SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 16. aprila 2015(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Člen 4(2), tretja alinea – Izjema v zvezi z varstvom namena preiskave – Uredba (ES) št. 1367/2006 – Člen 6(1) – Podrobno mnenje Komisije o osnutku odloka glede letne prijave snovi v stanju nanodelcev, ki so ga francoski organi Komisiji priglasili na podlagi določb Direktive 98/34/ES – Zavrnitev dostopa“
V zadevi T‑402/12,
Carl Schlyter, stanujoč v Linköpingu (Švedska), ki ga zastopata O. Brouwer in S. Schubert, odvetnika,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Republike Finske, ki jo zastopa S. Hartikainen, zastopnik,
in
Kraljevine Švedske, ki so jo sprva zastopale A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson in H. Karlsson, nato A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg in C. Hagerman, zastopniki,
intervenientki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo P. Costa de Oliveira, A. Tokár in C. Zadra, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopajo B. Beaupère-Manokha, D. Colas in F. Fize, zastopniki,
intervenientka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti sklepa Komisije z dne 27. junija 2012, s katerim je ta med obdobjem mirovanja zavrnila dostop do svojega podrobnega mnenja o osnutku odloka o vsebini in pogojih glede letne prijave snovi v stanju nanodelcev (2011/673/F), ki so ji ga francoski organi priglasili na podlagi Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8),
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi M. Prek, predsednik, I. Labucka (poročevalka), sodnica, in V. Kreuschitz, sodnik,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. januarja 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
Veljavna ureditev in njeno izvajanje v praksi
1 Direktiva 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena Direktivo 98/48/ES Parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8), je naslovljena „Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe“ in ureja postopek izmenjave informacij med državami članicami in Evropsko komisijo o nacionalnih pobudah glede tehničnih standardov in tehničnih predpisov na eni strani in storitev informacijske družbe na drugi.
2 Načeloma je treba Komisiji priglasiti vsak osnutek tehničnega predpisa, ki bo urejal to blago ali storitve, ki spadajo na področje uporabe Direktive 98/34 (člen 8(1) navedene direktive).
3 V praksi Komisija navedeni osnutek posreduje vsaki državi članici in ga vključi v javno zbirko podatkov, imenovano TRIS (Technical Regulations Information System – Informacijski sistem tehničnih predpisov). Ta besedila so v celoti dostopna gospodarskim subjektom in državljanom Evropske unije.
4 Države članice, Komisija in gospodarski subjekti lahko preverijo vsak priglašeni osnutek, da bi lahko odkrili potencialno zaščitniške elemente in sprejeli ukrepe za njihovo odpravo.
5 Da se ta preizkus lahko opravi, mora med priglasitvijo osnutka tehničnega predpisa in njegovim sprejetjem praviloma poteči najmanj tri mesece. Med tem obdobjem mirovanja lahko Komisija in države članice, ki menijo, da osnutek ustvarja neutemeljene ovire za prosti pretok blaga, prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev, priglasitveni državi članici predložijo pripombe ali podrobna mnenja. Z izdajo podrobnega mnenja se to obdobje mirovanja podaljša za določeno število mesecev glede na predmet osnutka tehničnih predpisov (glej člen 9(1) in (2) Direktive 98/34).
6 Zadevna država članica mora Komisiji načeloma sporočiti, kakšen ukrep predlaga v zvezi z njenimi podrobnimi mnenji, Komisija pa da pripombe k tem predlogom (glej člen 9(2) Direktive 98/34).
Zadevni postopek priglasitve
7 Francoski organi so 29. decembra 2011 v skladu s členom 8(1) Direktive 98/34 Komisiji priglasili osnutek odloka glede vsebine in pogojev za oddajo letne prijave snovi v stanju nanodelcev, sprejetem na podlagi členov R. 523‑12 in R. 523‑13 zakona o okolju (v nadaljevanju: osnutek odloka).
8 V skladu s členom 9(1) Direktive 98/34 se je trimesečno obdobje mirovanja, ki se šteje od dneva, ko Komisija prejme sporočilo iz člena 8(1) navedene direktive, začelo 30. decembra 2011. Marca 2012, med tem obdobjem mirovanja, je Zvezna republika Nemčija zaprosila za dodatne informacije glede osnutka odloka, ki jih je nato prejela od francoskih organov.
9 Komisija je 30. marca 2012 izdala podrobno mnenje, na podlagi katerega je bilo v skladu s členom 9(2), druga alinea, Direktive 98/34 prvotno obdobje mirovanja podaljšano za dodatne tri mesece. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je 2. aprila 2012 v skladu s členom 8(2) navedene direktive prav tako poslalo pripombe glede osnutka odloka. Francoski organi so na pripombe Združenega kraljestva odgovorili 6. junija 2012.
