ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
16 avril 2015 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Article 4, paragraphe 2, troisième tiret – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête – Règlement (CE) no 1367/2006 – Article 6, paragraphe 1 – Avis circonstancié de la Commission concernant un projet d’arrêté relatif à la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire, notifié par les autorités françaises à la Commission en application des dispositions de la directive 98/34/CE – Refus d’accès »
Dans l’affaire T‑402/12,
Carl Schlyter, demeurant à Linköping (Suède), représenté par Mes O. Brouwer et S. Schubert, avocats,
partie requérante,
soutenu par
République de Finlande, représentée par M. S. Hartikainen, en qualité d’agent,
et par
Royaume de Suède, représenté initialement par Mmes A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson et H. Karlsson, puis par Mmes Falk, Meyer‑Seitz, Persson, MM. E. Karlsson, L. Swedenborg et C. Hagerman, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme P. Costa de Oliveira, MM. A. Tokár et C. Zadra, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République française, représentée par Mme B. Beaupère-Manokha et MM. D. Colas et F. Fize, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 27 juin 2012 ayant refusé, pendant la période de statu quo, l’accès à son avis circonstancié concernant un projet d’arrêté relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire (2011/673/F), qui lui avait été notifié par les autorités françaises, en application de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 217, p. 18),
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. M. Prek, président, Mme I. Labucka (rapporteur) et M. V. Kreuschitz, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 janvier 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Sur la réglementation applicable et sa mise en œuvre dans la pratique
1 La directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 217, p. 18), s’intitule « Directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information » et organise une procédure d’échange d’informations entre les États membres et la Commission européenne concernant les initiatives nationales de normes ou des règlementations techniques, d’une part, et les services de la société de l’information, d’autre part.
2 La notification à la Commission de tout projet de règle technique destiné à régir ces marchandises ou services figurant dans le champ d’application de la directive 98/34 est, en principe, obligatoire (article 8, paragraphe 1, de ladite directive).
3 En pratique, la Commission se charge de transmettre ledit projet à chacun des États membres et de l’insérer dans une base de données publique appelée TRIS (Technical Regulations Information System – Système d’information des règlementations techniques). Ces textes sont pleinement accessibles aux opérateurs économiques et aux citoyens de l’Union européenne.
4 Tout projet notifié peut être examiné par les États membres, la Commission et les opérateurs économiques afin de détecter les éléments potentiellement protectionnistes et d’entreprendre une action pour les éliminer.
5 Pour permettre cet examen, un délai minimal de trois mois doit, en principe, s’écouler entre la communication du projet de règle technique et son adoption. Pendant cette période de statu quo, la Commission et les États membres qui estiment que le projet crée des obstacles injustifiés à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ou à la liberté d’établissement des opérateurs de services peuvent soumettre des observations ou des avis circonstanciés à l’État membre notifiant. L’émission d’un avis circonstancié proroge ladite période de statu quo d’un certain nombre de mois en fonction de l’objet du projet de règles techniques (voir article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/34).
6 L’État membre concerné fait, en principe, rapport à la Commission sur la suite qu’il a l’intention de donner à ses avis circonstanciés et la Commission commente cette réaction (voir article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34).
Sur la procédure de notification en cause
7 Le 29 décembre 2011, les autorités françaises ont notifié à la Commission, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 98/34, un projet d’arrêté relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire, pris en application des articles R. 523‑12 et R. 523‑13 du code de l’environnement (ci-après le « projet d’arrêté »).
8 Conformément à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 98/34, la période de statu quo de trois mois à compter de la réception par la Commission de la communication prévue à l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive a débuté le 30 décembre 2011. En mars 2012, pendant cette période de statu quo, la République fédérale d’Allemagne a demandé et a, par la suite, reçu des informations complémentaires des autorités françaises concernant le projet d’arrêté.
9 Le 30 mars 2012, la Commission a émis un avis circonstancié, qui a eu pour effet, conformément à l’article 9, paragraphe 2, second tiret, de la directive 98/34, de prolonger de trois mois supplémentaires la période de statu quo initiale. Le 2 avril 2012, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a également fait part de ses observations en ce qui concerne le projet d’arrêté, conformément à l’article 8, paragraphe 2, de ladite directive. Les autorités françaises ont répondu aux observations du Royaume-Uni le 6 juin 2012.
10 Par lettre du 16 avril 2012, c’est-à-dire pendant la période de statu quo, le requérant, M. Carl Schlyter, a adressé une demande d’accès à l’avis circonstancié de la Commission visé au point 9 ci-dessus.
