RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
16. april 2015 (*)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – artikel 4, stk. 2, tredje led – undtagelse om beskyttelsen af formålet med undersøgelser – forordning (EF) nr. 1367/2006 – artikel 6, stk. 1 – Kommissionens udførlige udtalelse om et udkast til bekendtgørelse om årlig indberetning af nanopartikelstoffer, som de franske myndigheder har meddelt Kommissionen i medfør af bestemmelserne i direktiv 98/34/EF – afslag på aktindsigt«
I sag T-402/12,
Carl Schlyter, Linköping (Sverige), ved advokaterne O. Brouwer og S. Schubert,
sagsøger,
støttet af:
Republikken Finland ved S. Hartikainen, som befuldmægtiget,
og af
Kongeriget Sverige først ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson og H. Karlsson, derefter ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg og C. Hagerman, som befuldmægtigede,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved P. Costa de Oliveira, A. Tokár og C. Zadra, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Franske Republik ved B. Beaupère-Manokha, D. Colas og F. Fize, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 27. juni 2012 om afslag i løbet af status quo-perioden på sagsøgerens anmodning om aktindsigt i Kommissionens udførlige udtalelse om et udkast til bekendtgørelse om indholdet af og kravene vedrørende forelæggelse af den årlige indberetning af nanopartikelstoffer (2011/673/F), som de franske myndigheder har meddelt Kommissionen i medfør af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT L 217, s. 18),
har
RETTEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Prek, og dommerne I. Labucka (refererende dommer) og V. Kreuschitz,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 15. januar 2014,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
Om den gældende lovgivning og dens praktiske gennemførelse
1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT L 217, s. 18), har titlen »Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester« og opstiller en procedure for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og Kommissionen vedrørende dels nationale initiativer til tekniske standarder eller forskrifter, dels informationssamfundets tjenester.
2 Meddelelse til Kommissionen om ethvert udkast til teknisk forskrift, der har til formål at regulere de varer og tjenesteydelser, som er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 98/34, er principielt obligatorisk (det nævnte direktivs artikel 8, stk. 1).
3 Kommissionen sørger i praksis for, at det nævnte udkast sendes til hver enkel medlemsstat, og for, at det indføres i en offentlig database kaldet TRIS (Technical Regulations Information System – Informationssystem om tekniske forskrifter). Disse tekster er fuldt tilgængelige for EU-erhvervsdrivende og EU-borgere.
4 Ethvert udkast, som er meddelt, kan gennemgås af medlemsstaterne, Kommissionen og de erhvervsdrivende med henblik på at finde potentielt protektionistiske elementer og iværksætte skridt med henblik på at få dem fjernet.
5 For at give mulighed for en sådan gennemgang skal der principielt forløbe mindst tre måneder mellem meddelelsen af udkastet til den tekniske forskrift og dens vedtagelse. I løbet af denne status quo-periode kan Kommissionen og de medlemsstater, som vurderer, at udkastet skaber uberettigede hindringer for varernes frie bevægelighed, for den frie udveksling af tjenesteydelser eller for etableringsfriheden for tjenesteydere, fremsætte bemærkninger eller udførlige udtalelser til den meddelende medlemsstat. Afgivelse af en udførlig udtalelse forlænger status-quo-perioden med et vist antal måneder afhængig af formålet med udkastet til tekniske forskrifter (jf. artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 98/34).
6 Den pågældende medlemsstat aflægger principielt rapport til Kommissionen om, hvordan den agter at reagere på dens udførlige udtalelse, og Kommissionen fremsætter bemærkninger til denne reaktion (jf. artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34).
Om den omhandlede meddelelsesprocedure
7 Den 29. december 2011 gav de franske myndigheder i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34 Kommissionen meddelelse om et udkast til bekendtgørelse om indholdet af og kriterierne for årlig indberetning af nanopartikelstoffer vedtaget i henhold til artikel R. 523-12 og R. 523-13 i code de l’environnement (miljøloven) (herefter »udkastet til bekendtgørelse«).
8 I overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i direktiv 98/34 startede status quo-perioden på tre måneder fra datoen for Kommissionens modtagelse af den i direktivets artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse den 30. december 2011. I marts 2002, i løbet af denne status quo-periode, anmodede Forbundsrepublikken Tyskland om og modtog efterfølgende supplerende oplysninger fra de franske myndigheder vedrørende udkastet til bekendtgørelse.
9 Den 30. marts 2012 afgav Kommissionen en udførlig udtalelse, som i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, andet led, i direktiv 98/34 forlængede den oprindelige status quo-periode med yderligere tre måneder. Den 2. april 2012 fremsatte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ligeledes deres bemærkninger til udkastet til bekendtgørelse i overensstemmelse med direktivets artikel 8, stk. 2. De franske myndigheder svarede på Det Forenede Kongeriges bemærkninger den 6. juni 2012.
10 Ved skrivelse af 16. april 2012, dvs. i løbet af status quo-perioden, fremsatte sagsøgeren, Carl Schlyter, en begæring om aktindsigt i Kommissionens udførlige udtalelse, der er omhandlet i præmis 9 ovenfor.
