ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
16 de abril de 2015 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão — Exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito — Regulamento (CE) n.° 1367/2006 — Artigo 6.°, n.° 1 — Parecer circunstanciado da Comissão sobre um projeto de portaria relativo à declaração anual das substâncias em forma de nanopartículas, notificado pelas autoridades francesas à Comissão em aplicação das disposições da Diretiva 98/34/CE — Recusa de acesso»
No processo T‑402/12,
Carl Schlyter, residente em Linköping (Suécia), representado por O. Brouwer e S. Schubert, advogados,
recorrente,
apoiado por:
República da Finlândia, representada por S. Hartikainen, na qualidade de agente,
e
Reino da Suécia, representado inicialmente por A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson e H. Karlsson, e em seguida por A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg e C. Hagerman, na qualidade de agentes,
intervenientes,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Costa de Oliveira, A. Tokár e C. Zadra, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
República Francesa, representada por B. Beaupère‑Manokha, D. Colas e F. Fize, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 27 de junho de 2012 de recusar, durante o período de statu quo, o acesso ao seu parecer circunstanciado sobre um projeto de portaria relativa ao conteúdo e aos requisitos de apresentação da declaração anual das substâncias em forma de nanopartículas (2011/673/F), que lhe foi notificado pelas autoridades francesas em aplicação da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 204, p. 37), conforme alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO L 217, p. 18),
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: M. Prek, presidente, I. Labucka (relatora) e V. Kreuschitz, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 15 de janeiro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
Quanto à regulamentação aplicável e sua aplicação prática
1 A Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 204, p. 37), conforme alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO L 217, p. 18), intitula‑se «Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação» e organiza um procedimento de troca de informações entre os Estados‑Membros e a Comissão Europeia sobre as iniciativas legislativas e regulamentares nacionais técnicas, por um lado, e os serviços da sociedade de informação, por outro.
2 A notificação à Comissão de qualquer projeto de regra técnica que se destine a regular essas mercadorias ou serviços que entram no âmbito de aplicação da Diretiva 98/34 é, em princípio, obrigatória (artigo 8.°, n.° 1, da referida diretiva).
3 Na prática, a Comissão encarrega‑se de transmitir o referido projeto a cada um dos Estados‑Membros e de o inserir numa base de dados pública denominada TRIS (Technical Regulations Information System — Sistema de Informação sobre Regras Técnicas). Esses textos estão plenamente acessíveis aos operadores económicos e aos cidadãos da União Europeia.
4 Os Estados‑Membros, a Comissão e os operadores económicos podem examinar qualquer projeto notificado, a fim de detetar os elementos potencialmente protecionistas e tomar medidas para os eliminar.
5 Para que esse exame seja possível, deverá, em princípio, observar‑se um prazo mínimo entre a comunicação do projeto de regra técnica e sua adoção. Durante esse período de statu quo, a Comissão e os Estados‑Membros que considerem que o projeto cria obstáculos injustificados à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços ou à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços podem apresentar observações ou pareceres circunstanciados ao Estado‑Membro notificador. A emissão de um parecer circunstanciado prorroga o referido período de statu quo por alguns meses, em função do objeto do projeto de regras técnicas (v. artigo 9.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 98/34).
6 O Estado‑Membro em causa deve, em princípio, apresentar à Comissão um relatório sobre o seguimento que pretende dar esses aos seus pareceres circunstanciados, devendo a Comissão comentar essa reação (v. artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/34).
Quanto ao procedimento de notificação em causa
7 Em 29 de dezembro de 2011, as autoridades francesas notificaram à Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 98/34, um projeto de portaria relativa ao conteúdo e aos requisitos de apresentação da declaração anual das substâncias em forma de nanopartículas, elaborado nos termos dos artigos R. 523‑12 e R. 523‑13 do Código do Ambiente (code de l’environnement) (a seguir «projeto de portaria»).
8 Em conformidade com o disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 98/34, o período de statu quo de três meses a contar da receção pela Comissão da comunicação prevista no artigo 8.°, n.° 1, da referida diretiva teve início no dia 30 de dezembro de 2011. Em março de 2012, durante o período de statu quo, a República Federal da Alemanha pediu e, subsequentemente, recebeu informações complementares das autoridades francesas sobre o projeto de portaria.
9 Em 30 de março de 2012, a Comissão emitiu um parecer circunstanciado, que teve por efeito, em conformidade com o disposto no artigo 9.°, n.° 2, segundo travessão, da Diretiva 98/34, prorrogar o período de statu quo inicial por mais três meses. Em 2 de abril de 2012, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e Irlanda do Norte também apresentou observações sobre o projeto de portaria, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, da referida diretiva. As autoridades francesas responderam às observações do Reino Unido em 6 de junho de 2012.
