SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
16 aprile 2015 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino – Eccezione relativa alla protezione degli obiettivi delle attività di indagine – Regolamento (CE) n. 1367/2006 – Articolo 6, paragrafo 1 – Parere circostanziato della Commissione riguardante un progetto di decreto relativo alla dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle, notificato dalle autorità francesi alla Commissione in applicazione delle disposizioni della direttiva 98/34/CE – Diniego d’accesso»
Nella causa T‑402/12,
Carl Schlyter, residente in Linköping (Svezia), rappresentato da O. Brouwer e S. Schubert, avvocati,
ricorrente,
sostenuto da
Repubblica di Finlandia, rappresentata da S. Hartikainen, in qualità di agente,
e da
Regno di Svezia, rappresentato inizialmente da A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson e H. Karlsson, successivamente da A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg e C. Hagerman, in qualità di agenti,
intervenienti
contro
Commissione europea, rappresentata da P. Costa de Oliveira, A. Tokár e C. Zadra, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica francese, rappresentata da B. Beaupère-Manokha, D. Colas e F. Fize, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione del 27 giugno 2012 che ha negato, durante il termine di differimento, l’accesso al parere circostanziato della Commissione riguardante un progetto di decreto relativo al contenuto e alle condizioni di presentazione della dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle (2011/673/F), notificato dalle autorità francesi in applicazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 204, pag. 37), come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento e del Consiglio, del 20 luglio 1998 (GU L 217, pag. 18),
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da M. Prek, presidente, I. Labucka (relatore) e V. Kreuschitz, giudici,
cancelliere: N. Rosner, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 gennaio 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
Sulla normativa pertinente e la sua concreta applicazione
1 La direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 204, pag. 37), come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento e del Consiglio, del 20 luglio 1998 (GU L 217, pag. 18), si intitola «Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione» e predispone una procedura di scambio d’informazioni tra gli Stati membri e la Commissione europea riguardante, da un lato, le iniziative nazionali di elaborazione di norme o di regolamentazioni tecniche, e, dall’altro lato, i servizi della società dell’informazione.
2 La notifica alla Commissione dei progetti di regola tecnica volti a disciplinare i beni o servizi che rientrano nel campo di applicazione della direttiva 98/34 è, in linea di principio, obbligatoria (articolo 8, paragrafo 1, della direttiva).
3 In pratica, la Commissione trasmette tale progetto a ciascuno degli Stati membri e lo inserisce in una banca dati pubblica denominata TRIS (Technical Regulations Information System – Sistema d’informazione delle regolamentazioni tecniche). Detti testi sono pienamente accessibili agli operatori economici e ai cittadini dell’Unione europea.
4 Qualsiasi progetto notificato può essere esaminato dagli Stati membri, dalla Commissione e dagli operatori economici al fine di individuare gli elementi potenzialmente protezionistici e di agire per eliminarli.
5 Per consentire tale esame, deve trascorrere, in linea di principio, un periodo minimo di tre mesi tra la comunicazione del progetto di regola tecnica e la sua adozione. Durante tale termine di differimento, la Commissione e gli Stati membri che ritengono che il progetto crei degli ostacoli ingiustificati alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi possono presentare osservazioni o pareri circostanziati allo Stato membro notificante. L’emissione di un parere circostanziato proroga il termine di differimento per un determinato numero di mesi in funzione dell’oggetto del progetto di regole tecniche (v. articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva 98/34).
6 In linea di principio, lo Stato membro interessato riferisce alla Commissione sul seguito che intende dare ai suoi pareri circostanziati e la Commissione commenta tale reazione (v. articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 98/34).
Sulla procedura di notifica di cui trattasi
7 Il 29 dicembre 2011, le autorità francesi hanno notificato alla Commissione, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, un progetto di decreto relativo al contenuto e alle condizioni di presentazione della dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle, adottato in applicazione degli articoli R. 523‑12 e R. 523‑13 del codice dell’ambiente (in prosieguo: il «progetto di decreto»).
8 Conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 98/34, il termine di differimento di tre mesi a decorrere dalla ricezione, da parte della Commissione, della comunicazione prevista all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva è iniziato il 30 dicembre 2011. Nel marzo 2012, durante il termine di differimento, la Repubblica federale di Germania ha chiesto e ha, in seguito, ottenuto informazioni complementari da parte delle autorità francesi riguardanti il progetto di decreto.
9 Il 30 marzo 2012, la Commissione ha emesso un parere circostanziato che ha avuto come effetto, conformemente all’articolo 9, paragrafo 2, secondo trattino, della direttiva 98/34, di prolungare di altri tre mesi il termine di differimento iniziale. Il 2 aprile 2012, anche il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha presentato le proprie osservazioni riguardanti il progetto di decreto, conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva. Le autorità francesi hanno risposto alle osservazioni del Regno Unito il 6 giugno 2012.
