CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 9 de Julho de 2009 1(1)
Processo C‑226/08
Stadt Papenburg
contra
Bundesrepublik Deutschland
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Oldenburg)
«Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Decisão de um Estado‑Membro de dar o seu acordo a um projecto de lista dos sítios de importância comunitária elaborado pela Comissão – Interesses a tomar em consideração – Expectativas legítimas»
1. A cidade de Papenburg (a seguir «Stadt Papenburg») é uma cidade portuária situada nas margens do rio Sem, na Baixa Saxónia, Alemanha. É conhecida pelo seu grande estaleiro naval, Meyer‑Werft, fundado em 1795 e actualmente especializado na construção de navios de cruzeiros (2).
2. Para permitir que um navio de grande calado navegue do estaleiro até ao Mar do Norte, têm de ser realizadas previamente operações especiais de dragagem. Através de uma decisão de aprovação da Wasser‑ und Schiffahrtsdirectkion Nordwest (direcção das águas e da navegação do Noroeste), de 31 de Maio de 1994, a Stadt Papenburg, o Landkreis Emsland (distrito de Emsland) e o Wasser‑ und Schiffahrtsamt Emden (instituto das águas e da navegação de Emden) foram autorizados a realizar, quando necessário, trabalhos de dragagem no Ems. O rio só tem capacidade natural para a navegação de embarcações com um calado até 6,30 metros. Os trabalhos de dragagem destinam‑se a permitir que navios com um calado de 7.3 metros alcancem o mar.
3. Esta decisão de aprovação substitui todas as outras autorizações exigidas pelo direito público alemão, e não pode ser legalmente contestada (3). Por conseguinte, não é necessária uma permissão ou autorização complementar para cada operação de dragagem pontual.
4. Em 17 de Fevereiro de 2006, a Alemanha notificou à Comissão Europeia certas partes do rio situadas a jusante do território de Stadt Papenburg, sob a denominação «Unterems und Außenems» (Ems inferior e Ems exterior) (DE 2507‑331), como um possível sítio de importância comunitária na acepção da Directiva 92/43/CEE (a seguir «directiva ‘habitats’») (4).
5. A Comissão incluiu o sítio no seu projecto de lista dos sítios de importância comunitária na região atlântica e pediu à Bundesrepublik Deutschland que desse o seu acordo para este efeito, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva «habitats». A Alemanha pretende dar o seu acordo. A Stadt Papenburg receia que, caso o Unterems e o Außenems sejam inscritos na lista dos sítios de importância comunitária, no futuro, antes de cada operação de dragagem, seja obrigatória a avaliação prevista no artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats». Essa avaliação conduziria a resultados totalmente incertos e aumentaria significativamente as despesas e os custos.
6. Em 20 de Fevereiro de 2008, a Stadt Papenburg propôs uma acção no Verwaltungsgericht Oldenburg (tribunal administrativo de Oldenburg), em que pediu que o Bundesrepublik Deutschland (a seguir «Governo federal») fosse impedido de dar esse acordo. No presente pedido de decisão prejudicial, o tribunal administrativo de Oldenburg pede ao Tribunal de Justiça que precise o sentido dos artigos 2.°, n.° 3, 4.°, n.° 2, e 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats» (5).
Quadro jurídico
Directiva «habitats»
7. O terceiro considerando da directiva «habitats» refere:
«[…] consistindo o objectivo principal da presente directiva em favorecer a manutenção da biodiversidade, tomando simultaneamente em consideração as exigências económicas, sociais, culturais e regionais, contribui para o objectivo geral de desenvolvimento sustentável; […] a manutenção dessa biodiversidade pode, em certos casos, requerer a manutenção e até mesmo o encorajamento de actividades humanas»
8. O artigo 1.° contém várias definições:
«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:
[…]
k) Sítio de importância comunitária [a seguir «SIC»]: um sítio que, na ou nas regiões biogeográficas a que pertence, contribua de forma significativa para manter ou restabelecer um tipo de habitat natural do anexo I ou uma espécie do anexo II, num estado de conservação favorável, e possa também contribuir de forma significativa para a coerência da rede Natura 2000 referida no artigo 3.° e/ou contribua de forma significativa para manter a diversidade biológica na região ou regiões biogeográficas envolvidas.
[…];
l) Zona especial de conservação [a seguir «ZEC»]: um sítio de importância comunitária designado pelos Estados‑Membros por um acto regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado;
[…]»
9. O artigo 2.°, n.° 3, dispõe:
«As medidas tomadas ao abrigo da presente directiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.»
10. O artigo 3.° prevê:
«1. É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada ‘Natura 2000’. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de protecção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da Directiva 79/409/CEE.