10 Por carta de 16 de abril de 2012, ou seja, durante o período de statu quo, o recorrente, C. Schlyter, apresentou um pedido de acesso ao parecer circunstanciado da Comissão referido no n.° 9 supra.
11 Por carta de 7 de maio de 2012, a Comissão indeferiu o pedido de acesso de 16 de abril de 2012, invocando a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), e considerando que não podia ser concedido um acesso parcial, dado que a exceção invocada abrangia o documento na sua integralidade. Acresce que a Comissão considerou que não existia um interesse público superior justificativo da divulgação do documento nas circunstâncias do caso em apreço.
12 Em 29 de maio de 2012, o recorrente dirigiu à Comissão, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, um pedido confirmativo no sentido de esta rever a sua posição.
13 Por carta de 27 de junho de 2012 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão indeferiu o pedido confirmativo do recorrente pelos fundamentos a seguir expostos nos n.os 14 a 16.
14 A Comissão considerou, no n.° 3 da decisão impugnada, intitulado «Proteção dos objetivos de atividades de inquérito», que a divulgação do parecer circunstanciado em causa podia prejudicar a proteção dos objetivos de atividades de inquérito, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
15 No n.° 4 da decisão impugnada, intitulado «Acesso parcial», a Comissão considerou que o mesmo se aplicava à integralidade do documento cujo acesso era pedido, o que excluía uma divulgação parcial ao abrigo do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001.
16 No n.° 5 da decisão impugnada, intitulado «Interesse público superior na divulgação», a Comissão considerou que também não existia um interesse público superior, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, in fine, do Regulamento n.° 1049/2001, que, ainda assim, justificasse a divulgação do documento.
17 O período de statu quo relativo ao projeto de portaria terminou em 2 de julho de 2012. A República Francesa respondeu ao parecer circunstanciado da Comissão em 16 de julho de 2012. Em 26 de julho de 2012, a Comissão pediu às autoridades francesas que lhe submetessem o projeto de portaria alterado, o que estas últimas fizeram no próprio dia.
18 Em 6 de agosto de 2012, a República Francesa aprovou a portaria relativa ao conteúdo e aos requisitos de apresentação da declaração anual das substâncias em forma de nanopartículas, elaborada em aplicação dos artigos R. 523‑12 e R. 523‑13 do Código do Ambiente (JORF n.° 0185 de 10 de agosto de 2012, p. 13166). A referida portaria foi notificada à Comissão em 22 de agosto de 2012.
19 Em 25 de outubro de 2012, após ter terminado o exame da portaria e ter decidido que não devia ser intentada uma ação por incumprimento contra a República Francesa, a Comissão enviou ao recorrente uma cópia do parecer circunstanciado em causa.
Tramitação processual e pedidos das partes
20 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2012, o recorrente interpôs o presente recurso.
21 Em 30 de novembro de 2012, a Comissão apresentou a sua contestação. Alegou, nomeadamente, que o recurso ficou sem objeto após a comunicação ao recorrente do documento cujo acesso tinha requerido, visto que o mesmo tinha perdido o interesse em obter a anulação da decisão impugnada. A Comissão convidou o Tribunal Geral a declarar que já não havia que conhecer do mérito do recurso.
22 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de novembro de 2012, a República Francesa pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão. Nas suas observações, apresentadas em 19 de dezembro de 2012, o recorrente não suscitou objeções a essa intervenção. A Comissão não apresentou observações no prazo fixado.
23 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 21 e 14 de dezembro de 2012, a República da Finlândia e o Reino da Suécia pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do recorrente. Nas suas observações, o recorrente não levantou objeções a essas intervenções. A Comissão não apresentou observações no prazo fixado.
24 Por despacho de 7 de fevereiro de 2013, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral admitiu os pedidos de intervenção.
25 A República Francesa, a República da Finlândia e o Reino da Suécia apresentaram articulados de intervenção, tendo as partes apresentado observações sobre os mesmos nos prazos fixados.
26 Tendo sido modificada a composição das Secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Quarta Secção, à qual, por conseguinte, o presente processo foi distribuído.
27 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu abrir a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, colocou uma questão por escrito às partes. Estas responderam à questão no prazo fixado.
28 Na audiência de 15 de janeiro de 2014, foram ouvidas as alegações das partes principais e dos intervenientes, bem como as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral.
29 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas, incluindo as despesas efetuadas pelos intervenientes.
30 A República da Finlândia conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão a suportar as despesas efetuadas pelo recorrente.