11 Par lettre du 7 mai 2012, la Commission a rejeté la demande d’accès du 16 avril 2012 en invoquant l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), et en considérant qu’un accès partiel n’était pas envisageable au motif que le document entier relevait de l’exception invoquée. De surcroît, elle a considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document dans les circonstances de l’espèce.
12 Le 29 mai 2012, le requérant a adressé à la Commission, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position.
13 Par lettre du 27 juin 2012 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a rejeté la demande confirmative du requérant pour les motifs exposés aux points 14 à 16 ci-après.
14 La Commission a considéré, au point 3 de la décision attaquée, intitulé « Protection des objectifs des activités d’enquête », que la divulgation de l’avis circonstancié en cause porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
15 Au point 4 de la décision attaquée, intitulé « Accès partiel », la Commission a estimé qu’il en allait ainsi pour l’ensemble du document auquel un accès était demandé, ce qui excluait toute divulgation partielle en application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
16 Au point 5 de la décision attaquée, intitulé « Intérêt public supérieur à la divulgation », la Commission a considéré qu’il n’existait pas davantage d’intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001, qui justifierait que le document soit néanmoins divulgué.
17 La période de statu quo relative au projet d’arrêté a pris fin le 2 juillet 2012. La République française a répondu à l’avis circonstancié de la Commission le 16 juillet 2012. Le 26 juillet 2012, la Commission a demandé aux autorités françaises de lui soumettre le projet d’arrêté modifié, ce que ces dernières ont fait le jour même.
18 Le 6 août 2012, la République française a adopté l’arrêté, relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire, pris en application des articles R. 523‑12 et R. 523‑13 du code de l’environnement (JORF no 0185 du 10 août 2012, p. 13166). Ledit arrêté a été notifié à la Commission le 22 août 2012.
19 Le 25 octobre 2012, après avoir terminé l’examen de l’arrêté et avoir décidé qu’il n’y avait pas lieu d’engager de procédure de manquement contre la République française, la Commission a transmis au requérant une copie de l’avis circonstancié en cause.
Procédure et conclusions des parties
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 septembre 2012, le requérant a introduit le présent recours.
21 Le 30 novembre 2012, la Commission a déposé le mémoire en défense. Elle a fait valoir, notamment, que le recours était devenu sans objet après la communication au requérant du document auquel il avait demandé accès, celui-ci n’ayant plus d’intérêt à obtenir l’annulation de la décision attaquée. La Commission a invité le Tribunal à constater qu’il n’y avait plus lieu de statuer.
22 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 novembre 2012, la République française a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission. Dans ses observations, déposées le 19 décembre 2012, le requérant n’a pas soulevé d’objections à l’encontre de cette intervention. La Commission n’a pas déposé d’observations dans le délai imparti.
23 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 21 et 14 décembre 2012, la République de Finlande et le Royaume de Suède ont demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du requérant. Dans ses observations, le requérant n’a pas soulevé d’objections à l’encontre de ces interventions. La Commission n’a pas déposé d’observations dans le délai imparti.
24 Par ordonnance du 7 février 2013, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis les demandes en intervention.
25 La République française, la République de Finlande ainsi que le Royaume de Suède ont déposé un mémoire en intervention, sur lesquels les parties ont présenté des observations dans les délais impartis.
26 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la quatrième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
27 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé une question écrite aux parties. Celles-ci y ont répondu dans le délai imparti.
28 Les parties principales ainsi que les parties intervenantes ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 15 janvier 2014.
29 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens, en ce compris les dépens de toute partie intervenante.
30 La République de Finlande conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission à supporter les dépens encourus par le requérant.
31 Le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
32 La Commission, soutenue par la République française, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
33 Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal relative à la demande de la Commission visant à constater qu’il n’y avait pas lieu à statuer, puisque le requérant avait perdu tout intérêt à l’issue de la procédure après la communication du document auquel un accès avait été demandé, la Commission, soutenue par la République française, a admis que le requérant avait un intérêt à la solution du litige et qu’elle retirait, par conséquent, sa demande visant à constater que le recours était irrecevable, ce dont il a été pris acte au procès-verbal d’audience.