10 Con lettera del 16 aprile 2012, vale a dire durante il termine di differimento, il ricorrente, sig. Carl Schlyter, ha presentato richiesta di accesso al parere circostanziato della Commissione di cui al precedente punto 9.
11 Con lettera del 7 maggio 2012, la Commissione ha respinto la richiesta di accesso del 16 aprile 2012 opponendo l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), e ritenendo che un accesso parziale non fosse possibile in quanto l’intero documento rientrava nell’eccezione opposta. Inoltre, la Commissione ha considerato che non esistesse un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione del documento nelle circostanze del caso di specie.
12 Il 29 maggio 2012, il ricorrente ha presentato alla Commissione, in virtù dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, una domanda di conferma chiedendo alla stessa di rivedere la sua posizione.
13 Con lettera del 27 giugno 2012 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha rigettato la domanda di conferma del ricorrente per i motivi esposti ai successivi punti da 14 a 16.
14 La Commissione ha considerato, al punto 3 della decisione impugnata, intitolato «Protezione degli obiettivi delle attività d’indagine», che la divulgazione del parere circostanziato in questione arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
15 Al punto 4 della decisione impugnata, intitolato «Accesso parziale», la Commissione ha ritenuto che così fosse per l’intero documento al quale era stato chiesto l’accesso, il che escludeva qualsiasi divulgazione parziale in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.
16 Al punto 5 della decisione impugnata, intitolato «Interesse pubblico prevalente alla divulgazione», la Commissione ha considerato che non esistesse nemmeno un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo enunciato, del regolamento n. 1049/2001, che giustificasse comunque la divulgazione del documento.
17 Il termine di differimento relativo al progetto di decreto è scaduto il 2 luglio 2012. La Repubblica francese ha risposto al parere circostanziato della Commissione il 16 luglio 2012. Il 26 luglio 2012, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi di sottoporle il progetto di decreto modificato, cosa che queste ultime hanno fatto il giorno stesso.
18 Il 6 agosto 2012, la Repubblica francese ha adottato il decreto relativo al contenuto e alle condizioni di presentazione della dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle, emanato in applicazione degli articoli R. 523‑12 e R. 523‑13 del codice dell’ambiente (GURF n. 0185 del 10 agosto 2012, pag. 13166). Tale decreto è stato notificato alla Commissione il 22 agosto 2012.
19 Il 25 ottobre 2012, dopo aver terminato l’esame del decreto e aver deciso che non si dovesse avviare una procedura di infrazione contro la Repubblica francese, la Commissione ha trasmesso al ricorrente una copia del parere circostanziato in questione.
Procedimento e conclusioni delle parti
20 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 settembre 2012, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
21 Il 30 novembre 2012, la Commissione ha presentato un controricorso. In particolare, essa ha sostenuto che l’oggetto del ricorso è venuto meno a seguito della comunicazione al ricorrente del documento al quale aveva chiesto l’accesso, poiché egli non aveva più interesse ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata. La Commissione chiedeva al Tribunale di dichiarare che non vi era più luogo a statuire.
22 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 novembre 2012, la Repubblica francese ha chiesto di essere ammessa ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione. Nelle sue osservazioni, depositate il 19 dicembre 2012, il ricorrente non ha sollevato obiezioni contro tale intervento. La Commissione non ha depositato osservazioni nel termine stabilito.
23 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 21 e il 14 dicembre 2012, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia hanno chiesto di poter intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni del ricorrente. Nelle proprie osservazioni, il ricorrente non ha sollevato obiezioni contro tali interventi. La Commissione non ha depositato osservazioni nel termine stabilito.
24 Con ordinanza del 7 febbraio 2013, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha accolto le domande di intervento.
25 La Repubblica francese, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia hanno depositato ciascuna una memoria di intervento; le parti hanno presentato osservazioni su tali memorie nei termini prescritti.
26 A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
27 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha posto un quesito scritto alle parti. Queste ultime vi hanno risposto entro il termine assegnato.
28 Le parti principali e le parti intervenienti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 15 gennaio 2014.
29 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese, incluse le spese di tutte le parti intervenienti.
30 La Repubblica di Finlandia chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese sostenute dal ricorrente.
31 Il Regno di Svezia chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata.
32 La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
33 All’udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale relativo alla richiesta della Commissione volta a constatare che non vi era luogo a statuire poiché il ricorrente aveva perso ogni interesse all’esito della procedura, a seguito della comunicazione del documento al quale era stato chiesto l’accesso, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, ha riconosciuto che il ricorrente nutriva un interesse alla risoluzione della controversia e, di conseguenza, che ritirava la propria domanda volta a constatare che il ricorso era irricevibile, ritiro di cui è stato preso atto nel verbale di udienza.
