CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 9 de julio de 2009 1(1)
Asunto C‑226/08
Stadt Papenburg
contra
Bundesrepublik Deutschland
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Oldenburg)
«Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres – Decisión de un Estado miembro de aceptar un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria redactado por la Comisión – Intereses que deben tenerse en cuenta – Confianza legítima»
1. El municipio de Papenburg (en lo sucesivo, «Stadt Papenburg») es una ciudad portuaria a orillas del río Ems en la Baja Sajonia, Alemania. La ciudad es conocida por su gran astillero, el Meyer-Werft, fundado en 1795 y actualmente especializado en la construcción de buques de crucero. (2)
2. Cada vez que un buque de gran calado es trasladado desde el astillero hasta el Mar del Norte, deben realizarse previamente trabajos especiales de dragado. De acuerdo con una resolución de planificación de la Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Dirección de vías navegables y navegación del noroeste) de 31 de mayo de 1994, se concedió el permiso a la Stadt Papenburg, al Landkreis Emsland (distrito de Emsland) y a la Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (Oficina de vías navegables y navegación de Emden) para realizar los trabajos necesarios de dragado en el Ems. El río sólo permite de forma natural la navegación de barcos con un calado de hasta 6,3 metros. El dragado está proyectado para permitir que lleguen al mar barcos con un calado de hasta 7,3 metros.
3. Esta resolución de planificación sustituye a toda otra autorización preceptiva de acuerdo con el Derecho alemán y no puede impugnarse legalmente. (3) Los trabajos efectivos de dragado en cada caso concreto, por tanto, no requieren de nuevos permisos o autorizaciones.
4. Algunas zonas del río situadas aguas abajo en la jurisdicción de las autoridades locales de la Stadt Papenburg fueron objeto de notificación por parte de Alemania a la Comisión el 17 de febrero de 2006, con la denominación «Unterems y Außenems (DE 2507-331)», como posible lugar de importancia comunitaria en el sentido de la Directiva 92/43/CEE (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»). (4)
5. La Comisión incluyó el lugar en su proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria de la región atlántica y solicitó al Gobierno federal su consentimiento al efecto de acuerdo con el párrafo primero del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Alemania está dispuesta a dar su consentimiento. La Stadt Papenburg teme que, si el Unterems y el Außenems se incluyen en la lista de lugares de importancia comunitaria, en el futuro sería precisa una evaluación de acuerdo con el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats antes de cada trabajo concreto de dragado. El resultado de tal evaluación es totalmente imprevisible y los costes necesarios se incrementarían notablemente.
6. El 20 de febrero de 2008, la Stadt Papenburg presentó una demanda ante el Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunal de lo contencioso-administrativo de Oldenburg), en la que pedía que se ordenara a la Bundesrepublik Deutschland (en lo sucesivo, «Gobierno federal») que denegara su consentimiento. En esta petición de decisión prejudicial, el Verwaltungsgericht Oldenburg solicita al Tribunal de Justicia una aclaración sobre la interpretación de los artículos 2, apartado 3, 4, apartado 2, y 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. (5)
Marco jurídico
Directiva sobre los hábitats
7. El tercer considerando de la exposición de motivos de la Directiva sobre los hábitats expone:
«Considerando que, dado que su objetivo principal es favorecer el mantenimiento de la biodiversidad, al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, la presente Directiva contribuirá a alcanzar el objetivo general de un desarrollo duradero; que el mantenimiento de esta biodiversidad podrá en determinados casos requerir el mantenimiento, e incluso el estímulo, de actividades humanas».
8. El artículo 1 contiene varias definiciones:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
(k) “lugar de importancia comunitaria” [en lo sucesivo, “LIC”]: un lugar que, en la región o regiones biogeográficas a las que pertenece, contribuya de forma apreciable a mantener o restablecer un tipo de hábitat natural de los que se citan en el Anexo I o una especie de las que se enumeran en el Anexo II en un estado de conservación favorable y que pueda de esta forma contribuir de modo apreciable a la coherencia de Natura 2000 tal como se contempla en el artículo 3, y/o contribuya de forma apreciable al mantenimiento de la diversidad biológica en la región o regiones biogeográficas de que se trate.
[…;]
(l) “zona especial de conservación” [en lo sucesivo, “ZEC”]: un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar;
[…]»
9. El artículo 2, apartado 3, establece:
«Las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.»
10. El artículo 3 dispone:
«1. Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE.
2. Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.
[…]»
11. El artículo 4 dispone:
«1. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares.
[…]
La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar.
[…]
2. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las siete regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de [LIC], basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.