En droit
34 À l’appui du recours, le requérant invoque trois moyens. Le premier moyen est tiré de l’existence d’erreurs de droit, d’erreurs manifestes d’appréciation dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13). Le deuxième moyen est tiré de l’existence d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ainsi que du défaut de motivation dans l’application du critère de l’intérêt public supérieur exigé par l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001 et par l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006. Le troisième moyen est tiré de l’existence d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ainsi que du défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
35 Dans le cadre du premier moyen, en premier lieu, les points de désaccord principaux entre les parties portent sur la question de savoir si l’avis circonstancié en cause, émis dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, relève de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, aux termes duquel les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. En second lieu, les parties s’opposent sur la question de savoir si, compte tenu de la nature dudit avis circonstancié, la Commission pouvait se fonder, durant la période de statu quo, sur une présomption générale, en application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, interprété à la lumière de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, selon laquelle la divulgation dudit avis porterait atteinte à de tels objectifs.
36 Selon le considérant 3 de la directive 98/34, en vue du bon fonctionnement du marché intérieur, il est opportun d’assurer la plus grande transparence des initiatives nationales visant l’établissement de normes ou de règlements techniques.
37 Il est de jurisprudence constante que la directive 98/34 vise, par un contrôle préventif, à protéger la libre circulation des marchandises et des services ainsi que la liberté d’établissement des opérateurs de services, qui font partie des fondements de l’Union, et que ce contrôle est utile dans la mesure où des règles techniques relevant de cette directive peuvent constituer des entraves aux échanges des marchandises et des services entre les États membres, ces entraves ne pouvant être admises que si elles sont nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives poursuivant un but d’intérêt général (voir, en ce sens, arrêts du 8 septembre 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Rec, EU:C:2005:528, point 22 ; du 15 avril 2010, Sandström, C‑433/05, Rec, EU:C:2010:184, point 42, et du 9 juin 2011, Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Rec, EU:C:2011:382, point 10).
38 L’obligation de notification prévue à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 98/34 constituant un moyen essentiel pour la réalisation du contrôle préventif visé au point 37 ci-dessus, l’efficacité dudit contrôle sera d’autant plus renforcée que cette directive est interprétée en ce sens que la méconnaissance de l’obligation de notification constitue un vice de procédure substantiel de nature à entraîner l’inapplicabilité des règles techniques concernées, de sorte que celles-ci ne peuvent pas être opposées aux particuliers (arrêts Lidl Italia, point 37 supra, EU:C:2005:528, point 23, et Sandström, point 37 supra, EU:C:2010:184, point 43).
39 Au cours de la procédure prévue par la directive 98/34, la Commission peut émettre un avis circonstancié dans lequel elle fait part de ses observations visant à prévenir l’État membre notifiant des potentiels obstacles aux échanges que pouvait créer une réglementation non nécessaire et disproportionnée par rapport au but poursuivi. L’État membre notifiant a le choix, et non pas l’obligation, de modifier son projet notifié en cas d’incompatibilité avec les règles du traité. Toutefois, l’État membre notifiant doit, en principe, faire rapport à la Commission sur la suite qu’il a l’intention d’apporter à de tels avis circonstanciés, laquelle commente cette réaction (voir article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34).
40 Dans la décision attaquée, la Commission a justifié l’application au cas d’espèce de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 en considérant que la divulgation au public de l’avis circonstancié en cause pendant la période de statu quo amoindrirait la volonté de la République française de coopérer avec elle dans un climat de confiance mutuelle et, partant, mettrait en péril l’objectif de son évaluation, qui est d’assurer le respect du droit de l’Union (point 3, quatrième alinéa, de la décision attaquée).
41 L’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 s’appliquerait à la procédure prévue par la directive 98/34, puisque cette disposition couvre les activités d’enquête réalisées par la Commission, en particulier dans le cadre de son rôle de gardienne des traités (point 3, cinquième alinéa, de la décision attaquée). Cette position était fondée sur une analogie entre, d’une part, la procédure prévue par la directive 98/34 et, d’autre part, la procédure en manquement, prévue par l’article 258 TFUE, et la procédure en matière d’aide d’État, prévue par l’article 108 TFUE (point 3, sixième à huitième alinéas, de la décision attaquée).
42 De surcroît, puisque la procédure prévue par la directive 98/34 pourrait potentiellement conduire à un recours en manquement contre l’État membre notifiant, la divulgation de l’avis circonstancié pendant la période de statu quo pourrait nuire aux discussions ultérieures entre les parties (point 3, neuvième alinéa, de la décision attaquée).