31 O Reino da Suécia conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular a decisão impugnada.
32 A Comissão, apoiada pela República Francesa, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
33 Na audiência, em resposta a uma questão do Tribunal Geral sobre o pedido da Comissão de não conhecimento do mérito do recurso com fundamento em que o recorrente tinha perdido o interesse na apreciação do processo após a comunicação do documento cujo acesso tinha sido solicitado, a Comissão, apoiada pela República Francesa, admitiu que o recorrente tinha interesse na resolução do litígio e que, por conseguinte, desistia do seu pedido de declaração de inadmissibilidade do recurso, o que ficou consignado na ata da audiência.
Questão de direito
34 O recorrente invoca três fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à existência de erros de direito e de erros manifestos de apreciação na aplicação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 e do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264, p. 13). O segundo fundamento é relativo à existência de um erro de direito e de um erro manifesto de apreciação e à falta de fundamentação na aplicação do critério do interesse público superior imposto pelo artigo 4.°, n.° 2, in fine, do Regulamento n.° 1049/2001 e pelo artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006. O terceiro fundamento é relativo à existência de um erro de direito e de um erro manifesto de apreciação e à falta de fundamentação na aplicação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001.
35 No âmbito do primeiro fundamento, em primeiro lugar, os principais pontos de divergência entre as partes incidem sobre a questão de saber se o parecer circunstanciado em causa, emitido no quadro do procedimento previsto na Diretiva 98/34, entra no âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, nos termos do qual as instituições devem recusar o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria. Em segundo lugar, as partes divergem quanto à questão de saber se, tendo em conta a natureza do referido parecer circunstanciado, a Comissão se podia basear, durante o período de statu quo, numa presunção geral, em aplicação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, interpretado à luz do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, segundo a qual a divulgação do referido parecer prejudica esses objetivos.
36 Segundo o considerando 3 da Diretiva 98/34, tendo em vista o bom funcionamento do mercado interno, é oportuno garantir a maior transparência das iniciativas nacionais destinadas a estabelecer normas ou regulamentos técnicos.
37 É jurisprudência constante que a Diretiva 98/34 tem como finalidade, através de um controlo preventivo, proteger a livre circulação de mercadorias e de serviços e a liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços, que fazem parte dos fundamentos da União, e que esse controlo é útil na medida em que as regras técnicas abrangidas por essa diretiva podem constituir entraves às trocas de mercadorias e de serviços entre os Estados‑Membros, entraves que só podem ser admitidos se forem necessários para satisfazer exigências imperativas que prossigam um objetivo de interesse geral (v., neste sentido, acórdãos de 8 de setembro de 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Colet., EU:C:2005:528, n.° 22; de 15 de abril de 2010, Sandström, C‑433/05, Colet., EU:C:2010:184, n.° 42; e de 9 de junho de 2011, Intercommunale Intermosane e Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Colet., EU:C:2011:382, n.° 10).
38 Uma vez que a obrigação de notificação prevista no artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 98/34 constitui um meio essencial para a realização do controlo preventivo referido no n.° 37 supra, a eficácia desse controlo será tanto mais reforçada quanto essa diretiva for interpretada no sentido de que o incumprimento da obrigação de notificação constitui um vício processual essencial, suscetível de acarretar a inaplicabilidade das regras técnicas em causa, de modo que estas não são oponíveis aos particulares (acórdãos Lidl Italia, n.° 37 supra, EU:C:2005:528, n.° 23, e Sandström, n.° 37 supra, EU:C:2010:184, n.° 43).
39 No decurso do procedimento previsto na Diretiva 98/34, a Comissão pode emitir um parecer circunstanciado, no qual apresenta as suas observações no intuito de prevenir o Estado‑Membro notificador sobre os potenciais entraves às trocas comerciais suscetíveis de serem criados por uma regulamentação desnecessária e desproporcionada face ao objetivo prosseguido. O Estado‑Membro notificador tem a possibilidade, e não a obrigação, de alterar o seu projeto notificado em caso de incompatibilidade com as regras do Tratado. Todavia, o Estado‑Membro notificador deve, em princípio, apresentar à Comissão um relatório sobre o seguimento que pretende dar a esses pareceres circunstanciados, a qual deve comentar essa reação (v. artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/34).
40 Na decisão impugnada, a Comissão justificou a aplicação ao caso em apreço do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, tendo considerado que a divulgação ao público do parecer circunstanciado em questão, durante o período de statu quo, diminuiria a vontade da República Francesa de cooperar com ela num clima de confiança mútua e, por conseguinte, poria em causa o objetivo da sua avaliação, que é o de assegurar o respeito do direito da União (n.° 3, quarto parágrafo, da decisão impugnada).