In diritto
34 A sostegno del ricorso, il ricorrente deduce tre motivi. Il primo motivo verte sull’esistenza di errori di diritto e di errori manifesti di valutazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU L 264, pag. 13). Il secondo motivo verte sull’esistenza di errori di diritto, di un errore manifesto di valutazione e di un difetto di motivazione nell’applicazione del criterio dell’interesse pubblico prevalente come richiesto dall’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006. Il terzo motivo verte sull’esistenza di errori di diritto, di un errore manifesto di valutazione e di un difetto di motivazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.
35 Nell’ambito del primo motivo, in primo luogo, i punti principali di disaccordo tra le parti vertono sulla questione se il parere circostanziato in esame, emesso nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34, rientri nell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, ai sensi del quale le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. In secondo luogo, fra le parti è controverso se, tenuto conto della natura di detto parere circostanziato, la Commissione potesse fondarsi, durante il termine di differimento, su una presunzione generale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, interpretato alla luce dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006, in base alla quale la divulgazione del parere di cui trattasi lederebbe tali obiettivi.
36 Ai sensi del considerando 3 della direttiva 98/34, per assicurare il buon funzionamento del mercato interno, è opportuno garantire la massima trasparenza delle iniziative nazionali intese ad introdurre norme e regolamenti tecnici.
37 Secondo giurisprudenza costante, la direttiva 98/34 è volta a tutelare, mediante un controllo preventivo, la libera circolazione delle merci e dei servizi, così come la libertà di stabilimento degli operatori di servizi, che costituiscono uno dei fondamenti dell’Unione, e tale controllo è utile nella misura in cui regole tecniche che rientrano nel campo di applicazione di tale direttiva possono costituire ostacoli agli scambi delle merci e dei servizi tra Stati membri, ostacoli che sono ammissibili solo se necessari per soddisfare esigenze imperative dirette al conseguimento di uno scopo di interesse generale (v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Racc., EU:C:2005:528, punto 22; del 15 aprile 2010, Sandström, C‑433/05, Racc., EU:C:2010:184, punto 42, e del 9 giugno 2011, Intercommunale Intermosane e Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Racc., EU:C:2011:382, punto 10).
38 Poiché l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 98/34 costituisce un mezzo essenziale per l’attuazione del controllo preventivo di cui al precedente punto 37, l’efficacia di tale controllo è ancora maggiore se la direttiva è interpretata nel senso che l’inadempimento dell’obbligo di notifica costituisce un vizio procedurale sostanziale atto a comportare l’inapplicabilità delle regole tecniche considerate, di modo che queste ultime non possano essere opposte ai soggetti (sentenze Lidl Italia, punto 37 supra, EU:C:2005:528, punto 23, e Sandström, punto 37 supra, EU:C:2010:184, punto 43).
39 Nel corso della procedura prevista dalla direttiva 98/34, la Commissione può emettere un parere circostanziato in cui esprime le proprie osservazioni volte ad avvertire lo Stato membro notificante dei potenziali ostacoli agli scambi che potrebbe creare una regolamentazione non necessaria e disproporzionata rispetto agli scopi perseguiti. Lo Stato membro notificante ha la possibilità, e non l’obbligo, di modificare il proprio progetto notificato in caso d’incompatibilità con le norme del Trattato. Tuttavia, detto Stato membro deve, in linea di principio, riferire alla Commissione sul seguito che intende dare a siffatti pareri circostanziati e la stessa commenta tale reazione (v. articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 98/34).
40 Nella decisione impugnata, la Commissione ha motivato l’applicazione al caso di specie dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 considerando che la divulgazione al pubblico del parere circostanziato in questione durante il termine di differimento affievolirebbe l’intenzione della Repubblica francese di cooperare con la Commissione in uno spirito di fiducia reciproca e, di conseguenza, metterebbe a repentaglio l’obiettivo della sua valutazione, che è quello di assicurare il rispetto del diritto dell’Unione (punto 3, quarto comma, della decisione impugnata).
41 L’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 si applicherebbe alla procedura di cui alla direttiva 98/34 in quanto tale disposizione include le attività di indagine svolte dalla Commissione, in particolare nell’ambito del suo ruolo di custode dei Trattati (punto 3, quinto comma, della decisione impugnata). La posizione della Commissione si basava su un’analogia tra, da un lato, la procedura di cui alla direttiva 98/34 e, dall’altro lato, il procedimento per inadempimento di cui all’articolo 258 TFUE e la procedura in materia di aiuti di Stato di cui all’articolo 108 TFUE (punto 3, sesto, settimo e ottavo comma, della decisione impugnata).
42 Inoltre, poiché la procedura prevista dalla direttiva 98/34 potrebbe potenzialmente dar luogo ad un ricorso per inadempimento nei confronti dello Stato membro notificante, la divulgazione del parere circostanziato durante il termine di differimento potrebbe compromettere le successive discussioni tra le parti (punto 3, nono comma, della decisione impugnata).