10 Tožeča stranka, Carl Schlyter, je z dopisom z dne 16. aprila 2012, torej med obdobjem mirovanja, zaprosil za dostop do podrobnega mnenja Komisije, navedenega v točki 9 zgoraj.
11 Komisija je z dopisom z dne 7. maja 2012 prošnjo za dostop z dne 16. aprila 2012 zavrnila, pri čemer se je sklicevala na izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) in menila, da delni dostop ni mogoč, ker navedena izjema velja za celotni dokument. Poleg tega je menila, da v okoliščinah zadevnega primera ni prevladujočega javnega interesa, ki bi utemeljeval razkritje dokumenta.
12 Tožeča stranka je 29. maja 2012 na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001 na Komisijo naslovila potrdilno prošnjo, s katero jo je zaprosila, naj svoje stališče ponovno preuči.
13 Komisija je z dopisom z dne 27. junija 2012 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) zavrnila potrdilno prošnjo tožeče stranke iz razlogov, navedenih v točkah od 14 do 16 spodaj.
14 Komisija je v točki 3 izpodbijanega sklepa, naslovljeni „Varstvo namena preiskave“, navedla, da bi razkritje zadevnega podrobnega mnenja ogrozilo varstvo namena preiskave v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
15 V točki 4 izpodbijanega sklepa, naslovljeni „Delni dostop“, je Komisija presodila, da enako velja za celoten dokument, do katerega je bil zaprošen dostop, kar izključuje kakršno koli delno razkritje na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
16 V točki 5 izpodbijanega sklepa, naslovljeni „Prevladujoči javni interes za razkritje“, je Komisija ugotovila, da tudi ni prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), in fine, Uredbe št. 1049/2001, ki bi utemeljeval, da se dokument vseeno razkrije.
17 Obdobje mirovanja v zvezi z osnutkom odloka se je končalo 2. julija 2012. Francoska republika je na podrobno mnenje Komisije odgovorila 16. julija 2012. Komisija je 26. julija 2012 francoske organe pozvala, naj ji predložijo spremenjen osnutek odloka, kar so ti storili še istega dne.
18 Francoska republika je 6. avgusta 2012 sprejela odlok o vsebini in pogojih za oddajo letne prijave snovi v stanju nanodelcev, sprejet na podlagi členov R. 523‑12 in R. 523‑13 zakona o okolju (JORF št. 0185 z dne 10. avgusta 2012, str. 13166). Navedeni odlok je bil Komisiji priglašen 22. avgusta 2012.
19 Komisija je po končanem preizkusu odloka in odločitvi, da proti Francoski republiki ni treba uvesti postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, tožeči stranki 25. oktobra 2012 posredovala prepis zadevnega podrobnega mnenja.
Postopek in predlogi strank
20 Tožeča stranka je 6. septembra 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
21 Komisija je 30. novembra 2012 vložila odgovor na tožbo. Zlasti je navedla, da je tožba postala brezpredmetna po tem, ko je tožeči stranki posredovala dokument, do katerega je zahtevala dostop, zaradi česar ta nima več interesa za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa. Komisija je Splošnemu sodišču predlagala, naj ugotovi, da o tem ni več treba odločati.
22 Francoska republika je 23. novembra 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Tožeča stranka v stališčih, ki jih je vložila 19. decembra 2012, tej intervenciji ni ugovarjala. Komisija stališč ni predložila v določenem roku.
23 Republika Finska in Kraljevina Švedska sta v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 21. in 14. decembra 2012 vložili predloga za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožeče stranke. Tožeča stranka v stališčih tema intervencijama ni ugovarjala. Komisija stališč ni predložila v določenem roku.
24 Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 7. februarja 2013 ugodil predlogom za intervencijo.
25 Francoska republika, Republika Finska in Kraljevina Švedska so vložile intervencijske vloge, o katerih sta stranki predložili stališča v določenem roku.
26 Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila in je bila sodnica poročevalka prerazporejena v četrti senat, je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
27 Na podlagi poročila sodnice poročevalke je Splošno sodišče (četrti senat) odločilo, da začne ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Splošnega sodišča strankama postavilo pisno vprašanje. Ti sta nanj odgovorili v določenem roku.
28 Stranki in intervenientke so podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja, ki jih je Splošno sodišče postavilo na obravnavi 15. januarja 2014.
29 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost izpodbijanega sklepa;
– Komisiji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški intervenientk.
30 Republika Finska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost izpodbijanega sklepa;
– Komisiji naloži plačilo stroškov, ki so nastali tožeči stranki.
