SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 9. julija 2009(1)
Zadeva C-226/08
Stadt Papenburg
proti
Bundesrepublik Deutschland
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Oldenburg)
„Ohranjanje naravnih habitatov in prostoživečih živalskih ter rastlinskih vrst – Odločitev države članice, da bo izdala soglasje k osnutku seznama območij, pomembnih za Skupnost, ki ga je sestavila Komisija – Interesi, ki jih je treba upoštevati – Pravno utemeljeno pričakovanje“
1. Mestna občina Papenburg (v nadaljevanju: Stadt Papenburg) je pristaniško mesto na reki Ems v spodnji Saški, Nemčija. Znana je po veliki ladjedelnici Meyer-Werft, ki je bila ustanovljena leta 1795, in je trenutno specializirana za gradnjo potniških ladij.(2)
2. Vsakokrat, preden ladja z velikim ugrezom izpluje iz ladjedelnice do Severnega morja, je treba opraviti posebno poglabljanje dna. Na podlagi dolgoročne odločbe Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Direktorata za plovne poti in plovbo za severozahodno regijo) z dne 31. maja 1994 je bilo Stadt Papenburg, Landkreis Emsland (okrožje Emsland), in Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (Urad za plovne poti in plovbo v Emdnu) izdano dovoljenje za poglobitev reke Ems, kjer je potrebno. Reka je naravno primerna samo za ladje z ugrezom do 6,3 metra. Poglabljanje naj bi ladjam z ugrezom do 7,3 metra omogočilo plutje do morja.
3. Ta dolgoročna odločba nadomešča vse potrebne nadaljnje odobritve, ki jih zahteva nemško javno pravo, in je ni mogoče izpodbijati.(3) Poglabljanje dna v vsakem posameznem primeru zato ne zahteva dodatnega dovoljenja ali odobritve.
4. Nemčija je 17. februarja 2006 pod oznako „Spodnji Ems in zgornji Ems DE 2507-331)“ Komisiji priglasila dele spodnjega toka reke na območju lokalne oblasti Stadt Papenburg kot mogoče območje, pomembno za Skupnost, v smislu Direktive 92/43/EGS (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).(4)
5. Komisija je območje vključila v svoj osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost v atlantski regiji, in od zvezne vlade zahtevala, naj na podlagi člena 4(2), prvi pododstavek, Direktive o habitatih o tem izda svoje soglasje. Nemčija namerava dati svoje soglasje. Stadt Papenburg se boji, da bi bila, če bi bila Spodnji in Zgornji Ems vključena na seznam območij, pomembnih za Skupnost, v prihodnje potrebna presoja v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih pred vsakim poglabljanjem dna. Izid takšne presoje bi bil popolnoma negotov, izdatki in stroški pa bi se znatno povečali.
6. Stadt Papenburg je 20. februarja 2008 pri Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu) vložila tožbo, v kateri je predlagala, naj se Bundesrepublik Deutschland (v nadaljevanju: zvezna vlada) prepove izdaja tega soglasja. Upravno sodišče v Oldenburgu v tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišče naproša za razlago členov 2(3), 4(2) ter 6(3) in (4) Direktive o habitatih.(5)
Pravni okvir
Direktiva o habitatih
7. V tretji uvodni izjavi preambule Direktive o habitatih je določeno:
„[…] ta direktiva prispeva k splošnemu cilju trajnostnega razvoja, saj je njen glavni cilj spodbujati vzdrževanje biotske raznovrstnosti ob upoštevanju gospodarskih, družbenih, kulturnih in regionalnih zahtev; [...] je treba za vzdrževanje biotske raznovrstnosti pri določenih primerih vzdrževati ali celo spodbujati človekove dejavnosti;“
8. V členu 1 je vsebovanih več opredelitev:
„V tej direktivi:
[…]
(k) območje, pomembno za Skupnost [v nadaljevanju: OPS], pomeni območje, ki v biogeografski regiji ali regijah pomembno prispeva k ohranitvi ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II in lahko tudi pomembno prispeva k usklajenosti Nature 2000 iz člena 3 in/ali pomembno prispeva k ohranjanju biološke raznovrstnosti v tej biogeografski regiji ali regijah.
[…]
(l) posebno ohranitveno območje [v nadaljevanju: POO] pomeni območje, pomembno za Skupnost, ki ga države članice določijo z zakonskim, upravnim in/ali pogodbenim aktom in kjer se uporabljajo potrebni ohranitveni ukrepi za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in/ali populacij vrst, za katere je bilo območje določeno;
[…]“
9. V členu 2(3) je določeno:
„Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
10. V členu 3 je določeno:
„1. Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
Omrežje Natura 2000 vključuje posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive 79/409/EGS.
2. Vsaka država članica prispeva k vzpostavitvi Nature 2000 sorazmerno glede na zastopanost naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst iz odstavka 1 na njenem ozemlju. Zato vsaka država članica skladno s členom 4 določi posebna ohranitvena območja, pri čemer upošteva cilje iz odstavka 1.
