FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 9 juli 20091(1)
Mål C‑226/08
Stadt Papenburg
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Oldenburg)
”Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Beslut av en medlemsstat att samtycka till ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som kommissionen upprättat – Intressen som ska beaktas – Berättigade förväntningar”
1. Kommunen Papenburg (nedan kallad Stadt Papenburg) är en hamnstad vid floden Ems i Niedersachsen, Tyskland. Den är känd för sitt stora skeppsvarv, Meyer-Werft, vilket grundades år 1795 och vilket för närvarande är specialiserat på att bygga kryssningsfartyg.(2)
2. Innan mycket djupgående fartyg navigeras från skeppsvarvet till Nordsjön måste alltid en särskild muddring utföras. Genom ett planeringsbeslut av Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (sjöfartsstyrelsen i den nordvästra regionen) av den 31 maj 1994 gavs Stadt Papenburg, Landkreis Emsland (förvaltningsområdet Emsland) och Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (Emdens sjöfartsbyrå) tillstånd att vid behov muddra Ems. Floden är av naturen bara lämpad för fartyg med ett djupgående på högst 6,3 meter. Muddringen är avsedd att möjliggöra för fartyg med ett djupgående på 7,3 meter att nå havet.
3. Detta planbeslut ersätter alla ytterligare tillstånd som krävs enligt tysk offentlig tysk rätt och kan inte överklagas.(3) Själva muddringsarbetet i varje enskilt fall kräver därför inte något ytterligare tillstånd.
4. Den 17 februari 2006 anmälde Tyskland till kommissionen att vissa delar av floden som är belägna nedströms från Stadt Papenburgs kommunområde, vilka betecknades ”nedre Ems och yttre Ems” (DE 2507-331), eventuellt utgjorde områden av gemenskapsintresse i den mening som avses i direktiv 92/43 (nedan kallat livsmiljödirektivet).(4)
5. Kommissionen inkluderade det aktuella området i sitt utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska regionen och uppmanade förbundsregeringen att samtycka härtill i enlighet med artikel 4.2 första stycket i livsmiljödirektivet. Tyskland önskar ge sitt samtycke. Stadt Papenburg är orolig för att det i framtiden kommer att krävas en bedömning enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet före varje muddringsarbete, om nedre Ems och yttre Ems tas upp på listan över områden av gemenskapsintresse. Resultatet av en sådan bedömning är helt oviss, och arbetsinsatsen och kostnaderna skulle öka avsevärt.
6. Den 20 februari 2008 väckte Stadt Papenburg talan vid Verwaltungsgericht Oldenburg (förvaltningsdomstol, Oldenburg) och yrkade att Bundesrepublik Deutschland (nedan kallad förbundsregeringen) skulle åläggas att neka samtycke. I förevarande begäran om förhandsavgörande har Verwaltungsgericht Oldenburg bett domstolen att klargöra hur artiklarna 2.3, 4.2, 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas.(5)
Tillämpliga bestämmelser
Livsmiljödirektivet
7. I tredje skälet i livsmiljödirektivet anges följande:
”Eftersom huvudsyftet med detta direktiv är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov, bidrar direktivet till det övergripande målet, som är en hållbar utveckling. För att upprätthålla den biologiska mångfalden kan det i vissa fall vara nödvändigt att upprätthålla eller till och med främja mänsklig verksamhet.”
8. Artikel 1 innehåller en rad definitioner, däribland följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
k) område av gemenskapsintresse: ett område som, i den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner det tillhör, väsentligt bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos någon av livsmiljöerna i bilaga 1 eller någon av arterna i bilaga 2, och som också kan bidra väsentligt till att det i artikel 3 nämnda nätet Natura 2000 blir sammanhängande, och som väsentligt bidrar till bibehållandet av den biologiska mångfalden inom den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner som avses.
…
l) särskilt bevarandeområde: ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.
…”
9. I artikel 2.3 föreskrivs följande:
”Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
10. I artikel 3 föreskrivs följande:
”1. Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Nätet Natura 2000 skall även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med direktiv 79/409/EEG.
2. Varje medlemsstat skall bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper och habitat för de arter som anges i punkt 1. Varje medlemsstat skall därför, i enlighet med artikel 4 och med beaktande av de mål som anges i punkt 1, utse områden till särskilda bevarandeområden.
…”
11. I artikel 4 föreskrivs följande:
”1. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden.
…
Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv.
…
2. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) skall kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de sju biogeografiska regioner som anges i artikel 1 c iii och för hela det område som avses i artikel 2.1 med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter.
