Causa T‑402/12
Carl Schlyter
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino – Eccezione relativa alla protezione degli obiettivi delle attività di indagine – Regolamento (CE) n. 1367/2006 – Articolo 6, paragrafo 1 – Parere circostanziato della Commissione riguardante un progetto di decreto relativo alla dichiarazione annuale delle sostanze allo stato di nanoparticelle, notificato dalle autorità francesi alla Commissione in applicazione delle disposizioni della direttiva 98/34/CE – Diniego d’accesso»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 16 aprile 2015
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione – Direttiva 98/34 – Obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione ogni progetto di regola tecnica – Portata – Violazione dell’obbligo – Conseguenze
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, art. 8, § 1)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Diniego d’accesso – Obbligo di motivazione – Portata
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Portata – Applicazione ai pareri circostanziati della Commissione emessi nell’ambito della direttiva 98/34 – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio n. 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, artt. 8 e 9)
4. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione – Direttiva 98/34 – Obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione ogni progetto di regola tecnica – Distinzione tra la procedura di notifica e il procedimento per inadempimento
(Art. 258 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, artt. 8 e 9)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 38)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 49‑51, 76)
3. Il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, non rientra in un’attività d’indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, vale a dire, una procedura per mezzo della quale l’amministrazione raccoglie informazioni e verifica determinati fatti prima di adottare una decisione.
In effetti, in primo luogo, nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34, non spetta alla Commissione raccogliere informazioni prima dell’emissione di un parere circostanziato. In secondo luogo, se è vero che, sulla base delle informazioni trasmesse dallo Stato membro notificante, la Commissione verifica determinati fatti, essa, tuttavia, non adotta una decisione, ma, se del caso, emette un parere intermedio di natura non vincolante. In effetti, l’emissione di un parere circostanziato non è altro che il risultato dell’analisi del progetto di regola tecnica, effettuata dalla Commissione, a seguito della quale quest’ultima ritiene che il progetto di regola tecnica presenti degli aspetti che possono eventualmente creare ostacoli alla libera circolazione delle merci e dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno. Inoltre, tale parere circostanziato non riflette necessariamente una posizione definitiva della Commissione, poiché, a seguito della sua emissione, lo Stato membro interessato riferisce alla Commissione sul seguito che intende dare a tale parere e la Commissione commenta tale reazione.
Il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non costituisce neppure il risultato di ricerche effettuate da un’autorità competente per accertare un’infrazione. In effetti, per sua stessa natura, un progetto di regola tecnica è un testo preparatorio, che può evolvere ed essere modificato. Finché tale regola tecnica non è adottata, essa non può violare le norme che disciplinano la libera circolazione delle merci, quella dei servizi o la libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno. Di conseguenza, lo Stato membro destinatario di tale parere non potrebbe rendersi colpevole di una violazione del diritto dell’Unione poiché, al momento dell’emissione del parere circostanziato di cui alla direttiva 98/34, la regola tecnica nazionale esisterebbe soltanto allo stadio di progetto.
Peraltro, anche nell’ipotesi in cui il parere circostanziato rientri in un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, l’eccezione prevista in questa disposizione non mira a proteggere le attività di indagine in quanto tali, ma l’obiettivo di queste attività. A tale proposito, la divulgazione, durante il termine di differimento, di un parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34 non pregiudica necessariamente l’obiettivo di tale procedura. In effetti, il fatto che la Commissione divulghi il proprio parere circostanziato secondo cui degli aspetti del progetto di regola tecnica possono eventualmente creare ostacoli alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione dei servizi come pure alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell’ambito del mercato interno non pregiudica l’obiettivo di una regola tecnica nazionale conforme al diritto dell’Unione. Al contrario, una tale divulgazione sarà percepita dallo Stato membro interessato come un ulteriore incentivo a garantire la compatibilità della propria regola tecnica con le norme dell’Unione che disciplinano tali libertà fondamentali.
(v. punti 55, 56, 58‑61, 63, 64, 84, 87)
4. La natura del controllo effettuato dalla Commissione nell’ambito della procedura di cui alla direttiva 98/34, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, è fondamentalmente diversa da quella del controllo di cui al procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE. La procedura di notifica istituita dalla direttiva 98/34 costituisce un esempio di controllo ex ante, volto a garantire che i progetti di regola tecnica che gli Stati membri intendono adottare siano conformi al diritto dell’Unione. Lo Stato membro interessato non può essersi reso colpevole, durante tale procedura, di alcuna violazione del diritto dell’Unione, dal momento che l’oggetto stesso di tale procedura è di prevenire le eventuali incompatibilità tra il progetto di regola tecnica e il diritto dell’Unione. La presa di posizione della Commissione non può quindi essere vincolante e mirare a sanzionare un comportamento.
La procedura di infrazione è, invece, l’esempio classico di un controllo ex post che consiste nel controllare i provvedimenti nazionali, dopo che questi sono stati adottati dagli Stati membri, e che mira a ristabilire il rispetto dell’ordine giuridico. È indubbio che la fase precontenziosa di cui al procedimento per inadempimento preveda ugualmente una fase di dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Tuttavia, l’obiettivo è quello di una composizione amichevole della vertenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato e, in mancanza, quello di prendere in considerazione la possibilità di adire la Corte per l’incompatibilità di un provvedimento nazionale entrato in vigore e che produce effetti giuridici sul mercato interno.
A tale proposito, il parere circostanziato emesso dalla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 non costituisce una diffida poiché, a tale stadio della procedura, non esiste formalmente alcuna vertenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato. In effetti, dal momento che la regola tecnica è solamente presa in considerazione, la sua eventuale incompatibilità con il diritto dell’Unione, individuata dalla Commissione in tale parere circostanziato, non è accertata e, in tal senso, è semplicemente ipotetica. Inoltre, la posizione espressa dalla Commissione nel parere circostanziato è provvisoria nel senso che, in forza dell’articolo 9 di tale direttiva, si tratta di una presa di posizione iniziale della Commissione. La natura provvisoria di tale parere osta a che esso possa compromettere una discussione successiva nel contesto di un procedimento per inadempimento. In effetti, la procedura di infrazione implica, in primo luogo, che la Commissione assuma la propria posizione nella diffida. Finché la posizione della Commissione non è stata assunta, essa non può compromettere una negoziazione.
(v. punti 78‑81)