[…]“
11. V členu 4 je določeno:
„1. Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih.
[…]
Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju.
[…]
2. Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od petih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama [OPS], v katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami.
Države članice, katerih območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami obsegajo več kot 5 % nacionalnega ozemlja, lahko v soglasju s Komisijo zahtevajo, da se merila iz Priloge III (faza 2) prožneje uporabljajo pri izbiri vseh [OPS], ki so na njenem ozemlju [...]
Seznam območij, ki so bila izbrana za [OPS], na katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, sprejme Komisija skladno s postopkom iz člena 21.[(6)]
[…]
4. Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za [POO] in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.
5. Takoj ko je območje uvrščeno na seznam iz tretjega pododstavka odstavka 2, zanj velja člen 6(2), (3) in (4).“
12. V členu 6 je določeno:
„1. Za [POO] države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.
2. Države članice storijo vse potrebno, da na [POO] preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
13. V Prilogi III, faza 2, z naslovom Presoja pomembnosti območij iz nacionalnih seznamov za Skupnost je predvideno:
„1. Vsa območja s prednostnimi habitatnimi tipi in/ali vrstami, ki jih države članice opredelijo v fazi 1, se bodo štela za [OPS].
2. Presoja pomembnosti drugih območij s seznamov držav članic za Skupnost, npr. njihov prispevek k vzdrževanju ali ponovni vzpostavitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitata iz Priloge I ali vrste iz Priloge II in/ali k usklajenosti Nature 2000, bo upoštevala naslednja merila:
(a) sorazmerno vrednost območja na ravni države;
(b) geografski položaj območja v razmerju do selitvenih poti vrst iz Priloge II in ali je območje v sklenjenem ekosistemu, ki sega na obe strani ene ali več notranjih mej v Skupnosti;
(c) celotno površino območja;
(d) število naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območju;
(e) globalno ekološko vrednost območja za zadevne biogeografske regije in/ali za celotno ozemlje iz člena 2 glede na posebnost ali edinstvenost njegovih značilnosti in način njihove povezanosti.“
Nemška ustava
14. V členu 28(2) ustave (Grundgesetz) je določeno:(7)
„Občinam je treba zagotoviti pravico do urejanja vseh lokalnih zadev na lastno odgovornost v mejah, ki so določene z zakoni. Združenja občin imajo v mejah svojih nalog, ki so določene z […] zakonom, v skladu z zakoni tudi pravico [do upravne avtonomije]. Jamstvo [upravne avtonomije] zajema tudi [osnovne elemente] finančne avtonomije; ti [osnovni elementi] vključujejo pravico občin do vira davčnih prihodkov, ki temeljijo na gospodarski zmožnosti, in pravico, da določijo stopnje, po katerih se lahko ti viri obdavčijo.“
15. Kot je pojasnilo predložitveno sodišče, pravica do lokalne samouprave, ki je zagotovljena na podlagi te določbe, vključuje tudi pravico občin, da se upoštevajo njihovi interesi, če imajo ukrepi, ki presegajo lokalno raven, trajni učinek na razvoj občine ali povzročajo trajno oviranje načrtov občine, ki so dovolj konkretni in veljajo. To velja tudi za ukrepe zunaj območja lokalne oblasti, če je občina kljub geografski oddaljenosti očitno in še posebno prizadeta.
Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. Stadt Papenburg je pred Sodiščem trdila, da bi bila njena pravica do samouprave, ki je zaščitena na podlagi člena 28(2) ustave, kršena, če bi Nemčija ob uporabi člena 4(2), prvi pododstavek, Direktive o habitatih izdala soglasje k osnutku seznama OPS v atlantski regiji, ki ga je sestavila Komisija.
17. Trdila je, da so – ker gre za pristaniško mesto, kjer je tudi ladjedelnica – njeno načrtovanje in naložbe ter gospodarski razvoj odvisni od zagotavljanja, da reka Ems ostane plovna za velike morske ladje.
18. Zvezna vlada trdi, da bi bilo treba tožbo zavrniti. Meni, da bi upoštevanje interesov, ki jih navaja tožeča stranka, pri odločanju, ali naj izda svoje soglasje k osnutku seznama OPS, kršilo pravo Skupnosti. Države članice lahko na podlagi člena 4(2), prvi pododstavek, Direktive o habitatih o tem, ali bodo izdale svoje soglasje, odločijo le z namenom ohranjanja narave. Zvezna vlada podredno trdi, da če bi Direktiva o habitatih dopustila upoštevanje interesov lokalni oblasti, bi tožeča stranka lahko celo po sprejetju seznama pred sodiščem uveljavljala, da ti niso bili upoštevani. Tako ne bi bilo potrebe po „preventivni“ prepovedi zvezni vladi, da izda soglasje k osnutku seznama.
19. Upravno sodišče v Oldenburgu je s sklepom z dne 31. marca 2008 ugodilo predlogu Stadt Papenburg za izdajo začasne odredbe in zvezni vladi prepovedalo izdati soglasje do izdaje sodbe v zvezi s tožbo v postopku v glavni stvari.