43 Ai fini dell’annullamento della decisione impugnata, il ricorrente, sostenuto dalla Repubblica di Finlandia e dal Regno di Svezia, osserva che l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non è applicabile alla procedura prevista dalla direttiva 98/34 poiché quest’ultima non può essere considerata un’«indagine». Egli aggiunge che l’analogia tra, da un lato, la procedura prevista da tale direttiva e, dall’altro lato, le procedure di infrazione e in materia di aiuti di Stato, su cui si fonda la Commissione per giustificare il ricorso all’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, non è appropriata.
44 Secondo il ricorrente, la caratteristica essenziale di un’indagine consiste nel fatto che essa può concludersi con la constatazione che il soggetto dell’indagine ha agito, o si è proposto di agire, secondo una modalità che viola il diritto dell’Unione.
45 Il ricorrente precisa che le procedure di «indagine» sono destinate a gettare le basi delle decisioni obbligatorie riguardanti la condotta ammissibile, in diritto dell’Unione, dei loro destinatari e sono, pertanto, caratterizzate dal fatto che siano stati attribuiti poteri di indagine alle istituzioni.
46 La Commissione sostiene, da un lato, che un’indagine si definisce come una procedura strutturata volta a chiarire gli elementi di fatto e di diritto così come la loro compatibilità con il diritto dell’Unione e, dall’altro lato, che il carattere di indagine della procedura prevista dalla direttiva 98/34 deriva dal fatto che la Commissione emette un parere circostanziato quando nutre dubbi sulla compatibilità di un progetto di regola tecnica con il diritto dell’Unione al fine di invitare lo Stato membro interessato a fornire giustificazioni al riguardo o a conformarsi a tale diritto.
47 La Repubblica francese considera che la procedura prevista dalla direttiva 98/34 non rientra, per gli Stati membri, nell’ambito di una mera procedura di consultazione o di dialogo con la Commissione, ma di una procedura avente effetti giuridici vincolanti. Essa precisa, a questo proposito, che la Commissione svolge un’indagine sulla compatibilità di una misura nazionale con il diritto dell’Unione che sfocia in una presa di posizione della stessa a tale riguardo.
48 In via preliminare, è opportuno ricordare che il regolamento n. 1049/2001, adottato sulla base dell’articolo 255, paragrafo 2, CE, mira, come risulta dall’articolo 1, letto alla luce del considerando 4, a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile (sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Racc., EU:C:2013:738, punto 40).
49 Quando la divulgazione di un documento è chiesta ad un’istituzione, quest’ultima è tenuta a valutare, in ciascun caso di specie, se tale documento rientri nelle eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc., EU:C:2008:374, punto 35).
50 Il regime delle eccezioni previsto dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 e, segnatamente, dal paragrafo 2 di detto articolo, si fonda su di una ponderazione degli interessi che si oppongono in una data situazione, vale a dire, da un lato, gli interessi che sarebbero favoriti dalla divulgazione dei documenti in questione e, dall’altro, quelli che sarebbero minacciati da tale divulgazione. La decisione su una domanda di accesso ai documenti dipende dallo stabilire quale debba essere l’interesse prevalente nel caso di specie (sentenza LPN e Finlandia/Commissione, punto 48 supra, EU:C:2013:738, punto 42).
51 Queste eccezioni devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo (v. sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, Racc., EU:C:2011:496, punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
52 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre pronunciarsi, nel caso di specie, sulla questione se, come sostengono la Commissione e la Repubblica francese, la procedura prevista dalla direttiva 98/34 debba essere qualificata come indagine e se l’emissione di un parere circostanziato, da parte della Commissione, nell’ambito di tale procedura, rientri nel quadro di un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
53 A tale proposito, occorre innanzitutto rilevare che la nozione di indagine comprende sia l’insieme delle ricerche effettuate da un’autorità competente al fine di determinare l’esistenza di una violazione, sia la procedura attraverso cui un’amministrazione raccoglie informazioni e verifica determinati fatti prima di adottare una decisione.
54 In seguito, occorre rammentare che, nel quadro della procedura prevista dalla direttiva 98/34, la Commissione può emettere un parere circostanziato in cui considera che il progetto di regola tecnica presenti degli aspetti che possono eventualmente creare degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno.
55 Il parere circostanziato emesso dalla Commissione nel quadro della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non rientra, tuttavia, nell’ambito di una procedura per mezzo della quale l’amministrazione raccoglie informazioni e verifica determinati fatti prima di adottare una decisione.
56 In effetti, in primo luogo, occorre constatare che, nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34, non spetta alla Commissione raccogliere informazioni prima dell’emissione di un parere circostanziato.