43 Aux fins de l’annulation de la décision attaquée, le requérant, soutenu par la République de Finlande et le Royaume de Suède, fait valoir que l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 n’est pas applicable à la procédure prévue par la directive 98/34, car cette dernière ne peut pas être considérée comme une « enquête ». Il ajoute que l’analogie entre, d’une part, la procédure prévue par ladite directive et, d’autre part, les procédures en manquement et en matière d’aides d’État, sur laquelle se fonde la Commission pour justifier son recours à l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, n’est pas appropriée.
44 Selon le requérant, la caractéristique essentielle d’une enquête est qu’elle peut être close par une constatation que son sujet a agi, ou a proposé d’agir, d’une manière qui viole le droit de l’Union.
45 Le requérant précise que des procédures d’« enquête » sont destinées à préparer les fondements de décisions obligatoires concernant la conduite admissible en droit de l’Union de leurs destinataires, et sont dès lors caractérisées par le fait que les institutions décisionnaires se sont vu confier des pouvoirs d’enquête.
46 La Commission soutient, d’une part, qu’une enquête se définit comme une procédure structurée visant à clarifier les éléments de fait et de droit ainsi que leur compatibilité avec le droit de l’Union et, d’autre part, que le caractère d’enquête de la procédure prévue par la directive 98/34 découle du fait qu’elle émet un avis circonstancié quand elle a des doutes concernant la compatibilité d’un projet de règle technique avec le droit de l’Union afin d’inviter l’État membre concerné à fournir des justifications ou à se conformer audit droit.
47 La République française considère que la procédure prévue par la directive 98/34 ne relève pas pour les États membres d’une simple procédure de consultation ou de dialogue avec la Commission, mais d’une procédure ayant des effets juridiques contraignants. Elle précise, à cet égard, que la Commission conduit une investigation portant sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit de l’Union débouchant sur une prise de position de la Commission à cet égard.
48 À titre liminaire, il convient de rappeler que le règlement no 1049/2001, adopté sur le fondement de l’article 255, paragraphe 2, CE, vise, ainsi qu’il ressort de son article 1er, lu à la lumière du considérant 4, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec, EU:C:2013:738, point 40).
49 Lorsque la divulgation d’un document est demandée à une institution, celle-ci est tenue d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si ce document relève des exceptions au droit d’accès du public aux documents des institutions énumérées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C:2008:374, point 35).
50 Le régime des exceptions prévu à l’article 4 du règlement no 1049/2001, et notamment au paragraphe 2 dudit article, est fondé sur une mise en balance des intérêts qui s’opposent dans une situation donnée, à savoir, d’une part, les intérêts qui seraient favorisés par la divulgation des documents concernés et, d’autre part, ceux qui seraient menacés par cette divulgation. La décision prise sur une demande d’accès à des documents dépend de la question de savoir quel est l’intérêt qui doit prévaloir dans le cas d’espèce (arrêt LPN et Finlande/Commission, point 48 supra, EU:C:2013:738, point 42).
51 Ces exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, Rec, EU:C:2011:496, point 75 et jurisprudence citée).
52 C’est au regard des considérations qui précèdent qu’il convient de se prononcer, en l’espèce, sur la question de savoir si, comme l’allèguent la Commission et la République française, la procédure prévue par la directive 98/34 doit être qualifiée d’enquête et si l’émission d’un avis circonstancié dans le cadre de ladite procédure par la Commission participe à une activité d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
53 À cet égard, tout d’abord, il convient d’observer que la notion d’enquête vise tant l’ensemble des recherches effectuées par une autorité compétente pour établir une infraction que la procédure par laquelle une administration réunit des informations et vérifie certains faits avant de prendre une décision.
54 Ensuite, il convient de rappeler que, dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, la Commission peut émettre un avis circonstancié dans lequel elle estime que le projet de règle technique présente des aspects pouvant éventuellement créer des obstacles à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ou à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur.
55 L’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 ne relève toutefois pas d’une procédure par laquelle l’administration réunit des informations et vérifie certains faits avant de prendre une décision.
56 En effet, en premier lieu, force est de constater que, dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, il n’appartient pas à la Commission de réunir des informations avant l’émission d’un avis circonstancié.
57 Le considérant 5 de la directive 98/34 expose que la Commission doit disposer des informations nécessaires avant l’adoption des dispositions techniques et que, à cet effet, les États membres doivent lui notifier leurs projets dans le domaine des règlementations techniques. En outre, ladite notification imposée par l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive a pour objectif de permettre à la Commission d’avoir une information la plus complète possible sur tout projet de règle technique quant à son contenu, à sa portée et à son contexte général afin de lui permettre d’exercer, de la manière la plus efficace possible, les pouvoirs qui lui sont conférés par cette directive (voir, par analogie, arrêt du 7 mai 1998, Commission/Belgique, C‑145/97, Rec, EU:C:1998:212, point 12 et jurisprudence citée).