20. Upravno sodišče v Oldenburgu je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali lahko država članica v skladu s členom 4(2), prvi pododstavek, Direktive [o habitatih] iz razlogov, ki niso okoljevarstveni, zavrne soglasje k osnutku seznama [OPS], ki ga je izdelala Komisija, glede enega ali več območij?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali med te razloge spadajo tudi interesi občin in združenj občin, zlasti njihovi načrti, osnutki načrtov in drugi interesi v zvezi z nadaljnjim razvojem njihovega območja?
3. Če je odgovor na prvo in drugo vprašanje pritrdilen: ali tretja uvodna izjava ali člen 2(3) Direktive ali katerakoli druga določba prava Skupnosti zahtevajo, da države članice in Komisija te razloge upoštevajo pri izdaji soglasja in izdelavi seznama [OPS]?
4. Če je odgovor na tretje vprašanje pritrdilen: ali bi z vidika prava Skupnosti občina, ki jo prizadeva uvrstitev določenega območja na seznam, po dokončni določitvi seznama lahko v sodnem postopku zatrjevala, da se s tem seznamom krši pravo Skupnosti, ker niso bili upoštevani njeni interesi ali ker niso bili dovolj upoštevani?
5. Ali je treba v skladu s členom 6(3) ali (4) Direktive 92/43/EGS za tekoča vzdrževalna dela na plovnih poteh estuarijev, ki so bila v skladu z nacionalnim pravom dokončno dovoljena že pred potekom roka za prenos Direktive, v primeru njihovega nadaljevanja po uvrstitvi območja na seznam [OPS] opraviti presojo njihovih posledic na okolje?“
21. Stadt Papenburg in Komisija sta predložili pisna stališča.
22. Obravnava je bila opravljena 26. marca 2009, na njej pa so Stadt Papenburg, zvezna vlada in Komisija podale ustne navedbe.
Analiza
Prvo vprašanje
23. V členu 4 Direktive o habitatih je določen postopek za uvrstitev naravnih znamenitosti med [OPS], ki je razdeljen na več faz z ustreznimi pravnimi učinki in katerega namen je zlasti omogočiti izvedbo omrežja Natura 2000, kot je predvideno v členu 3(2) Direktive.(8)
24. V skladu s prvo fazo tega postopka vsaka država članica na podlagi meril iz Priloge III Direktive o habitatih in zadevnih znanstvenih informacij Komisiji predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II obstajajo na teh območjih (člen 4(1)). V skladu z drugo fazo Komisija na podlagi veljavnih meril iz Priloge III in v soglasju z vsako državo članico izdela iz seznamov držav članic osnutek seznama OPS. Seznam območij, ki so bila izbrana za OPS, na katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, sprejme Komisija (člen 4(2)). Ko je OPS sprejeto, mora zadevna država članica določiti to območje za POO (člen 4(4)). Takoj ko je območje uvrščeno na seznam, ki ga je v skladu s tretjim pododstavkom člena 4(2) sprejela Komisija, zanj velja člen 6(2), (3) in (4) (člen 4(5)).
25. S prvim vprašanjem se želi izvedeti, ali se lahko Nemčija v drugi fazi tega postopka sklicuje na razloge, ki se ne nanašajo na ohranjanje narave, da bi zavrnila soglasje k osnutku seznama [OPS] Komisije.
26. Sodišču je bilo v zadevi First Corporate Shipping(9) predloženo vprašanje, ali država članica lahko oziroma mora upoštevati gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti pri odločanju o tem, katera območja predlagati Komisiji v skladu s prvo fazo. Sodišče je ugotovilo, da so merila glede prve faze, določena v Prilogi III, „opredeljena izključno v povezavi s ciljem ohranjanja naravnih habitatov ali prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, navedenih v Prilogah I in II. Iz tega izhaja, da člen 4(1) Direktive o habitatih kot tak določa, da je treba pri izbiri in določanju meja območij, ki naj se predlagajo Komisiji in ki se upravičeno lahko opredelijo kot [OPS], upoštevati samo pogoje glede ohranjanja naravnih habitatov ali prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst.“(10)
27. Sodišče je tudi odločilo, da Komisija mora imeti na voljo „izčrpen seznam območij, ki imajo na nacionalni ravni ekološki interes, pomemben z vidika cilja ohranjanja naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst iz Direktive o habitatih, da bi lahko predložila osnutek seznama OPS, ki lahko vodi k vzpostavitvi skladnega evropskega ekološkega omrežja OPS. Zato se seznam sestavi na podlagi meril, določenih v Prilogi III (faza 1) k Direktivi.“ Sodišče je poudarilo, da je samo tako „mogoče uresničiti cilj iz člena 3(1) Direktive, in sicer vzdrževati ali obnoviti ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitate teh vrst, ki so znotraj ene ali več meja v Skupnosti“. Ko država članica sestavi nacionalni seznam območij, ji ni treba natančno in podrobno poznati stanja habitatov v drugih državah članicah. „Sama od sebe zato ne sme zaradi gospodarskih, družbenih ali kulturnih potreb ali regionalnih ali lokalnih značilnosti izključiti območij, ki imajo na nacionalni ravni pomemben ekološki interes z vidika cilja ohranjanja, ne da bi ogrožala doseganje istega cilja na ravni Skupnosti.“ Če bi bilo državam članicam to dovoljeno, „se Komisija ne bi mogla prepričati, da ima na razpolago izčrpen seznam območij, ki so primerna za OPS, pri čemer bi obstajala nevarnost, da ne bi bil dosežen cilj njihovega zbiranja v usklajeno evropsko ekološko omrežje“.(11)
28. Sodišče je zato presodilo, da „je treba člen 4(1) Direktive o habitatih razlagati tako, da država članica pri izbiri in določanju meja območij, ki naj jih predlaga Komisiji in ki se lahko upravičeno opredelijo kot [OPS], ne more upoštevati gospodarskih, družbenih ali kulturnih potreb ali regionalnih ali lokalnih značilnosti, kot so navedene v členu 2(3) te direktive“.(12)