57 Il considerando 5 della direttiva 98/34 prevede che la Commissione debba disporre delle necessarie informazioni prima dell’adozione delle disposizioni tecniche e che, a tal fine, gli Stati membri devono notificarle i progetti che rientrano nell’ambito delle regolamentazioni tecniche. Inoltre, tale notifica, imposta dall’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva, mira a permettere alla Commissione di disporre di informazioni quanto più possibile complete su qualsiasi progetto di regola tecnica per quanto riguarda il contenuto, la portata e il contesto generale del medesimo al fine di permetterle di esercitare, nel modo più efficace possibile, i poteri che le sono conferiti dalla direttiva (v., per analogia, sentenza del 7 maggio 1998, Commissione/Belgio, C‑145/97, Racc., EU:C:1998:212, punto 12 e giurisprudenza ivi citata).
58 In secondo luogo, se è vero che, sulla base delle informazioni trasmesse dallo Stato membro notificante, la Commissione verifica determinati fatti, essa, tuttavia, non adotta una decisione, ma, se del caso, emette un parere intermedio di natura non vincolante. In effetti, l’emissione di un parere circostanziato non è altro che il risultato dell’analisi del progetto di regola tecnica, effettuata dalla Commissione, a seguito della quale quest’ultima ritiene che il progetto di regola tecnica presenti degli aspetti che possono eventualmente creare ostacoli alla libera circolazione delle merci e dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno (v. articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 98/34). Inoltre, tale parere circostanziato non riflette necessariamente una posizione definitiva della Commissione, poiché, a seguito della sua emissione, lo Stato membro interessato riferisce alla Commissione sul seguito che intende dare a tale parere e la Commissione commenta tale reazione.
59 Il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non costituisce neppure il risultato di ricerche effettuate da un’autorità competente per accertare un’infrazione.
60 In effetti, per sua stessa natura, un progetto di regola tecnica è un testo preparatorio, suscettibile di evolvere e di essere modificato. Finché tale regola tecnica non è adottata, essa non può violare le norme che disciplinano la libera circolazione delle merci, quella dei servizi o la libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno.
61 Di conseguenza, lo Stato membro destinatario di tale parere non potrebbe rendersi colpevole di una violazione del diritto dell’Unione poiché, al momento dell’emissione del parere circostanziato di cui alla direttiva 98/34, la regola tecnica nazionale esisterebbe soltanto allo stadio di progetto (v., in tal senso e per analogia, ordinanza del 13 settembre 2000, Commissione/Paesi Bassi, C‑341/97, Racc., EU:C:2000:434, punti 18 e 19). L’opinione contraria condurrebbe alla conclusione che il parere circostanziato costituisce una diffida condizionata la cui esistenza sarebbe subordinata all’esito che lo Stato membro in questione riservi a detto parere. Le esigenze della certezza del diritto, inerente a qualsiasi procedimento idoneo a divenire contenzioso, ostano a una siffatta situazione di incertezza (v., in tal senso e per analogia, ordinanza Commissione/Paesi Bassi, cit., EU:C:2000:434, punto 20).
62 Il fatto che la direttiva 98/34 preveda che sia la Commissione, sia gli altri Stati membri possano emettere un parere circostanziato sul progetto di regola tecnica dello Stato membro notificante conferma che l’emissione da parte della Commissione di un parere circostanziato non rientra nell’ambito di un’attività di ricerca che la Commissione effettuerebbe per accertare una violazione. In effetti, gli Stati membri non possono far altro che denunciare una violazione delle norme dell’Unione da parte di un altro Stato membro, ma non possono adottare un parere motivato con cui la Commissione formalizzi l’esistenza, a suo parere, di una violazione. Orbene, il parere circonstanziato, adottato dalla Commissione o da uno Stato membro, è semplicemente una forma di denuncia di un potenziale conflitto tra il progetto di regola tecnica e il diritto dell’Unione in materia di libera circolazione delle merci, di libera circolazione dei servizi o di libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno.
63 Ne consegue che il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non rientra in un’attività d’indagine dal momento che non costituisce una decisione che constata una violazione, trattandosi di una presa di posizione iniziale, provvisoria e consultiva della Commissione sulla base dell’analisi di un progetto di regola tecnica notificato, che lascia così allo Stato membro notificante la possibilità di modificare tale progetto prima della sua adozione.
64 Sulla base di quanto precede, non si può validamente sostenere che un parere circostanziato emesso dalla Commissione nel quadro della procedura prevista dalla direttiva 98/34 rientri nell’ambito di un’attività di indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
65 Per i motivi indicati ai punti 55 e 59 di cui sopra, l’approccio per analogia effettuato dalla Commissione e tendente ad assimilare o paragonare la procedura prevista dalla direttiva 98/34 alle procedure di infrazione e di controllo degli aiuti di Stato, non può giustificare il rifiuto d’accesso al parere circostanziato in questione, dal momento che, a seguito di queste ultime procedure, la Commissione adotta una decisione che pone fine a un’indagine approfondita, se del caso, attraverso la constatazione dell’inadempimento di uno Stato membro ai propri obblighi o attraverso la constatazione del carattere incompatibile di un aiuto con il mercato interno.