31 Kraljevina Švedska Splošnemu sodišču predlaga, naj razglasi ničnost izpodbijanega sklepa.
32 Komisija, ki jo podpira Francoska republika, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– zavrne tožbo;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
33 Komisija, ki jo podpira Francoska republika, je na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča v zvezi z njenim predlogom za ugotovitev, da o tožbi ni treba več odločati, ker je tožeča stranka po posredovanju dokumenta, ki ga je zahtevala, izgubila vsakršen interes za izid postopka, priznala, da ima tožeča stranka interes za rešitev spora in da je zato umaknila svoj predlog za ugotovitev nedopustnosti tožbe, kar je bilo zabeleženo v zapisnik obravnave.
Pravo
34 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava ter očitne napake pri presoji pri uporabi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in člena 6(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13). Z drugim tožbenim razlogom se zatrjuje napačna uporaba prava, očitna napaka pri presoji in neobstoj obrazložitve pri uporabi merila prevladujočega javnega interesa, ki se zahteva s členom 4(2), in fine, Uredbe št. 1049/2001 in členom 6(1) Uredbe št. 1367/2006. Tretji tožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, očitne napake pri presoji in neobstoj obrazložitve pri uporabi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
35 V okviru prvega tožbenega razloga se stališči strank najprej v bistvenem razhajata glede vprašanja, ali zadevno podrobno mnenje, izdano v postopku, določenem v Direktivi 98/34, spada v člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katerim institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij. Dalje si stranki nasprotujeta glede vprašanja, ali se je Komisija med obdobjem mirovanja, upoštevajoč naravo navedenega podrobnega mnenja, smela opreti na splošno domnevo na podlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se razlaga glede na člen 6(1) Uredbe št. 1367/2006, v skladu s katero bi razkritje tega mnenja oslabilo tovrstne namene.
36 V skladu z uvodno izjavo 3 Direktive 98/34 bi bilo treba za spodbuditev neoviranega delovanja notranjega trga zagotoviti čim večjo preglednost nacionalnih pobud za uvedbo tehničnih standardov ali tehničnih predpisov.
37 Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je namen Direktive 98/34 s preventivnim nadzorom varovati prosti pretok blaga in storitev ter svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev, ki so med temelji Unije, in da je ta nadzor koristen, če lahko tehnični predpisi iz te direktive pomenijo ovire pri menjavi blaga in storitev med državami članicami, te ovire pa so sprejemljive, le če so potrebne za zadovoljitev nujnih zahtev, ki so v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbe z dne 8. septembra 2005, Lidl Italia, C‑303/04, ZOdl., EU:C:2005:528, točka 22; z dne 15. aprila 2010, Sandström, C‑433/05, ZOdl., EU:C:2010:184, točka 42, in z dne 9. junija 2011, Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, ZOdl., EU:C:2011:382, točka 10).
38 Obveznost priglasitve, določena v členu 8(1), prvi pododstavek, Direktive 98/34, je pomembno sredstvo za uresničitev preventivnega nadzora, omenjenega v točki 37 zgoraj, učinkovitost tega nadzora pa bo toliko večja, če se ta direktiva razlaga tako, da je nespoštovanje obveznosti priglasitve bistvena kršitev postopka, ki lahko pripelje do neuporabljivosti zadevnih tehničnih predpisov tako, da jih ni mogoče uporabiti proti posameznikom (zgoraj v točki 37 navedeni sodbi Lidl Italia, EU:C:2005:528, točka 23, in Sandström, EU:C:2010:184, točka 43).
39 Komisija lahko med postopkom, določenim v Direktivi 98/34, izda podrobno mnenje, v katerem navede pripombe, s katerimi priglasitveno državo članico opozori o morebitnih ovirah za menjavo, ki bi jih lahko ustvarila ureditev, ki ni nujna in ni sorazmerna glede na želeni cilj. Priglasitvena država članica ima izbiro, ne pa obveznost, da priglašeni osnutek spremeni, če ni združljiv z določbami Pogodbe. Vendar mora priglasitvena država članica načeloma Komisiji sporočiti, kakšen ukrep predlaga v zvezi z zgoraj navedenimi mnenji, ta pa da pripombe k tem predlogom (glej člen 9(2) Direktive 98/34).
40 Komisija je v izpodbijanem sklepu uporabo člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavanem primeru utemeljila s tem, da bi razkritje zadevnega podrobnega mnenja javnosti med obdobjem mirovanja zmanjšalo pripravljenost Francoske republike, da z njo sodeluje v duhu medsebojnega zaupanja, in tako ogrozilo cilj njegovega ovrednotenja, ki je zagotoviti spoštovanje prava Unije (točka 3, četrti odstavek, izpodbijanega sklepa).
41 Izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 naj bi se uporabljala v postopku, določenem v Direktivi 98/34, ker so v tej določbi zajete vse preiskave, ki jih opravlja Komisija, še zlasti v okviru njene vloge varuha Pogodb (točka 3, peti odstavek, izpodbijanega sklepa). To stališče je temeljilo na analogiji med postopkom, določenim v Direktivi 98/34, na eni strani ter postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU in postopkom glede državnih pomoči iz člena 108 PDEU na drugi (točka 3, šesti, sedmi in osmi odstavek, izpodbijanega sklepa).