11 Ved skrivelse af 7. maj 2012 gav Kommissionen afslag på ansøgningen om aktindsigt af 16. april 2012 under henvisning til artikel 4, stk. 2, tredje led, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43) og under henvisning til, at delvis aktindsigt var udelukket, da dokumentet i sin helhed henhørte under den påberåbte undtagelse. Kommissionen henviste desuden til, at der ikke i den konkrete sag forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
12 Den 29. maj 2012 genfremsatte sagsøgeren begæringen over for Kommissionen i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 med henblik på at få Kommissionen til at tage begæringen op til fornyet behandling.
13 Ved skrivelse af 27. juni 2012 (herefter »den anfægtede afgørelse«) afslog Kommissionen sagsøgerens genfremsatte begæring af de grunde, der er nævnt i præmis 14-16 nedenfor.
14 Kommissionen henviste i den anfægtede afgørelses punkt 3 med titlen »Beskyttelse af formålet med undersøgelser« til, at udbredelsen af den omhandlede udførlige udtalelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
15 I den anfægtede afgørelses punkt 4 med titlen »Delvis aktindsigt« vurderede Kommissionen, at dette ligeledes gjorde sig gældende for det samlede dokument, hvori der var begæret aktindsigt, hvilket udelukkede enhver delvis udbredelse i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001.
16 I den anfægtede afgørelses punkt 5 med titlen »Offentlig interesse i udbredelsen« henviste Kommissionen til, at der heller ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, in fine, i forordning nr. 1049/2001, i, at dokumentet ikke desto mindre udbredes.
17 Status quo-perioden vedrørende udkastet til bekendtgørelse udløb den 2. juli 2012. Den Franske Republik svarede på Kommissionens udførlige udtalelse den 16. juli 2012. Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om at fremsætte et ændret udkast til bekendtgørelse, hvilket de franske myndigheder gjorde samme dag.
18 Den 6. august 2012 vedtog Den Franske Republik bekendtgørelsen vedrørende indholdet af og kriterierne for årlig indberetning af nanopartikelstoffer vedtaget i henhold til miljølovens artikel R. 523-12 og R. 523-13 (JORF nr. 0185 af 10.8.2012, s. 13166). Den nævnte bekendtgørelse blev meddelt Kommissionen den 22. august 2012.
19 Efter at have afsluttet gennemgangen af bekendtgørelsen og besluttet, at der ikke var grund til at indlede et traktatbrudssøgsmål mod Den Franske Republik, sendte Kommissionen en kopi af den omhandlede udførlige udtalelse til sagsøgeren den 25. oktober 2012.
Retsforhandlinger og parternes påstande
20 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. september 2012 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
21 Den 30. november 2012 indgav Kommissionen sit svarskrift. Kommissionen har bl.a. gjort gældende, at sagen er blevet uden genstand, efter at det dokument, hvori sagsøgeren har begæret aktindsigt, er blevet fremsendt til sagsøgeren, idet sagsøgeren ikke længere har interesse i en annullation af den anfægtede afgørelse. Kommissionen har opfordret Retten til at konstatere, at det er ufornødent at træffe afgørelse.
22 Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor 23. november 2012 anmodede Den Franske Republik om tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande. I sit indlæg, der blev indleveret den 19. december 2012, har sagsøgeren ikke gjort indsigelse mod denne intervention. Kommissionen har ikke indleveret indlæg inden for den fastsatte frist.
23 Ved begæringer indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 21. og den 14. december 2012 har Republikken Finland og Kongeriget Sverige anmodet om tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for sagsøgerens påstande. I sit indlæg har sagsøgeren ikke gjort indsigelse mod denne intervention. Kommissionen har ikke indleveret indlæg inden for den fastsatte frist.
24 Ved kendelse af 7. februar 2013 har formanden for Rettens Tredje Afdeling taget interventionsbegæringerne til følge.
25 Den Franske Republik, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har indgivet interventionsindlæg, hvortil parterne har fremsat bemærkninger inden for de fastsatte frister.
26 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, blev den refererende dommer tilknyttet Fjerde Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
27 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i artikel 64 i Rettens procesreglement, rettet et skriftligt spørgsmål til parterne. Parterne svarede inden for den fastsatte frist.
28 Parterne og intervenienterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 15. januar 2014.
29 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder eventuelle intervenerende parters omkostninger.
30 Republikken Finland har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgerens omkostninger i forbindelse med denne sag.
31 Kongeriget Sverige har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres.
32 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
33 Under den mundtlige forhandling har Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, som svar på et af Rettens spørgsmål vedrørende Kommissionens begæring om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse, eftersom sagsøgeren har mistet enhver interesse i resultatet af proceduren efter fremsendelsen af det dokument, hvori der er begæret aktindsigt, indrømmet, at sagsøgeren har en interesse i afgørelsen af retstvisten, og Kommissionen har derfor trukket sin begæring om afvisning af sagen tilbage, hvilket er blevet tilført retsbogen.