29. Ali enaka utemeljitev velja za drugo fazo postopka?
30. Generalni pravobranilec P. Léger je v sklepnih predlogih v zadevi First Corporate Shipping menil, da „ni izključeno, da lahko gospodarske in družbene potrebe v drugi fazi v času usklajevanja med državami članicami in Komisijo glede izbire OPS upravičijo območje z eno od vrst naravnih habitatov iz Priloge I ali domorodnih vrst iz Priloge II, ki niso izbrane kot OPS, in zato niso določena kot OPS“.(13)
31. V nasprotju s trditvami Stadt Papenburg nisem mnenja, da je bilo v sodbi First Corporate Shipping sprejeto navedeno stališče.(14) Kakor koli že, ostaja vprašanje, ali to, kar je Sodišče odločilo glede prve faze, velja tudi za drugo fazo.
32. Menim, da velja.
33. Glede druge faze postopka je v členu 4(2) Direktive o habitatih določeno, da Komisija v soglasju z vsako državo članico izdela osnutek seznama OPS na podlagi meril iz Priloge III (druga faza). Merila za presojo, določena za drugo fazo, so – kot merila za prvo fazo – določena izključno v zvezi s ciljem ohranjanja naravnih habitatov ali prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst iz prilog I in II.(15) Edina izjema, ki jo predvideva Direktiva o habitatih, je, da lahko države članice, katerih območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami obsegajo več kot 5 % nacionalnega ozemlja, v soglasju s Komisijo zahtevajo, da se merila iz Priloge III (druga faza) prožneje uporabljajo pri izbiri vseh OPS na njihovem ozemlju (člen 4(2), drugi pododstavek). Na to izjemo se v obravnavani zadevi ni sklicevalo. Poleg tega, tudi če država članica spada v to skupino, v Direktivi o habitatih še vedno niso predvidena druga merila (na primer gospodarska ali družbena), ki se uporabljajo v tej fazi. V njej so predvidena le popolnoma okoljska merila iz Priloge III, ki jih je treba uporabljati prožneje.
34. V zvezi s tem lahko potegnemo vzporednico tudi z Direktivo 79/409/EGS (v nadaljevanju: Direktiva o pticah).(16) Člen 4(1) in (2) te direktive državam članicam nalaga, naj sprejmejo posebne ohranitvene ukrepe za določene vrste in zlasti naj določijo kot posebna območja varstva (v nadaljevanju: POV) najprimernejša ozemlja za njihovo ohranitev. V členu 3(1) Direktive o habitatih je predvideno usklajeno evropsko ekološko omrežje OPS, imenovano Natura 2000, ki vključuje POV, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive o pticah. Obstaja torej tesna povezava med tema dvema direktivama.(17)
35. Sodišču je bilo v sodbi Royal Society for the Protection of Birds(18) postavljeno vprašanje, ali je treba te določbe razlagati tako, da pomenijo, da lahko država članica pri opredeljevanju POV in določanju njegovih meja upošteva gospodarske interese, če izražajo nujne razloge prevladujočega javnega interesa iz člena 6(4) Direktive o habitatih. Sodišče je odločilo, da nujni razlogi prevladujočega javnega interesa – ki lahko ob uporabi člena 6(4) Direktive o habitatih upravičijo načrt ali projekt, ki bi znatno škodil POV – lahko, po potrebi, vključujejo razloge gospodarske in družbene narave. Sodišče pa je poudarilo, da čeprav je člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih v delu, v katerem je spremenil prvi stavek člena 4(4) Direktive o pticah, uvedel postopek, ki je državam članicam omogočil, da iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa in pod določenimi pogoji sprejmejo načrt ali projekt, ki škodljivo vpliva na POV, in tako omogočil spremembo odločbe, ki določa tako območje z zmanjšanjem njegovega obsega, ni spremenil začetne faze uvrstitve območja med POV iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah. Iz tega izhaja, da je treba uvrstitev območij med POV tudi na podlagi Direktive o habitatih v vseh okoliščinah izvesti v skladu z merili, ki so dopuščena na podlagi člena 4(1) in (2) Direktive o pticah, in da se gospodarskih zahtev – kot nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, ki dopuščajo odstopanje od obveznosti, da se območje določi v skladu z njegovo ekološko vrednostjo – v tej fazi ne more upoštevati.(19)
36. Tako Direktiva o habitatih kot Direktiva o pticah pripadata sistemu, ki je vzpostavljen za uresničitev Nature 2000. Menim, da bi bilo dopustiti državam članicam, da se sklicujejo na gospodarska merila, da bi zavrnile soglasje k osnutku seznama OPS na podlagi Direktive o habitatih, v neskladju in v nasprotju s ciljem Direktive o habitatih, ker je Sodišče pojasnilo, da se taka merila ne morejo upoštevati pri izbiri območij na podlagi člena 4(1) in (2) Direktive o pticah, kakor je bila spremenjena z Direktivo o habitatih.
