KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 9. juulil 20091(1)
Kohtuasi C‑226/08
Stadt Papenburg
versus
Saksamaa Liitvabariik
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Oldenburg)
Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Liikmesriigi otsus anda nõusolek komisjoni koostatud ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule – Huvid, millega tuleb arvestada – Õiguspärane ootus
1. Stadt Papenburg on Emsi jõe ääres asuv Alam-Saksi (Saksamaa) sadamalinn. See on tuntud oma suure, 1795. aastal asutatud Meyer-Werfti laevatehase poolest, mis on praegu spetsialiseerunud matkelaevade ehitamisele.(2)
2. Iga kord, kui laevatehasest lastakse Põhjamerre suure süvisega laev, tuleb eelnevalt teostada vajalikke süvendamisi. Vastavalt Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest’i (loodepiirkonna veeteede ja laevanduse direktoraat) 31. mai 1994. aasta planeeringu vastuvõtmise otsusele anti Stadt Papenburg’ile, Landkreis Emsland’ile (Emslandi maakond) ja Wasser- und Schiffahrtsamt Emden’ile (Emdeni veeteede ja laevanduse amet) luba süvendada vajaduse korral Emsi jõge. Jõgi sobib oma loodusliku sügavuse poolest ainult sellistele laevadele, mille süvis on kuni 6,3 m. Süvendamise eesmärk on võimaldada laevade süvisega 7,3 m merrejõudmine.
3. Kõnealune planeeringu vastuvõtmise otsus asendab kõiki Saksa avaliku õiguse kohaselt nõutavaid muid lube ning see ei ole vaidlustatav.(3) Seega ei ole iga konkreetse süvendamise teostamiseks enam muid nõusolekuid või lube vaja.
4. 17. veebruaril 2006. aastal teatas Saksamaa komisjonile Stadt Papenburg’i omavalitsusüksuse territooriumist allavoolu asuvatest aladest nimedega Unterems ja Außenems (DE 2507-331) kui võimalikest ühenduse tähtsusega aladest nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ (edaspidi „elupaikade direktiiv”) tähenduses.(4)
5. Komisjon lisas selle ala Atlandi piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõusse ja palus Saksamaa Liitvabariigi valitsuselt selle kohta elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 esimese lõigu kohast nõusolekut. Saksamaa soovib sellele oma nõusoleku anda. Stadt Papenburg kardab, et kui Unter- ja Außenems lisatakse ühenduse tähtsusega alade loetellu, peab tulevikus enne iga süvendamist teostama elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4 ettenähtud hindamise. Selle hindamise tulemus on täiesti ettearvamatu; igal juhul suurendab see märkimisväärselt kulutusi ja tõstab hinda.
6. 20. veebruaril 2008 esitas Stadt Papenburg Verwaltungsgericht Oldenburg’ile (Oldenburgi halduskohus) kaebuse, paludes, et Saksamaa Liitvabariigil (edaspidi „Saksamaa Liitvabariigi valitsus”) keelataks vastava nõusoleku andmine. Käesolevas eelotsusetaotluses palub Verwaltungsgericht Oldenburg Euroopa Kohtult elupaikade direktiivi artikli 2 lõike 3, artikli 4 lõike 2 ning artikli 6 lõigete 3 ja 4 tõlgendamise kohta selgitusi.(5)
Õiguslik raamistik
Elupaikade direktiiv
7. Elupaikade direktiivi preambuli põhjendus 3 sätestab:
„[kuna] käesoleva direktiivi peamine eesmärk on edendada bioloogilise mitmekesisuse säilitamist, võttes arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi ja piirkondlikke nõudeid, aitab käesolev direktiiv kaasa säästva arengu üldise eesmärgi saavutamisele; niisuguse loodusliku mitmekesisuse säilitamine võib teatavatel juhtudel eeldada inimtegevuse jätkamist või isegi soodustamist”.
8. Artikkel 1 sisaldab mitmete mõistete määratlusi:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
k) ühenduse tähtsusega ala – ala, mis annab olulise panuse I lisa loodusliku elupaigatüübi või II lisa liigi soodsa kaitsestaatuse säilimisele või taastamisele selles biogeograafilises piirkonnas või nendes biogeograafilistes piirkondades, kuhu see ala kuulub, ning võib oluliselt kaasa aidata ka artiklis 3 nimetatud Natura 2000 sidususele ning/või aitab oluliselt kaasa asjaomase biogeograafilise piirkonna või asjaomaste biogeograafiliste piirkondade bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele.
[…];
l) erikaitseala – ühenduse tähtsusega ala, mille liikmesriik on määranud õigus- ja haldusaktide ja/või lepingu alusel ning kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide soodsat kaitsestaatust, mille jaoks ala on määratud;
[…]”
9. Artikli 2 lõige 3 sätestab:
„Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmetes võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.”
10. Artikkel 3 näeb ette:
„1. Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.
Natura 2000 võrgustikku kuuluvad ka liikmesriikide direktiivi 79/409/EMÜ kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealad.
2. Iga liikmesriik annab oma panuse Natura 2000 loomisse võrdeliselt sellega, mil määral tema territooriumil leidub lõikes 1 nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja liikide elupaiku. Selleks määrab liikmesriik artikli 4 kohaselt erikaitsealad, võttes arvesse lõikes 1 ettenähtud eesmärke.