Retlige bemærkninger
34 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren anført tre anbringender. Det første anbringende vedrører urigtig retsanvendelse, åbenbart urigtigt skøn ved anvendelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT L 264, s. 13). Det andet anbringende vedrører urigtig retsanvendelse, åbenbart urigtigt skøn og manglende begrundelse ved anvendelsen af kriteriet om den mere tungtvejende offentlige interesse som krævet i artikel 4, stk. 2, in fine, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og i art. 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1367/2006. Det tredje anbringende vedrører urigtig retsanvendelse, åbenbart urigtigt skøn og manglende begrundelse ved anvendelsen af artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001.
35 I forbindelse med det første anbringende omhandler de væsentligste punkter, hvorom parterne er uenige, for det første spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede udførlige udtalelse, der var afgivet i forbindelse med en procedure som omhandlet i direktiv 98/34, henhører under artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter institutionerne skal afslå at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. For det andet er parterne uenige om spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen, i betragtning af den udførlige udtalelses art, i status quo-perioden kunne basere sig på en generel formodning i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, fortolket i lyset af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, hvorefter udbredelsen af den nævnte udtalelse ville være til skade for sådanne formål.
36 I henhold til tredje betragtning til direktiv 98/34 er det, med henblik på, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende, hensigtsmæssigt at sikre større gennemsigtighed i de nationale initiativer vedrørende udarbejdelsen af tekniske standarder og forskrifter.
37 Det følger af fast retspraksis, at direktiv 98/34 har til formål gennem præventiv kontrol at sikre varernes frie bevægelighed, den frie udveksling af tjenesteydelser og tjenesteyderes etableringsfrihed, der er en del af Den Europæiske Unions grundlag, og at denne kontrol er hensigtsmæssig i det omfang tekniske forskrifter, som er omfattet af direktivet, kan udgøre hindringer for samhandelen og udvekslingen af tjenesteydelser mellem medlemsstater, idet sådanne kun kan tillades, såfremt de er nødvendige for at tilgodese tvingende hensyn af almen interesse (jf. i denne retning dom af 8.9.2005, Lidl Italia, C-303/04, Sml., EU:C:2005:528, præmis 22, af 15.4.2010, Sandström, C-433/05, Sml., EU:C:2010:184, præmis 42, og af 9.6.2011, Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, C-361/10, Sml., EU:C:2011:382, præmis 10).
38 Da den meddelelsespligt, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i direktiv 98/34, er et væsentligt led i gennemførelsen af den præventive kontrol, der er omhandlet i præmis 37 ovenfor, styrkes den nævnte kontrols effektivitet endnu mere, i det omfang direktivet fortolkes således, at en tilsidesættelse af meddelelsespligten må anses for en væsentlig proceduremangel, der kan medføre, at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse, således at de følgelig ikke kan gøres gældende over for borgerne (domme Lidl Italia, nævnt i præmis 37 ovenfor, EU:C:2005:528, præmis 23, og Sandström, nævnt i præmis 37 ovenfor, EU:C:2010:184, præmis 43).
39 I løbet af den procedure, som er omhandlet i direktiv 98/34, kan Kommissionen afgive en udførlig udtalelse, hvori den fremsætter sine bemærkninger med henblik på at advare den meddelende medlemsstat om de potentielle handelshindringer, som en unødvendig lovgivning, der ikke står i rimeligt forhold til målet, kan være årsag til. Den meddelende medlemsstat kan vælge, men er ikke forpligtet til, at ændre det meddelte udkast, hvis det er i uoverensstemmelse med traktatens regler. Ikke desto mindre skal den meddelende medlemsstat principielt aflægge rapport til Kommissionen om, hvordan den agter at reagere på den pågældende udførlige udtalelse, hvorefter Kommissionen kommenterer reaktionen (jf. artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34).
40 I den anfægtede beslutning har Kommissionen begrundet anvendelsen af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 på det foreliggende tilfælde med henvisning til, at udbredelsen til offentligheden af den omhandlede udførlige udtalelse i status quo-perioden ville indskrænke Den Franske Republiks villighed til at samarbejde med Kommissionen på grundlag af gensidig tillid og dermed være til skade for formålet med undersøgelsen, som er at sikre iagttagelsen af EU-retten (punkt 3, tredje afsnit, i den anfægtede afgørelse).
41 Undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse på den procedure, der er omhandlet i direktiv 98/34, da denne bestemmelse omfatter Kommissionens undersøgelser især i forhold til Kommissionens rolle som traktatens vogter (den anfægtede beslutnings punkt 3, femte afsnit). Dette synspunkt er baseret på en sidestilling dels af proceduren i direktiv 98/34, dels traktatbrudsproceduren i artikel 258 TEUF og proceduren på området for statsstøtte i artikel 108 TEUF (den anfægtede beslutnings punkt 3, sjette til ottende afsnit).