58 En second lieu, si sur la base des informations transmises par l’État membre notifiant, la Commission vérifie certains faits, elle n’adopte pas une décision, mais, le cas échéant, émet un avis à caractère non contraignant et intermédiaire. En effet, l’émission d’un avis circonstancié n’est que le résultat de l’analyse du projet de règle technique, effectuée par la Commission, à la suite de laquelle cette dernière estime que le projet de règle technique présente des aspects pouvant éventuellement créer des obstacles à la libre circulation des marchandises et des services ou à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur (voir article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34). En outre, cet avis circonstancié ne reflète pas nécessairement une position définitive de la Commission, puisque, à la suite de son émission, l’État membre concerné fait rapport à la Commission sur la suite qu’il a l’intention de donner à un tel avis et que la Commission commente cette réaction.
59 L’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 ne constitue pas non plus le résultat de recherches effectuées par une autorité compétente pour établir une infraction.
60 En effet, de par sa nature, un projet de règle technique est un texte préparatoire, lequel est susceptible d’évoluer et d’être modifié. Tant que ladite règle technique n’est pas adoptée, elle ne peut violer les règles régissant la libre circulation des marchandises, celle des services ou la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur.
61 Par conséquent, l’État membre destinataire de cet avis ne saurait s’être rendu coupable d’une violation du droit de l’Union, car au moment de l’émission de l’avis circonstancié au titre de la directive 98/34, la règle technique nationale n’existerait qu’à l’état de projet (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 13 septembre 2000, Commission/Pays-Bas, C‑341/97, Rec, EU:C:2000:434, points 18 et 19). L’opinion contraire aboutirait à ce que l’avis circonstancié constitue une mise en demeure conditionnelle dont l’existence serait subordonnée à la suite que l’État membre concerné réserverait audit avis. Les exigences de la sécurité juridique, inhérente à toute procédure susceptible de devenir contentieuse, s’opposent à une telle incertitude (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance Commission/Pays-Bas, précité, EU:C:2000:434, point 20).
62 Le fait que la directive 98/34 prévoit que tant la Commission que les autres États membres peuvent émettre un avis circonstancié sur le projet de règle technique de l’État membre notifiant confirme que l’émission d’un avis circonstancié par la Commission ne participe pas à une activité de recherches qu’elle effectuerait pour établir une infraction. En effet, les États membres ne peuvent que dénoncer une violation des règles de l’Union par une autre État membre, mais ils ne peuvent pas adopter un avis motivé par lequel la Commission formalise l’existence, selon elle, d’une infraction. Or, l’avis circonstancié, qu’il soit adopté par la Commission ou un État membre, n’est qu’une forme de dénonciation d’un potentiel conflit entre le projet de règle technique et le droit de l’Union en matière de libre circulation des marchandises, de libre circulation des services ou de liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur.
63 Il s’ensuit que l’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 ne relève pas d’une activité d’enquête, dès lors qu’il ne constitue pas une décision constatant une infraction en ce qu’il s’agit d’une prise de position initiale, provisoire et consultative de la Commission sur la base de l’analyse d’un projet de règle technique notifié, laissant ainsi toute possibilité à l’État membre notifiant de modifier ledit projet avant son adoption.
64 Eu égard à ce qui précède, il ne saurait être valablement soutenu qu’un avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 relève d’une activité d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
65 Pour les raisons mentionnées aux points 55 et 59 ci-dessus, l’approche par analogie effectuée par la Commission tendant à assimiler la procédure prévue par la directive 98/34 aux procédures en manquement et de contrôle des aides d’État, ou à les comparer, ne saurait justifier le refus d’accès à l’avis circonstancié en cause, dès lors que, à la suite de ces dernières procédures, la Commission prend une décision mettant fin à une enquête approfondie, le cas échéant, par la constatation du manquement d’un État membre à ses obligations ou par la constatation du caractère incompatible d’une aide avec le marché intérieur.
66 S’agissant des motifs avancés par la Commission selon lesquels la divulgation de l’avis circonstancié en cause pendant la période de statu quo amoindrirait la volonté de l’État membre concerné de coopérer avec elle dans un climat de confiance mutuelle et, partant, mettrait en péril l’objectif de son évaluation, qui est d’assurer le respect du droit de l’Union (voir point 3, quatrième alinéa, de la décision attaquée), il convient d’observer ce qui suit.