[…]”
11. Artikkel 4 sätestab:
„1. Iga liikmesriik esitab III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, millised kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb.
[…]
Loetelu koos ala käsitleva teabega saadetakse komisjonile kolme aasta jooksul käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.
[…]
2. Komisjon [koostab] kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas (2. etapp) sätestatud kriteeriumide alusel ja artikli 1 punkti c alapunktis iii nimetatud kõigi seitsme biogeograafilise piirkonna ja artikli 2 lõikes 1 nimetatud kogu territooriumi kohta liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse [tähtsusega] alade [loetelu eelnõu], märkides alad, kust on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
Liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levilad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, võivad oma territooriumil ühenduse [tähtsusega] alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist.
Ühenduse [tähtsusega] aladeks valitud alade loetelu kinnitab komisjon artiklis 21 sätestatud korras, märkides alad, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.[(6)] [Tsitaati on parandatud Euroopa Kohtus, kuna direktiivi eestikeelne tõlge on ekslik.]
[…]
4. Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse tähtsusega alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.
5. Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”
12. Artikkel 6 sätestab:
„1. Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.
2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”
13. III lisa 2. etapp pealkirjaga „Siseriiklikesse nimekirjadesse kantud alade hindamine ühenduse tähtsuse seisukohast” näeb ette järgmist:
„1. Kõik alad, mis liikmesriigid on 1. etapis määratlenud aladeks, kus on esmatähtsad looduslikud elupaigatüübid ja/või liigid, loetakse ühenduse tähtsusega aladeks.
2. Muude liikmesriikide nimekirjadesse kantud alade hindamisel ühenduse tähtsuse seisukohast, st nende panust I lisa loodusliku elupaiga või II lisa liigi soodsa kaitsestaatuse säilitamisse või taastamisse ja/või Natura 2000 võrgustiku sidususse, võetakse arvesse järgmisi kriteeriume:
a) ala suhteline tähtsus siseriiklikul tasandil;
b) ala geograafiline asend seoses II lisas nimetatud rändeteedega ja kas ala kuulub mõlemalt poolt üht või mitut ühenduse piiri ületavasse ühtsesse ökosüsteemi;
c) ala üldpindala;
d) I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide arv alal;
e) ala üldine ökoloogiline väärtus kõnealustele biogeograafilistele piirkondadele ja/või tervele artiklis 2 nimetatud territooriumile, seoses selle tunnuste või kordumatute aspektidega ning viisiga, kuidas need on omavahel seotud.”
Saksa põhiseadus
14. Grundgesetz’i (põhiseadus, edaspidi „GG”) artikli 28 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:(7)
„Kohalikele omavalitsustele tuleb tagada õigus reguleerida seaduste piires omal vastutusel kõiki kohaliku elu küsimusi. Ka kohalike omavalitsuste ühendustel on neile […] seadusega määratud ülesannete raames vastavalt seadustele õigus [haldusautonoomiale]. Tagatav [haldusautonoomia] laieneb finantsautonoomia [põhielementidele]; kõnealused [põhielemendid] hõlmavad kohalike omavalitsuste õigust majanduslikul suutlikkusel põhinevatele maksutuludele ning õigust kehtestada nende allikate maksumäärad.”
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõlgenduse kohaselt on omavalitsusüksustele kõnealuse sättega tagatud halduslik iseseisvus, mis annab neile ka õiguse nõuda, et nende huvidega arvestataks siis, kui kohalike omavalitsuste piire ületavad meetmed kahjustavad omavalitsusüksuse arengut või omavalitsusüksuse kehtestatud piisavalt konkreetset ja kindlaksmääratud planeeringut. See kehtib ka omavalitsusüksuse territooriumilt välja jäävate meetmete puhul, kui neil on omavalitsusüksusele nende geograafilisest asendist sõltumata ilmne ja märkimisväärne mõju.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16. Stadt Papenburg väitis eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et Saksamaa rikub Atlandi piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade kohta komisjoni koostatud loetelu eelnõule elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 esimese lõigu kohase nõusoleku andmisega tema halduslikku iseseisvust, mis on talle tagatud GG artikli 28 lõike 2 alusel.
17. Ta väitis, et meresadama ja laevatehase asukohana sõltuvad nii tema planeeringud ja investeeringud kui ka tema majanduslik areng sellest, et Emsi jõgi jääks suurtele merelaevadele laevatatavaks.
18. Saksamaa Liitvabariigi valitsus palub jätta kaebus rahuldamata. Ta on seisukohal, et kaebuse esitaja väljendatud huvidega arvestamine otsuse tegemisel ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule nõusoleku andmise kohta oleks vastuolus ühenduse õigusega. Liikmesriik võib tema arvates elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 esimese lõigu kohaselt teha otsuse omapoolse nõusoleku andmise kohta ainult keskkonnakaitsealaste kriteeriumide põhjal. Saksamaa Liitvabariigi valitsus väidab teise võimalusena, et juhul, kui elupaikade direktiiv võimaldaks kohaliku omavalitsuse huvide arvessevõtmist, võiks kaebuse esitaja nendega arvestamata jätmise kohtus vaidlustada ka pärast loetelu heakskiitmist. Seega puudub vajadus keelata „ennetavalt” Saksamaa Liitvabariigi poolse nõusoleku andmine loetelu eelnõule.