42 Ker bi lahko poleg tega postopek, določen v Direktivi 98/34, morebiti pripeljal do tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti zoper priglasitveno državo članico, bi lahko razkritje podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja škodilo poznejšim razpravam med strankami (točka 3, deveti odstavek, izpodbijanega sklepa).
43 Da bi dosegla razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, tožeča stranka, ki jo podpirata Finska republika in Kraljevina Švedska, zatrjuje, da člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ne more uporabiti za postopek, določen v Direktivi 98/34, ker ni mogoče šteti, da je ta postopek „preiskava“. Dodaja, da analogija med postopkom iz navedene direktive na eni strani ter postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti in postopkom glede državnih pomoči na drugi, na katero Komisija opira utemeljitev uporabe izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ni ustrezna.
44 Po mnenju tožeče stranke je bistvena značilnost preiskave ta, da se lahko konča z ugotovitvijo, da je preiskovani subjekt deloval ali je predlagal tako delovanje, ki krši pravo Unije.
45 Tožeča stranka pojasnjuje, da je namen postopkov „preiskave“ priprava podlag zavezujočih odločb glede ravnanja naslovnikov, ki je dopustno po pravu Unije, in da je za te postopke značilno, da imajo v njih institucije, ki sprejemajo odločbe, preiskovalna pooblastila.
46 Komisija meni, prvič, da je preiskava opredeljena kot strukturirani postopek, katerega namen je pojasniti dejanske in pravne okoliščine ter njihovo združljivost s pravom Unije, in drugič, da preiskovalna narava postopka, določenega v Direktivi 98/34, izhaja iz dejstva, da Komisija, kadar dvomi o združljivosti osnutka tehničnega predpisa s pravom Unije, izda podrobno mnenje, da tako zadevno državo članico pozove k posredovanju pojasnil ali k uskladitvi s tem pravom.
47 Francoska republika meni, da postopek, določen v Direktivi 98/34 ni le postopek posvetovanja ali dialoga med državami članicami in Komisijo, ampak postopek z zavezujočimi pravnimi učinki. Glede tega pojasnjuje, da Komisija vodi preiskavo o združljivosti nacionalnega ukrepa s pravom Unije, ki se konča s stališčem Komisije v zvezi s tem.
48 Najprej je treba opozoriti, da je cilj Uredbe št. 1049/2001, sprejete na podlagi člena 255(2) ES, kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi z uvodno izjavo 4, javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, ZOdl., EU:C:2013:738, točka 40).
49 Kadar se pri instituciji zahteva razkritje dokumenta, mora ta v vsakem posameznem primeru presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme od pravice javnosti do dostopa do dokumentov institucij, ki so naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., EU:C:2008:374, točka 35).
50 Ureditev izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, zlasti pa iz njegovega odstavka 2, temelji na uravnoteženju interesov, ki si v danih okoliščinah nasprotujejo, in sicer na eni strani interesov, ki bi bili razkritju zadevnih dokumentov naklonjeni, in na drugi tistih, ki bi jih to razkritje ogrozilo. Odločitev o zahtevi za dostop do dokumentov je odvisna od tega, kateremu interesu je treba v obravnavanem primeru dati prednost (zgoraj v točki 48 navedena sodba LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 42).
51 Te izjeme je treba razlagati in uporabljati ozko (glej sodbo z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija, C‑506/08 P, ZOdl., EU:C:2011:496, točka 75 in navedena sodna praksa).
52 Glede na navedene premisleke se je treba v obravnavanem primeru izreči o vprašanju, ali je treba – kot zatrjujeta Komisija in Francoska republika – postopek, določen v Direktivi 98/34, opredeliti kot preiskavo in ali je v navedenem postopku izdaja podrobnega mnenja Komisije preiskovalno dejanje v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
53 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da pojem preiskava vključuje vsa preiskovalna dejanja, ki jih opravi pristojni organ, da ugotovi obstoj kršitve, in tudi postopek, v katerem upravni organ zbere informacije in preverja nekatera dejstva, preden sprejme odločitev.
54 Dalje je treba opozoriti, da lahko Komisija v postopku, določenem v Direktivi 98/34, izda podrobno mnenje, v katerem presodi, da bi lahko zaradi osnutka tehničnega predpisa nastale ovire za prosti pretok blaga, prosti pretok storitev ali svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu.
55 Vendar podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, ne spada v postopek, v katerem upravni organ zbira informacije in preverja nekatera dejstva, preden sprejme odločitev.