2. Cada Estado‑Membro contribuirá para a constituição da rede Natura 2000 em função da representação no seu território dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies a que se refere o n.° 1. Cada Estado‑Membro designará para o efeito, nos termos do disposto no artigo 4.°, sítios como zonas especiais de conservação, tendo em conta os objectivos constantes do n.° 1.
[…]»
11. O artigo 4.° prevê:
«1. Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam.
[…]
A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio.
[…]
2. Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das cinco regiões biogeográficas a que se refere a alínea c), subalínea iii), do artigo 1.° e do conjunto do território a que se refere o n.° 1 do artigo 2.°, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projecto de lista dos [SIC] do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias.
Os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5 % do território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos [SIC] existentes no seu território.
A lista dos sítios seleccionados como [SIC], que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.° [(6)].
[…]
4. A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como [ZEC] o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.
5. Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.° 2 ficará sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.°»
12. O artigo 6.° estabelece:
«1. Em relação às [ZEC], os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas [ZEC], a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
13. O anexo III, fase 2, intitulado «Avaliação da importância comunitária dos locais incluídos nas listas nacionais», prevê o seguinte:
«1. Todos os locais identificados pelos Estados‑Membros na fase I que abriguem tipos de habitat natural e/ou espécies prioritários serão considerados [SIC].
2. A avaliação da importância comunitária dos outros locais incluídos nas listas dos Estados‑Membros, ou seja, da sua contribuição para a manutenção ou para o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um habitat natural constante do anexo I ou de uma espécie incluída no anexo II, e/ou para a coerência da rede Natura 2000, terá em conta os seguintes critérios:
a) O valor relativo do local a nível nacional;
b) A localização geográfica do local relativamente às vias migratórias de espécies do anexo II, bem como à sua eventual pertença a um ecossistema coerente situado de ambos os lados de uma ou várias fronteiras internas da Comunidade;
c) A superfície total do local;
d) O número de tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies do anexo II presentes no local;
e) O valor ecológico global do local para a região ou regiões biogeográfica(s) considerada(s) e/ou para o conjunto do território referido no artigo 2.°, tanto pelo aspecto característico ou único dos elementos que o compõem como pela sua combinação.»
A Constituição alemã
14. O artigo 28.°, n.° 2, da Constituição da República Federal da Alemanha (Grundgesetz, a seguir «GG») tem o seguinte teor (7):
«Aos municípios deve ser garantido o direito de regular todas as questões locais sob a sua própria responsabilidade, no respeito dos limites previstos pelas leis. Nos limites das suas funções designadas por […] lei, as associações de municípios também terão o direito [à autonomia administrativa] nos termos das leis. A garantia da [autonomia administrativa] estender‑se‑á aos [elementos básicos] da autonomia financeira; estes [elementos básicos] incluirão o direito dos municípios a uma fonte de receitas fiscais baseada na capacidade económica e o direito de fixar as taxas a que serão cobradas estas fontes.»
15. Na interpretação do órgão jurisdicional de reenvio, o direito à autonomia administrativa garantido por esta disposição compreende igualmente o direito dos municípios a que os seus interesses sejam tidos em consideração, quando medidas cujo alcance exceda os limites municipais tenham uma incidência duradoura no desenvolvimento do município ou perturbem de forma duradoura planos suficientemente concretos e estabelecidos do município. O mesmo vale para as medidas aplicadas fora do território municipal, desde que o município seja manifesta e especialmente afectado, apesar da distância geográfica.
Processo principal e questões prejudiciais
16. No órgão jurisdicional de reenvio, a Stadt Papenburg alegou que o seu direito à autonomia administrativa, protegido pelo artigo 28.°, n.° 2, GG, seria violado se a Alemanha concordasse, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva «habitats», com o projecto de lista dos sítios de importância comunitária na região atlântica elaborado pela Comissão.
17. Sustentou que, enquanto cidade portuária com um estaleiro naval, os seus planos e investimentos, bem como o seu desenvolvimento económico, dependem da garantia de que o Ems continua a ser navegável por navios de grande porte.
18. O Governo federal pede que a acção seja julgada improcedente. Entende que a tomada em consideração, na decisão sobre a concessão do acordo ao projecto de lista dos SIC, dos interesses invocados pela demandante violaria o direito comunitário. Alega que, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva «habitats», um Estado‑Membro só pode decidir sobre o seu acordo com base na protecção da natureza. A título subsidiário, o Governo federal argumenta que, se a directiva «habitats» permitir de facto a tomada em consideração de interesses municipais, a demandante ainda pode, mesmo após a aprovação da lista, fazer valer em juízo a falta de tomada em consideração desses interesses. Por conseguinte, nada justifica uma proibição «preventiva» do acordo do Governo federal ao projecto de lista.