19. Verwaltungsgericht Oldenburg rahuldas 31. märtsi 2008. aasta otsusega Stadt Papenburg’i ajutiste meetmete kohaldamise taotluse. Sellega keelati Saksamaa Liitvabariigi valitsusel omapoolse nõusoleku andmine ajani, kui kaebuse suhtes on põhikohtuasjas otsus langetatud.
20. Verwaltungsgericht Oldenburg otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [21. mai 1992 aasta elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ] artikli 4 lõike 2 esimene lõik võimaldab liikmesriigil komisjoni koostatud ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule ühe või mitme ala osas nõusoleku andmata jätmiseks tugineda muudele kui keskkonnakaitsealastele põhjustele?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas nende põhjuste hulka kuuluvad ka omavalitsusüksuste ja omavalitsusüksuste ühenduste huvid, eelkõige nende planeeringud, kavatsetavad planeeringud ja nende alade edasise arenguga seotud muud huvid?
3. Kui vastused esimesele ja teisele küsimusele on jaatavad, siis kas direktiivi 92/43/EMÜ preambuli põhjendusest 3 või nimetatud direktiivi artikli 2 lõikest 3 või ühenduse õiguse muudest sätetest tuleneb koguni, et liikmesriigid ja komisjon peavad arvestama sedalaadi põhjustega selle nõusoleku andmisel ja ühenduse tähtsusega alade loetelu koostamisel?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav, siis kas ühenduse õiguse seisukohast lähtudes võib omavalitsusüksus, kellele kuuluv teatav ala võetakse loetelusse, pärast loetelu lõplikku kinnitamist pöörduda kohtusse selle alusel, et loetelu on ühenduse õigusega vastuolus, kuna omavalitsusüksuse huvidega ei arvestatud või ei tehtud seda piisavalt?
5. Kas jõgede lehtersuuetes pidevalt tehtavate laevateede hooldustööde suhtes, mille teostamiseks anti siseriikliku õiguse alusel lõpliku otsusega luba enne direktiivi 92/43/EMÜ ülevõtmise tähtaega, tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine direktiivi artikli 6 lõike 3 või lõike 4 kohaselt juhul, kui neid töid pärast asjaomase ala lisamist ühenduse tähtsusega alade loetellu jätkatakse?”
21. Kirjalikud märkused esitasid Stadt Papenburg ja komisjon.
22. 26. märtsil 2009 toimunud kohtuistungil esitasid suulised märkused Stadt Papenburg, Saksamaa Liitvabariigi valitsus ja komisjon.
Õiguslik analüüs
Esimene küsimus
23. Elupaikade direktiivi artikkel 4 näeb ette looduslike alade erikaitsealadeks liigitamise korra, mis on jagatud mitmeks vastavate õiguslike tagajärgedega etapiks, mille eesmärk on eeskätt luua Natura 2000 võrgustik, nagu on sätestatud kõnealuse direktiivi artikli 3 lõikes 2.(8)
24. Selle korra 1. etapi kohaselt peab iga liikmesriik elupaikade direktiivi III lisas sätestatud kohaldatavate kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel koostama alade loetelu, kus märgitakse, milliseid I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike seal esineb, ning edastama selle komisjonile (artikli 4 lõige 1). 2. etapi kohaselt peab komisjon kehtestama kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas sätestatud kohaldatavatele kriteeriumidele tuginedes ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõu, võttes aluseks liikmesriikide loetelud. Ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetelu, milles on märgitud need, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki, kinnitab komisjon (artikli 4 lõige 2). Kui ala on kinnitatud ühenduse tähtsusega alaks, peavad asjaomased liikmesriigid määrama ala erikaitsealaks (artikli 4 lõige 4). Niipea kui ala on kantud artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt komisjoni kinnitatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4 (artikli 4 lõige 5).
25. Esimese küsimusega soovitakse teha kindlaks, kas Saksamaa võib kõnealuse korra 2. etapis tugineda komisjoni koostatud ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule nõusoleku andmata jätmisel muudele kui keskkonnakaitsealastele põhjustele.