56 Prvič, ugotoviti je namreč treba, da v postopku, določenem v Direktivi 98/34, Komisija pred izdajo podrobnega mnenja ni dolžna zbrati informacij,.
57 V uvodni izjavi 5 Direktive 98/34 je navedeno, da mora imeti Komisija pred sprejetjem tehničnih določb na voljo potrebne informacije in da jo morajo zato države članice uradno obvestiti o svojih načrtih na področju tehničnih predpisov. Poleg tega je namen navedene priglasitve, predpisane s členom 8(1) te direktive, Komisiji omogočiti, da ima na voljo kar najbolj popolne informacije o vseh osnutkih tehničnih predpisov glede njegove vsebine, obsega in splošnega konteksta, na podlagi česar lahko kar najučinkoviteje izvaja pooblastila, ki jih ji podeljuje ta direktiva (glej po analogiji sodbo z dne 7. maja 1998, Komisija/Belgija, C‑145/97, Recueil, EU:C:1998:212, točka 12 in navedena sodna praksa).
58 Drugič, čeprav Komisija na podlagi informacij, ki jih je posredovala priglasitvena država članica, preverja nekatera dejstva, ne sprejme odločbe, ampak po potrebi izda nezavezujoče vmesno mnenje. Izdaja podrobnega mnenja je namreč le rezultat analize osnutka tehničnega predpisa, ki jo opravi Komisija in na podlagi katere presodi, da bi lahko zaradi osnutka tehničnega predpisa nastale ovire za prosti pretok blaga in storitev ali svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu (glej člen 9(2) Direktive 98/34). Poleg tega to podrobno mnenje ne odraža nujno končnega stališča Komisije, saj mora zadevna država članica po njegovi izdaji Komisiji sporočiti, kakšen ukrep predlaga v zvezi s tem mnenjem, Komisija pa podati pripombe k tem predlogom.
59 Podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, prav tako ni rezultat preiskave, ki jo pristojni organ opravi, da bi ugotovil obstoj kršitve.
60 Osnutek tehničnega predpisa je namreč po svoji naravi pripravljalno gradivo, ki ga je mogoče še razviti in spremeniti. Dokler navedeni tehnični predpis ni sprejet, se z njim ne more kršiti pravil, ki urejajo prosti pretok blaga, prosti pretok storitev ali svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu.
61 Zato ni mogoče šteti, da je država članica, na katero je to mnenje naslovljeno, odgovorna za kršitev prava Unije, saj je ob izdaji podrobnega mnenja na podlagi Direktive 98/34 nacionalni tehnični predpis obstajal šele v obliki osnutka (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 13. septembra 2000, Komisija/Nizozemska, C‑341/97, Recueil, EU:C:2000:434, točki 18 in 19). Nasprotno mnenje bi vodilo do domneve, da je podrobno mnenje pogojni pisni opomin, čigar obstoj bi bil odvisen od odziva zadevne države članice na to mnenje. Zaradi zahtev po pravni varnosti, ki so neločljivo povezane z vsakim postopkom, ki lahko pripelje do sodnega postopka, taka negotovost ni dopustna (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj navedeno sodbo Komisija/Nizozemska, EU:C:2000:434, točka 20).
62 Dejstvo, da Direktiva 98/34 določa, da lahko tako Komisija kot druge države članice izdajo podrobno mnenje v zvezi z osnutkom tehničnega predpisa priglasitvene države članice, potrjuje, da izdaja podrobnega mnenja Komisije ne spada med preiskovalna dejanja, ki jih ta opravi, da ugotovi obstoj kršitve. Države članice lahko namreč le prijavijo kršitev pravil Unije druge države članice, ne smejo pa sprejeti obrazloženega mnenja, v katerem Komisija formalno ugotovi, da po njenem mnenju obstaja kršitev. Podrobno mnenje, bodisi da ga sprejme Komisija bodisi država članica, pa je le oblika prijave morebitnega navzkrižja med osnutkom tehničnega predpisa in pravom Unije na področju prostega pretoka blaga, prostega pretoka storitev ali svobode ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu.
63 Iz tega sledi, da podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, ne spada v postopek preiskave, ker ne pomeni odločbe, s katero se ugotovi kršitev, saj gre za prvo, začasno in svetovalno stališče Komisije, ki temelji na analizi priglašenega osnutka tehničnega predpisa, pri čemer ima priglasitvena država članica vsekakor možnost, da osnutek pred njegovim sprejetjem spremeni.