66 Per quanto attiene ai motivi addotti dalla Commissione secondo cui la divulgazione del parere circostanziato in questione durante il termine di differimento affievolirebbe l’intenzione dello Stato membro interessato di cooperare con la medesima in un clima di fiducia reciproca e, pertanto, metterebbe a repentaglio l’obiettivo della valutazione che è quello di garantire il rispetto del diritto dell’Unione (v. punto 3, quarto comma, della decisione impugnata), occorre rilevare quanto segue.
67 Come emerge dal considerando 5 della direttiva 98/34, la notifica dei progetti di regola tecnica e la loro valutazione sono volti ad instaurare una cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, così come tra gli stessi Stati membri, al fine di consentire agli Stati di individuare gli eventuali ostacoli agli scambi e di adottare le misure necessarie volte a garantire che le misure corrispondenti non entrino in vigore o che esse siano rese conformi al diritto dell’Unione (si veda, in tal senso e per analogia, sentenza del 30 aprile 1996, CIA Security International, C‑194/94, Racc., EU:C:1996:172, punti 40, 41 e 50).
68 Tuttavia, la Commissione deduce erroneamente, dall’obiettivo di cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, come pure tra gli Stati membri tra loro, previsto dalla procedura di cui alla direttiva 98/34, che la divulgazione del parere circostanziato in questione durante il termine di differimento affievolirebbe l’intenzione dello Stato membro notificante di cooperare con la Commissione in un clima di fiducia reciproca e, pertanto, metterebbe a repentaglio l’obiettivo dello sua valutazione, che è quello di assicurare il rispetto del diritto dell’Unione (v. punto 3, quarto comma, della decisione impugnata).
69 In effetti, occorre innanzitutto rilevare che la direttiva 98/34 impone agli Stati membri che intendono adottare regole tecniche rientranti nel campo di applicazione della direttiva una cooperazione sia con la Commissione che con gli altri Stati membri.
70 In pratica, in forza degli articoli 8 e 9 della direttiva 98/34, gli Stati membri hanno, in primo luogo, l’obbligo di comunicare qualsiasi progetto di regola tecnica che rientri nell’ambito di applicazione di tale direttiva, in secondo luogo, l’obbligo di posticipare l’adozione di tali progetti di almeno tre mesi e, in terzo luogo, quando la Commissione emette un parere circostanziato, l’obbligo di riferirle sul seguito che intendono dare a tale parere circostanziato.
71 Pertanto, la cooperazione tra la Commissione e lo Stato membro interessato, che consiste nel comunicare e nel far conoscere le loro intenzioni in merito ai pareri circostanziati, non dipende dalla volontà di cooperazione dello Stato membro notificante, ma è imposta dalla direttiva 98/34, in modo che la divulgazione di un parere circostanziato della Commissione non può, in linea di principio, incidere sulla volontà di cooperazione dello Stato membro interessato nell’ambito della procedura di notifica.
72 Si deve poi rammentare che il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 è un elemento che sarà preso in considerazione dal legislatore nazionale al momento dell’adozione del progetto di regola tecnica. Orbene, secondo giurisprudenza consolidata, la possibilità per i cittadini di conoscere i fondamenti dell’azione legislativa è una condizione per l’esercizio effettivo, da parte loro, dei loro diritti democratici (v., per analogia, sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punto 49 supra, EU:C:2008:374, punto 46, e del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, C‑280/11 P, Racc., EU:C:2013:671, punto 33). A tal proposito, la necessità di garantire la volontà di uno Stato membro notificante di cooperare con la Commissione in un clima di fiducia reciproca non costituisce un motivo legittimo per limitare la trasparenza nel procedimento di adozione di una regola tecnica.
73 Infine, occorre altresì rammentare che, nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34, il parere circostanziato della Commissione su un progetto di regola tecnica che le è stato notificato interviene in una fase precedente all’adozione di tale regola tecnica.
74 Orbene, non può presumersi che, in caso di possibile divulgazione di un parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34, la volontà di uno Stato membro di cooperare nell’ambito della procedura prevista da tale direttiva sarebbe minore. Oltre al fatto che lo Stato membro notificante è obbligato a cooperare in forza della direttiva 98/34 (v. punti precedenti da 68 a 70), occorre in effetti osservare che la circostanza che un parere circostanziato sia reso pubblico costituisce un incitamento per tale Stato membro a tenerne debitamente conto. Infatti, qualora le eventuali incompatibilità con il diritto dell’Unione contenute in tale parere circostanziato sono rese pubbliche, tale Stato membro si sentirà ancor più obbligato ad esporre i motivi per i quali ritiene che la regola tecnica da adottare non crei ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno o a modificare il progetto di regola tecnica al fine di renderlo conforme al diritto dell’Unione.