19. Por decisão de 31 de Março de 2008, o tribunal administrativo de Oldenburg aceitou o pedido de providência cautelar da Stadt Papenburg. Assim, o Governo federal ficou proibido de conceder o seu acordo até que seja proferida decisão no processo principal.
20. O tribunal administrativo de Oldenburg decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. O artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da [directiva «habitats»], permite que um Estado‑Membro recuse, por razões diferentes da protecção da natureza, dar o seu acordo ao projecto de lista dos [SIC] elaborado pela Comissão, relativamente a um ou vários sítios?
2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: os interesses dos municípios e das associações de municípios, em especial os seus planos, projectos de planos e outros interesses para o desenvolvimento posterior do seu próprio território, fazem parte dessas razões?
3. Em caso de resposta afirmativa à primeira e à segunda questões: O terceiro considerando ou o artigo 2.°, n.° 3, da Directiva 92/43/CEE ou outras prescrições do direito comunitário exigem inclusivamente que os Estados‑Membros, ao conceder o seu acordo, e a Comissão, ao elaborar a lista dos [SIC], tenham em conta essas razões?
4. Em caso de resposta afirmativa à terceira questão: do ponto de vista do direito comunitário, um município afectado pela inscrição na lista de um sítio determinado pode, após a aprovação definitiva da lista, alegar em juízo que essa lista viola o direito comunitário pelo facto de os seus interesses não terem sido tidos, ou suficientemente tidos, em consideração?
5. Os trabalhos de manutenção contínuos realizados no canal navegável de estuários, que já foram definitivamente autorizados nos termos do direito nacional, antes do termo do prazo de transposição da Directiva 92/43/CEE, devem ser sujeitos a uma avaliação da sua incidência sobre o sítio em aplicação do artigo 6.°, n.os 3 e 4, dessa directiva, caso esses trabalhos continuem após a inscrição do sítio na lista dos [SIC]?
21. Foram apresentadas observações escritas pela Stadt Papenburg e pela Comissão.
22. Em 26 de Março de 2009, teve lugar uma audiência na qual a Stadt Papenburg, o Governo federal, e a Comissão apresentaram as suas alegações.
Apreciação
Primeira questão
23. O artigo 4.° da directiva «habitats» estabelece um processo de classificação dos sítios naturais em ZEC, articulado em várias fases, com as quais se prendem determinados efeitos jurídicos, procedimento que deve, designadamente, permitir a constituição da referida rede «Natura 2000», como resulta do artigo 3.°, n.° 2, desta mesma directiva (8).
24. Na primeira fase desse processo, com base nos critérios aplicáveis estabelecidos no anexo III da directiva «habitats» e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá e enviará à Comissão uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam (artigo 4.°, n.° 1). Na segunda fase, a Comissão elaborará, com base nos critérios constantes do anexo III e em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projecto de lista dos SIC A lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão (artigo 4.°, n.° 2). A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nestes termos, o Estado‑Membro em causa deverá designar esse sítio como ZEC (artigo 4.°, n.° 4). Logo que um SIC seja inscrito na lista elaborada pela Comissão, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 4.°, n.° 2, ficará sujeito ao disposto no artigo 6.°, n.os 2, 3 e 4 (artigo 4.°, n.° 5).
25. Com a primeira questão, pergunta‑se se, na segunda fase desse processo, a Alemanha pode invocar razões diferentes da protecção da natureza para recusar o seu acordo ao projecto de lista dos SIC elaborado pela Comissão.
26. No acórdão First Corporate Shipping (9), o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se um Estado‑Membro tinha o direito ou a obrigação de ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, ao decidir dos sítios a propor à Comissão na primeira fase. O Tribunal de Justiça observou que os critérios enumerados no anexo III, no que respeita à primeira fase, foram «definidos exclusivamente em função do objectivo de conservação dos habitats naturais ou da fauna e da flora selvagens que figuram, respectivamente, no anexo I ou no anexo II. Resulta daqui que o artigo 4.°, n.° 1, da directiva ‘habitats’ não prevê, enquanto tal, a tomada em consideração de outras exigências para além das referentes à conservação dos habitats naturais, bem como da flora e da fauna selvagens, quando da escolha e da delimitação dos sítios a propor à Comissão como sítios susceptíveis de serem identificados como sendo de importância comunitária» (10).