67 Ainsi qu’il ressort du considérant 5 de la directive 98/34, la notification des projets de règle technique et leur évaluation visent à instaurer une coopération entre la Commission et les États membres, ainsi qu’entre les États membres eux-mêmes, afin de leur permettre de déceler les éventuelles entraves aux échanges et de prendre les mesures nécessaires pour garantir soit que les mesures correspondantes n’entrent pas en vigueur, soit qu’elles sont mises en conformité avec le droit de l’Union (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 30 avril 1996, CIA Security International, C‑194/94, Rec, EU:C:1996:172, points 40, 41 et 50).
68 Toutefois, la Commission déduit erronément de l’objectif de coopération entre elle et les États membres, ainsi qu’entre les États membres eux-mêmes, visé par la procédure prévue par la directive 98/34 que la divulgation de l’avis circonstancié en cause pendant la période de statu quo amoindrirait la volonté de l’État membre notifiant de coopérer avec elle dans un climat de confiance mutuelle et, partant, mettrait en péril l’objectif de son évaluation, qui est d’assurer le respect du droit de l’Union (voir point 3, quatrième alinéa, de la décision attaquée).
69 En effet, en premier lieu, il convient d’observer que la directive 98/34 impose aux États membres qui envisagent d’adopter des règles techniques relevant du champ d’application de ladite directive une coopération tant avec la Commission qu’avec les autres États membres.
70 En pratique, en vertu des articles 8 et 9 de la directive 98/34, les États membres ont, premièrement, l’obligation de communiquer tous les projets de règle technique relevant du champ d’application de ladite directive, deuxièmement, l’obligation de reporter l’adoption desdits projets d’au moins trois mois et, troisièmement, lorsque la Commission émet un avis circonstancié, l’obligation de lui faire rapport sur la suite qu’ils ont l’intention de donner à un tel avis circonstancié.
71 Ainsi, la coopération entre la Commission et l’État membre concerné consistant à communiquer et à faire connaître leur intention à propos des avis circonstanciés ne dépend pas de la volonté de coopération de l’État membre notifiant, mais est imposée par la directive 98/34, de sorte que la divulgation d’un avis circonstancié de la Commission n’est, par principe, pas susceptible d’affecter ladite volonté de coopération de l’État membre concerné dans le cadre de la procédure de notification.
72 En deuxième lieu, il convient de rappeler que l’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 est un élément qui sera pris en considération par le législateur national lors de l’adoption du projet de règle technique. Or, selon une jurisprudence constante, la possibilité pour les citoyens de connaître les fondements de l’action législative est une condition de l’exercice effectif, par ces derniers, de leurs droits démocratiques (voir, par analogie, arrêts Suède et Turco/Conseil, point 49 supra, EU:C:2008:374, point 46, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec, EU:C:2013:671, point 33). À ce dernier égard, la nécessité de garantir la volonté d’un État membre notifiant de coopérer avec la Commission dans un climat de confiance mutuelle ne constitue pas une raison légitime pour restreindre la transparence dans le processus d’adoption d’une règle technique.
73 En troisième lieu, il y a également lieu de rappeler que, dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, l’avis circonstancié de la Commission portant sur un projet de règle technique lui ayant été notifié intervient à un stade préalable à l’adoption de ladite règle technique.
74 Or, il ne peut pas être présumé que, en cas de divulgation possible d’un avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, la volonté d’un État membre de coopérer dans le cadre de la procédure prévue par ladite directive serait moindre. En effet, outre le fait que l’État membre notifiant est contraint de coopérer par la directive 98/34 (voir points 68 à 70 ci-dessus), il y a lieu d’observer que le fait qu’un avis circonstancié soit rendu public constitue une incitation pour ledit État membre à en tenir dûment compte. En effet, dès lors que les éventuelles incompatibilités avec le droit de l’Union contenues dans cet avis circonstancié sont rendues publiques, cet État membre sera d’autant plus obligé d’exposer les motifs pour lesquels il considère que la règle technique envisagée ne crée pas d’obstacle à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ou à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur ou de modifier le projet de règle technique afin de le rendre conforme au droit de l’Union.
75 Par conséquent, la divulgation d’un avis circonstancié pendant la période de statu quo permet, contrairement à ce que la Commission prétend, de renforcer la coopération entre la Commission, l’État membre concerné et les autres États membres.