64 Glede na navedeno ni mogoče utemeljeno trditi, da podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, spada v postopek preiskave v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
65 Iz razlogov, navedenih v točkah 55 in 59 zgoraj, zavrnitve dostopa do zadevnega podrobnega mnenja ni mogoče utemeljiti s sklepanjem po podobnem, ki ga je uporabila Komisija in s katerim se želi postopek, določen v Direktivi 98/34, izenačiti s postopki zaradi neizpolnitve obveznosti in postopki nadzora nad državnimi pomočmi, ali ga z njimi primerjati, , , ker Komisija po izvedenih zadnjenavedenih postopkih sprejme sklep, s katerim temeljito preiskavo konča – glede na okoliščine primera – z ugotovitvijo, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, oziroma z ugotovitvijo, da državna pomoč ni združljiva z notranjim trgom.
66 V zvezi z razlogi, ki jih je navedla Komisija in v skladu s katerimi bi razkritje zadevnega podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja zmanjšalo pripravljenost zadevne države članice, da z njo sodeluje v duhu medsebojnega zaupanja, in s čimer bi bil ogrožen cilj njenega ovrednotenja, ki je zagotoviti spoštovanje prava Unije (glej točko 3, četrti odstavek, izpodbijanega sklepa), je treba ugotoviti naslednje.
67 Kot je razvidno iz uvodne izjave 5 Direktive 98/34, naj bi se s priglasitvijo osnutkov tehničnih predpisov in njihovim ovrednotenjem vzpostavilo sodelovanje med Komisijo in državami članicami ter med državami članicami, da se jim omogoči odkritje morebitnih ovir za trgovanje in sprejetje potrebnih ukrepov, s katerimi zagotovijo, da ustrezni ukrepi ne začnejo veljati ali da se spremenijo tako, da so v skladu s pravom Unije (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 30. aprila 1996, CIA Security International, C‑194/94, Recueil, EU:C:1996:172, točke 40, 41 in 50).
68 Vendar Komisija iz cilja sodelovanja med njo in državami članicami ter med državami članicami, ki se mu sledi v postopku, določenem v Direktivi 98/34, napačno sklepa, da bi razkritje zadevnega podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja zmanjšalo pripravljenost priglasitvene države članice, da z njo sodeluje v duhu medsebojnega zaupanja in da bi bil s tem ogrožen cilj njenega ovrednotenja, ki je zagotoviti spoštovanje prava Unije (glej točko 3, četrti odstavek, izpodbijanega sklepa).
69 Na prvem mestu je namreč treba ugotoviti, da Direktiva 98/34 državam članicam, ki načrtujejo sprejetje tehničnih predpisov s področja uporabe navedene direktive, zavezuje k sodelovanju tako s Komisijo kot z drugimi državami članicami.
70 V praksi so države članice na podlagi členov 8 in 9 Direktive 98/34 zavezane, prvič, da sporočijo vse osnutke tehničnih predpisov s področja uporabe te direktive, drugič, da odložijo sprejetje osnutkov za najmanj tri mesece, in tretjič, da Komisiji, kadar izda podrobno mnenje, sporočijo, kakšen ukrep predlagajo v zvezi s tem podrobnim mnenjem.
71 Sodelovanje med Komisijo in zadevno državo članico v obliki sporočanja in seznanjanja z njihovimi nameni glede podrobnih mnenj tako ni odvisno od pripravljenosti priglasitvene države članice za sodelovanje, ampak je naloženo z Direktivo 98/34 tako, da se z razkritjem podrobnega mnenja Komisije načeloma ne more vplivati na pripravljenost zadevne države članice za sodelovanje v postopku priglasitve.
72 Na drugem mestu je treba poudariti, da je podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, dejavnik, ki ga bo nacionalni zakonodajalec upošteval ob sprejetju osnutka tehničnega predpisa. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, pogoj, da lahko učinkovito uresničujejo svoje demokratične pravice (glej po analogiji zgoraj v točki 49 navedeno sodbo Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 46, in sodbo z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, ZOdl., EU:C:2013:671, točka 33). V zvezi s slednjim vidikom nujnost zagotoviti pripravljenost priglasitvene države članice, da s Komisijo sodeluje v duhu medsebojnega zaupanja, ni utemeljeni razlog za omejitev preglednosti v postopku sprejetja tehničnega predpisa.
73 Na tretjem mestu je treba spomniti tudi, da Komisija podrobno mnenje v zvezi z osnutkom tehničnega predpisa, ki ji je bil priglašen v okviru postopka, določenega v Direktivi 98/34, izda pred sprejetjem navedenega tehničnega predpisa.
74 Ni pa mogoče šteti, da bi se v primeru morebitnega razkritja podrobnega mnenja, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, zmanjšala pripravljenost države članice za sodelovanje v okviru postopka iz navedene direktive. Ne glede na to, da priglasitveno državo članico k sodelovanju zavezuje Direktiva 98/34 (glej točke od 68 do 70 zgoraj), je namreč treba ugotoviti, da pomeni dejstvo, da podrobno mnenje postane javno, za navedeno državo članico spodbudo, da ga ustrezno upošteva. Če namreč morebitne neskladnosti s pravom Unije, navedene v tem podrobnem mnenju, postanejo javne, bo ta država članica še toliko bolj primorana, da navede razloge, zakaj meni, da načrtovani tehnični predpis ne ustvarja ovir za prosti pretok blaga, prosti pretok storitev ali svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu, oziroma da spremeni osnutek tehničnega predpisa in ga tako uskladi s pravom Unije.