41 A exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 é aplicável ao procedimento previsto na Diretiva 98/34, já que esta disposição cobre as atividades de inquérito realizadas pela Comissão, em especial no quadro da sua missão de guardiã dos Tratados (n.° 3, quinto parágrafo, da decisão impugnada). Esta posição baseava‑se numa analogia entre, por um lado, o procedimento previsto na Diretiva 98/34 e, por outro, a ação por incumprimento, prevista no artigo 258.° TFUE, e o procedimento em matéria de auxílios de Estado, previsto no artigo 108.° TFUE (n.° 3, sexto a oitavo parágrafos, da decisão impugnada).
42 Acresce que, dado que o procedimento previsto na Diretiva 98/34 pode, potencialmente, conduzir a uma ação por incumprimento contra o Estado‑Membro notificador, a divulgação do parecer circunstanciado durante o período de statu quo poderia prejudicar as subsequentes discussões entre as partes (n.° 3, nono parágrafo, da decisão impugnada).
43 Para efeitos da anulação da decisão impugnada, o recorrente, apoiado pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, alega que o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 não é aplicável ao procedimento previsto na Diretiva 98/34, uma vez que este último não pode ser considerado um «inquérito». Acrescenta que a analogia entre, por um lado, o procedimento previsto na referida diretiva e, por outro, a ação por incumprimento e o procedimento em matéria de auxílios de Estado, na qual a Comissão se baseia para justificar o seu recurso à exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, não é adequada.
44 Segundo o recorrente, a característica essencial de um inquérito é a de poder ser encerrado pela constatação de que o sujeito do mesmo agiu, ou se propôs agir, de uma maneira que viola o direito da União.
45 O recorrente precisa que os procedimentos de «inquérito» se destinam a preparar os fundamentos de decisões obrigatórias relativas à conduta admissível em direito da União dos respetivos destinatários e, por conseguinte, caracterizam‑se pelo facto de serem atribuídos às instituições decisoras poderes de inquérito.
46 A Comissão sustenta, por um lado, que os inquéritos se definem como procedimentos estruturados destinados a esclarecer os elementos de facto e de direito e a sua compatibilidade com o direito da União e, por outro, que a natureza de inquérito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 decorre do facto de a Comissão emitir um parecer circunstanciado quando tem dúvidas sobre a compatibilidade de um projeto de regra técnica com o direito da União, a fim de convidar o Estado‑Membro em causa a apresentar justificações ou a conformar‑se com o referido direito.
47 A República Francesa considera que o procedimento previsto na Diretiva 98/34 não consubstancia, para os Estados‑Membros, um mero procedimento de consulta ou de diálogo com a Comissão, mas um procedimento com efeitos jurídicos vinculativos. A este respeito, precisa que a Comissão conduz uma investigação sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o direito da União que culmina com uma tomada de posição da Comissão sobre a matéria.
48 A título preliminar, importa recordar que o Regulamento n.° 1049/2001, aprovado com base no artigo 255.°, n.° 2, CE, destina‑se, como decorre do seu artigo 1.°, lido à luz do considerando 4, a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos das instituições (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Colet., EU:C:2013:738, n.° 40).
49 Quando a divulgação de um documento é pedida a uma instituição, esta deve apreciar, em cada caso concreto, se esse documento é abrangido pelas exceções ao direito de acesso do público aos documentos das instituições, enumeradas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colet., EU:C:2008:374, n.° 35).
50 O regime das exceções previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, designadamente no seu n.° 2, assenta numa ponderação dos interesses que, numa determinada situação, se opõem, a saber, por um lado, os interesses que são favorecidos pela divulgação dos documentos em questão e, por outro, os que são ameaçados por essa divulgação. A decisão tomada sobre um pedido de acesso a documentos depende da questão de saber qual o interesse que deve prevalecer no caso concreto (acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 48 supra, EU:C:2013:738, n.° 42).
51 Estas exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma restrita (v. acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, Colet., EU:C:2011:496, n.° 75 e jurisprudência referida).
52 É à luz das considerações expostas que, no caso vertente, importa apreciar a questão de saber se, como alegam a Comissão e a República Francesa, o procedimento previsto na Diretiva 98/34 deve ser qualificado de inquérito e se a emissão pela Comissão de um parecer circunstanciado no âmbito do referido procedimento consubstancia uma atividade de inquérito na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
53 A este respeito, antes de mais, deve observar‑se que o conceito de inquérito tanto visa o conjunto das averiguações efetuadas por uma autoridade competente para demonstrar uma infração como o procedimento pelo qual uma administração reúne informações e verifica determinados factos antes de tomar uma decisão.
54 Em seguida, importa recordar que, no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34, a Comissão pode emitir um parecer circunstanciado em que considere que o projeto de regra técnica tem aspetos que podem eventualmente criar obstáculos à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços ou à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno.