Aquellos Estados miembros en los que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % del territorio nacional podrán solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el Anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas a la selección del conjunto de los [LIC] de su territorio.
La lista de los lugares seleccionados como [LIC], en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21. [(6)]
[…]
4. Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación [ZEC] lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.
5. Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
12. El artículo 6 dispone:
«1. Con respecto a las [ZEC], los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las [ZEC], el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
13. En el anexo III, etapa 2, titulada «Evaluación de la importancia comunitaria de los lugares incluidos en las listas nacionales», se dispone lo siguiente:
«1. Todos los lugares definidos por los estados miembros en la etapa 1 en que existan tipos de hábitats naturales y/o especies prioritarias se considerarán [LCI].
2. Para la evaluación de la importancia comunitaria de los demás lugares incluidos en las listas de los Estados miembros, es decir de su contribución al mantenimiento o al restablecimiento en un estado de conservación favorable de un hábitat natural del Anexo I o de una especie del Anexo II y/o a la coherencia de Natura 2000, se tendrán en cuenta los criterios siguientes:
(a) el valor relativo del lugar a nivel nacional;
(b) la localización geográfica del lugar en relación con las vías migratorias de especies del Anexo II, así como su posible pertenencia a un ecosistema coherente situado a uno y otro lado de una o varias fronteras interiores de la Comunidad;
(c) la superficie total del lugar;
(d) el número de tipos de hábitats naturales del Anexo I y de especies del Anexo II existentes en el lugar;
(e) el valor ecológico global del lugar para la región o regiones biogeográficas de que se trate y/o para el conjunto del territorio a que se hace referencia en el artículo 2, tanto por el aspecto característico o único de los elementos que lo integren como por la combinación de dichos elementos.»
Ley fundamental alemana
14. El artículo 28, apartado 2, de la Grundgesetz (Ley fundamental o «GG») está redactado en los siguientes términos: (7)
«Deberá garantizarse a los municipios el derecho a regular bajo su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local. Las asociaciones de municipios tienen igualmente, dentro del marco de sus competencias legales y de acuerdo con las leyes, el derecho de autonomía administrativa. La garantía de la autonomía abarca también las bases de la propia responsabilidad financiera; estas bases incluyen una fuente tributaria que, junto con el derecho de fijar los tipos de recaudación, corresponde a los municipios y se rige por la respectiva capacidad económica.»
15. Como interpreta el órgano jurisdiccional remitente, el derecho a la autonomía administrativa local garantizado por esta disposición también incluye el derecho de los municipios a que se tengan en cuenta sus intereses cuando las medidas de ámbito superior al local tengan efectos duraderos en el desarrollo del municipio u originen una interferencia duradera con planes del municipio suficientemente concretos y establecidos. Esto también se aplica a las medidas adoptadas fuera del ámbito de sus competencias locales, en la medida en que el municipio, a pesar de la distancia geográfica, esté clara y particularmente afectado.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. La Stadt Papenburg alegó ante el órgano jurisdiccional remitente que su autonomía, protegida por el artículo 28, apartado 2, de la GG, sería vulnerada si Alemania aceptara, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, el proyecto de lista de LIC de la región atlántica redactado por la Comisión.
17. Alegó al respecto que, como puerto de mar y sede de un astillero, su planificación e inversiones y su desarrollo económico dependen de asegurar que el Ems siga siendo navegable para los grandes buques de altura.
18. El Gobierno Federal sostiene que la demanda debe ser desestimada. Considera que tener en cuenta los intereses invocados por la demandante al decidir sobre dar su consentimiento al proyecto de lista de LCI contravendría el Derecho comunitario. De acuerdo con el párrafo primero del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, un Estado miembro puede decidir si da su consentimiento basándose únicamente en motivos de conservación de la naturaleza. El Gobierno federal alega, con carácter subsidiario, que si la Directiva sobre los hábitats permite que se tengan en cuenta los intereses locales, la demandante puede acudir a los tribunales incluso después de la aprobación de la lista para declarar que no se ha contado con ella. Por tanto, no hay necesidad de prohibir «con carácter preventivo» la conformidad del Gobierno Federal con el proyecto de lista.
19. Mediante una resolución de 31 de mayo de 2008, el Verwaltungsgericht Oldenburg concedió a la Stadt Papenburg una medida cautelar. Con arreglo a la misma, se prohíbe al Gobierno federal otorgar su consentimiento hasta que se dicte sentencia sobre la demanda en el litigio principal.