27. O Tribunal de Justiça afirmou ainda que, para elaborar um projecto de lista dos SIC, de natureza a conduzir à constituição de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, a Comissão deve dispor de «um inventário exaustivo dos sítios que revestem, a nível nacional, um interesse ecológico relevante, tendo em conta o objectivo de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens, prosseguido pela directiva habitats. Para este efeito, o referido inventário é estabelecido com base nos critérios fixados no anexo III (fase 1) desta directiva». O Tribunal de Justiça salientou que apenas deste modo «é possível realizar o objectivo, a que se refere o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats, de manutenção ou de restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies consideradas na sua área de repartição natural, que se pode situar num ou noutro lado das várias fronteiras internas da Comunidade». Um Estado‑Membro não pode, quando estabelece a lista nacional dos sítios, ter um conhecimento preciso e circunstanciado da situação dos habitats nos outros Estados‑Membros. Não pode, por conseguinte, «por sua própria iniciativa e ainda que seja em razão de exigências económicas, sociais ou culturais, ou de particularidades regionais e locais, deixar de ter em conta sítios que se revestem, a nível nacional, de um interesse ecológico pertinente tendo em conta o objectivo de conservação, sem pôr em perigo a realização deste mesmo objectivo a nível comunitário». Se os Estados‑Membros pudessem fazê‑lo, «[a Comissão] não poderia estar segura de dispor de um inventário exaustivo dos sítios elegíveis enquanto ZEC e corria‑se o risco de o objectivo da constituição destes numa rede ecológica europeia coerente não ser atingido» (11).
28. O Tribunal de Justiça concluiu, assim, que «o artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não pode ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, como mencionadas no artigo 2.°, n.° 3, da referida directiva, quando da escolha e da delimitação dos sítios a propor à Comissão enquanto sítios susceptíveis de serem identificados como sendo de importância comunitária» (12).
29. Aplicar‑se‑à o mesmo raciocínio à segunda fase do processo?
30. Nas suas conclusões apresentadas em 7 de Março de 2000 no processo First Corporate Shipping, o advogado‑geral P. Léger considerou «que não está excluído que, no decurso da segunda fase, a saber, no momento da concertação entre os Estados‑Membros e a Comissão sobre a escolha dos SIC, exigências económicas e sociais possam justificar que um sítio alojando um dos tipos de habitats naturais do anexo I ou espécies indígenas do anexo II não seja seleccionado como SIC e, por consequência, não seja designado como ZEC» (13).
31. Contrariamente ao que a Stadt Papenburg alega, não penso que o acórdão First Corporate Shipping tenha adoptado esse entendimento (14). Seja como for, continua em aberto a questão de saber se a afirmação do Tribunal de Justiça no que respeita à primeira fase se aplica igualmente à segunda fase.
32. Penso que sim.
33. No que diz respeito à segunda fase do processo, o artigo 4.°, n.° 2, da directiva «habitats» prevê que a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, um projecto de lista dos SIC com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2). Os critérios de avaliação enumerados para a segunda fase, tal como os da primeira fase, foram definidos exclusivamente em função do objectivo de conservação dos habitats naturais ou da fauna e da flora selvagens que figuram, respectivamente, no anexo I ou no anexo II (15). A única excepção que a directiva «habitats» prevê é a de que os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5% do território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território (artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo). Esta excepção não foi aqui invocada. Além disso, mesmo que um Estado‑Membro se integre nesta categoria, a directiva «habitats» também não fornece outros critérios (por exemplo, económicos e sociais) que devam ser aplicados nesta fase. Limita‑se a prever a aplicação com mais flexibilidade dos critérios puramente ecológicos do anexo III.
34. Também é possível estabelecer um paralelo com a Directiva 79/409/CEE (a seguir «directiva ‘aves’) (16). O artigo 4.°, n.os 1 e 2, desta directiva exige que os Estados‑Membros adoptem medidas de conservação especial em relação a determinadas espécies e, nomeadamente, que designem como zonas de protecção especial (a seguir «ZPE») os territórios mais apropriados para a sua conservação. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva «habitats» prevê a criação de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, denominada «Natura 2000», a qual deverá compreender as ZPE designadas pelos Estados‑Membros nos termos da directiva «aves». Existe, portanto, uma relação estreita entre as duas directivas (17).
35. No acórdão Royal Society for the Protection of Birds (18), o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre se essas disposições deviam ser interpretadas no sentido de que um Estado‑Membro pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências económicas desde que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público do tipo das que são referidas no artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats». O Tribunal de Justiça declarou que as razões imperativas de reconhecido interesse público susceptíveis, nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats», de justificar um plano ou um projecto que afecta uma ZPE de forma significativa, podem, eventualmente, incluir razões de ordem social ou económica. Contudo, o Tribunal de Justiça sublinhou que, embora o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», na medida em que modificou o artigo 4.°, n.° 4, da directiva «aves», tenha instaurado um processo que permite aos Estados‑Membros adoptar, por razões imperativas de reconhecido interesse público e mediante determinadas condições, um plano ou um projecto que afecte uma ZPE e, portanto, dessa forma, tenha tornado possível alterar uma decisão de classificação dessa zona através da redução da sua área, todavia, não introduziu modificações no que respeita à fase inicial da classificação de uma zona em ZPE, a que se refere o artigo 4.°, n.os 1 e 2 da directiva «aves». Segue‑se que, mesmo à luz da directiva «habitats», a classificação dos locais em ZPE deve, de qualquer modo, efectuar‑se de acordo com os critérios aceites nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 4. da directiva «aves» e que as exigências económicas, enquanto razão imperativa de reconhecido interesse público que permite derrogar a obrigação de classificar um local de acordo com o seu valor ecológico, não podem ser atendidas nessa fase (19).