26. Kohtuasjas First Corporate Shipping(9) küsiti Euroopa Kohtult, kas otsuse tegemisel selle kohta, milliseid alasid 1. etapis komisjonile esitada, võib liikmesriik võtta või on kohustatud võtma arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi. Euroopa Kohus märkis, et III lisas sätestatud 1. etapi kriteeriumid „on määratletud eranditult seoses I ja II lisas loetletud looduslike elupaikade või loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmise eesmärgiga. Sellest tuleneb, et elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 1 ei näe sellisel kujul ette, et komisjonile esitatavate ühenduse tähtsusega aladeks sobivate alade valikul ja nende piiride määratlemisel tuleks arvestada muid kui looduslike elupaikade ja loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse alaseid nõudeid.”(10)
27. Lisaks sedastas Euroopa Kohus, et selleks, et koostada ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõu, mille alusel oleks võimalik luua konkreetsete Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik, peab komisjonil olema „põhjalik loetelu aladest, mis pakuvad siseriiklikul tasandil ökoloogilist huvi elupaikade direktiivi eesmärgi seisukohast, milleks on looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse. Seepärast on kõnealune loetelu koostatud direktiivi III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide põhjal.” Euroopa Kohus rõhutas, et ainult sel viisil „on võimalik saavutada elupaikade direktiivi artikli 3 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud eesmärk, milleks on säilitada või taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal, mis võib paikneda ühenduse piirides kahe või enama riigi territooriumil.” Liikmesriigil ei ole alade riiklikku nimekirja koostades võimalik täpselt ja üksikasjalikult teada muudes liikmesriikides asuvate elupaikade olukorda. Seega ei saa ta „iseenesest majanduslike, sotsiaalsete või kultuuriliste vajaduste või piirkondlike või kohalike iseärasuste tõttu välistada alasid, mis pakuvad riiklikul tasandil kaitse-eesmärgist tulenevalt ökoloogilist huvi, ilma et ta kahjustaks sama eesmärgi täitmist ühenduse tasandil.” Kui liikmesriikidel lubataks seda teha, „ei saaks komisjon olla kindel selles, et tal on olemas erikaitsealadeks sobivate alade täielik loetelu, millega kaasneks oht, et eesmärki ühendada need Euroopa sidusaks ökoloogiliseks võrgustikuks ei saavutata”.(11)
28. Seepärast jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et „elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et liikmesriik ei tohi komisjonile esitatavate ühenduse tähtsusega aladeks sobivate alade valikul ja nende piiride määratlemisel võtta arvesse kõnealuse direktiivi artikli 2 lõikes 3 viidatud majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi või piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.”(12)
29. Kas samad järeldused kehtivad ka selle korra 2. etapi puhul?
30. Kohtuasjas First Corporate Shipping esitatud ettepanekus leidis kohtujurist P. Léger, et „ei ole välistatud, et teises etapis, ajal, kui liikmesriik ja komisjon kooskõlastavad ühenduse tähtsusega alade valikut, võivad majanduslikud ja sotsiaalsed vajadused põhjendada sellise ala, kus esineb üks I lisas loetletud elupaigatüüpidest või II lisas loetletud liikidest, ühenduse tähtsusega alaks valimata jätmist ja seega erikaitsealaks määramata jätmist”.(13)
31. Erinevalt sellest, mida väidab Stadt Papenburg, ei usu ma, et kohtuotsuses First Corporate Shipping asuti sellisele seisukohale.(14) Siiski jääb küsitavaks, kas see, mida Euroopa Kohus 1. etapiga seoses leidis, kehtib ka 2. etapi suhtes.
32. Mina arvan, et kehtib.
33. Selle korra 2. etapiga seoses näeb elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 2 ette, et komisjon koostab kokkuleppel kõikide liikmesriikidega ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõu, võttes aluseks III lisas sätestatud kriteeriumid (2. etapp). 2. etapi hindamiskriteeriumid, nagu 1. etapi kriteeriumidki, on määratletud eranditult seoses I ja II lisas loetletud looduslike elupaikade või loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmise eesmärgiga.(15) Ainuke erand, mida elupaikade direktiiv ette näeb, on see, et liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levilad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, võivad oma territooriumil ühenduse tähtsusega alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist (artikli 4 lõike 2 teine lõik). Sellele erandile käesolevas asjas ei tugineta. Isegi kui liikmesriik kuulub sellesse kategooriasse, ei näe elupaikade direktiiv siiski ette muid selles etapis rakendatavaid kriteeriume (näiteks majanduslikke ja sotsiaalseid). Direktiiv näeb ette üksnes III lisas sätestatud puhtalt ökoloogiliste kriteeriumide paindlikumat kohaldamist.
34. Siinjuures võib paralleeli tõmmata ka direktiiviga 79/409/EMÜ (edaspidi „linnudirektiiv”).(16) Kõnealuse direktiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt on liikmesriigid kohustatud rakendama teatavate liikide kaitseks erimeetmeid ning eeskätt määrama alad, mis on nende kaitseks kõige sobivamad, erikaitsealadeks. Elupaikade direktiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette Euroopa erikaitsealade sidusa ökoloogilise võrgustiku Natura 2000 loomise, kuhu peavad kuuluma ka linnudirektiivi kohaselt liikmesriikide poolt klassifitseeritud erikaitsealad. Seega on need kaks direktiivi lähedalt seotud.(17)
35. Kohtuasjas Royal Society for the Protection of Birds,(18) küsiti Euroopa Kohtult, kas kõnealuseid sätteid tuleb tõlgendada selliselt, et liikmesriigid võivad erikaitsealade määramisel ja nende piiride määratlemisel võtta arvesse majanduslikke vajadusi niivõrd, kuivõrd need kajastavad ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvaid põhjusi, millele on viidatud elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 4. Euroopa Kohus leidis, et ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvad põhjused, mis võivad elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt põhjendada kava või projekti, mis mõjutab olulisel määral erikaitseala, võivad vajaduse korral hõlmata sotsiaalseid ja majanduslikke põhjuseid. Euroopa Kohus märkis aga, et kuigi elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetega 3 ja 4 kehtestati osas, millega need muutsid linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimest lauset, kord, mis võimaldas liikmesriikidel võtta ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel ja teatavatel tingimustel vastu kava või plaan, mis kahjustab erikaitseala – võimaldades seega teha sellise ala klassifitseerimise kohta uue otsuse, vähendades ala tähtsust –, ei teinud kõnealused lõiked siiski mingeid muudatusi ala erikaitsealaks klassifitseerimise esimeses etapis, millele on viidatud linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2. Sellest tulenevalt peab alade erikaitsealadeks klassifitseerimine toimuma ka elupaikade direktiivi kohaselt kõikidel juhtudel linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kriteeriumide alusel ning selles etapis ei saa arvesse võtta majanduslikke vajadusi kui ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvat põhjust, mis võimaldaks teha erandi kohustusest klassifitseerida ala vastavalt selle ökoloogilisele väärtusele.(19)
36. Nii elupaikade kui linnudirektiiv kuuluvad süsteemi, mille eesmärk on aidata kaasa Natura 2000 loomisele. Mulle näib, et oleks ebajärjekindel ja elupaikade direktiivi eesmärgiga vastuolus, kui liikmesriikidel lubataks elupaikade direktiivi kui sellise alusel ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule nõusoleku andmata jätmiseks tugineda majanduslikele kriteeriumidele, kui Euroopa Kohus on selgelt väljendanud, et sellistele kriteeriumidele ei saa tugineda elupaikade direktiiviga muudetud linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt alade valimisel.