37. Poleg tega je Sodišče v sodbi Royal Society for the Protection of Birds presodilo, da se na podlagi člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih taki interesi upoštevajo v poznejši fazi.(20) Dejansko člen 2(3) Direktive o habitatih določa, da je treba pri ukrepih, sprejetih ob uporabi te direktive, upoštevati gospodarske, družbene in kulturne zahteve ter regionalne in lokalne značilnosti.
38. Vendar, kot pravilno poudarja Komisija, člen 2(3) ni splošno odstopanje od pravil Direktive o habitatih. Podobno besedilo je mogoče najti v členu 2 Direktive o pticah.(21) Sodišče je odločilo, da ta določba ne pomeni samostojnega odstopanja od splošnega sistema varstva na podlagi Direktive o pticah, vendar pa dokazuje, da Direktiva upošteva hkrati tako nujnost učinkovitega varstva ptic kot med drugim zahteve gospodarstva.(22) Menim, da ta ugotovitev smiselno velja tudi za člen 2(3) Direktive o habitatih.
39. Določba iz Direktive o habitatih, ki dopušča upoštevanje gospodarskih interesov, je vsebinsko torej člen 6(4).
40. Člen 6 Direktive o habitatih države članice zavezuje, da določijo potrebne ukrepe za ohranitev OPS (člen 6(1)), da se v OPS preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst (člen 6(2)) ter da glede „vsake[ga] načrt[a] ali projekt[a], ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na“ OPS, opravijo predhodno presojo njegovega verjetnega vpliva na OPS (člen 6(3)). V členu 6(4) je predvidena (omejena) možnost države članice, da ne upošteva negativne predhodne presoje in odobri zadevni načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave. Od države članice pa se tudi zahteva, da izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000, in da o teh ukrepih obvesti Komisijo.(23)
41. V členu 6(4) Direktive o habitatih je zato izrecno predvidena faza postopka, v kateri je mogoče upoštevati gospodarske interese. Menim, da je za to, da se ne ogrozi cilja Direktive o habitatih, nujno, da se pri izbiri OPS upoštevajo samo merila ohranjanja narave. Šele če in ko se v skladu s temi merili določi popoln seznam OPS, je mogoče upoštevati gospodarske interese, kakršni so zadevni v postopku v glavni stvari. Izjemoma to lahko pomeni, da se načrt ali projekt, ki morda lahko vpliva na območje, nadaljuje.
42. Zato ugotavljam, da člen 4(2), prvi pododstavek, Direktive o habitatih ne dopušča državi članici, da soglasje k osnutku seznama OPS Komisije zavrne zaradi drugih razlogov, ki so ohranjanje narave.
43. Drugo, tretje in četrto vprašanje, ki jih je postavilo nacionalno sodišče, temeljijo na predpostavki, da bo odgovor na prvo vprašanje pritrdilen. Glede na moj predlog, kako naj Sodišče odgovori na prvo vprašanje, ni treba preizkusiti drugega, tretjega oziroma četrtega vprašanja.
Peto vprašanje
44. Predložitveno sodišče s petim vprašanjem sprašuje, ali je v skladu s členom 6(3) ali (4) Direktive o habitatih za tekoča vzdrževalna dela na plovnih poteh estuarijev, ki so bila v skladu z nacionalnim pravom dokončno dovoljena že pred potekom roka za prenos Direktive,(24) treba v primeru njihovega nadaljevanja po uvrstitvi območja, ki bi ga prizadela, na seznam OPS opraviti presojo posledic.
45. Odgovor na to vprašanje je odvisen do tega, ali zadevno poglabljanje dna v postopku v glavni stvari pomeni „načrt[...] ali projekt[...], ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi […] lahko pomembno vplival na območje“. Glede tega se lahko opremo na dve zadevi.