36. A directiva «habitats» e a directiva «aves» pertencem ao sistema criado para contribuir para a constituição da rede Natura 2000. Entendo que seria incoerente e contrário ao objectivo da directiva «habitats» permitir aos Estados‑Membros invocar critérios económicos para recusarem o seu acordo ao projecto de lista dos SIC nos termos da própria directiva «habitats», quando o Tribunal de Justiça esclareceu que tais critérios não podem ser atendidos na selecção dos sítios, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», na redacção que lhe foi dada pela directiva «habitats».
37. Além disso, como referiu o Tribunal de Justiça no acórdão Royal Society for the Protection of Birds, o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats» prevê que esses interesses sejam tomados em linha de conta mais tarde (20). De facto, é o que indica o artigo 2.°, n.° 3, da directiva «habitats» ao prever que as medidas tomadas ao abrigo dessa directiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.
38. Contudo, como a Comissão salientou, acertadamente, o artigo 2.°, n.° 3, não é uma derrogação geral das regras da directiva «habitats». O artigo 2.° da directiva «aves» contém uma formulação semelhante (21). O Tribunal de Justiça declarou que, mesmo não constituindo uma derrogação autónoma ao regime geral de protecção ao abrigo da directiva «aves», esta disposição prova que a própria directiva toma em consideração, por um lado, a necessidade de uma protecção eficaz das aves, e por outro, entre outras, as exigências da economia (22). Esta declaração parece‑me ser igualmente aplicável, mutatis mutandis, ao artigo 2.°, n.° 3, da directiva «habitats».
39. Do ponto de vista material, a disposição da directiva «habitats» que permite a tomada em consideração dos interesses económicos é, portanto, o artigo 6.°, n.° 4.
40. O artigo 6.° da directiva habitats obriga os Estados‑Membros a fixar as medidas de conservação necessárias para as ZEC (artigo 6.°, n.° 1), a fim de evitar, nas ZEC, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam espécies elencadas (artigo 6.°, n.° 2), e a sujeitar «os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa», a uma avaliação ex ante das suas incidências sobre a ZEC (artigo 6.°, n.° 3). O artigo 6.°, n.° 4, reconhece ao Estado‑Membro a faculdade (limitada) de não atender às conclusões negativas de uma avaliação ex ante e autorizar o plano ou projecto em questão por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica. O Estado‑Membro está, porém, obrigado a adoptar todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000, devendo informar a Comissão das medidas adoptadas (23).
41. Por conseguinte, o artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats» prevê, expressamente, um momento no processo em que os interesses económicos podem ser tomados em consideração. Na minha opinião, para não comprometer o objectivo da directiva «habitats», é imperativo que, durante a selecção dos SIC, apenas sejam tomados em consideração os critérios de protecção da natureza. Logo que a lista completa de SIC tenha sido estabelecida em conformidade com esses critérios, interesses económicos como o que está em causa no processo principal poderá ser tomado em consideração. Excepcionalmente, os referidos interesses poderão implicar que um plano ou projecto susceptível de ter potencialmente um impacto negativo no sítio seja, não obstante, posto em prática.
42. Concluo, por conseguinte, que o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva «habitats» permite que um Estado‑Membro recuse, por razões diferentes da protecção da natureza, dar o seu acordo ao projecto de lista dos SIC elaborado pela Comissão.
43. A segunda, terceira e quarta questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional pressupõem todas uma resposta afirmativa à primeira questão. Tendo em conta a forma como proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão, não há necessidade de considerar a segunda, terceira ou quarta questões.
A quinta questão
44. Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os trabalhos de manutenção contínuos realizados nos canais navegáveis de estuários, que já foram definitivamente autorizados nos termos do direito nacional antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats» (24), devem ser sujeitos a uma avaliação da sua incidência sobre o sítio, em aplicação do artigo 6.°, n.os 3 e 4, dessa directiva, caso esses trabalhos continuem após a inscrição do sítio na lista dos SIC.