42 Da proceduren i direktiv 98/34 potentielt kan føre til en traktatbrudssag mod den meddelende medlemsstat, kan udbredelsen af den udførlige udtalelse i status quo-perioden foregribe de senere drøftelser mellem parterne (den anfægtede beslutnings punkt 3, niende afsnit).
43 Med henblik på annullationen af den anfægtede afgørelse har sagsøgeren, støttet af Republikken Finland og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 ikke finder anvendelse på proceduren i direktiv 98/34, da denne procedure ikke kan anses for en »undersøgelse«. Sagsøgeren har tilføjet, at analogien mellem dels proceduren i det nævnte direktiv, dels traktatbrudsproceduren og proceduren på området for statsstøtte, som Kommissionen har baseret sig på som begrundelse for anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, ikke er korrekt.
44 Ifølge sagsøgeren er det væsentligste kendetegn ved en undersøgelse, at den kan afsluttes ved en konstatering af, at genstanden for undersøgelsen har handlet eller har opfordret til at handle i modstrid med EU-retten.
45 Sagsøgeren har præciseret, at formålet med »undersøgelser« er at udgøre grundlaget for bindende afgørelser vedrørende lovligheden af adressaternes adfærd i henhold til EU-retten, og at de derfor er kendetegnet ved, at de beslutningstagende institutioner har undersøgelsesbeføjelse.
46 Kommissionen har dels gjort gældende, at en undersøgelse defineres som en struktureret procedure, der har til formål at klarlægge de retlige eller faktiske omstændigheder og deres forenelighed med EU-retten, dels, at karakteren af undersøgelse for proceduren i direktiv 98/34 følger af, at Kommissionen afgiver en udførlig udtalelse, når den er i tvivl om, hvorvidt et udkast til teknisk forskrift er i overensstemmelse med EU-retten, med henblik på at opfordre den berørte medlemsstat til at give begrundelser eller efterkomme EU-retten.
47 Den Franske Republik har gjort gældende, at proceduren i direktiv 98/34 for medlemsstaterne ikke er en simpel hørings- eller dialogprocedure med Kommissionen, men en procedure med juridisk bindende konsekvenser. Den Franske Republik har i den henseende præciseret, at Kommissionen foretager en undersøgelse af en national foranstaltnings overensstemmelse med EU-retten, som resulterer i Kommissionens stillingtagen til dette.
48 Indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1049/2001, som er vedtaget på grundlag af artikel 255, stk. 2, EF, som det følger af forordningens artikel 1, sammenholdt med fjerde betragtning, har til formål at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter (dom af 14.11.2013, LPN og Finlande mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, Sml., EU:C:2013:738, præmis 40).
49 Når der begæres aktindsigt i et dokument fra en institution, er denne forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om dokumentet er omfattet af de undtagelser fra offentlighedens adgang til institutionernes dokumenter, som er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, Sml., EU:C:2008:374, præmis 35).
50 Ordningen med undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, navnlig denne artikels stk. 2, bygger på en afvejning af de i en given situation modstående interesser, nemlig dels interesserne i udbredelsen af de omhandlede dokumenter, dels de interesser, der kan lide skade af en sådan udbredelse. Hvilken afgørelse der træffes som følge af en begæring om aktindsigt i dokumenter, afhænger af spørgsmålet om, hvilken interesse der bør tillægges størst vægt i den foreliggende sag (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 48 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 42).
51 Disse undtagelser skal fortolkes og anvendes indskrænkende (jf. dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, Sml., EU:C:2011:496, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
52 Det er på baggrund af ovenstående betragtninger, at der i det foreliggende tilfælde skal tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt proceduren i direktiv 98/34, som Kommissionen og Den Franske Republik har gjort gældende, kan betragtes som en undersøgelse, og om Kommissionens afgivelse af en udførlig udtalelse i forbindelse med den nævnte procedure indgår i en undersøgelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
53 I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at begrebet undersøgelse dækker over såvel alle undersøgelser udført af en kompetent myndighed med henblik på at påvise en overtrædelse som den procedure, hvor en myndighed indsamler oplysninger og kontrollerer visse forhold, før den træffer afgørelse.
54 Dernæst skal det bemærkes, at Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 kan afgive en udførlig udtalelse, hvori denne vurderer, at udkastet til teknisk forskrift frembyder aspekter, der eventuelt kan skabe hindringer for varernes frie bevægelighed, den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked.
55 Kommissionens afgivelse af den udførlige udtalelse i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 er imidlertid ikke en procedure, hvorefter myndigheden indsamler oplysninger og kontrollerer visse forhold, før den træffer afgørelse.
56 Det må nemlig for det første konstateres, at det i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 ikke tilkommer Kommissionen at indsamle oplysninger før afgivelsen af en udførlig udtalelse.