75 Pertanto, la divulgazione di un parere circostanziato durante il termine di differimento permette, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, di rafforzare la cooperazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e gli altri Stati membri.
76 In ogni caso, il Tribunale ricorda che quando un’istituzione decide di negare l’accesso che le è stato chiesto a un documento, essa deve spiegare, in linea di principio, come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, opposta da tale istituzione (sentenza del 6 dicembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T‑167/10, EU:T:2012:651, punto 64). Orbene, nel caso di specie, la Commissione non ha dimostrato, concretamente ed effettivamente, come la divulgazione del parere circostanziato durante il termine di differimento avrebbe potuto arrecare pregiudizio alla volontà di cooperazione della Repubblica francese. L’argomento della Repubblica francese, presentato nel corso dell’udienza, secondo cui non si deve sottostimare l’aspetto destabilizzante del portare a conoscenza del pubblico potenziali critiche della Commissione nei confronti del progetto di regola tecnica notificato prima che lo Stato membro abbia avuto modo di rispondere a tali critiche, non è stato suffragato. In particolare, la Repubblica francese non ha indicato quale organo sarebbe destabilizzato in maniera ingiustificata in virtù del fatto che un parere della Commissione sulla conformità di un progetto di regola tecnica a certi aspetti del diritto dell’Unione è reso pubblico.
77 Infine, non può essere accolto neppure l’argomento della Commissione secondo cui la divulgazione durante il termine di differimento del parere circostanziato che essa ha emesso nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 potrebbe compromettere le successive discussioni tra le parti (punto 3, nono comma, della decisione impugnata), nei limiti in cui tale procedura fosse potenzialmente idonea a dar luogo ad un ricorso per inadempimento contro lo Stato membro notificante.
78 In effetti, occorre rilevare che la natura del controllo effettuato dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 è fondamentalmente diversa da quella del controllo di cui al procedimento per inadempimento. La procedura di notifica istituita dalla direttiva 98/34 costituisce un esempio di controllo ex ante, volto a garantire che i progetti di regola tecnica che gli Stati membri intendono adottare siano conformi al diritto dell’Unione. A tale proposito, è opportuno ricordare che la Commissione decide di emettere un parere circostanziato soltanto nel caso in cui una misura nazionale considerata potrebbe eventualmente creare degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi come pure alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno, al fine di rimuovere tali ostacoli alla fonte. Ne deriva che lo Stato membro interessato non può essersi reso colpevole, durante tale procedura, di alcuna violazione del diritto dell’Unione, dal momento che l’oggetto stesso di tale procedura è di prevenire le eventuali incompatibilità tra il progetto di regola tecnica e il diritto dell’Unione. La presa di posizione della Commissione non può quindi essere vincolante e mirare a sanzionare un comportamento.
79 La procedura di infrazione è, invece, l’esempio classico di un controllo ex post che consiste nel controllare i provvedimenti nazionali, dopo che questi sono stati adottati dagli Stati membri, e che mira a ristabilire il rispetto dell’ordine giuridico (v., in tal senso, le conclusioni dell’avvocato generale Alber nella causa Commissione/Francia, C‑230/99, Racc., EU:C:2000:603, punto 28). È indubbio che la fase precontenziosa di cui al procedimento per inadempimento preveda ugualmente una fase di dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Tuttavia, l’obiettivo è quello di una composizione amichevole della vertenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato e, in mancanza, quello di prendere in considerazione la possibilità di adire la Corte per l’incompatibilità di un provvedimento nazionale entrato in vigore e che produce effetti giuridici sul mercato interno.
80 A tale proposito, occorre rammentare che il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non costituisce una diffida poiché, a tale stadio della procedura, non esiste formalmente alcuna vertenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato. In effetti, dal momento che la regola tecnica è solamente presa in considerazione, la sua eventuale incompatibilità con il diritto dell’Unione, individuata dalla Commissione in tale parere circostanziato, non è accertata e, in tal senso, è semplicemente ipotetica.
81 Inoltre, la posizione espressa dalla Commissione nel parere circostanziato che essa emette nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 è provvisoria nel senso che, in forza dell’articolo 9 della direttiva, si tratta di una presa di posizione iniziale della Commissione su aspetti che possono eventualmente creare degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi come pure alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno; tale presa di posizione instaura un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato (v. articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 98/34). La natura provvisoria del parere circostanziato osta a che esso possa compromettere una discussione successiva nel contesto di un procedimento per inadempimento. In effetti, la procedura di infrazione implica, in primo luogo, che la Commissione assuma la propria posizione nella diffida. Finché la posizione della Commissione non è stata assunta, essa non può compromettere una negoziazione.