45. A resposta a essa questão depende de saber se as operações de dragagem em causa no processo principal constituem «planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa. Dois processos podem fornecer indícios úteis a esse respeito.
46. No acórdão Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (25), o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre se a pesca mecânica de berbigão, praticada há muitos anos, mas para a qual era emitida todos os anos uma licença por um período limitado (licença que implica, por ocasião de cada renovação, uma nova avaliação tanto da possibilidade de exercer essa actividade como do sítio onde pode ser exercida), se enquadrava no conceito de «plano» ou de «projecto» do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats». Observando que a directiva «habitats» não define os conceitos de «plano» e de «projecto», o Tribunal de Justiça referiu a definição de «projecto» no artigo 1.°, n.° 2, da directiva «avaliação do impacto ambiental» (26) e declarou que a pesca mecânica de berbigão está abrangida por este conceito. O Tribunal de Justiça afirmou que a definição de «projecto» na directiva «avaliação do impacto ambiental» é pertinente para determinar o conceito de «plano ou de projecto» da directiva «habitats», uma vez que estas directivas visam evitar que actividades susceptíveis de afectar o ambiente sejam autorizadas sem avaliação prévia do seu impacto no ambiente. Por conseguinte, uma actividade como a pesca mecânica de berbigão está abrangida pelo conceito de «plano ou de projecto» do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats».
47. O Tribunal de Justiça também declarou que o facto de a referida actividade ser praticada periodicamente há muitos anos no sítio em causa e de o seu exercício necessitar a obtenção prévia de uma licença anual, cuja emissão exige uma nova avaliação tanto da possibilidade de exercer essa actividade como do sítio onde pode ser exercida, não constitui, por si só, um obstáculo a que possa ser considerada, por ocasião de cada pedido, um plano ou projecto distinto na acepção da directiva «habitats» (27).
48. Numa acção por incumprimento contra a Irlanda, a Comissão alegou que esta, contrariando o disposto no artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», permitiu um projecto de drenagem susceptível de afectar significativamente a ZPE de Glen Lough, sem ter solicitado previamente uma avaliação adequada desse projecto nem ter aplicado um procedimento decisório adequado (28). Nas suas conclusões apresentadas nesse processo, a advogada‑geral J. Kokott recordou que, para a definição de «projecto», o Tribunal de Justiça já se tinha apoiado na definição dada pelo artigo 1.°, n.° 2, da directiva «avaliação do impacto ambiental» no acórdão Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (29). A advogada‑geral considerou, por conseguinte, que as obras de manutenção podem representar também intervenções no meio natural e na paisagem, particularmente se levarem à deterioração de um habitat especialmente adequado à protecção de aves (30). Esta abordagem foi adoptada pelo Tribunal de Justiça (31).
49. À luz dos referidos acórdãos, os trabalhos de dragagem em questão no processo principal estão claramente abrangidos pela definição de «plano ou projecto» na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats». A abordagem do Tribunal de Justiça parece ser a mais ampla possível na definição do âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» (32).
50. Contudo, a decisão de reenvio indica que os trabalhos de dragagem foram definitivamente aprovados pelas autoridades locais antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats» sem necessidade de qualquer outra autorização futura. Implica esta circunstância que todas as operações de dragagem no Ems (passadas e futuras) devem ser consideradas um único «plano ou projecto», que foi definitivamente autorizado antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats» e que, portanto, permanece fora do âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 3?
51. É claro que a lógica impede a aplicação retroactiva do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats». Portanto, relativamente aos trabalhos de dragagem já autorizados e executados antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats», não podia ter sido exigida qualquer avaliação ex ante (33).
52. Porém, tal como sugeri nas minhas conclusões no processo Valloni e steppe pedegarganiche, «[s]e existirem outros projectos, e na medida em que existam, ou outras fases do mesmo projecto global que se possam distinguir de fases anteriores sem artificialismo, esses projectos e fases ficarão […] sujeitos à obrigação prevista no artigo 6.°, n.° 3. Poderão também beneficiar (pelo menos potencialmente) da possibilidade prevista no artigo 6.°, n.° 4, de não atender às conclusões da avaliação» (34).
53. Concluo, portanto, que quaisquer operações de dragagem ou trabalhos de manutenção adicionais no rio Ems devem ser sujeitos à avaliação ex ante, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats».