55 Contudo, o parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 não constitui um procedimento pelo qual a administração reúne informações e verifica determinados factos antes de tomar uma decisão.
56 Com efeito, em primeiro lugar, há que observar que, no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34, não cabe à Comissão reunir informações antes da emissão de um parecer circunstanciado.
57 O considerando 5 da Diretiva 98/34 enuncia que a Comissão deve dispor das informações necessárias antes da adoção das disposições técnicas e que, para o efeito, os Estados‑Membros devem notificá‑la dos seus projetos no domínio das regulamentações técnicas. Além disso, a referida notificação imposta pelo artigo 8.°, n.° 1, da mesma diretiva tem por objetivo permitir à Comissão dispor da informação mais completa possível sobre qualquer projeto de regra técnica no que toca ao seu conteúdo, ao seu alcance e ao seu contexto geral, a fim de poder exercer, do modo mais eficaz possível, os poderes que lhe são conferidos por esta diretiva (v., por analogia, acórdão de 7 de maio de 1998, Comissão/Bélgica, C‑145/97, Colet., EU:C:1998:212, n.° 12 e jurisprudência referida).
58 Em segundo lugar, se, com base nas informações transmitidas pelo Estado‑Membro notificador, verificar determinados factos, a Comissão não adota uma decisão, mas, se necessário, emite um parecer não vinculativo e intercalar. Com efeito, a emissão de um parecer circunstanciado é o mero resultado da análise do projeto de regra técnica, efetuada pela Comissão, na sequência da qual esta última considera que o projeto de regra técnica apresenta aspetos que podem eventualmente levantar entraves à livre circulação de mercadorias e de serviços ou à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno (v. artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva n.° 98/34). Além disso, este parecer circunstanciado não reflete necessariamente uma posição definitiva da Comissão, dado que, após a sua emissão, o Estado‑Membro em causa apresenta à Comissão um relatório sobre o seguimento que pretende dar a esse parecer e a Comissão comenta esta reação.
59 O parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 também não constitui o resultado de averiguações efetuadas por uma autoridade competente para demonstrar uma infração.
60 Com efeito, pela sua natureza, o projeto de regra técnica é um texto preparatório suscetível de evoluir e ser alterado. Enquanto não for adotada, a referida regra técnica não pode violar as regras sobre a livre circulação de mercadorias, de serviços ou a liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno.
61 Consequentemente, o Estado‑Membro destinatário desse parecer não pode ser considerado culpado de violação do direito da União, uma vez que no momento da emissão do parecer circunstanciado nos termos da Diretiva 98/34, a regra técnica nacional apenas existia no estado de projeto (v., neste sentido e por analogia, despacho de 13 de setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, C‑341/97, Colet., EU:C:2000:434, n.os 18 e 19). A opinião contrária conduziria a que o parecer circunstanciado constituísse uma notificação para cumprir condicional, cuja existência estaria sujeita ao seguimento que o Estado‑Membro em causa desse ao referido parecer. As exigências de segurança jurídica, inerente a qualquer procedimento suscetível de se tornar contencioso, opõem‑se a tal incerteza (v., neste sentido e por analogia, despacho Comissão/Países Baixos, já referido, EU:C:2000:434, n.° 20).
62 O facto de a Diretiva 98/34 prever que tanto a Comissão como os outros Estados‑Membros podem emitir um parecer circunstanciado sobre o projeto de regra técnica do Estado‑Membro notificador confirma que a emissão de um parecer circunstanciado pela Comissão não consubstancia uma atividade de averiguação efetuada para demonstrar uma infração. Com efeito, os Estados‑Membros apenas podem denunciar a violação das regras da União por um outro Estado‑Membro, mas não podem adotar um parecer fundamentado com base no qual a Comissão formalize a existência, segundo ela, de uma infração. Ora, o parecer circunstanciado, quer seja adotado pela Comissão ou por um Estado‑Membro, é apenas uma forma de denúncia de um potencial conflito entre o projeto de regra técnica e o direito da União em matéria de livre circulação de mercadorias, de livre circulação de serviços ou de liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno.
63 Decorre daí que o parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 não consubstancia uma atividade de inquérito, porquanto não constituí uma decisão declarativa de uma infração na medida em que se trata de uma tomada de posição inicial, provisória e consultiva da Comissão com base na análise de um projeto de regra técnica notificado, deixando assim ao Estado‑Membro notificador a possibilidade de alterar o referido projeto antes da sua adoção.