37. Nagu Euroopa Kohus sedastas kohtuasjas Royal Society for the Protection of Birds, näevad elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4 ette seda, et nende huvidega peaks arvestama hilisemas etapis.(20) Elupaikade direktiivi artikli 2 lõige 3 näeb tõepoolest ette, et kõnealuse direktiivi kohaselt võetud meetmetes võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.
38. Nagu komisjon õigesti märkis, ei ole artikli 2 lõige 3 siiski üldine erand elupaikade direktiivi sätetest. Sarnase sõnastuse võib leida ka linnudirektiivi artiklist 2.(21) Euroopa Kohus on sedastanud, et kuigi kõnealune säte ei kujuta endast iseseisvat erandit linnudirektiivi kohasest üldisest kaitsesüsteemist, on siiski selge, et direktiiv arvestab nii tõhusa linnukaitse vajaduse kui muu hulgas ka majanduslike vajadustega.(22) Selline seisukoht kehtib minu arvates mutatis mutandis ka elupaikade direktiivi artikli 2 lõike 3 suhtes.
39. Seega sisuliselt on elupaikade direktiivi sätteks, mis võimaldab arvestada majanduslike huvidega, artikli 6 lõige 4.
40. Elupaikade direktiivi artikkel 6 kohustab liikmesriike võtma erikaitsealade suhtes vajalikke kaitsemeetmeid (artikli 6 lõige 1), et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning loetletud liikide häirimist (artikli 6 lõige 2) ning eelhindama tõenäolist mõju, mida erikaitsealale avaldab „[i]ga kava või projekt, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju” (artikli 6 lõige 3). Artikli 6 lõige 4 sätestab liikmesriigi (piiratud) võimalused negatiivse eelhinnangu kõrvalejätmiseks ning asjaomase kava või projekti lubamiseks ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel. Sel juhul peab liikmesriik aga võtma vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitstus, ning teatama nendest komisjonile.(23)
41. Seega näeb elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 4 sõnaselgelt ette selle koha menetluses, kus võib arvestada majanduslike huvidega. Minu arvates tuleb elupaikade direktiivi eesmärgi kahjustamise vältimiseks võtta ühenduse tähtsusega alade valikul tingimata arvesse ainult keskkonnakaitsealaseid kriteeriume. Majanduslikke huve nagu see, mida käsitleti põhikohtuasjas, võib arvesse võtta alles siis, kui ühenduse tähtsusega ala on nende kriteeriumide alusel määratud. See võib erandina tähendada, et alale potentsiaalselt negatiivset mõju avaldav kava või projekt viiakse sellest hoolimata ellu.
42. Seega olen jõudnud järeldusele, et elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 esimene lõik ei võimalda liikmesriigil komisjoni koostatud ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule nõusoleku andmata jätmiseks tugineda muudele kui keskkonnakaitsealastele põhjustele.
43. Siseriikliku kohtu teine, kolmas ja neljas küsimus põhinevad eeldusel, et vastus esimesele küsimusele on jaatav. Pidades silmas seda, kuidas Euroopa Kohus peaks minu arvates esimesele küsimusele vastama, puudub vajadus teist, kolmandat ja neljandat küsimust käsitleda.
Viies küsimus
44. Viienda küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas jõgede lehtersuuetes pidevalt tehtavate laevateede hooldustööde suhtes, mille teostamiseks anti siseriikliku õiguse alusel lõpliku otsusega luba enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega(24), tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine direktiivi artikli 6 lõike 3 või lõike 4 kohaselt juhul, kui neid jätkatakse pärast asjaomase ala, mida need võivad mõjutada, lisamist ühenduse tähtsusega alade loetellu.
45. Sellele küsimusele antav vastus sõltub sellest, kas põhikohtuasjas käsitletavad süvendamised kujutavad endast „kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju”. Selles võivad abiks olla kaks kohtuasja.