20. El Verwaltungsgericht Oldenburg ha decidido suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Permite el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la [Directiva sobre los hábitats] a un Estado miembro denegar su consentimiento al proyecto de lista de [LIC] elaborado por la Comisión respecto a una o varias zonas por motivos distintos a los de protección de la naturaleza?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿forman parte de estos motivos los intereses de municipios y mancomunidades, en especial, su planificación, proyectos de planificación y otros intereses relacionados con el desarrollo de su propio territorio?
3) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones primera y segunda, ¿exigen el tercer considerando de la Directiva 92/43/CEE, el artículo 2, apartado 3, de la misma, o cualesquiera otras disposiciones del Derecho comunitario que los motivos de esta naturaleza deban ser tenidos en cuenta por los Estados miembros y la Comisión al prestar su consentimiento y al elaborar la lista de [LIC]?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿es posible desde el punto de vista del Derecho comunitario que un municipio afectado por la inclusión de una determinada zona en la lista solicite, tras la fijación definitiva de ésta, en el marco de un procedimiento judicial, que se declare que dicha lista incumple el Derecho comunitario porque sus intereses no fueron tenidos en cuenta o no lo fueron suficientemente?
5) Una vez incluida la zona en la lista de [LIC], ¿deben someterse a una evaluación de las repercusiones, según el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva, para que puedan seguir realizándose, aquellos trabajos permanentes de mantenimiento del cauce navegable de los estuarios que, de acuerdo con el Derecho nacional, ya habían sido definitivamente autorizados antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 92/43/CEE?»
21. Han presentado observaciones escritas la Stadt Papenburg y la Comisión.
22. El 26 de marzo de 2009 se celebró una vista en la que formularon observaciones orales la Stadt Papenburg, el Gobierno federal y la Comisión.
Análisis
Primera cuestión
23. El artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats regula un procedimiento de clasificación de los parajes naturales como ZEC, que se estructura en varias fases a las que se vinculan determinados efectos jurídicos y que debe permitir, principalmente, el establecimiento de la red «Natura 2000», tal como se desprende del artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva. (8)
24. De acuerdo con la etapa 1 de dicho procedimiento, tomando como base los criterios que se establecen en el anexo III de la Directiva sobre los hábitats y la información científica pertinente, cada Estado miembro ha de proponer y remitir a la Comisión una lista de lugares, con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el anexo II existentes en dichos lugares (véase el artículo 4, apartado 1). De acuerdo con la etapa 2, la Comisión, tomando como base los criterios que se enuncian en el anexo III y de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de LIC, basándose en las listas de los Estados miembros. La lista de lugares seleccionados como LIC, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión (véase el artículo 4, apartado 2). Una vez elegido de esta manera un LIC, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de ZEC (véase el artículo 4, apartado 4). Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del artículo 4, apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 (véase el artículo 4, apartado 5).
25. La primera cuestión pretende confirmar si Alemania puede fundarse en motives distintos a los de la protección de la naturaleza, en la etapa 2 de ese procedimiento, para denegar su consentimiento al proyecto de lista de LIC de la Comisión.
26. En el asunto First Corporate Shipping, (9) se preguntó al Tribunal de Justicia si un Estado miembro tenía derecho o estaba obligado a tener en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales, a la hora de decidir los lugares que deben proponerse a la Comisión de acuerdo con la etapa 1. El Tribunal de Justicia señaló que los criterios relevantes para la etapa 1, enunciados en el anexo III, «sólo se definen en función del objetivo de conservación de los hábitats naturales o de la fauna y flora silvestres que se contemplan, respectivamente, en el anexo I o en el anexo II. Se desprende de lo anterior que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no prevé, por sí mismo, que se tomen en consideración exigencias que no se refieran a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, a la hora de elegir y delimitar los lugares que han de proponerse a la Comisión como lugares que pueden calificarse de importancia comunitaria». (10)
27. El Tribunal de Justicia declaró además que, para elaborar una lista de LIC que permita el establecimiento de una red ecológica europea coherente de ZEC, la Comisión debe disponer de «un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva sobre los hábitats. Con este fin, se elabora el inventario con arreglo a los criterios establecidos en el anexo III (etapa 1) de dicha Directiva.» El Tribunal de Justicia destacó que «ésta es la única forma posible de alcanzar el objetivo, contemplado en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats, del mantenimiento o del restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de especies de que se trate en su área de distribución natural, que puede estar situada a ambos lados de una o varias fronteras de la Comunidad». Cuando un Estado miembro redacta la lista nacional de lugares, no dispone de un conocimiento preciso y detallado de la situación de los hábitats en los demás Estados miembros. Por tanto, no puede «por sí solo, aunque existan exigencias económicas, sociales y culturales, o particularidades regionales y locales, excluir lugares que posean a nivel nacional un interés ecológico pertinente para el objetivo de conservación, sin poner en peligro la consecución de este mismo objetivo en el ámbito comunitario». Si se permitiera obrar así a los Estados miembros, la Comisión «no siempre tendría la seguridad de contar con un inventario exhaustivo de los lugares que pueden designarse ZEC y el objetivo de la inclusión de estas zonas en una red ecológica europea coherente podría quedar incumplido». (11)
28. El Tribunal de Justicia concluyó, por consiguiente, que «el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede tomar en consideración exigencias económicas, sociales y culturales, así como particularidades regionales y locales, como las mencionadas en el artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva, a la hora de elegir y delimitar los lugares que deben proponerse a la Comisión como lugares que pueden calificarse de importancia comunitaria». (12)
29. ¿Se puede aplicar el mismo razonamiento a la etapa 2 del procedimiento?