64 Atendendo ao exposto, não é possível sustentar validamente que um parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 consubstancia uma atividade de inquérito, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
65 Pelos motivos mencionados nos n.os 55 e 59 supra, a abordagem por analogia efetuada pela Comissão para equiparar o procedimento previsto na Diretiva 98/34 à ação por incumprimento e ao procedimento de controlo dos auxílios de Estado, ou para os comparar, não pode justificar a recusa de acesso ao parecer circunstanciado em causa, visto que, na sequência desta ação e deste procedimento, a Comissão toma uma decisão que põe termo a um inquérito aprofundado, sendo caso disso, pela declaração do incumprimento de um Estado‑Membro das suas obrigações ou pela declaração da incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno.
66 Quanto aos motivos apresentados pela Comissão segundo os quais a divulgação do parecer circunstanciado em causa durante o período de statu quo diminui a vontade do Estado‑Membro em questão de cooperar com ela num clima de confiança mútua e, por conseguinte, põe em causa o objetivo da sua avaliação, que é o de assegurar o respeito do direito da União (v. n.° 3, quarto parágrafo, da decisão impugnada), há que observar o seguinte.
67 Como decorre do considerando 5 da Diretiva 98/34, a notificação dos projetos de regras técnicas e respetiva avaliação visam instituir uma cooperação entre a Comissão e os Estados‑Membros e entre os próprios Estados‑Membros, para lhes permitir identificar eventuais entraves às trocas comerciais e tomar as medidas necessárias para garantir que as correspondentes medidas não entram em vigor ou que são alteradas de forma a torná‑las conformes ao direito da União (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, Colet., EU:C:1996:172, n.os 40, 41 e 50).
68 Todavia, a Comissão deduz erroneamente do objetivo de cooperação entre ela e os Estados‑Membros e entre os próprios Estados‑Membros, prosseguido pelo procedimento previsto na Diretiva 98/34, que a divulgação do parecer circunstanciado em questão, durante o período de statu quo, diminui a vontade do Estado‑Membro notificador de cooperar com ela num clima de confiança mútua e, por conseguinte, põe em causa o objetivo da sua avaliação, que é o de assegurar o respeito do direito da União (v. n.° 3, quarto parágrafo, da decisão impugnada).
69 Com efeito, em primeiro lugar, há que observar que a Diretiva 98/34 impõe aos Estados‑Membros que equacionam adotar regras técnicas que entrem no âmbito de aplicação da referida diretiva uma cooperação tanto com a Comissão como com os outros Estados‑Membros.
70 Na prática, por força dos artigos 8.° e 9.° da Diretiva 98/34, os Estados‑Membros estão obrigados, primeiro, a comunicar todos os projetos de regras técnicas que entrem no âmbito de aplicação da referida diretiva, segundo, a adiar a adoção dos referidos projetos por, pelo menos, três meses e, terceiro, quando a Comissão emite um parecer circunstanciado, a apresentar‑lhe um relatório sobre o seguimento que pretendem dar a esse parecer circunstanciado.
71 Assim, a cooperação entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, que consiste em comunicar e a dar a conhecer a sua intenção a propósito dos pareceres circunstanciados, não depende da vontade de cooperação do Estado‑Membro notificador, antes sendo imposta pela Diretiva 98/34, pelo que a divulgação de um parecer circunstanciado da Comissão não é, em princípio, suscetível de afetar a referida vontade de cooperação do Estado‑Membro em causa no âmbito do procedimento de notificação.
72 Em segundo lugar, importa recordar que o parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 é um elemento que será tido em consideração pelo legislador nacional na adoção do projeto de regra técnica. Ora, segundo jurisprudência constante, a possibilidade de os cidadãos conhecerem os fundamentos dos atos legislativos é uma condição do exercício efetivo, por estes últimos, dos seus direitos democráticos (v., por analogia, acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 49 supra, EU:C:2008:374, n.° 46, e de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, Colet., EU:C:2013:671, n.° 33). Quanto a este último aspeto, a necessidade de garantir a vontade de um Estado‑Membro notificador de cooperar com a Comissão num clima de confiança mútua não constitui uma razão legítima para restringir a transparência no processo de adoção de uma regra técnica.
73 Em terceiro lugar, importa também recordar que, no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34, o parecer circunstanciado da Comissão sobre um projeto de regra técnica que lhe tenha sido notificado ocorre numa fase prévia à adoção da referida regra técnica.
74 Ora, não se pode presumir que a vontade de um Estado‑Membro cooperar no âmbito do procedimento previsto na referida diretiva seria menor em caso de possível divulgação de um parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34. Com efeito, além do facto de o Estado‑Membro notificador estar obrigado a cooperar por força da Diretiva 98/34 (v. n.os 68 a 70 supra), importa observar que o facto de se tornar público um parecer circunstanciado constitui um incentivo para o referido Estado‑Membro o ter devidamente em conta. Com efeito, uma vez tornadas públicas as eventuais incompatibilidades com o direito da União contidas nesse parecer circunstanciado, esse Estado‑Membro sentir‑se‑á mais obrigado a expor as razões pelas quais considera que a regra técnica projetada não cria obstáculos à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços ou à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno ou a alterar o projeto de regra técnica para o tornar conforme ao direito da União.