46. Kohtuasjas Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging(25) küsiti Euroopa Kohtult, kas südakarpide mehhaanilisele püügile, mida on harrastatud juba mitmeid aastaid, kuid millele igal aastal väljastatakse tähtajaline luba (mille väljastamisega kaasneb iga kord nimetatud tegevuse lubatavuse ja lubatud püügiala uus hindamine) kohaldatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 toodud mõisteid „kava” või „projekt”. Märkides, et elupaikade direktiiv ei määratle mõisteid „kava” või „projekt”, viitas Euroopa Kohus keskkonnamõjude hindamise direktiivi 85/337/EMÜ(26) artikli 1 lõikes 2 esitatud „projekti” määratlusele ning leidis, et südakarpide mehhaaniline püük jääb kõnealuse mõiste kohaldamisalasse. Euroopa Kohus pidas keskkonnamõjude hindamise direktiivis sätestatud „projekti” määratluse kasutamist elupaikade direktiivis 85/337/EMÜ kasutatud mõiste „kava või projekt” määratlemiseks asjakohaseks, kuna nende direktiivide eesmärk on takistada keskkonda kahjustada võivate tegevuste lubamist ilma nende keskkonnamõju eelnevalt hindamata. Seega kuulus selline tegevus nagu südakarpide mehhaaniline püük elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud mõiste „kava või projekt” kohaldamisalasse.
47. Seejärel leidis Euroopa Kohus, et asjaolu, et nimetatud tegevust on kõnealusel alal perioodiliselt harrastatud mitmeid aastaid ning et sellega tegelemiseks on tarvis saada igal aastal luba, mille väljastamisega kaasneb iga kord nimetatud tegevuse lubatavuse ja lubatud püügiala uus hindamine, ei välista iga taotluse korral selle tegevuse lugemist elupaikade direktiivi tähenduses eraldi kavaks või projektiks.(27)
48. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses Iirimaa vastu väitis komisjon, et Iirimaa oli elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 vastaselt andnud loa kuivendusprojektile, mis võis oluliselt mõjutada Glen Lough erikaitseala, ilma et ta oleks eelnevalt nõudnud kõnealuse projekti nõuetekohast hindamist või kohaldanud sobivat otsustusmenetlust.(28) Oma ettepanekus kõnealuses kohtuasjas meenutas kohtujurist J. Kokott, et „projekti” määratlemiseks oli Euroopa Kohus juba kohtuasjas Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging tuginenud keskkonnamõjude hindamise direktiivi 85/337/EMÜ artikli 1 lõikes 2 sätestatud määratlusele.(29) Seepärast oli kohtujurist seisukohal, et ka hooldusmeetmed võivad kujutada endast sekkumist looduskeskkonda ja maastikku, eriti juhul, kui nende tagajärjel toimub lindude kaitsmiseks kõige sobivamate elupaikade halvenemine.(30) Euroopa Kohus asus samale seisukohale.(31)
49. Kõnealuseid kohtuotsuseid arvesse võttes tundub mulle, et põhikohtuasjas kõne all olev süvendamine kuulub selgelt „kava või projekti” määratluse alla elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses. Euroopa Kohus näib olevat seisukohal, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala tuleks määratleda võimalikult laialt.(32)
50. Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et kohalik omavalitsus andis lõpliku heakskiidu süvendamisele enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega, ilma et tulevikus oleks vaja mingeid lube. Kas see tähendab, et kõik Emsi jõel (minevikus ja tulevikus) tehtud ja tehtavad süvendamised tuleb lugeda üheks „kavaks või projektiks”, millele anti lõpliku otsusega luba enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega ja mis jääb seega väljapoole artikli 6 lõike 3 kohaldamisala?
51. Loogiliselt on selge, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõikeid 3 ja 4 ei saa kohaldada tagasiulatuvalt. Seega ei saanud süvendamiste puhul, millele anti luba ja mis teostati enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega, eelhindamist nõuda.(33)
52. Nagu ma oma ettepanekus kohtuasjas Valloni e steppe pedegarganiche märkisin, näib mulle, et „[k]ui projektile järgneb uus projekt või üks ja sama üldine projekt koosneb üksteisele järgnevatest etappidest, mida on võimalik loomulikult eristada varasematest etappidest, tuleks […] nende suhtes kohaldada artikli 6 lõikes 3 sätestatud kohustust. Samuti võiks nende projektide puhul (vähemalt tõenäoliselt) olla kasu artikli 6 lõike 4 sättest eelhinnangu arvesse võtmata jätmise kohta.”(34)
53. Seepärast olen ma seisukohal, et edasiste Emsi jõe süvendamiste või hooldustööde suhtes tuleb teostada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohased eelhindamised.