57 Det angives i femte betragtning til direktiv 98/34, at Kommissionen allerede inden vedtagelsen af tekniske forskrifter skal råde over de nødvendige oplysninger, og at medlemsstaterne derfor skal meddele Kommissionen deres udkast på området for tekniske forskrifter. Den nævnte meddelelse, der er pålagt ved direktivets artikel 8, stk. 1, har i øvrigt til formål at give Kommissionen mulighed for at få et så fuldstændigt informationsgrundlag som muligt om ethvert udkast til teknisk forskrift for så vidt angår indholdet og rækkevidden heraf samt den generelle sammenhæng, så den kan udøve de beføjelser, den er blevet tillagt ved dette direktiv, på den mest effektive måde (jf. analogt dom af 7.5.1998, Kommissionen mod Belgien, C-145/97, Sml., EU:C:1998:212, præmis 12 og den deri nævnte retspraksis).
58 Selv om Kommissionen for det andet kontrollerer visse forhold på grundlag af oplysninger fra den meddelende medlemsstat, træffer den ikke afgørelse, men afgiver i givet fald en ikke-bindende administrativ udtalelse. Afgivelsen af en udførlig udtalelse er blot resultatet af en analyse af udkastet til teknisk forskrift gennemført af Kommissionen, hvorefter Kommissionen vurderer, at udkastet til teknisk forskrift frembyder aspekter, der eventuelt kan skabe hindringer for den frie bevægelighed for varer, for den frie udveksling af tjenesteydelser eller for etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked (jf. artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34). Denne udførlige udtalelse afspejler i øvrigt ikke nødvendigvis Kommissionens endelige holdning, da den pågældende medlemsstat som følge af Kommissionens afgivelse aflægger rapport til Kommissionen om, hvordan den agter at reagere på en sådan udførlig udtalelse, og da Kommissionen fremsætter bemærkninger til denne reaktion.
59 Kommissionens afgivelse af den udførlige udtalelse i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 udgør heller ikke resultatet af en kompetent myndigheds undersøgelse med henblik på at påvise en overtrædelse.
60 Et udkast til teknisk forskrift er nemlig efter sin art et foreløbigt udkast, som kan udvikle sig og ændres. Så længe den tekniske forskrift ikke er vedtaget, kan den ikke tilsidesætte bestemmelserne om den frie bevægelighed for varer, den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked.
61 Den medlemsstat, der er adressat for denne udtalelse, kan derfor endnu ikke have tilsidesat EU-lovgivningen, da den nationale tekniske forskrift på tidspunktet for afgivelsen af den udførlige udtalelse i henhold til direktiv 98/34 kun eksisterer i form af et udkast (jf. i denne retning analogt kendelse af 13.9.2000, Kommissionen mod Nederlandene, C-341/97, Sml., EU:C:2000:434, præmis 18 og 19). Den modsatte opfattelse ville føre til, at den udførlige udtalelse udgør en betinget åbningsskrivelse, hvis beståen ville være afhængig af, hvorledes den pågældende medlemsstat reagerede på den nævnte udtalelse. Kravene til retssikkerheden, som er uadskilleligt forbundet med enhver procedure, der kan føre til en retssag, er til hinder for en sådan uvished (jf. i denne retning analogt kendelse Kommissionen mod Nederlandene, EU:C:2000:434, præmis 20).
62 Det forhold, at det i direktiv 98/34 anføres, at såvel Kommissionen som de øvrige medlemsstater kan afgive en udførlig udtalelse om den meddelende medlemsstats udkast til teknisk forskrift, bekræfter, at Kommissionens afgivelse af en udførlig udtalelse ikke udgør en undersøgelse med henblik på at påvise en overtrædelse. Medlemsstaterne kan nemlig kun rapportere om en anden medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten, men de kan ikke vedtage en begrundet udtalelse, hvorved Kommissionen formaliserer eksistensen, ifølge Kommissionen, af en overtrædelse. Den udførlige udtalelse, hvad enten den vedtages af Kommissionen eller en medlemsstat, er imidlertid blot en form for rapportering af en potentiel konflikt mellem udkastet til teknisk forskrift og EU-retten for så vidt angår varernes frie bevægelighed, den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked.
63 Det følger heraf, at den udførlige udtalelse, der afgives af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, ikke udgør en undersøgelse, da det ikke drejer sig om en afgørelse om overtrædelse, men om Kommissionens indledende, midlertidige og rådgivende holdning på grundlag af en analyse af et meddelt udkast til teknisk forskrift, som således giver den meddelende medlemsstat enhver mulighed for at ændre udkastet før dets vedtagelse.
64 På baggrund af det ovenstående kan det ikke med rette gøres gældende, at en udførlig udtalelse, der er afgivet af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, udgør en undersøgelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
65 Af de i præmis 55-59 ovenfor nævnte årsager kan Kommissionens analoge fremgangsmåde, som sidestiller eller sammenligner proceduren i direktiv 98/34 med en traktatbrudsprocedure og proceduren på området for statsstøtte, ikke begrunde afslaget på aktindsigt i den omhandlede udførlige udtalelse, da Kommissionen efter disse sidstnævnte procedurer træffer en afgørelse, som afslutter en dybdegående undersøgelse, i givet fald med en konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, eller med en konstatering af, at en støtte er uforenelig med det indre marked.