46. Sodišče je v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging(25) presojalo, ali je strojno nabiranje školjk srčank, ki se je izvajalo že več let, za katero pa je bilo treba vsako leto znova dobiti časovno omejeno dovoljenje (kakršno koli dovoljenje je vključevalo novo presojo možnosti za opravljanje te dejavnosti in območja, na katerem se lahko opravlja), spadalo pod pojem „načrt“ ali „projekt“ iz člena 6(3) Direktive o habitatih. Sodišče je ugotovilo, da v Direktivi o habitatih izraza „načrt“ ali „projekt“ nista opredeljena, in se sklicevalo na opredelitev „projekta“ iz člena 1(2) Direktive o presoji vplivov na okolje(26) ter odločilo, da je strojno nabiranje školjk srčank spadalo na njeno področje uporabe. Sodišče je presodilo, da je bila opredelitev „projekta“ iz Direktive o presoji vplivov na okolje upoštevna za opredelitev pojma „načrt ali projekt“ iz Direktive o habitatih, ker ti dve direktivi preprečujeta, da se dejavnosti, ki lahko škodijo okolju, odobrijo brez predhodne presoje njihovega vpliva na okolje. Dejavnost, kot je strojno nabiranje školjk srčank, je zato spadala pod pojem „načrt ali projekt“ iz člena 6(3) Direktive o habitatih.
47. Sodišče je nato presodilo, da dejstvo, da se je dejavnost na zadevnem območju periodično opravljala že več let in da je opravljanje te dejavnosti vsako leto zahtevalo pridobitev dovoljenja, za izdajo katerega je potrebna nova presoja možnosti za opravljanje te dejavnosti, in območja, na katerem se lahko opravlja, samo po sebi ni bilo ovira za to, da bi jo ob kateri koli prošnji lahko šteli za ločen načrt ali projekt v smislu Direktive o habitatih.(27)
48. Komisija je v postopku za ugotovitev neizpolnitve obveznosti proti Irski trdila, da je Irska v nasprotju s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih dovolila odvodnjavanje, ki bi lahko pomembno vplivalo na POV Glen Lough, ne da bi opravila ustrezno predhodno presojo tega projekta in ne da bi uporabila primeren postopek odločanja.(28) Generalna pravobranilka J. Kokott je v sklepnih predlogih v navedeni zadevi opozorila, da se je Sodišče v sodbi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging(29) glede opredelitve „projekta“ že oprlo na opredelitev iz člena 1(2) Direktive o presoji vplivov na okolje. Generalna pravobranilka je zato menila, da lahko tudi vzdrževalni ukrepi pomenijo posege v naravno okolje in krajino, še posebno če povzročijo poslabšanje stanja habitata, ki je najprimernejši za varstvo ptic.(30) Sodišče je to stališče sprejelo.(31)
49. Ob upoštevanju teh sodb menim, da zadevno poglabljanje dna v postopku v glavni stvari očitno spada v opredelitev „načrta ali projekta“ v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih. Zdi se, da pristop Sodišča širi opredelitev področja uporabe člena 6(3) Direktive o habitatih.(32)
50. Vendar pa je v predložitveni odločbi navedeno, da so lokalne oblasti dokončno potrdile poglabljanje dna pred izrekom roka za prenos Direktive o habitatih in tako ni bilo več potrebno nobeno naknadno dovoljenje. Ali to pomeni, da je treba vsa poglabljanja dna reke Ems (minula in prihodnja) šteti za en sam „načrt ali projekt“, ki je bil dokončno odobren pred iztekom roka za prenos Direktive o habitatih in zato ostaja zunaj področja uporabe člena 6(3)?
51. Očitno je, da člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih logično ni mogoče uporabiti za nazaj. Glede poglabljanja dna, ki je bilo že odobreno in izvedeno pred potekom roka za prenos Direktive o habitatih, zato ni mogla biti zahtevana predhodna presoja.(33)
52. Kot sem predlagala v sklepnih predlogih v zadevi Valloni e steppe pedegarganiche, pa menim, da „[č]e in kolikor obstajajo nadaljnji projekti ali nadaljnje faze istega celotnega projekta, ki se ga lahko preprosto razlikuje od prejšnjih faz, […] za njih velja obveznost iz člena 6(3). Prav tako so (vsaj potencialno) upravičeni do možnosti spregleda določb člena 6(4).“(34)
53. Zato menim, da kakršno koli nadaljnje poglabljanje dna ali vzdrževalna dela na reki Ems morajo biti predmet predhodne presoje na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih.
