející z rizika oslabení spolupráce členských států a zahájení řízení o nesplnění povinnosti v případě zpřístupnění podrobného stanoviska.
89 S přihlédnutím k předchozím úvahám je třeba napadené rozhodnutí zrušit v rozsahu, v němž jím byl odepřen přístup k dotčenému podrobnému stanovisku na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
90 Není tedy třeba dále rozhodovat o tom, zda s přihlédnutím k povaze dotčeného podrobného stanoviska mohla Komise v období pozastavení prací vycházet z obecného předpokladu, že zpřístupnění uvedeného stanoviska by vedlo k porušení cílů vyšetřování, ani o druhém a třetím žalobním důvodu, jichž se žalobce dovolával.
K nákladům řízení
91 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
92 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Francouzská republika, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Evropské komise ze dne 27. června 2012, jímž byl v období pozastavení prací odepřen přístup k podrobnému stanovisku Komise k návrhu týkajícímu se obsahu a podmínek předložení vyhlášky o ročním výkazu látek v nanočásticovém stavu (2011/673/F), jenž jí byl francouzskými orgány oznámen podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998, se zrušuje.
2) Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady vynaložené C. Schlyterem.
3) Francouzská republika, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. dubna 2015.
Podpisy.