30. En sus conclusiones en el asunto First Corporate Shipping, el Abogado General Léger consideró «que no queda excluido que, en la segunda etapa, es decir, en el momento de la concertación entre los Estados miembros y la Comisión sobre la elección de los LIC, las exigencias económicas y sociales puedan justificar que un lugar en que exista uno de los tipos de hábitats naturales del anexo I o de las especies autóctonas del anexo II no sea seleccionado como LIC y, en consecuencia, no se incluya en las ZEC». (13)
31. Contrariamente a lo alegado por la Stadt Papenburg, no creo que la sentencia en el asunto First Corporate Shipping adoptara ese punto de vista. (14) Ahora bien, queda por saber si lo que la sentencia sostuvo respecto a la etapa 1 se aplica igualmente a la etapa 2.
32. A mi juicio así es.
33. Respecto a la etapa 2 del procedimiento, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats dispone que la Comisión redactará, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, un proyecto de lista de LCI tomando como base los criterios que se enuncian en el anexo III (etapa 2). Los criterios de evaluación establecidos para la etapa 2, como los de la etapa 1, se definen exclusivamente de acuerdo con el objetivo de conservar los hábitats naturales o la fauna y flora silvestres que se enumeran respectivamente en los anexos I y II. (15) La única excepción que prevé la Directiva sobre los hábitats es que los Estados miembros en que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % de su territorio nacional podrán solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas a la selección del conjunto de los lugares de importancia comunitaria de su territorio (véase el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo). En este asunto no se ha invocado esa excepción. Además, aun cuando un Estado miembro forme parte de esta categoría, la Directiva sobre los hábitats sigue sin proporcionar otros criterios (por ejemplo, económicos y sociales) que puedan aplicarse en esta etapa. Simplemente dispone que los criterios puramente ecológicos del anexo III se apliquen con más flexibilidad.
34. Puede establecerse aquí además una analogía con la Directiva 74/409/CEE (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»). (16) El artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva exige a los Estados miembros que tomen medidas especiales de conservación para determinadas especies, y en particular que clasifiquen como zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») los territorios más adecuados para su conservación. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats dispone la creación de una red ecológica europea coherente de ZEC, denominada «Natura 2000», que incluirá las ZPE designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre las aves. Hay, por tanto, un estrecho vínculo entre ambas Directivas. (17)
35. En el asunto Royal Society for the Protection of Birds, (18) se preguntó al Tribunal de Justicia si esas disposiciones deben interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede, para clasificar un lugar como ZPE o para delimitar dicha zona, tener en cuenta las consideraciones económicas en la medida en que obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las mencionadas en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. El Tribunal de Justicia declaró que las razones imperiosas de interés público de primer orden que, de acuerdo con el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, pueden justificar un plan o proyecto que afectara a una ZPE de forma apreciable podían, en su caso, comprender las razones de orden social o económico. Sin embargo, el Tribunal de Justicia observó que, aunque los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, en cuanto modifican la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, han instaurado un procedimiento que permite a los Estados miembros adoptar, por razones imperiosas de interés público de primer orden y bajo ciertas condiciones, un plan o proyecto que afecte a una ZPE y, por tanto, revisar así una decisión de clasificación de esta zona reduciendo su superficie, sin embargo, no ha introducido modificaciones en lo que respecta a la fase inicial de clasificación de una zona como ZPE a que se refiere el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. De ello se deduce que, aun en el ámbito de la Directiva sobre las hábitats, la clasificación de lugares como ZPE debe efectuarse, en todo caso, según los criterios admitidos con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, y que las exigencias económicas, en cuanto razón imperiosa de interés público de primer orden que permite soslayar la obligación de clasificar un lugar en función de su valor ecológico, no pueden ser consideradas en esa fase. (19)
36. Tanto la Directiva sobre los hábitats como la de las aves pertenecen al sistema establecido para contribuir a la formación de Natura 2000. A mi juicio, sería incoherente y contrario al objetivo de la Directiva sobre los hábitats permitir a los Estados miembros invocar criterios económicos para denegar su consentimiento al proyecto de lista de LCI de acuerdo con la propia Directiva sobre los hábitats, cuando el Tribunal de Justicia ha aclarado que tales criterios no pueden entrar en la ecuación al seleccionar dichos lugares de acuerdo con el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, en su versión modificada por la Directiva sobre los hábitats.