54. Generalna pravobranilka J. Kokott je v sklepnih predlogih v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging trdila, da je za učinkovito preprečevanje nenamerne škode na območjih Nature 2000 treba, če je mogoče, za vse ukrepe, ki bi lahko bili škodljivi, izvesti postopek iz člena 6(3) Direktive o habitatih in da je zato treba izraza „načrt“ in „projekt“ razlagati široko. Upoštevala je dejstvo, da se je nabiranje školjk srčank v sedanji obliki izvajalo že mnogo let, vendar je menila, da naj niti izraz „načrt“ niti izraz „projekt“ ne bi preprečevala, da se ukrep, ki se redno obnavlja, vsakič šteje za samostojen načrt ali projekt. Poudariti je treba, da je generalna pravobranilka J. Kokott opozorila, da prav zato, ker so zadevni ukrepi obnovljeni, taka razlaga izrazov „načrt“ in „projekt“ ne zahteva nesorazmernih stroškov. Če vplivi iz leta v leto ostajajo enaki, lahko zlahka ugotovimo, da ob naslednji presoji in sklicujoč se na presoje iz prejšnjih let ni pričakovati velikih postavk. Če se spremenijo okoliščine, ni mogoče izključiti in je celo utemeljeno, da je treba opraviti bolj poglobljeno novo presojo.(35)
55. Ta pristop je razumen.
56. Dodajam, da mora biti po mojem opredelitev „načrta ali projekta“ iz člena 6(3) Direktive o habitatih samostojna opredelitev Skupnosti. Ne more biti odvisna od narave upravne odločbe, ki odobri dejavnost na podlagi nacionalnega prava, saj bi bil s tem ogrožen cilj te direktive. Predpostavimo, na primer, da je država članica že dolgo pred potekom roka za prenos Direktive o habitatih sprejela dokončno upravno odločbo, ki bi njenim državljanom dopustila, da svobodno streljajo volkove.(36) Tako splošno dovoljenje za ubijanje volkov ne bi bilo le zaradi dokončne narave nacionalnega upravnega akta izvzeto iz preverjanja na podlagi Direktive o habitatih.
57. Komisija trdi, da varstvo pravno utemeljenega pričakovanja in načelo pridobljenih pravic nasprotujeta uporabi postopkovnih pravil za položaje, ki so bili že odobreni, in da imata Stadt Papenburg ter družba Meyer-Werft pravno utemeljeno pričakovanje glede plovnosti reke Ems. Komisija zato ugotavlja, da predhodna presoja na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih ne velja za poglabljanje dna, ki ostaja v okviru izvirnega dovoljenja na podlagi nemškega upravnega prava. Meni, da člen 6(2) Direktive o habitatih, ki od držav članic zahteva, naj storijo vse potrebno, da na OPS preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in znatno vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, zagotavlja ustrezno varstvo okolja.
58. Stadt Papenburg se podobno sklicuje na sodbo Kühne & Heitz,(37) v kateri je Sodišče odločilo, da (pod določenimi pogoji)(38) načelo sodelovanja, ki izhaja iz člena 10 ES, upravnemu organu, pri katerem je bil vložen zadevni predlog, nalaga, da mora zaradi upoštevanja zadevne določbe, kot jo je medtem razlagalo Sodišče, pravnomočno upravno odločbo ponovno preučiti.
59. Menim, da ta pristop ni pravilen.
60. V tej zadevi ni postavljeno vprašanje, ali je upravni organ, ki je izdal dovoljenje za poglabljanje dna, to odločbo dolžan ponovno preučiti. Prej gre za vprašanje, ali lahko zakonodajni akt Skupnosti – v tej zadevi direktiva – spremeni pravni položaj, ki je bil na podlagi nacionalnega prava urejen z upravno odločbo, ki je bila izdana pred potekom roka za prenos direktive in ki ima še vedno pravne učinke.
61. Kot je poudarilo Sodišče v sodbi VEMW in drugi, načelo varstva pravno utemeljenega pričakovanja spada med temeljna načela Skupnosti in nanj se lahko sklicuje kateri koli izvajalec gospodarske dejavnosti, ki mu je institucija povzročila pravno utemeljeno pričakovanje.(39) V obravnavani zadevi pa institucije Skupnosti niso storile ničesar, iz česar bi izhajalo, da se bo pravni položaj, ki je veljal pred sprejetjem Direktive o habitatih, nadaljeval neomejeno.