66 Hvad angår de grunde, som Kommissionen har fremført, hvorefter udbredelsen af den udførlige udtalelse i status quo-perioden ville indskrænke den pågældende medlemsstats villighed til at samarbejde med Kommissionen på grundlag af gensidig tillid og dermed være til skade for formålet med undersøgelsen, som er at sikre iagttagelsen af EU-retten (jf. punkt 3, fjerde afsnit, i den anfægtede afgørelse), skal følgende bemærkes.
67 Som det fremgår af femte betragtning til direktiv 98/34 har meddelelsen af udkast til teknisk forskrift og vurderingen af dem til formål at etablere et samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne samt mellem medlemsstaterne selv med henblik på at give dem mulighed for at finde frem til eventuelle handelshindringer og tage de nødvendige forholdsregler for enten at sikre, at tilsvarende foranstaltninger ikke træder i kræft, eller at de bliver bragt i overensstemmelse med EU-retten (jf. i denne retning analogt dom af 30.4.1996, CIA Security International, C-194/94, Sml., EU:C:1996:172, præmis 40, 41 og 50).
68 Kommissionen udleder imidlertid fejlagtigt af formålet med det samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne samt mellem medlemsstaterne selv, der er omhandlet i proceduren i direktiv 98/34, at udbredelsen af den omhandlede udførlige udtalelse i status quo-perioden ville indskrænke den meddelende medlemsstats villighed til at samarbejde med Kommissionen på grundlag af gensidig tillid og dermed være til skade for formålet med undersøgelsen, som er at sikre iagttagelsen af EU-retten (jf. punkt 3, fjerde afsnit, i den anfægtede afgørelse).
69 Det skal for det første bemærkes, at direktiv 98/34 pålægger medlemsstater, som påtænker at vedtage tekniske forskrifter, der er omfattet af det nævnte direktivs anvendelsesområde, at samarbejde med både Kommissionen og de øvrige medlemsstater.
70 I henhold til artikel 8 og 9 i direktiv 98/34 er medlemsstaterne i praksis for det første forpligtede til at sende ethvert udkast til teknisk forskrift, der er omfattet af det nævnte direktivs anvendelsesområde, for det andet forpligtede til at udsætte vedtagelsen af de nævnte udkast mindst tre måneder, og for det tredje, når Kommissionen afgiver en udførlig udtalelse, forpligtede til at aflægge rapport om, hvordan de agter at reagere på den pågældende udførlige udtalelse.
71 Således afhænger samarbejdet mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, der består i at sende og tilkendegive deres reaktion på den udførlige udtalelse, ikke af den meddelende medlemsstats villighed til at samarbejde, men er påkrævet i henhold til direktiv 98/34, således at udbredelsen af Kommissionens udførlige udtalelse i princippet ikke kan påvirke den pågældende medlemsstats samarbejdsvillighed i forbindelse med meddelelsesproceduren.
72 For det andet skal det bemærkes, at den udførlige udtalelse, der afgives af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, er et element, som den nationale lovgiver tager højde for ved vedtagelsen af udkastet til teknisk forskrift. I overensstemmelse med fast retspraksis er borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen en betingelse for disses effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder (jf. analogt dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 49 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 46, og dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, Sml., EU:C:2013:671, præmis 33). I denne sidstnævnte henseende udgør nødvendigheden af at sikre en meddelende medlemsstats villighed til at samarbejde med Kommissionen på grundlag af gensidig tillid ikke en legitim grund til at begrænse gennemsigtigheden i forbindelse med vedtagelsen af en teknisk forskrift.
73 For det tredje skal det ligeledes bemærkes, at Kommissionens udførlige udtalelse om et udkast til teknisk forskrift, som er blevet meddelt Kommissionen, i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 afgives på et tidspunkt, der ligger før vedtagelsen af den nævnte tekniske forskrift.
74 I tilfælde af en mulig udbredelse af en udførlig udtalelse, der er afgivet af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, kan det imidlertid ikke antages, at en medlemsstats villighed til at samarbejde i forbindelse med proceduren i det nævnte direktiv bliver mindre. Ud over at den meddelende medlemsstat er pålagt at samarbejde ved direktiv 98/34 (jf. præmis 68-70 ovenfor), skal det bemærkes, at det forhold, at en udførlig udtalelse bliver offentliggjort, udgør et incitament for den nævnte medlemsstat til at tage behørigt hensyn hertil. Offentliggørelsen af eventuelle uoverensstemmelser med EU-retten indeholdt i denne udførlige udtalelse gør medlemsstaten så meget desto mere forpligtet til at redegøre for grundene til, at den vurderer, at den påtænkte tekniske forskrift ikke skaber hindringer for varernes frie bevægelighed, for den frie udveksling af tjenesteydelser eller for etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked, eller til at ændre udkastet til teknisk forskrift med henblik på at sikre lovgivningens overensstemmelse med EU-retten.