54. Oma ettepanekus kohtuasjas Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging märkis kohtujurist J. Kokott, et selleks, et tõhusalt vältida Natura 2000 alade tahtmatut kahjustamist, tuleb kõikide potentsiaalselt kahjulike meetmete suhtes kohaldada võimalusel elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud menetlust; seega tuleks mõisteid „kava” ja „projekt” tõlgendada laialt. Kohtujurist võttis arvesse asjaolu, et südakarpide püügiga on sellisel viisil tegeletud juba aastaid, kuid oli seisukohal, et ei mõiste „kava” ega ka „projekt” kasutamine ei välista teatava ajavahemiku tagant regulaarselt uuendatava meetme käsitlemist iga juhtumi puhul eraldi kava või projektina. Ühe olulise punktina märkis kohtujurist J. Kokott, et just seetõttu, et kõnealused meetmed on korratavad, ei kaasne mõistete „kava” ja „projekt” sellise tõlgendamisega ebaproportsionaalset kahju. Kui mõju on aasta-aastalt sama, siis on eelmiste aastate hindamistulemustele tuginedes järgmise hindamise puhul lihtne kindlaks teha, et oluline mõju tõenäoliselt puudub. Kui asjaolud muutuvad, ei saa välistada vajadust teostada uus ja palju laiaulatuslikum hindamine, mis on ka õigustatud.(35)
55. Selline lähenemisviis on mõistlik.
56. Lisaks sellele näib mulle, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sisalduva mõiste „kava või projekt” määratlusel peab olema ühenduses iseseisev tähendus. See ei saa sõltuda siseriikliku õiguse alusel tegevust lubava haldusakti laadist, ilma et see seaks ohtu direktiivi eesmärgi. Oletame näiteks, et liikmesriik on võtnud tükk aega enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega vastu lõpliku haldusakti, millega selle kodanikel lubatakse piiranguteta huntidele jahti pidada.(36) Selline üldine luba hunte tappa ei jääks elupaikade direktiivi kohaldamisalast välja pelgalt seetõttu, et siseriiklik haldusakt oli lõplik.
57. Komisjon väidab, et õiguspärase ootuse ja omandatud õiguste kaitsmine muudab võimatuks menetlusnormide kohaldamise olukordade suhtes, mis on juba loa saanud, ja et Stadt Papenburg’il ja Meyer-Werft’il on Emsi jõe laevatatavuse suhtes õiguspärane ootus. Seepärast on komisjon seisukohal, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaseid eelhindamisi ei saa kohaldada süvendamiste suhtes, mis jäävad Saksa haldusõiguse alusel antud algse loa raamidesse. Ta väidab, et keskkonnale pakub piisavat kaitset elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2, mis kohustab liikmesriike võtma vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud.
58. Stadt Papenburg tugineb kohtuasjas Kühne & Heitz(37) tehtud otsusele, milles Euroopa Kohus sedastas, et EÜ artiklist 10 tulenev koostööpõhimõte kohustab (teatavatel tingimustel)(38) haldusorganeid lõplikke haldusakte taotluse saamisel läbi vaatama, et võtta arvesse asjaomastele sätetele Euroopa Kohtu poolt vahepeal antud tõlgendusi.
59. See ei ole minu arvates õige lähenemisviis.
60. Käesolevas kohtuasjas ei seisne küsimus süvendamisi lubanud otsuse vastu võtnud haldusorgani kohustuses kõnealune otsus läbi vaadata. Küsimus on hoopis selles, kas ühenduse õigusakt – käesoleval juhul direktiiv – võib muuta õiguslikku olukorda, mille kehtestas haldusakt, mis võeti vastu siseriikliku õiguse alusel enne direktiivi ülevõtmise tähtaega ja mis omab jätkuvalt õiguslikke tagajärgi.
61. Nagu Euroopa Kohus kohtuasjas VEMW jt rõhutas, kuulub õiguspärase ootuse kaitse mõistagi ühenduse õiguse aluspõhimõtete hulka ning igal ettevõtjal, kelles institutsioon on tekitanud põhjendatud ootusi, on õigus tugineda sellele põhimõttele.(39) Käesolevas kohtuasjas ei teinud ühenduse institutsioonid midagi, mis oleks viidanud sellele, et elupaikade direktiivi vastuvõtmisele eelnenud õiguslik olukord jääb kestma määramata ajaks.