75 Zato v nasprotju s trditvami Komisije razkritje podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja krepi sodelovanje med Komisijo, zadevno državo članico in drugimi državami članicami.
76 Splošno sodišče vsekakor opozarja, da mora institucija, kadar se odloči zavrniti dostop do dokumenta, katerega posredovanje se je od nje zahtevalo, načeloma pojasniti, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se sklicuje ta institucija (sodba z dne 6. decembra 2012, Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑167/10, EU:T:2012:651, točka 64). V obravnavanem primeru pa Komisija ni konkretno in dejansko dokazala, kako bi lahko razkritje podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja negativno vplivalo na pripravljenost Francoske republike za sodelovanje. Trditev, ki jo je na obravnavi podala Francoske republike, da se ne sme podcenjevati destabilizacijskega vidika seznanitve javnosti z morebitnimi kritikami Komisije glede priglašenega osnutka tehničnega predpisa še preden bi država članica imela priložnost nanj odgovoriti, ni bila utemeljena.. Francoska republika med drugim ni pojasnila, kateri organ bi bil neutemeljeno destabiliziran zaradi dejstva, da je mnenje Komisije o skladnosti osnutka tehničnega predpisa z določenimi vidiki prava Unije postalo javno.
77 Nazadnje, trditev Komisije, da bi razkritje podrobnega mnenja, ki ga je izdala v postopku, določenem v Direktivi 98/34, med obdobjem mirovanja lahko škodilo poznejšim razpravam med strankami (točka 3, deveti odstavek, izpodbijanega sklepa), ker bi navedeni postopek lahko morebiti privedel do tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti zoper priglasitveno državo članico, je treba prav tako zavrniti.
78 Ugotoviti je namreč treba, da se narava nadzora, ki ga Komisija izvede v postopku, določenem v Direktivi 98/34, bistveno razlikuje od tiste v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti. Postopek priglasitve, ki je uveden z Direktivo 98/34, je primer predhodnega nadzora, s katerim naj bi se zagotovilo, da so osnutki tehničnih predpisov, ki jih države članice nameravajo sprejeti, v skladu s pravom Unije. V zvezi s tem je treba spomniti, da se Komisija odloči izdati podrobno mnenje le v primerih, ko bi načrtovani nacionalni ukrep lahko ustvaril ovire za prosti pretok blaga, prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu z namenom njihove odprave pri viru. Iz tega izhaja, da zadevni državi članici med navedenim postopkom ni mogoče pripisati odgovornosti za nikakršno kršitev prava Unije, ker je namen tega postopka ravno preprečiti morebitne neskladnosti med osnutkom tehničnega predpisa in pravom Unije. Stališče Komisije torej ne more biti zavezujoče in ne more biti namenjeno sankcioniranju ravnanja.
79 Nasprotno pa je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti klasičen primer naknadnega nadzora, pri katerem se preverijo nacionalni ukrepi, ko jih države članice že sprejele, in katerega namen je vzpostavitev spoštovanja pravnega reda (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca S. Alberja v zadevi Komisija/Francija, C‑230/99, Recueil, EU:C:2000:603, točka 28). Predhodna faza, določena v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, sicer predpostavlja tudi fazo dialoga med Komisijo in zadevno državo članico. Vendar pa je njen cilj mirna rešitev spora med Komisijo in zadevno državo članico in če to ni mogoče, določitev možnosti, da se zadeva zaradi neskladnosti veljavnega nacionalnega ukrepa, ki ima pravne učinke na notranjem trgu, predloži Sodišču.
80 V zvezi s tem je treba spomniti, da podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, ni pisni opomin, ker v tej fazi postopka s formalnega vidika ni nobenega spora med Komisijo in zadevno državo članico. Ker je namreč tehnični predpis šele v fazi predloga, njegova morebitna neskladnost s pravom Unije, ki jo Komisija ugotovi v tovrstnem podrobnem mnenju, ni izkazana in je tako zgolj hipotetična.
81 Poleg tega je stališče, ki ga Komisija izrazi v podrobnem mnenju, ki ga izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, začasno, saj gre v skladu s členom 9 navedene direktive za prvo stališče Komisije glede vidikov, ki bi lahko ovirali prosti pretok blaga, prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu, in s katerim se začne dialog med njo in zadevno državo članico (glej člen 9(2) Direktive 98/34). Začasna narava tega podrobnega mnenja nasprotuje temu, da bi lahko škodilo poznejši razpravi v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti namreč najprej predpostavlja, da Komisija določi svoje stališče v pisnem opominu. Dokler stališče Komisije ni določeno, ne more škoditi pogajanjem.