75 Por conseguinte, a divulgação de um parecer circunstanciado durante o período de statu quo permite, contrariamente ao que afirma a Comissão, reforçar a cooperação entre a Comissão, o Estado‑Membro em causa e os outros Estados‑Membros.
76 Em todo o caso, o Tribunal Geral recorda que, quando uma instituição decide recusar o acesso a um documento que lhe tenha sido solicitado, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, que essa instituição invoca (acórdão de 6 de dezembro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T‑167/10, EU:T:2012:651, n.° 64). Ora, no caso em apreço, a Comissão não demonstrou, concreta e efetivamente, de que forma a divulgação do parecer circunstanciado durante o período de statu quo poderia ter afetado a vontade de cooperação da República Francesa. A afirmação da República Francesa na audiência, segundo a qual não se deve subestimar o aspeto desestabilizador da divulgação ao público de potenciais críticas da Comissão sobre o projeto de regra técnica notificado, antes de o Estado‑Membro ter podido responder a essas críticas, carece de fundamentação. A República Francesa não especificou, designadamente, que instância ficaria desestabilizada injustificadamente pelo facto de se tornar público um parecer da Comissão sobre a conformidade de um projeto de regra técnica com determinados aspetos do direito da União.
77 Por fim, o argumento da Comissão de que a divulgação, durante o período de statu quo, do parecer circunstanciado que emitiu no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 pode prejudicar as discussões subsequentes entre as partes (n.° 3, nono parágrafo, da decisão impugnada), uma vez que o referido procedimento poderia potencialmente conduzir a uma ação por incumprimento contra o Estado‑Membro notificador, também não pode ser acolhido.
78 Com efeito, importa salientar que a natureza do controlo exercido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 é fundamentalmente diferente do exercido na ação por incumprimento. O procedimento de notificação instituído pela Diretiva 98/34 é exemplificativo de um controlo ex ante, que visa assegurar a conformidade com o direito da União dos projetos de regras técnicas que os Estados‑Membros pretendem adotar. A este respeito, importa recordar que a Comissão só decide emitir um parecer circunstanciado no caso de a medida nacional projetada poder eventualmente criar obstáculos à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços e à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno, para os suprimir ab initio. Consequentemente, o Estado‑Membro em causa não pode ser considerado culpado, durante o referido procedimento, por qualquer violação do direito da União, já que esse procedimento tem precisamente por objeto prevenir eventuais incompatibilidades entre o projeto de regra técnica e o direito da União. Assim, a tomada de posição da Comissão não pode ser vinculativa nem ter por objetivo a sanção de um comportamento.
79 Em contrapartida, a ação por incumprimento é o exemplo clássico de um controlo ex post, que consiste em controlar as medidas nacionais, uma vez adotadas pelos Estados‑Membros, e que visa repor o respeito pela ordem jurídica (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral Alber no processo Comissão/França, C‑230/99, Colet., EU:C:2000:603, n.° 28). É verdade que a fase pré‑contenciosa da ação por incumprimento também prevê uma fase de diálogo entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Todavia, o objetivo é a resolução amigável de um diferendo entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa e, na sua falta, a eventual propositura de uma ação no Tribunal de Justiça devido às incompatibilidades de uma medida nacional entrada em vigor e que produz efeitos jurídicos no mercado interno.
80 A este respeito, importa recordar que o parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 não constitui uma notificação para cumprir, dado que, nesta fase do referido procedimento, não existe formalmente nenhum diferendo entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Com efeito, visto que a regra técnica está apenas em fase de projeto, a sua incompatibilidade eventual com o direito da União, identificada pela Comissão nesse parecer circunstanciado, não está confirmada e, neste sentido, é meramente hipotética.
81 Além disso, a posição expressa pela Comissão no parecer circunstanciado que emite no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 é provisória, no sentido em que, nos termos do artigo 9.° da referida diretiva, se trata de uma tomada de posição inicial da Comissão sobre aspetos que poderão eventualmente criar obstáculos à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços e à de liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno, que inicia um diálogo entre esta e o Estado‑Membro em questão (v. artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/34). A natureza provisória desse parecer circunstanciado opõe‑se à possibilidade de o mesmo afetar uma subsequente discussão no contexto de uma ação por incumprimento. Com efeito, a ação por incumprimento pressupõe em primeiro lugar que a Comissão exponha a sua posição na notificação para cumprir. Enquanto a posição da Comissão não for formulada, não pode prejudicar eventuais negociações.