Medlemsstater i vilka de områden där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter utgör mer än 5 % av det nationella territoriet kan, i samförstånd med kommissionen, begära att kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) används mer flexibelt vid valet av alla områden av gemenskapsintresse på sitt territorium.
Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21.[(6)]
…
4. När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
5. Så snart ett område har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–4.”
12. I artikel 6 föreskrivs följande:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
13. I bilaga 3, etapp 2, med rubriken ”Bedömning av gemenskapsintresset hos de områden som finns upptagna på de nationella listorna”, föreskrivs följande:
”1. Alla områden som i etapp 1 utsetts av medlemsstaterna där det finns prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter skall betraktas som områden av gemenskapsintresse.
2. Vid bedömningen av gemenskapsintresset hos övriga områden på medlemsstaternas listor, dvs. om de bidrar till att upprätthålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljö i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 eller till att göra Natura 2000 sammanhängande, skall hänsyn tas till följande kriterier:
a) Områdets relativa betydelse på nationell nivå.
b) Områdets geografiska läge i förhållande till flyttningsvägar för arter i bilaga 2 samt det eventuella faktum att området ingår i ett sammanhängande ekosystem som ligger på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser.
c) Områdets totala yta.
d) Antalet livsmiljötyper i bilaga 1 och arter i bilaga 2 som finns på området.
e) Områdets totala ekologiska betydelse för de berörda biogeografiska regionerna eller för hela det område som avses i artikel 2, både vad gäller den karakteristiska eller unika aspekten hos elementen i området och det sätt på vilket elementen hänger samman.”
Den tyska grundlagen
14. 28 § stycke 2 i den tyska grundlagen (Grundgesetz, nedan kallad GG) har följande lydelse:(7)
”Kommuner ska garanteras rätten att på eget ansvar reglera alla lokala angelägenheter, i enlighet med vad som föreskrivs i lag. Även kommunalförbund har, inom ramarna för sina lagstadgade ansvarsområden, rätt till självstyre i enlighet med vad som föreskrivs i lag. Garantin om självstyre omfattar även grunderna för ekonomisk självbestämmanderätt. Till dessa grunder hör kommunernas rätt att ta ut skatt baserat på ekonomisk förmåga och rätten att fastställa skattesatser.”
15. Enligt den nationella domstolens tolkning inbegriper rätten till kommunalt självstyre som garanteras i denna bestämmelse även en rätt för kommunerna att få sina intressen beaktade när åtgärder som inte beslutats på lokal nivå varaktigt påverkar kommunens utveckling eller medför varaktiga hinder för tillräckligt konkreta och fastställda kommunala planer. Detta gäller även åtgärder som vidtas utanför kommunens område om det är uppenbart att kommunen, trots det geografiska avståndet, berörs särskilt.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Vid den nationella domstolen gjorde Stadt Papenburg gällande att dess rätt till självstyre, vilken skyddas i 28 § stycke 2 GG, skulle åsidosättas, om Tyskland, i enlighet med artikel 4.2 första stycket i livsmiljödirektivet, gav sitt samtycke till det utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska regionen som kommissionen upprättat.
17. Stadt Papenburg hävdade att, i egenskap av hamnstad och varvsort, dess planering, investeringar och ekonomiska utveckling är beroende av att det garanteras att Ems förblir farbar för stora havsgående fartyg.
18. Förbundsregeringen har yrkat att talan ska ogillas. Den anser att det skulle strida mot gemenskapsrätten att beakta de intressen som åberopats av sökanden när förbundsregeringen beslutar huruvida den ska ge sitt samtycke till utkastet till en lista över områden av gemenskapsintresse. Enligt artikel 4.2 första stycket i livsmiljödirektivet får en medlemsstat besluta huruvida den ska ge sitt samtycke enbart på sådana grunder som avser naturskydd. Förbundsregeringen har i andra hand anfört att sökanden, om det enligt livsmiljödirektivet var tillåtet att beakta kommunala intressen, skulle kunna väcka talan och göra gällande att dessa intressen inte har beaktats även efter det att listan har antagits. Det skulle därför inte finnas något behov av ett ”preventivt” förbud mot att förbundsregeringen ger sitt samtycke till utkastet till lista.
19. Verwaltungsgericht Oldenburg biföll Stadt Papenburgs ansökan om interimistiska åtgärder genom beslut av den 31 mars 2008. Detta innebär att förbundsregeringen är förhindrad att ge sitt samtycke innan målet vid den nationella domstolen har avgjorts.
20. Verwaltungsgericht Oldenburg har beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:
”1. Får en medlemsstat enligt artikel 4.2 första stycket i [livsmiljödirektivet] neka samtycke, med avseende på en eller flera områden, till kommissionens utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse på andra grunder än sådana som avser naturskydd?