37. Asimismo, como el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Royal Society for the Protection of Birds, el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats dispone que tales intereses pueden ser tenidos en cuenta en una fase posterior. (20) En efecto, el artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats anuncia otro tanto al disponer que las medidas que se adopten con arreglo a dicha Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.
38. Sin embargo, como señala acertadamente la Comisión, el artículo 2, apartado 3, no es una excepción general a las normas de la Directiva sobre los hábitats. Puede encontrarse un tenor similar en el artículo 2 de la Directiva sobre las aves. (21) El Tribunal de Justicia ha declarado que esa disposición no constituye una excepción autónoma al régimen general de protección de la Directiva sobre las aves, pero que no obstante tiene en consideración tanto la necesidad de una protección eficaz de las aves como, entre otras cosas, las exigencias económicas. (22) A mi juicio, esa declaración es igualmente aplicable, mutatis mutandis, al artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
39. Esencialmente, por tanto, la disposición de la Directiva sobre los hábitats que permite tener en cuenta los intereses económicos es el artículo 6, apartado 4.
40. El artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a fijar las medidas de conservación necesarias para las ZEC (artículo 6, apartado 1); a evitar, en las ZEC, el deterioro de hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que figuran en la lista (artículo 6, apartado 2), y a someter «cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares» a una evaluación ex ante de sus posibles repercusiones en la ZEC (artículo 6, apartado 3). El artículo 6, apartado 4, reconoce al Estado miembro la facultad (limitada) de obviar las conclusiones negativas de la evaluación ex ante y autorizar el plan o proyecto en cuestión por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de índole social o económica. No obstante, en tal caso el Estado miembro está obligado a adoptar las medidas compensatorias necesarias para garantizar que la coherencia global de «Natura 2000» quede protegida, y a poner en conocimiento de la Comisión estas medidas. (23)
41. En consecuencia, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats prevé, expresamente, un momento procedimental en el que pueden tenerse en cuenta los intereses económicos. Desde mi punto de vista, con el fin de no poner en peligro el objetivo de la Directiva sobre los hábitats, es imperativo que sólo se tengan en cuenta los criterios de conservación de la naturaleza al seleccionar los LIC. Cuando la lista completa de LIC se haya redactado de acuerdo con estos criterios, podrán tenerse en cuenta intereses económicos como el invocado en el litigio principal. De forma excepcional, éstos pueden determinar que un plan o proyecto que podría tener repercusiones negativas en el lugar se lleve a cabo a pesar de todo.
42. Por tanto, concluyo que el primer párrafo del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats no permite a un Estado miembro denegar el consentimiento al proyecto de lista de LIC de la Comisión por otros motivos que los de la protección de la naturaleza.
43. La segunda, tercera y cuarta cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional se basan en la hipótesis de una respuesta afirmativa a la primera cuestión. A la vista del modo en que propongo que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión, no hay necesidad de examinar las cuestiones segunda, tercera y cuarta.
Quinta cuestión
44. Mediante su quinta pregunta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los trabajos de mantenimiento en curso en los canales navegables de los estuarios, que fueron autorizados definitivamente de acuerdo con el Derecho nacional antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, (24) deben someterse a una evaluación de sus repercusiones conforme al artículo 6, apartados 3 o 4, de la Directiva cuando prosiguen después de la inclusión del lugar al que podrían afectar en la lista de LIC.
45. La respuesta a esa cuestión depende de si los trabajos de dragado en cuestión en el litigio principal constituyen un «plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de manera apreciable a los citados lugares». Existen dos sentencias que pueden proporcionar indicaciones útiles a este respecto.