62. Res je, da so nemške lokalne oblasti dejansko sprejele ukrep, ki je odobril prihodnje poglabljanje dna reke Ems. Vendar je bila ta odločitev sprejeta 31. maja 1994,(40) in sicer po dobrih dveh letih po sprejetju Direktive o habitatih (21. maja 1992), čeprav 10 dni pred potekom roka za prenos Direktive (10. junij 1994).(41) Sodišče je pojasnilo, da kadar lahko preudaren in previden izvajalec gospodarske dejavnosti predvidi izdajo skupnostnega ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se ob njegovem morebitnem sprejetju ne more sklicevati na načelo pravno utemeljenega pričakovanja. V obravnavani zadevi je bil zadevni ukrep že sprejet. Poleg tega država članica ne more vezati Skupnosti v tem smislu, da ta ne bi mogla začeti ali nadaljevati svojih okoljskih politik in nalog, navedenih v členu 2 ES, spodbujanja visoke ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja.(42)
63. Načelo pravne varnosti zahteva še posebno, da so pravila, ki imajo negativne posledice za posameznike, jasna in natančna ter da je njihova uporaba predvidljiva za vse upravičence. Vendar se posameznik ne more zanesti na nespremembo zakonskih sprememb, ampak lahko le izpodbija podrobna pravila uporabe take spremembe. Prav tako načelo pravne varnosti ne zahteva, da ne pride do zakonske spremembe. Prej zahteva, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine izvajalcev gospodarske dejavnosti in glede na posebnosti primera predvidi prilagoditev uporabe novih pravnih predpisov.(43)
64. Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se ob neobstoju prehodnih določb novo pravilo uporabi neposredno za prihodnje učinke položaja, ki je nastal v obdobju veljavnosti starega pravila,(44) in da se načela varstva pravno utemeljenega pričakovanja ne sme razširiti do takega obsega, da bi na splošno oviralo uporabo novega pravila za prihodnje učinke položajev, ki so nastali med veljavnostjo starih pravil.(45)
65. Seveda razumem legitimne interese Stadt Papenburg in njenih ladjedelnic, da mora biti reka Ems plovna, da lahko ladje, ki jih gradijo, dosežejo morje. Treba pa je poudariti, da Direktiva o habitatih vsebuje določbe, ki dopuščajo upoštevanje posebnega položaja mest, kot je Stadt Papenburg, z odstopanjem od člena 6(4).(46)
66. Interesi Stadt Papenburg in njenih ladjedelnic se tako lahko varujejo brez preozke razlage člena 6(3) Direktive o habitatih in brez ogrožanja cilja ohranjanja narave.
67. Če poglabljanje dna reke Ems vključuje v bistvu enaka dela, ki se ponavljajo na enak način dalj časa, je mogoče razumno domnevati, da predhodna presoja iz člena 6(3) ne sme biti preveč obremenjujoča. Če poglabljanje dna, ki se zahteva, v določenem primeru presega meje teh ponavljajočih se del, je treba opraviti temeljitejšo presojo.(47) Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje opraviti poglabljanje dna,(48) člen 6(4) Nemčiji dopušča, da te negativne predhodne presoje ne upošteva in odobri poglabljanje dna. Vendar bi Nemčija v tem primeru morala izvesti vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovitosti Nature 2000, in o sprejetih izravnalnih ukrepih obvestiti Komisijo.
68. Komisija meni, da bi se moral uporabljati samo člen 6(2). Opozarjam pa, da ima člen 6(2) in (3) v Direktivi o habitatih različne funkcije. Kot je odločilo Sodišče v sodbi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging,(49) zaradi dejstva, da je bil načrt ali projekt dovoljen po postopku iz člena 6(3) Direktive o habitatih, ni potrebna sočasna uporaba norme splošnega varstva iz člena 6(2). Odobritev načrta ali projekta na podlagi člena 6(3) namreč nujno pomeni, da se je štelo, da ta ni vplival na celovitost zadevnega območja in da niti ni povzročil pomembnih poškodb ali vznemirjanj v smislu člena 6(2).
69. Sodišče pa je dodalo, da „ni pa mogoče izključiti, da bi tak načrt ali projekt povzročil taka poškodovanja ali vznemirjanja, čeprav pristojnim nacionalnim organom ne bi bilo mogoče očitati nobene napake“. Pod temi pogoji uporaba člena 6(2) Direktive o habitatih omogoča odgovor na bistveni cilj ohranjanja in varstva kakovosti okolja, vključno z ohranjanjem naravnih habitatov ter prosto živečih rastlinskih in živalskih vrst.(50)
70. Zato menim, da bo moralo biti prihodnje poglabljanje dna reke Ems predmet predhodne presoje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih. Člen 6(2) ima lahko le omejeno vlogo, ki pa je vseeno dopolnilna in pomembna.
71. Zato ugotavljam, da je treba v skladu s členom 6(3) oziroma (4) Direktive o habitatih za tekoča vzdrževalna dela na plovnih poteh estuarijev, ki so bila v skladu z nacionalnim pravom dokončno dovoljena že pred potekom roka za prenos Direktive, v primeru njihovega nadaljevanja po uvrstitvi območja, ki bi ga prizadela, na seznam OPS opraviti presojo posledic.
Predlog
72. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da je treba na vprašanja, ki jih je v predhodno odločanje predložilo Verwaltungsgericht Oldenburg, odgovoriti:
– člen 4(2), prvi pododstavek, Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst ne dopušča državi članici, da soglasje k osnutku seznama območij, pomembnih za Skupnosti, ki ga sestavi Komisija, zavrne zaradi drugih razlogov, kot so ohranjanje narave;
– v skladu s členom 6(3) oziroma (4) Direktive o habitatih je treba za tekoča vzdrževalna dela na plovnih poteh estuarijev, ki so bila v skladu z nacionalnim pravom dokončno dovoljena že pred potekom roka za prenos Direktive, v primeru njihovega nadaljevanja po uvrstitvi območja, ki bi ga prizadela, na seznam OPS opraviti presojo posledic.