54. Nas suas conclusões apresentadas no processo Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, a advogada‑geral Kokott alegou que a prevenção eficaz da afectação não intencional de sítios da rede Natura 2000 pressupõe que, na medida do possível, todas as medidas potencialmente danosas sejam submetidas ao procedimento do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats»; e que, por isso, os conceitos de «plano» e de «projecto» devem ser objecto de interpretação ampla. Teve em consideração o facto de que a pesca do berbigão é praticada dessa forma desde há muitos anos, mas concluiu que nem o conceito de «plano» nem o de «projecto» excluem que se considere que uma medida tomada com uma periodicidade regular constitui um plano ou projecto separado de cada vez que é tomada. Significativamente, a advogada‑geral J. Kokott observou que, precisamente porque as medidas são tomadas repetidamente, tal entendimento do conceito de «plano» ou «projecto» não conduz a encargos desproporcionados. Se os efeitos se mantiverem iguais de ano para ano, é fácil demonstrar aquando do exame seguinte, por remissão para os exames anteriores, que não são de esperar efeitos significativos. Sempre que as circunstâncias se alterem, não deve excluir‑se, e é até justificado, que se proceda a um novo e amplo exame (35).
55. Esta abordagem é razoável.
56. Acrescento que, em minha opinião, a definição de «plano ou projecto» no artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» deve ser considerada uma definição comunitária autónoma. Não pode depender da natureza da decisão administrativa que autoriza uma actividade ao abrigo do direito nacional sem comprometer esse objectivo da directiva. Suponha‑se, por exemplo, que muito antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats», um Estado‑Membro tinha tomado uma decisão administrativa definitiva que permitia aos seus cidadãos o livre abate de lobos (36). Esta permissão global de matar lobos não estaria isenta da fiscalização da directiva «habitats» pelo simples facto da natureza definitiva da decisão administrativa nacional.
57. A Comissão alega que a protecção das expectativas legítimas e dos direitos adquiridos obsta à aplicação de regras processuais a situações que já foram autorizadas e que a Stadt Papenburg e a Meyer‑Werft têm uma expectativa legítima quanto à navegabilidade do rio Ems. A Comissão conclui, portanto, que a avaliação ex antes, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» não pode ser aplicada às operações de dragagem que pertencem ainda ao âmbito da autorização original nos termos do direito administrativo alemão. Sugere que o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats», que obriga os Estados‑Membros a tomarem as medidas adequadas para evitar, nas ZEC, a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, oferece uma protecção ambiental suficiente.
58. De igual modo, a Stadt Papenburg invoca o acórdão Kühne & Heitz (37), onde o Tribunal de Justiça declarou que (em determinadas condições) (38) o princípio da cooperação que decorre do artigo 10.° CE impõe que a entidade administrativa à qual foi apresentado um pedido nesse sentido reexamine uma decisão administrativa definitiva para ter em conta a interpretação da disposição pertinente entretanto feita pelo Tribunal de Justiça.
59. Não me parece que esta seja a abordagem correcta.
60. No presente processo, não está em causa a necessidade de revisão da decisão pela entidade administrativa que tomou a decisão de autorização dos trabalhos de dragagem. Pelo contrário, a questão que se coloca é saber se um acto legislativo comunitário – neste caso, uma directiva – pode alterar uma situação jurídica, estabelecida por uma decisão administrativa de direito nacional, que foi tomada antes do termo do prazo de transposição da directiva e que continua a produzir efeitos jurídicos.
61. Tal como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão VEMW e o., o princípio da protecção da confiança legítima inscreve‑se entre os princípios fundamentais da Comunidade, e a possibilidade de invocar o princípio da protecção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico em cuja esfera uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas (39). No caso em apreço, no entanto, as instituições comunitárias não fizeram nada que sugerisse que a situação legislativa em vigor antes da adopção da directiva «habitats» se manteria indefinidamente.
62. É verdade que as autoridades locais alemãs adoptaram, efectivamente, uma medida que autoriza a dragagem futura do Ems. Contudo, esta decisão foi adoptada em 31 de Maio de 1994 (40), pouco mais de dois anos depois de a directiva «habitats» ter sido adoptada (em 21 de Maio de 1992), embora 10 dias antes do termo do prazo de transposição da directiva (10 de Junho de 1994) (41). O Tribunal de Justiça esclareceu que quando um operador económico prudente e avisado puder prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar o benefício do princípio da protecção da confiança legítima . No caso em apreço, a medida em questão já tinha sido adoptada. Além disso, um Estado‑Membro não pode vincular a Comunidade de tal modo que esta deixe de poder empreender ou prosseguir a sua política de ambiente e a sua missão, referida no artigo 2.° CE, de promover um elevado nível de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente (42).
63. O princípio da segurança jurídica exige, em especial, que normas que envolvem consequências desfavoráveis aos particulares sejam claras e precisas e que a sua aplicação seja previsível para os respectivos destinatários. Contudo, um indivíduo não pode confiar na ausência total de qualquer alteração legislativa, podendo apenas pôr em causa as modalidades de aplicação de tal alteração. Do mesmo modo, o princípio da segurança jurídica não exige a inexistência de alteração legislativa. Antes, exige que o legislador tome em consideração as situações especiais dos operadores económicos e preveja, eventualmente, adaptações à aplicação das novas normas jurídicas (43).