76 En tout état de cause, le Tribunal rappelle que, lorsqu’une institution décide de refuser l’accès à un document qui lui a été demandé, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque (arrêt du 6 décembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑167/10, EU:T:2012:651, point 64). Or, en l’espèce, la Commission n’a pas démontré, concrètement et effectivement, de quelle manière la divulgation de l’avis circonstancié pendant la période de statu quo aurait pu porter atteinte à la volonté de coopération de la République française. L’affirmation de la République française, à l’audience, selon laquelle il ne faut pas sous-estimer l’aspect déstabilisateur du fait de porter à la connaissance du public des potentiels critiques de la Commission à l’égard du projet de règle technique notifié avant que l’État membre ait eu l’occasion d’y répondre, n’a pas été étayée. La République française n’a notamment pas exposé quelle instance serait déstabilisée de façon injustifiée en raison du fait qu’un avis de la Commission sur la conformité d’un projet de règle technique avec certains aspects du droit de l’Union est rendu public.
77 Enfin, l’argument de la Commission selon lequel la divulgation pendant la période de statu quo de l’avis circonstancié qu’elle a émis dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 pourrait nuire aux discussions ultérieures entre les parties (point 3, neuvième alinéa, de la décision attaquée), en ce que ladite procédure pourrait potentiellement conduire à un recours en manquement contre l’État membre notifiant, ne saurait pas non plus prospérer.
78 En effet, il convient de relever que la nature du contrôle effectué par la Commission dans le cadre de la procédure de la directive 98/34 est fondamentalement différente de celle dans la procédure en manquement. La procédure de notification instaurée par la directive 98/34 est l’exemple d’un contrôle ex ante, qui vise à s’assurer que les projets de règle technique que les États membres envisagent d’adopter sont conformes au droit de l’Union. Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que la Commission ne décide d’émettre un avis circonstancié que dans les cas où une mesure nationale envisagée pourrait éventuellement créer des obstacles à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ainsi qu’à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur afin de les supprimer à la source. Il en ressort que l’État membre concerné ne saurait s’être rendu coupable, durant ladite procédure, d’une quelconque violation du droit de l’Union, dès lors que l’objet même de cette procédure est de prévenir les éventuelles incompatibilités entre le projet de règle technique et le droit de l’Union. La prise de position de la Commission ne peut donc être contraignante et viser à sanctionner un comportement.
79 En revanche, la procédure de manquement est l’exemple classique d’un contrôle ex post, qui consiste à contrôler les mesures nationales, une fois que celles-ci ont été adoptées par les États membres, et qui vise à restaurer le respect de l’ordre juridique (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Alber dans l’affaire, Commission/France, C‑230/99, Rec, EU:C:2000:603, point 28). Il est certes vrai que la phase précontentieuse prévue par la procédure en manquement prévoit également une phase de dialogue entre la Commission et l’État membre concerné. Toutefois, l’objectif est le règlement à l’amiable d’un différend entre la Commission et l’État membre concerné et, à défaut, d’envisager la saisine de la Cour en raison des incompatibilités d’une mesure nationale entrée en vigueur et produisant des effets juridiques sur le marché intérieur.
80 À cet égard, il convient de rappeler que l’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 ne constitue pas une mise en demeure en ce qu’il n’existe formellement aucun différend entre la Commission et l’État membre concerné à ce stade de ladite procédure. En effet, dès lors que la règle technique n’est qu’envisagée, son incompatibilité éventuelle avec le droit de l’Union, qui est relevée par la Commission dans un tel avis circonstancié, n’est pas avérée et, en ce sens, n’est qu’hypothétique.
81 En outre, la position exprimée par la Commission dans l’avis circonstancié qu’elle émet dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 est provisoire en ce sens que, en vertu de l’article 9 de ladite directive, il s’agit d’une prise de position initiale de la Commission sur des aspects pouvant éventuellement créer des obstacles à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ainsi qu’à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur débutant un dialogue entre celle-ci et l’État membre en question (voir article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34). Le caractère provisoire de cet avis circonstancié s’oppose à ce qu’il puisse nuire à une discussion ultérieure dans le contexte d’une procédure en manquement. En effet, la procédure en manquement suppose en premier lieu que la Commission établisse sa position dans la mise en demeure. Tant que la position de la Commission n’est pas établie, elle ne peut nuire à une négociation.