75 Udbredelsen af en udførlig udtalelse i status quo-perioden muliggør følgelig, i modsætning til hvad Kommissionen har anført, en styrkelse af samarbejdet mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de øvrige medlemsstater.
76 Under alle omstændigheder bemærkes det, at når en institution beslutter at give afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den principielt give forklaringer på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig (dom af 6.12.2012, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, T-167/10, EU:T:2012:651, præmis 64). I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid ikke konkret og faktisk påvist, hvorledes udbredelsen af den udførlige udtalelse i status quo-perioden kan være til skade for Den Franske Republiks samarbejdsvillighed. Den Franske Republiks argument under retsmødet, hvorefter det destabiliserende aspekt i at offentliggøre Kommissionens potentielle kritik vedrørende et udkast til teknisk forskrift, som er meddelt, før medlemsstaten har haft mulighed for at svare på den, ikke skal undervurderes, er ikke blevet dokumenteret. Den Franske Republik har navnlig ikke redegjort for, hvilken proces der vil blive uberettiget destabiliseret ved det forhold, at en udtalelse fra Kommissionen om overensstemmelsen med visse aspekter af EU-retten af et udkast til teknisk forskrift offentliggøres.
77 Kommissionens argument, hvorefter udbredelsen af den udførlige udtalelse, som den afgav i forbindelse med den i direktiv 98/34 omhandlede procedure, i status quo-perioden kan foregribe de efterfølgende drøftelser mellem parterne (punkt 3, niende afsnit, i den anfægtede afgørelse), idet den nævnte procedure potentielt kan føre til traktatbrudssøgsmål mod den meddelende medlemsstat, kan heller ikke tiltrædes.
78 Det skal nemlig bemærkes, at arten af Kommissionens kontrol i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 er fundmentalt forskellige fra kontrollen i forbindelse med traktatbrudsproceduren. Den meddelelsesprocedure, der er fastsat i direktiv 98/34, er eksemplet på en forudgående kontrol med henblik på at sikre, at de udkast til teknisk forskrift, som medlemsstaterne påtænker at vedtage, er i overensstemmelse med EU-retten. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Kommissionen kun afgiver en udførlig udtalelse i tilfælde af, at en påtænkt national foranstaltning eventuelt vil kunne skabe hindringer for den frie bevægelighed for varer, for den frie udveksling af tjenesteydelser eller for etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked, med henblik på at eliminere dem fra starten. Det følger heraf, at den pågældende medlemsstat ikke kan have gjort sig skyldig i nogen som helst overtrædelse af EU-retten under den nævnte procedure, når selve formålet med denne procedure er at undgå eventuelle uoverensstemmelser mellem udkastet til teknisk forskrift og EU-retten. Kommissionens holdning kan således ikke være bindende og have til formål at sanktionere en adfærd.
79 Traktatbrudsproceduren er derimod det klassiske eksempel på en efterfølgende kontrol, som består i at kontrollere nationale foranstaltninger, når disse er blevet vedtaget af medlemsstaterne, og som har til formål at genoprette overholdelsen af retsordenen (jf. i denne retning generaladvokat Albers forslag til afgørelse Kommissionen mod Frankrig, C-230/99, Sml., EU:C:2000:603, præmis 28). Det er ganske vist korrekt, at den administrative fase i traktatbrudsproceduren ligeledes indebærer en dialogfase mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Målet er ikke desto mindre en mindelig løsning på tvisten mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og i modsat fald at indbringe et søgsmål for Domstolen grundet uforeneligheden af en national foranstaltning, som er trådt i kraft, og som har retsvirkninger på EU-markedet.
80 I den henseende skal det bemærkes, at den udførlige udtalelse fra Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 ikke udgør en åbningsskrivelse, idet der formelt ikke er strid mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat på dette stadie i den nævnte procedure. Når den tekniske forskrift kun er påtænkt, er den eventuelle uforenelighed med EU-retten, som Kommissionen har gjort opmærksom på i en sådan udførlig udtalelse, ikke påvist og er i den forstand kun hypotetisk.
81 Den holdning, som Kommissionen giver udtryk for i en udførlig udtalelse, som den udsteder i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, er midlertidig på den måde, at det i henhold til artikel 9 i det nævnte direktiv drejer sig om Kommissionens første stillingtagen til de aspekter, som eventuelt kan skabe hindringer for den frie bevægelighed for varer, for den frie udveksling af tjenesteydelser eller for etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked, som indleder en dialog mellem Kommissionen og den omhandlede medlemsstat (jf. artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34). Den midlertidige karakter af denne udførlige udtalelse er til hinder for, at den kan skade en efterfølgende drøftelse inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure. Traktatbrudsproceduren indebærer nemlig, at Kommissionen først udfærdiger sin holdning i åbningsskrivelsen. Så længe Kommissionens holdning ikke er udfærdiget, kan den ikke skade en forhandling.