46. En el asunto Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, (25) se preguntó al Tribunal de Justicia si la recogida mecánica de berberechos, que se había practicado durante muchos años, pero para la cual se expedía anualmente una licencia por un período limitado (evaluándose de nuevo, en cada ocasión, la posibilidad de seguir realizando esa actividad y el lugar donde podía efectuarse) estaba comprendida en los conceptos de «plan» o «proyecto» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Tras observar que la Directiva sobre los hábitats no define los términos «plan» o «proyecto», el Tribunal de Justicia se remitió a la definición de «proyecto» del artículo 1, apartado 2, de la Directiva sobre evaluación de impacto ambiental (26) y consideró que la recogida mecánica de berberechos estaba comprendida en su ámbito de aplicación. El Tribunal de Justicia consideró que la definición de «proyecto» en la Directiva sobre evaluación de impacto ambiental era pertinente para definir el concepto de «plan o proyecto» en la Directiva sobre los hábitats, ya que estas Directivas pretenden impedir que las actividades que pueden dañar al medio ambiente sean autorizadas sin previa evaluación de sus repercusiones. Por tanto, una actividad como la recogida mecánica de berberechos está comprendida en el concepto de «Plan o proyecto» de la Directiva sobre los hábitats.
47. El Tribunal de Justicia concluyó que el hecho de que desde hacía muchos años se llevara a cabo esta actividad periódicamente en la zona de que se trataba, previa obtención cada año de la licencia pertinente, cuya expedición requería en cada ocasión una nueva evaluación tanto de la posibilidad de ejercer esta actividad como del lugar en el que podía realizarse, no constituía un obstáculo para que, con motivo de cada solicitud, dicha actividad fuera considerada como un plan o proyecto distinto a los efectos de la Directiva sobre los hábitats. (27)
48. En el curso de un procedimiento de infracción contra Irlanda, la Comisión consideró que, en contra de lo dispuesto en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, Irlanda había aprobado un proyecto de drenaje que podía afectar de manera apreciable a la ZPE de Glen Lough sin efectuar una evaluación previa adecuada de dicho proyecto y sin seguir un procedimiento decisorio adecuado. (28) En sus conclusiones presentadas en ese asunto, la Abogado General Kokott recordó que, para la definición del concepto de «proyecto», el Tribunal de Justicia ya se había basado en la definición ofrecida por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva sobre evaluación de impacto ambiental en el asunto Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging. (29) La Abogado General consideró por tanto que también los trabajos de mantenimiento pueden constituir una intervención en el medio natural o el paisaje, especialmente cuando éstos conducen al deterioro del hábitat más adecuado para la protección de las aves. (30) Esta fue también la opinión del Tribunal de Justicia. (31)
49. A la luz de estas sentencias, considero que el dragado de que se trata en el litigio principal está comprendido claramente en la definición de «plan o proyecto» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. La opinión del Tribunal de Justicia parece realizar una interpretación extensiva al definir el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (32)
50. Sin embargo, la resolución por la que se solicita la decisión prejudicial señala que el dragado fue autorizado definitivamente por las autoridades locales antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, sin necesidad de permiso alguno posterior. ¿Implica esto que todos los trabajos de dragado en el Ems (pasados y futuros) deben considerarse como un único «plan o proyecto», que fue autorizado definitivamente antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats y que por tanto permanece fuera del ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3?
51. Evidentemente, no es lógico aplicar con carácter retroactivo el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. Respecto a los dragados que ya habían sido autorizados y ejecutados antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, por tanto, no podía haberse exigido una evaluación ex ante. (33)
52. Sin embargo, como propuse en mis conclusiones presentadas en el asunto Valloni e steppe pedegarganiche, considero que, «si existen otros proyectos u otras fases del mismo proyecto global que pueden distinguirse de fases anteriores sin recurrir a una interpretación artificiosa, estos proyectos […] quedarían sujetos a la obligación establecida en el artículo 6, apartado 3. Estos proyectos y estas fases también podrían acogerse (en su caso) a la posibilidad, contemplada en el artículo 6, apartado 4, de obviar los resultados de la evaluación». (34)
53. Por tanto, estimo que cualquier trabajo posterior de mantenimiento o dragado en el río Ems debe someterse a la evaluación ex ante de acuerdo con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
54. En sus conclusiones presentadas en el asunto Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, la Abogado General Kokott argumentó que, para evitar eficazmente que se causen perjuicios no intencionados a zonas de la red «Natura 2000», se requiere que, a ser posible, todas las medidas potencialmente perjudiciales queden sometidas al procedimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats; y que los conceptos de «plan» y de «proyecto» deben interpretarse por tanto de manera amplia. Tuvo en cuenta el hecho de que la pesca del berberecho se practicaba ya desde hacía muchos años de la misma forma, pero consideró que ni el concepto de «plan» ni el de «proyecto» excluyen que una medida realizada de forma periódica se considere cada vez un plan o un proyecto autónomos. De modo significativo, la Abogado General Kokott señaló que, precisamente en el caso de las medidas realizadas de forma reiterada, esta interpretación de los conceptos «plan» y «proyecto» tampoco supone una carga desproporcionada. En la medida en que los efectos sean los mismos de año en año, en la siguiente fase de evaluación resulta fácil determinar, remitiéndose a las evaluaciones de años anteriores, que no cabe esperar que la zona se vea afectada de forma apreciable. Cuando han cambiado las circunstancias, no sólo no debe excluirse, sino que está justificado que deban realizarse de nuevo evaluaciones más amplias. (35)