82 Komisija tudi ni obrazložila, zakaj bi dejstvo, da so v pisnem opominu v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti povzete zatrjevane kršitve prava Unije, ki so podobne tistim iz podrobnega mnenja, ki ga izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, spremenilo naravo in potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ter škodilo morebitnim pogajanjem med njo in zadevno državo članico. Splošno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da razkritje tovrstnega podrobnega mnenja ne omogoča, da bi se tretje osebe v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, kot je tožeča stranka, seznanile z vsebino pisnega opomina. O njegovi vsebini lahko te na podlagi podrobnega mnenja kvečjemu ugibajo. Tovrstna ugibanja tretje osebe v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti vseeno ne morejo spremeniti narave, predmeta ali poteka tega postopka. Poleg tega Komisija ni utemeljila, zakaj bi ugibanja tretjih oseb o njenem stališču glede združljivosti tehničnega predpisa s pravom Unije na področju prostega pretoka blaga, prostega pretoka storitev in svobode ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu škodila pogajanjem, ki bi jih lahko vodila z zadevno državo članico.
83 Iz vsega navedenega sledi, da podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, glede na njegovo vsebino in okoliščine, v katerih je bilo sestavljeno, ne spada v preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Zato Komisija, s tem ko se je pri zavrnitvi razkritja zadevnega podrobnega mnenja sklicevala na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ni napačno uporabila prava.
84 Podredno je treba poudariti, da tudi če je podrobno mnenje, ki ga Komisija izda v postopku iz Direktive 98/34, del preiskave v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, namen izjeme iz te določbe ni varovati preiskave, temveč namen teh dejavnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., EU:T:2006:190, točka 52, in z dne 14. februarja 2012, Nemčija/Komisija, T‑59/09, ZOdl., EU:T:2012:75, točka 73 in navedena sodna praksa).
85 V zvezi s tem pa je treba opozoriti, da je namen postopka, določenega v Direktivi 98/34, in zlasti namen podrobnega mnenja, ki ga Komisija izda v navedenem postopku, preprečiti, da bi nacionalni zakonodajalec sprejel tehnični predpis, ki bi oviral prosti pretok blaga ali prosti pretok storitev ali svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu (glej točko 37 zgoraj).
86 Zato je treba preveriti, ali lahko razkritje podrobnega mnenja, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, med obdobjem mirovanja vpliva na namen, omenjen v točki 85 zgoraj.
87 Navesti je treba, da razkritje podrobnega mnenja, ki ga Komisija izda v postopku, določenem v Direktivi 98/34, med obdobjem mirovanja ne škodi nujno namenu tega postopka. To, da Komisija razkrije svoje podrobno mnenje, v skladu s katerim lahko vidiki osnutka tehničnega predpisa ovirajo prosti pretok blaga, prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev na notranjem trgu (glej člen 9(2) Direktive 98/34), namreč ne ogroža cilja zagotovitve združljivosti nacionalnega tehničnega predpisa s pravom Unije. Nasprotno, zadevna država članica bo tako razkritje dojemala kot dodatno spodbudo, da zagotovi združljivost svojega tehničnega predpisa z določbami Unije, ki urejajo take temeljne svoboščine.
88 Iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 67 do 82 zgoraj, je treba zavrniti trditve Komisije in Francoske republike, ki so utemeljene z nevarnostjo zmanjšanja sodelovanja držav članic in vplivom na postopek neizpolnitve obveznosti v primeru razkritja podrobnega mnenja.
89 Glede na vse navedeno je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem je z bil njim zavrnjen dostop do zadevnega podrobnega mnenja na podlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
90 Zato tudi ni treba odgovoriti niti na vprašanje, ali se je lahko Komisija glede na naravo zadevnega podrobnega mnenja med obdobjem mirovanja oprla na splošno domnevo, da bi razkritje tega mnenja škodovalo namenom preiskave, niti se ni treba izreči o drugem in tretjem tožbenem razlogu, ki ju je navedla tožeča stranka.
Stroški
91 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
92 Na podlagi člena 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato Francoska republika, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo vsaka svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:
1. Sklep Evropske komisije z dne 27. junija 2012, s katerim je ta med obdobjem mirovanja zavrnila dostop do svojega podrobnega mnenja v zvezi z osnutkom odloka glede vsebine in pogojev za oddajo letne prijave snovi v stanju nanodelcev (2011/673/F), ki so ji ga francoski organi priglasili na podlagi Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998, se razglasi za ničen.
2. Komisija poleg svojih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasil Carl Schlyter.
3. Francoska republika, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. aprila 2015.
Podpisi