82 Kommissionen har i øvrigt ikke redegjort for grunden til, at den omstændighed, at åbningsskrivelsen i forbindelse med en traktatbrudsprocedure indeholder lignende påståede overtrædelser af EU-retten som dem i den udførlige udtalelse, som Kommissionen afgiver i forbindelse med den i direktiv 98/34 omhandlede procedure, skulle ændre arten og afviklingen af traktatbrudsproceduren og skade eventuelle forhandlinger mellem Kommissionen og den omhandlede medlemsstat. Retten bemærker i den henseende, at udbredelsen af en sådan udførlig udtalelse ikke giver personer, der ikke er parter i traktatbrudsproceduren, såsom sagsøgeren, mulighed for at opnå kendskab til indholdet af åbningsskrivelsen. Sidstnævnte kan højst spekulere om det nævnte indhold på grundlag af den udførlige udtalelse. En sådan spekulation af en person, der ikke er part i en traktatbrudsprocedure, kan dog ikke ændre arten, genstanden eller afviklingen af den nævnte procedure. Kommissionen har i øvrigt ikke redegjort for grunden til, at tredjemands spekulationer om Kommissionens holdning vedrørende en teknisk forskrifts forenelighed med EU-retten inden for området for den frie bevægelighed for varer, den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked skulle skade de forhandlinger, som den kunne have med den omhandlede medlemsstat.
83 Det følger af alt det ovenstående, at en udførlig udtalelse fra Kommissionen i forbindelse med den i direktiv 98/34 omhandlede procedure, henset til sit indhold og den kontekst, hvori den er blevet til, ikke udgør en undersøgelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Det følger heraf, at Kommissionen, idet den påberåbte sig artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 for at give afslag på udbredelsen den omhandlede udførlige udtalelse, har foretaget en urigtig retsanvendelse.
84 Subsidiært skal det fremhæves, at selv hvis den udførlige udtalelse fra Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34 bidrager til en undersøgelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, har undtagelsen i denne bestemmelse ikke til hensigt at beskytte undersøgelser som sådan, men disses formål (jf. i den retning dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, Sml., EU:T:2006:190, præmis 52, og af 14.2.2012, Tyskland mod Kommissionen, T-59/09, Sml., EU:T:2012:75, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
85 Det skal i den henseende imidlertid bemærkes, at formålet med proceduren i direktiv 98/34 og især formålet med den udførlige udtalelse er at undgå den nationale lovgivers vedtagelse af en teknisk forskrift, som hindrer den frie bevægelighed for varer, den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked (jf. præmis 37 ovenfor).
86 Det skal derfor vurderes, om udbredelsen i status quo-perioden af en udførlig udtalelse, der er udstedt af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, kan påvirke det i præmis 85 ovenfor nævnte formål.
87 Det skal bemærkes, at udbredelsen i status quo-perioden af en udførlig udtalelse, der er udstedt af Kommissionen i forbindelse med proceduren i direktiv 98/34, ikke nødvendigvis berører formålet med denne procedure. Det forhold, at Kommissionen udbreder sin udførlige udtalelse, hvorefter aspekter i udkastet til teknisk forskrift eventuelt kan skabe hindringer for den frie bevægelighed for varer, for den frie udveksling af tjenesteydelser samt for etableringsfriheden for tjenesteydere inden for det indre marked (jf. artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34), bringer ikke formålet bestående i vedtagelsen af en national teknisk forskrift, der er i overensstemmelse med EU-retten, i fare. En sådan udbredelse vil tværtimod opfattes af den omhandlede medlemsstat, som en yderligere tilskyndelse til at sikre foreneligheden af deres tekniske forskrift med EU-rettens bestemmelser om disse grundlæggende friheder.
88 Af de samme grunde som dem, der er anført i præmis 67-82 ovenfor, må Kommissionens og Den Franske Republiks argumenter, der bygger på risikoen for medlemsstaternes mindskede samarbejde og påvirkningen af en traktatbrudsprocedure i tilfælde af udbredelse af den udførlige udtalelse, forkastes.
89 På grundlag af samtlige anførte betragtninger må den anfægtede beslutning annulleres, for så vidt som den giver afslag på aktindsigt i den omhandlede udførlige udtalelse på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
90 Der er dermed ikke anledning til hverken at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen i betragtning af arten af den omhandlede udførlige udtalelse i status quo-perioden kan basere sig på en generel formodning om, at udbredelsen af den nævnte udførlige udtalelse vil være til skade for formålet med en undersøgelse, eller til det andet og det tredje af de af sagsøgeren fremførte anbringender.
Sagens omkostninger
91 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
92 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Den Franske Republik, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer herefter deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse af 27. juni 2012 om afslag i løbet af status quo-perioden på sagsøgerens anmodning om aktindsigt i Kommissionens udførlige udtalelse om et udkast til bekendtgørelse om indholdet af og kravene vedrørende forelæggelse af den årlige indberetning af nanopartikelstoffer (2011/673/F), som de franske myndigheder har meddelt Kommissionen i medfør af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998, annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Carl Schlyters omkostninger.
3) Den Franske Republik, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. april 2015.
Underskrifter