62. On tõsi, et Saksamaa kohalikud omavalitsused võtsid tõepoolest vastu meetme, mis andis loa Emsi jõe edaspidiseks süvendamiseks. Kõnealune otsus võeti aga vastu 31. mail 1994(40) – enam kui kaks aastat pärast elupaikade direktiivi vastuvõtmist (21. mail 1992), kuigi direktiivi ülevõtmise tähtajani (10. juuni 1994) oli jäänud kümme päeva.(41) Euroopa Kohus on selgelt väljendanud, et kui ettevaatlik ja mõistlik ettevõtja võib ette näha tema huve mõjutada võiva ühenduse meetme vastuvõtmist, ei saa ta tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele, kui see meede vastu võetakse. Antud juhul oli kõnealune meede juba vastu võetud. Lisaks sellele ei saa liikmesriik siduda ühendust nii, et viimane ei saa teostada või jätkata oma keskkonnapoliitikat ja EÜ artiklis 2 kirjeldatud ülesannet edendada keskkonna kaitse ja kvaliteedi parandamise kõrget taset.(42)
63. Õiguskindluse põhimõte nõuab eeskätt, et üksikisikutele soovimatuid tagajärgi kaasa toov regulatsioon peab olema selge ja täpne ning selle kohaldamine selle subjektidele ettenähtav. Ei saa siiski oodata, et õigusaktide muudatusi üldse ei tehta, küll aga saab vaidlustada selliste muudatuste rakendussätteid. Samamoodi ei nõua õiguskindluse põhimõte seda, et õigusaktide muudatused jäetakse tegemata. See nõuab pigem, et seadusandja arvestaks ettevõtjate erilist olukorda ning võtaks võimaluse korral uute õigusnormide kohaldamiseks vastu mugandusi.(43)
64. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse üleminekusätete puudumisel uut õigusnormi varasema õigusnormi kehtivusajal tekkinud olukorra tulevastele tagajärgedele koheselt(44) ning õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohaldamisala ei saa laiendada selleni, et see hakkab üldiselt takistama uue õigusnormi kohaldamist varasema õigusnormi kehtivusajal tekkinud olukorra tulevastele tagajärgedele.(45)
65. Ma mõistan muidugi Stadt Papenburg’i ja selle laevaehitajate õigustatud huvi, et Emsi jõgi peaks olema laevatatav nii, et nende ehitatavad laevad jõuaksid merre. Siiski on oluline rõhutada, et elupaikade direktiiv sisaldab artikli 6 lõikes 4 sätestatud erandi näol sätteid, mis võimaldavad arvesse võtta selliste linnade nagu Stadt Papenburg erilist olukorda.(46)
66. Seega on Papenburg’i ja selle laevaehitajate huvisid võimalik kaitsta ilma elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 liiga kitsalt tõlgendamata ja selle keskkonnakaitsealast eesmärki ohtu seadmata.
67. Kui Emsi süvendamine hõlmab peamiselt samu aeg-ajalt korratavaid tegevusi, on mõistlik eeldada, et artikli 6 lõike 3 kohased eelhindamised ei tohiks olla liiga koormavad. Kui konkreetsel juhul vajataks enamat kui kõnealused korratavad süvendustööd, peaks teostatav hindamine olema põhjalikum.(47) Kui, hoolimata süvendamise negatiivsest mõjust alale, tuleb süvendamine siiski teostada,(48) võimaldab artikli 6 lõige 4 Saksamaal negatiivse eelhinnangu kõrvale jätta ning süvendamisele loa anda. Sel juhul oleks Saksamaa aga kohustatud võtma vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse, ning teatama võetud meetmetest komisjonile.
68. Komisjon väidab, et kohaldada tuleks ainult artikli 6 lõiget 2. Meenutan siiski, et artikli 6 lõigetel 2 ja 3 on elupaikade direktiivis erinevad ülesanded. Nagu sedastas Euroopa Kohus kohtuasjas Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,(49) muudab asjaolu, et kava või projekt on saanud elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaselt loa, artikli 6 lõikes 2 sätestatud üldise kaitsekohustuse samaaegse kohaldamise tarbetuks. See on tingitud sellest, et kavale või projektile artikli 6 lõike 3 kohase loa andmine tähendab vältimatult, et kava või projekti peetakse selliseks, mis ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju ega või seetõttu kaasa tuua olulist halvenemist või häirimist artikli 6 lõike 2 tähenduses.
69. Euroopa Kohus lisas aga, et „ei saa välistada, et kava või projekt osutub hiljem selliseks, mis võib kaasa tuua sellise halvenemise või häirimise ning seda ka siis, kui pädevaid siseriiklikke asutusi ei saa süüdistada eksimuses”. Sellises olukorras võimaldab artikli 6 lõike 2 kohaldamine täita keskkonna kvaliteedi säilitamise ja kaitse – sealhulgas looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – peamist eesmärki.(50)
70. Seega olen ma seisukohal, et Emsi jõe edasiste süvendamiste suhtes tuleb teostada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohane eelhindamine. Artikli 6 lõike 2 tähtsus on piiratud; kuigi see omab nii täiendavat kui lõpuks ka olulist rolli.
71. Seetõttu olen jõudnud järeldusele, et jõgede lehtersuuetes pidevalt tehtavate laevateede hooldustööde suhtes, mille teostamiseks anti siseriikliku õiguse alusel lõpliku otsusega luba enne elupaikade direktiivi ülevõtmise tähtaega, tuelb läbi viia keskkonnamõju hindamine direktiivi artikli 6 lõike 3 või lõike 4 kohaselt juhul, kui neid jätkatakse pärast asjaomase ala lisamist ühenduse tähtsusega alade loetellu.
Ettepanek
72. Eespool esitatud põhjustel teen ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Oldenburg’i esitatud küsimustele järgmiselt:
– Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ (looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta) artikli 4 lõike 2 esimene lõik ei võimalda liikmesriigil komisjoni koostatud ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõule nõusoleku andmata jätmiseks tugineda muudele kui keskkonnakaitsealastele põhjustele.
– Jõgede lehtersuuetes pidevalt tehtavate laevateede hooldustööde suhtes, mille teostamiseks anti siseriikliku õiguse alusel lõpliku otsusega luba enne direktiivi 92/43 ülevõtmise tähtaega, tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine kõnealuse direktiivi artikli 6 lõike 3 või lõike 4 kohaselt juhul, kui neid jätkatakse pärast asjaomase ala lisamist ühenduse tähtsusega alade loetellu.