Sprawa T‑402/12
Carl Schlyter
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie – Wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia – Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 – Artykuł 6 ust. 1 – Szczegółowa opinia Komisji w sprawie projektu zarządzenia dotyczącego rocznej deklaracji substancji nanocząsteczkowych przekazanej Komisji przez władze francuskie zgodnie z przepisami dyrektywy 98/34/WE – Odmowa dostępu
Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 21 kwietnia 2015 r.
1. Zbliżanie ustawodawstw – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Dyrektywa 98/34 – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji każdego projektu przepisu technicznego – Zakres – Naruszenie obowiązku – Konsekwencje
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8 ust. 1)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Zastosowanie do szczegółowych opinii Komisji wydawanych w kontekście dyrektywy 98/34 – Wyłączenie
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8, 9)
4. Zbliżanie ustawodawstw – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Dyrektywa 98/34 – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji każdego projektu przepisu technicznego – Rozróżnienie między procedurą zgłaszania a postępowaniem w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
(art. 258 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8, 9)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 38)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 49–51, 76)
3. Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego nie jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, a mianowicie procedury, za pomocą której organ administracji gromadzi informacje i weryfikuje określone fakty przed podjęciem decyzji.
W pierwszym rzędzie zadaniem Komisji w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie jest bowiem gromadzenie informacji przed wydaniem szczegółowej opinii. W drugim rzędzie, chociaż na podstawie informacji przekazanych przez zgłaszające państwo członkowskie Komisja weryfikuje określone fakty, to jednak nie wydaje ona decyzji, ale – w stosownym wypadku – opinię o charakterze niewiążącym i tymczasowym. Wydanie szczegółowej opinii jest bowiem tylko rezultatem przeprowadzonej przez Komisję analizy projektu normy technicznej, w następstwie której instytucja ta uznaje, że projekt normy technicznej zawiera elementy mogące stworzyć bariery w swobodnym przepływie towarów i usług lub dla swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego. Ponadto taka szczegółowa opinia nie musi wcale być wyrazem ostatecznego stanowiska Komisji, gdyż po jej wydaniu zainteresowane państwo członkowskie przedkłada Komisji sprawozdanie na temat działań, które proponuje podjąć w związku z ową opinią, zaś Komisja wypowiada się na temat tej reakcji.
Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi też rezultatu badań przeprowadzanych przez właściwy organ w celu wykazania, że popełniono naruszenie. Projekt normy technicznej, ze względu na swój charakter, jest bowiem tekstem przygotowawczym, który może podlegać przekształceniom i modyfikacjom. Dopóki norma techniczna nie zostanie przyjęta, dopóty nie może ona naruszać reguł przepisów regulujących swobodny przepływ towarów, usług czy swobodę przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego. W konsekwencji państwo członkowskie będące adresatem tej opinii nie może być obarczane winą za naruszenie prawa Unii, gdyż w chwili wydania szczegółowej opinii na podstawie dyrektywy 98/34 krajowa norma techniczna funkcjonowała tylko w postaci projektu.
Ponadto nawet jeśli szczegółowa opinia jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, to wyjątek przewidziany w tym przepisie nie obejmuje czynności dochodzeniowych jako takich, ale cel takich czynności. W tym względzie ujawnienie, w trakcie okresu zawieszenia, szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie musi stwarzać zagrożenia dla realizacji celu tego postępowania. Okoliczność, że Komisja ujawnia swą szczegółową opinię, w myśl której pewne elementy projektu normy technicznej mogą stwarzać bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług czy swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego, nie stwarza zagrożenia dla realizacji celu, który polega na zapewnieniu zgodności krajowej normy technicznej z prawem Unii. Przeciwnie, ujawnienie takie będzie postrzegane przez dane państwo członkowskie jako dodatkowy bodziec do zapewnienia zgodności jego normy technicznej z przepisami prawa Unii regulującymi te podstawowe swobody.
(por. pkt 55, 56, 58–61, 63, 64, 84, 87)
4. Charakter kontroli przeprowadzanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego jest zasadniczo odmienny od charakteru kontroli przeprowadzanej w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Procedura notyfikacji ustanowiona w dyrektywie 98/34 stanowi przykład kontroli ex ante, która ma na celu zapewnienie, aby projekty norm technicznych, jakie państwa członkowskie zamierzają przyjąć, były zgodne z prawem Unii. W toku omawianego postępowania zainteresowanego państwa członkowskiego nie można obarczać winą za jakiekolwiek naruszenie prawa Unii, gdyż celem tego postępowania jest właśnie zapobieżenie ewentualnym niezgodnościom między projektem normy technicznej a prawem Unii. Stanowisko zajęte przez Komisję nie może więc być wiążące i zmierzać do wymierzenia sankcji za określone zachowanie.
Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest klasycznym przykładem kontroli ex post, która polega na weryfikacji przepisów krajowych po ich przyjęciu przez państwa członkowskie i która ma na celu przywrócenie poszanowania porządku prawnego. Wprawdzie poprzedzająca wniesienie skargi faza postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmuje także etap dialogu między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim, jednakże dialog ten ma na celu polubowne rozstrzygnięcie sporu między Komisją a danym państwem członkowskim, a gdy sporu tego nie uda się w ten sposób rozstrzygnąć, do Trybunału wnoszona jest skarga ze względu na stwierdzone niezgodności z prawem Unii przepisu krajowego, który wszedł już w życie i wywiera skutki prawne na rynku wewnętrznym.
W tym względzie szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi wezwania do usunięcia uchybienia, gdyż na tym etapie postępowania nie istnieje formalnie żaden spór między Komisją a danym państwem członkowskim. Skoro bowiem norma techniczna jest dopiero na etapie projektu, jej ewentualna niezgodność z prawem Unii, która zostaje zasygnalizowana przez Komisję w szczegółowej opinii, nie jest dowiedziona i w tym sensie jest jedynie hipotetyczna. Ponadto stanowisko wyrażone przez Komisję w szczegółowej opinii jest tymczasowe w tym sensie, że w myśl art. 9 wskazanej dyrektywy chodzi tu o zajęcie przez Komisję początkowego stanowiska. Tymczasowy charakter tej opinii stoi na przeszkodzie temu, by mogła ona zaszkodzić późniejszej dyskusji w kontekście postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W postępowaniu tym w pierwszym rzędzie Komisja musi bowiem przedstawić swe stanowisko w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Dopóki stanowisko Komisji nie zostanie ustalone, dopóty nie jest ono w stanie zaszkodzić procesowi negocjacji.
(por. pkt 78–81)