82 Par ailleurs, la Commission n’a pas exposé la raison pour laquelle le fait que la mise en demeure dans une procédure en manquement reprenne des violations alléguées du droit de l’Union semblables à celles énoncées dans l’avis circonstancié qu’elle émet dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 modifierait la nature et le déroulement de la procédure en manquement et nuirait aux éventuelles négociations entre elle et l’État membre en question. Le Tribunal observe, à cet égard, que la divulgation d’un tel avis circonstancié ne permet pas à des tiers à la procédure en manquement, comme le requérant, de connaître le contenu de la mise en demeure. Ce dernier peut tout au plus spéculer quant audit contenu sur la base de l’avis circonstancié. Une telle spéculation par un tiers à une procédure en manquement n’est toutefois pas de nature à modifier la nature, l’objet ou le déroulement de ladite procédure. En outre, la Commission n’a pas exposé la raison pour laquelle des spéculations de tiers sur sa position à propos de la compatibilité d’une règle technique avec le droit de l’Union en matière de libre circulation des marchandises, de libre circulation des services et de liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur nuirait aux négociations qu’elle pourrait avoir avec l’État membre concerné.
83 Il résulte de tout ce qui précède qu’un avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34, eu égard à son contenu et au contexte dans lequel il a été établi, ne relève pas d’une activité d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Il s’ensuit que, en invoquant l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, afin de refuser la divulgation de l’avis circonstancié en cause, la Commission a commis une erreur de droit.
84 À titre subsidiaire, il y a lieu de souligner que, même dans l’hypothèse où l’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 participe à une activité d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, l’exception prévue dans cette disposition ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais l’objectif de ces activités (voir, en ce sens, arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec, EU:T:2006:190, point 52, et du 14 février 2012, Allemagne/Commission, T‑59/09, Rec, EU:T:2012:75, point 73 et jurisprudence citée).
85 Or, il y a lieu de rappeler à cet égard que l’objectif de la procédure prévue par la directive 98/34 et, en particulier, celui de l’avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de ladite procédure est de prévenir l’adoption, par le législateur national, d’une règle technique qui fait obstacle à la libre circulation des marchandises ou à la libre circulation des services ou à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur (voir point 37 ci-dessus).
86 Par conséquent, il convient de déterminer si la divulgation, pendant la période de statu quo, d’un avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 est susceptible d’affecter l’objectif mentionné au point 85 ci-dessus.
87 Il y a lieu de relever que la divulgation, pendant la période de statu quo, d’un avis circonstancié émis par la Commission dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 ne porte pas nécessairement préjudice à l’objectif de cette procédure. En effet, le fait que la Commission divulgue son avis circonstancié selon lequel des aspects du projet de règle technique peuvent éventuellement créer des obstacles à la libre circulation des marchandises, à la libre circulation des services ainsi qu’à la liberté d’établissement des opérateurs de services dans le cadre du marché intérieur (voir article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34) ne met pas en péril l’objectif consistant à avoir une règle technique nationale conforme au droit de l’Union. Au contraire, une telle divulgation sera perçue par l’État membre concerné comme une incitation supplémentaire à s’assurer de la compatibilité de sa règle technique avec les règles de l’Union régissant de telles libertés fondamentales.
88 Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 67 à 82 ci-dessus, il convient de rejeter les arguments de la Commission et de la République française fondés sur le risque de coopération moindre des États membres et d’affectation d’une procédure en manquement en cas de divulgation de l’avis circonstancié.
89 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu d’annuler la décision attaquée en ce qu’elle a refusé l’accès à l’avis circonstancié en cause sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
90 Partant, il n’y a plus lieu de se prononcer sur la question de savoir si, compte tenu de la nature de l’avis circonstancié en cause, la Commission pouvait se fonder, pendant la période de statu quo, sur une présomption générale selon laquelle la divulgation dudit avis porterait atteinte à des objectifs d’activité d’enquête, ni sur les deuxième et troisième moyens invoqués par le requérant.
Sur les dépens
91 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du requérant.
92 En application de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus supportent leurs propres dépens. Par conséquent, la République française, la République de Finlande et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de la Commission européenne du 27 juin 2012 ayant refusé, pendant la période de statu quo, l’accès à son avis circonstancié concernant un projet d’arrêté relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire (2011/673/F), qui lui avait été notifié par les autorités françaises, en application de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques, telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement et du Conseil, du 20 juillet 1998, est annulée.
2) La Commission supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par M. Carl Schlyter.
3) La République française, la République de Finlande et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 avril 2015.
Signatures