82 Inoltre, la Commissione non ha chiarito il motivo per cui il fatto che la diffida in una procedura di infrazione riprenda delle presunte violazioni del diritto dell’Unione analoghe a quelle enunciate nel parere circostanziato che la Commissione emette nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 modificherebbe la natura e lo svolgimento del procedimento per inadempimento e comprometterebbe eventuali negoziazioni tra la Commissione e lo Stato membro interessato. A questo proposito, il Tribunale osserva che la divulgazione di un tale parere circostanziato non consente a soggetti terzi al procedimento per inadempimento, come il ricorrente, di prendere conoscenza del contenuto della diffida. Quest’ultimo può, al più, speculare su tale contenuto sulla base del parere circostanziato. Tale speculazione da parte di un soggetto terzo rispetto a un procedimento per inadempimento non è tuttavia tale da modificare la natura, l’oggetto o lo svolgimento della suddetta procedura. Inoltre, la Commissione non ha indicato i motivi per cui speculazioni di terzi sulla sua posizione in merito alla compatibilità di una regola tecnica con il diritto dell’Unione in materia di libera circolazione delle merci, libera circolazione dei servizi e libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno comprometterebbero le negoziazioni che essa potrebbe intraprendere con lo Stato membro interessato.
83 Risulta, da quanto precede, che un parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34, tenuto conto del suo contenuto e del contesto nel quale è stato elaborato, non rientra in un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Ne consegue che, invocando l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 per negare la divulgazione del parere circostanziato in questione, la Commissione ha commesso un errore di diritto.
84 In subordine, occorre sottolineare che, anche nell’ipotesi in cui il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 rientri in un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, l’eccezione prevista in questa disposizione non mira a proteggere le attività di indagine in quanto tali, ma l’obiettivo di queste attività (v., in tal senso, sentenze del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissionne, T‑391/03 e T‑70/04, Racc., EU:T:2006:190, punto 52, e del 14 febbraio 2012, Germania/Commissione, T‑59/09, Racc., EU:T:2012:75, punto 73 e giurisprudenza ivi citata).
85 Orbene, a questo proposito, è opportuno ricordare che l’obiettivo della procedura prevista dalla direttiva 98/34 e, in particolare, quello del parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito di tale procedura, è di prevenire l’adozione, da parte del legislatore nazionale, di una regola tecnica che ostacola la libera circolazione delle merci o la libera circolazione dei servizi o la libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno (v. punto 37 supra).
86 Pertanto, occorre stabilire se la divulgazione, durante il termine di differimento, di un parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 possa incidere negativamente sull’obiettivo menzionato supra al punto 85.
87 Si deve rilevare che la divulgazione, durante il termine di differimento, di un parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34 non pregiudica necessariamente l’obiettivo di tale procedura. In effetti, il fatto che la Commissione divulghi il proprio parere circostanziato secondo cui degli aspetti del progetto di regola tecnica possono eventualmente creare ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi come pure alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno (v. articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 98/34) non pregiudica l’obiettivo di una regola tecnica nazionale conforme al diritto dell’Unione. Al contrario, una tale divulgazione sarà percepita dallo Stato membro interessato come un ulteriore incentivo a garantire la compatibilità della propria regola tecnica con le norme dell’Unione che disciplinano tali libertà fondamentali.
88 Per le stesse ragioni esposte ai precedenti punti da 67 a 82, occorre respingere gli argomenti della Commissione e della Repubblica francese basati sul rischio di una minore cooperazione degli Stati membri e di un pregiudizio al procedimento per inadempimento nel caso di divulgazione del parere circostanziato.
89 Alla luce di quanto precede, la decisione impugnata deve essere annullata nella parte in cui ha rifiutato l’accesso al parere circostanziato in questione sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
90 Pertanto, non è più necessario pronunciarsi sulla questione se, tenuto conto della natura del parere circostanziato in questione, la Commissione si sarebbe potuta fondare, durante il termine di differimento, su di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di tale parere lederebbe taluni obiettivi dell’attività di indagine, né sul secondo e terzo motivo dedotti dal ricorrente.
Sulle spese
91 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
92 In applicazione dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Di conseguenza, la Repubblica francese, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione europea del 27 giugno 2012 che ha negato, durante il termine di differimento, l’accesso al parere circostanziato della Commissione riguardante un progetto di decreto relativo al contenuto e alle condizioni di presentazione della dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle (2011/673/F), che le era stato notificato dalle autorità francesi, in applicazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento e del Consiglio, del 20 luglio 1998, è annullata.
2) La Commissione sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal sig. Carl Schlyter.
3) La Repubblica francese, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopporteranno le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 aprile 2015.
Firme