55. Considero razonable este punto de vista.
56. Debo añadir que, a mi juicio, la definición de «plan o proyecto» en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe ser una definición comunitaria autónoma. No puede depender de la naturaleza de la resolución administrativa por la que se autoriza una actividad de acuerdo con la legislación nacional sin que se ponga en peligro el objetivo de esa Directiva. Supóngase, por ejemplo, que, mucho antes de finalizar el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, un Estado miembro hubiera adoptado una resolución administrativa firme que permitiera a sus ciudadanos abatir lobos libremente. (36) Esta amplia cobertura para matar lobos no estaría exenta de examen con arreglo a la Directiva sobre los hábitats por el mero hecho de que la resolución administrativa nacional tuviera carácter firme.
57. La Comisión alega que la protección de la confianza legítima y de los derechos adquiridos impide la aplicación de las normas de procedimiento a situaciones que ya han sido autorizadas y que la Stadt Papenburg y Meyer-Werft tienen una expectativa legítima respecto a la navegabilidad del río Ems. Por tanto, la Comisión concluye que las evaluaciones ex ante de acuerdo con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no pueden aplicarse a los trabajos de dragado que se rigen por la autorización original con arreglo al Derecho administrativo alemán. La Comisión considera que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, que exige a los Estados miembros que adopten las medidas apropiadas para evitar, en las ZEC, el deterioro de los hábitats y las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, permite una protección ambiental apropiada.
58. Del mismo modo, la Stadt Papenburg se ampara en la sentencia recaída en el asunto Kühne & Heitz, (37) en la que el Tribunal de Justicia declaró que (con determinados requisitos (38)) el principio de cooperación que se deriva del artículo 10 CE obliga a un órgano administrativo ante el que se presenta una solicitud en este sentido a examinar de nuevo una resolución administrativa firme para tomar en consideración la interpretación de la disposición pertinente efectuada entre tanto por el Tribunal de Justicia.
59. No me parece que ésta sea la interpretación correcta.
60. En el presente asunto, no se discute si el órgano administrativo que adoptó la resolución por la que se autorizaba el dragado tenía que examinar de nuevo esa resolución. Antes bien, la cuestión es si un acto normativo de la Comunidad –en este caso una directiva– puede alterar una situación legal decidida por una resolución administrativa de acuerdo con el Derecho nacional, adoptada antes de finalizar el plazo de adaptación del Derecho interno a la directiva, y que continúa produciendo efectos legales.
61. Como destacó el Tribunal de Justicia en el asunto VEMW y otros, el principio de protección de la confianza legítima forma parte incuestionablemente de los principios fundamentales de la Comunidad y puede invocarlo todo operador económico en relación con el cual una institución haya generado esperanzas fundadas. (39) En el presente asunto, sin embargo, las instituciones de la Comunidad no han hecho nada que sugiera que la situación legislativa vigente antes de la aprobación de la Directiva sobre los hábitats continuaría indefinidamente.