64. Além disso, importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante, na ausência de disposições transitórias, uma norma nova aplica‑se imediatamente aos efeitos futuros de uma situação nascida na vigência da norma anterior (44) e que o âmbito de aplicação do princípio da confiança legítima não pode ser alargado a ponto de impedir, de uma forma genérica, que uma nova regulamentação se aplique aos efeitos futuros de situações criadas no domínio da regulamentação anterior (45).
65. Sou, obviamente, sensível ao interesse legítimo da Stadt Papenburg e dos seus construtores navais de que o rio Ems seja navegável de modo a que os navios que constroem possam alcançar o mar. Contudo, importa sublinhar que a directiva «habitats» contém disposições que permitem que sejam tomadas em consideração as situações especiais de cidades como a Stadt Papenburg, através da derrogação prevista no n.° 4 do artigo 6.° (46)
66. Assim, os interesses de Papenburg e dos seus construtores navais podem ser protegidos, sem interpretar o artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» de uma forma demasiado estrita e susceptível pôr em perigo o seu objectivo de preservação da natureza.
67. Se a dragagem do Ems envolve essencialmente as mesmas operações que são repetidas da mesma forma ao longo do tempo, é razoável supor que a avaliação ex ante prevista no artigo 6.°, n.° 3, não deverá ser demasiado onerosa. Se, num determinado caso, os trabalhos de dragagem necessários excederem os limites dessas operações repetidas, deverá ser realizada uma avaliação mais completa (47). Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas, for necessário realizar os trabalhos de dragagem (48), o artigo 6.°, n.° 4, permite à Alemanha não atender às conclusões negativas dessa avaliação ex ante e autorizar os trabalhos de dragagem. Nesse caso, porém, a Alemanha estará obrigada a tomar as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000 e a informar a Comissão das medidas adoptadas.
68. A Comissão sugere que só deveria aplicar‑se o artigo 6.°, n.° 2. Contudo, recordo que os n.os 2 e 3 do artigo 6.° desempenham funções diferentes na directiva «habitats». Como declarou o Tribunal de Justiça no acórdão Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (49), o facto de um plano ou projecto ter sido autorizado ao abrigo do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» torna desnecessária uma aplicação concomitante da norma de protecção geral objecto do n.° 2 do mesmo artigo. Isto é assim porque a autorização de um plano ou projecto ao abrigo do artigo 6.°, n.° 3, pressupõe necessariamente que tal plano ou projecto tenha sido considerado insusceptível de afectar a integridade do sítio em causa e, por consequência, também de provocar deteriorações ou perturbações significativas na acepção do n.° 2 do referido artigo.
69. O Tribunal de Justiça acrescentou, porém, que «não se pode excluir que, mais tarde, tal plano ou projecto se revele, mesmo na ausência de qualquer erro imputável às autoridades nacionais competentes, susceptível de provocar tais deteriorações ou perturbações». Nestas condições, a aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» permite dar resposta ao objectivo essencial da preservação e da protecção da qualidade do ambiente, incluindo a preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens (50).
70. Considero, portanto, que a futura dragagem do rio Ems deverá ser sujeita a uma avaliação ex ante nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats». O artigo 6.°, n.° 2, desempenha um papel limitado; ainda que seja um papel complementar e, em última análise, importante.
71. Consequentemente, concluo que os trabalhos de manutenção contínuos realizados no canal navegável de estuários, que já foram definitivamente autorizados nos termos do direito nacional, antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats», devem ser sujeitos a uma avaliação da sua incidência sobre o sítio em aplicação do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, caso esses trabalhos continuem após a inscrição do sítio na lista dos SIC.
Conclusão
72. Pelos fundamentos expostos, entendo que as questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgericht Oldenburg devem ser respondidas da seguinte forma:
– O artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens não permite que um Estado‑Membro recuse, por razões diferentes da protecção da natureza, dar o seu acordo ao projecto de lista dos sítios de importância comunitária elaborado pela Comissão.
– Os trabalhos de manutenção contínuos realizados no canal navegável de estuários, que já foram definitivamente autorizados nos termos do direito nacional, antes do termo do prazo de transposição da Directiva 92/43, devem ser sujeitos a uma avaliação da sua incidência sobre o sítio, em aplicação do artigo 6.°, n.os 3 e 4, dessa directiva, caso esses trabalhos continuem após a inscrição do sítio na lista dos sítios de importância comunitária.