82 Por outro lado, a Comissão não indicou a razão pela qual o facto de a notificação para cumprir numa ação por incumprimento reproduzir alegadas violações do direito da União semelhantes às enunciadas no parecer circunstanciado que emite no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 altera a natureza e a tramitação da ação por incumprimento e afeta as eventuais negociações entre ela e o Estado‑Membro em questão. A este respeito, o Tribunal Geral observa que a divulgação de tal parecer circunstanciado não permite a terceiros na ação por incumprimento, como o recorrente, conhecer o conteúdo da notificação para cumprir. Este último poderá quando muito especular sobre o referido conteúdo com base nesse parecer circunstanciado. Contudo, essa especulação por um terceiro numa ação por incumprimento não altera a natureza, o objeto ou a tramitação da referida ação. Além disso, a Comissão não indicou a razão pela qual especulações de terceiros sobre a sua posição a propósito da compatibilidade de uma regra técnica com o direito da União em matéria de livre circulação de mercadorias, de livre circulação de serviços e de liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno afetariam as suas possíveis negociações com o Estado‑Membro em causa.
83 Resulta do anteriormente exposto que um parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34, atendendo ao seu conteúdo e ao contexto em que é elaborado, não consubstancia uma atividade de inquérito na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Daqui decorre que, ao invocar o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, para recusar a divulgação do parecer circunstanciado em causa, a Comissão cometeu um erro de direito.
84 A título subsidiário, importa sublinhar que, mesmo que o parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 consubstancie uma atividade de inquérito na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, a exceção prevista nesta disposição não se destina a proteger as atividades de inquérito enquanto tais, mas o objetivo dessas atividades (v., neste sentido, acórdãos de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, Colet., EU:T:2006:190, n.° 52, e de 14 de fevereiro de 2012, Alemanha/Comissão, T‑59/09, Colet., EU:T:2012:75, n.° 73 e jurisprudência referida).
85 Ora, importa recordar a este respeito que o objetivo do procedimento previsto na Diretiva 98/34 e, em especial, o do parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do referido procedimento é o de evitar a adoção, pelo legislador nacional, de uma regra técnica que obste à livre circulação de mercadorias ou à livre circulação de serviços ou à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno (v. n.° 37 supra).
86 Por conseguinte, importa determinar se a divulgação, durante o período de statu quo, de um parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 é suscetível de afetar o objetivo mencionado no n.° 85 supra.
87 Importa salientar que a divulgação, durante o período de statu quo, de um parecer circunstanciado emitido pela Comissão no âmbito do procedimento previsto na Diretiva 98/34 não prejudica necessariamente o objetivo desse procedimento. Com efeito, o facto de a Comissão divulgar o seu parecer circunstanciado segundo o qual certos aspetos do projeto de regra técnica podem eventualmente criar obstáculos à livre circulação de mercadorias, à livre circulação de serviços e à liberdade de estabelecimento dos operadores de serviços no âmbito do mercado interno (v. artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/34) não põe em causa o objetivo que consiste em adotar uma regra técnica nacional conforme ao direito da União. Pelo contrário, essa divulgação será percecionada pelo Estado‑Membro em causa como um incentivo adicional para se certificar da compatibilidade da sua regra técnica com as regras da União que regem essas liberdades fundamentais.
88 Pelos mesmos fundamentos expostos nos n.os 67 a 82 supra, há que rejeitar os argumentos da Comissão e da República Francesa baseados no risco de menor cooperação dos Estados‑Membros e de afetação da eventual ação por incumprimento em caso de divulgação do parecer circunstanciado.
89 Por tudo quanto precede, há que anular a decisão impugnada, na medida que recusou o acesso ao parecer circunstanciado em causa com fundamento no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
90 Consequentemente, já não há que decidir sobre a questão de saber se, atendendo à natureza do parecer circunstanciado em causa, a Comissão podia se basear, durante o período de statu quo, numa presunção geral segundo a qual a divulgação do referido parecer prejudica os objetivos de atividades de inquérito, nem sobre o segundo e terceiro fundamentos invocados pelo recorrente.
Quanto às despesas
91 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido do recorrente.
92 Por força do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no processo suportam as respetivas despesas. Por conseguinte, a República Francesa, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) A decisão da Comissão Europeia de 27 de junho de 2012 de recusar, durante o período de statu quo, o acesso ao seu parecer circunstanciado sobre um projeto de portaria relativa ao conteúdo e aos requisitos de apresentação da declaração anual das substâncias em forma de nanopartículas (2011/673/F), que lhe foi notificado pelas autoridades francesas, ao abrigo da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas, alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998, é anulada.
2) A Comissão suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas por C. Schlyter.
3) A República Francesa, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de abril de 2015.
Assinaturas