62. Es cierto que las autoridades locales alemanas adoptaron en efecto una medida por la que se autorizaba para el futuro el dragado del Ems. Sin embargo, esa resolución se adoptó el 31 de mayo de 1994, (40) algo más de dos años después de la aprobación de la Directiva sobre los hábitats (21 de mayo de 1992), si bien diez días antes de finalizar el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva (10 de junio de 1994). (41) El Tribunal de Justicia ha aclarado que, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la aprobación de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el principio de protección de la confianza legítima si dicha medida se aprueba. En este caso, la medida en cuestión ya se había aprobado. Además, un Estado miembro no puede vincular a la Comunidad de modo que ésta se vea imposibilitada de emprender o proseguir su política sobre el medio ambiente y su misión, declarada en el artículo 2 CE, de promover un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente. (42)
63. El principio de seguridad jurídica exige en particular que una normativa que entrañe consecuencias desfavorables para los particulares debe ser clara y su aplicación previsible para los justiciables. Sin embargo, una persona no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legislativas; tan sólo puede impugnar las medidas de aplicación de tales modificaciones. Asimismo, el principio de seguridad jurídica no exige que no se produzcan modificaciones legislativas, sino que más bien requiere que el legislador tome en consideración las situaciones especiales de los operadores económicos y prevea, en su caso, adaptaciones a la aplicación de las nuevas normas jurídicas. (43)
64. Además, según jurisprudencia reiterada, en caso de que no existan disposiciones transitorias, una norma nueva se aplica inmediatamente a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la antigua norma (44) y el ámbito de aplicación del principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior. (45)
65. Por supuesto, comprendo el legítimo interés de la Stadt Papenburg y de sus constructores de buques en que el río Ems sea navegable para que esos buques puedan alcanzar el mar. Sin embargo, es importante destacar que la Directiva sobre los hábitats contiene disposiciones que permiten tener en cuenta la situación especial de ciudades como la Stadt Papenburg mediante la excepción establecida en el artículo 6, apartado 4. (46)
66. El interés de Papenburg y de sus constructores de buques puede así protegerse sin interpretar el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats de un modo que es demasiado estricto y que puede poner en peligro su objetivo de conservación de la naturaleza.
67. Si el dragado del Ems requiere esencialmente de las mismas operaciones, reiteradas de la misma forma a lo largo del tiempo, es razonable suponer que la evaluación ex ante del artículo 6, apartado 3, no debería ser una carga excesiva. Si, en un caso concreto, el dragado necesario rebasara los límites de esas operaciones reiteradas, debería efectuarse una evaluación más amplia. (47) Si, a pesar de una evaluación desfavorable sobre las repercusiones en el lugar, el dragado debe efectuarse de todas formas, (48) el artículo 6, apartado 4, permite a Alemania obviar las conclusiones negativas de esa evaluación ex ante y autorizar los dragados. En tal caso, sin embargo, se exigiría a Alemania que tomara las medidas compensatorias necesarias para proteger la coherencia global de «Natura 2000» y que informara a la Comisión de las medidas adoptadas.
68. La Comisión considera que sólo debería aplicarse el artículo 6, apartado 2. Sin embargo, hay que recordar que los apartados 2 y 3 del artículo 6 tienen diferentes funciones dentro de la Directiva sobre los hábitats. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, (49) el hecho de que se haya autorizado un plan o proyecto de conformidad con el procedimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats hace innecesario aplicar simultáneamente la norma de protección general contemplada en el apartado 2 del mismo artículo. Ello se debe a que la concesión de una autorización de un plan o proyecto, con arreglo al artículo 6, apartado 3, presupone necesariamente que se ha considerado que dicho plan o proyecto no puede perjudicar a la integridad del lugar de que se trate ni, por consiguiente, causar deterioros o alteraciones apreciables en el sentido del apartado 2 de dicho artículo.
69. El Tribunal de Justicia añadió, no obstante, que «no cabe excluir que, a continuación, dicho plan o proyecto se revele capaz de producir tales deterioros o alteraciones, incluso a falta de todo error imputable a las autoridades nacionales competentes». En tales circunstancias, la aplicación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats permite responder al objetivo esencial de la conservación y protección de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres. (50)
70. Considero, por tanto, que los futuros dragados del río Ems deberán someterse a una evaluación ex ante con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. El artículo 6, apartado 2, desempeña una función limitada; aunque complementaria y, a la vez, importante en definitiva.
71. Por consiguiente, considero que los trabajos de mantenimiento en curso en el cauce navegable de los estuarios, que fueron autorizados definitivamente de acuerdo con el Derecho nacional antes de que finalizase el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, deben someterse a una evaluación de sus repercusiones de acuerdo con lo establecido en los artículos 6, apartados 3 o 4, de la Directiva, si prosiguen después de la inclusión del lugar en la lista de LIC.
Conclusión
72. Por las razones expuestas, en mi opinión debe responderse como sigue a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Oldenburg:
«– El párrafo primero del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, no permite que un Estado miembro deniegue su consentimiento al proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria elaborado por la Comisión por motivos distintos a los de protección de la naturaleza.
– Los trabajos de mantenimiento en curso en el cauce navegable de los estuarios que, de acuerdo con el Derecho nacional, habían sido definitivamente autorizados antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 92/43, deben someterse a una evaluación de sus repercusiones, de acuerdo con el artículo 6, apartados 3 o 4, de esa Directiva, si prosiguen después de su inclusión en la lista de lugares de importancia comunitaria.»