2. Om fråga 1 besvaras jakande: Omfattar sådana grunder även kommuners och kommunalförbunds intressen, i synnerhet deras planer, framtida planering och andra intressen som avser vidareutvecklingen av det egna området?
3. Om frågorna 1 och 2 besvaras jakande: Är medlemsstaterna och kommissionen enligt tredje skälet i direktiv 92/43/EEG, artikel 2.3 i detta direktiv eller enligt andra gemenskapsrättsliga bestämmelser till och med skyldiga att beakta sådana grunder när de samtycker till respektive upprättar listan över områden av gemenskapsintresse?
4. Om fråga 3 besvaras jakande: Kan – enligt gemenskapsrätten –en kommun som berörs av att ett visst område har upptagits på nämnda lista, efter det slutgiltiga antagandet av listan, vid domstol göra gällande att listan strider mot gemenskapsrätten med anledning av att kommunens intressen inte har beaktats eller inte har beaktats i tillräcklig utsträckning?
5. Ska fortlöpande underhållsarbete i flodmynningars farleder, vilket definitivt godkänts enligt nationell rätt redan innan införlivandefristen för direktiv 92/43/EEG löpte ut, underkastas en konsekvensbedömning i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i direktivet om arbetet fortsätter efter det att området upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse?”
21. Stadt Papenburg och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
22. Förhandling hölls den 26 mars 2009, vid vilken Stadt Papenburg, förbundsregeringen och kommissionen yttrade sig muntligen.
Bedömning
Den första frågan
23. I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs ett förfarande för klassificering av naturområden som särskilda bevarandeområden, uppdelat i flera etapper till vilka vissa rättsverkningar är knutna. Förfarandet ska särskilt göra det möjligt att genomföra nätet Natura 2000, såsom framgår av artikel 3.2 i samma direktiv.(8)
24. Under etapp 1 av förfarandet ska varje medlemsstat, på grundval av de tillämpliga kriterier som anges i bilaga 3 till livsmiljödirektivet och relevant vetenskaplig information, föreslå och till kommissionen överlämna en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden (artikel 4.1). Under etapp 2 ska kommissionen, på grundval av de tillämpliga kriterier som anges i bilaga 3 och i samförstånd med varje medlemsstat, med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter ska antas av kommissionen (artikel 4.2). När ett område av gemenskapsintresse har valts ut på detta sätt ska den berörda medlemsstaten utse området till särskilt bevarandeområde (artikel 4.4). Så snart ett område har förts upp på den lista som kommissionen antagit i enlighet med artikel 4.2 tredje stycket omfattas det av bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 (artikel 4.5).
25. Den första frågan syftar till att klargöra huruvida Tyskland, under etapp 2 av detta förfarande, kan åberopa andra grunder än sådana som avser naturskydd för att neka samtycke till kommissionens utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse.
26. I målet First Corporate Shipping(9) tillfrågades domstolen huruvida en medlemsstat kunde, eller var skyldig att, ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag, vid beslut om vilka områden som ska föreslås för kommissionen under etapp 1. Domstolen påpekade att de kriterier beträffande etapp 1 som anges i bilaga 3 ”uteslutande [har] definierats med hänsyn till målsättningen att bevara de livsmiljöer eller de vilda djur och växter som anges i bilaga 1 respektive bilaga 2. Härav följer att artikel 4.1 i livsmiljödirektivet i sig inte föreskriver att hänsyn skall tas till andra behov än dem som hänger samman med bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter vid valet och avgränsningen av de områden som för kommissionen skall föreslås kunna utses till områden av gemenskapsintresse.”(10)
27. Domstolen slog vidare fast att kommissionen, för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som är sådan att det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste ha tillgång till ”en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i livsmiljödirektivet. Inventeringen skall för detta ändamål upprättas på grundval av de kriterier som har angetts i bilaga 3 (etapp 1) till detta direktiv.” Domstolen framhöll att det endast är på detta sätt ”som det är möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser”. När en medlemsstat upprättar den nationella listan över områden kan den inte ha en exakt och detaljerad kännedom om situationen för livsmiljöerna i andra medlemsstater. Medlemsstaten kan därför inte ”på eget initiativ – inte ens med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag – utesluta områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla bevarandemålsättningarna utan att samtidigt äventyra uppfyllandet av denna målsättning på gemenskapsnivå”. Om medlemsstaterna fick göra så, ”skulle kommissionen nämligen inte vara tillförsäkrad en uttömmande inventering av de områden som skulle kunna utses till särskilda bevarandeområden, och målsättningen att med hjälp av dessa områden inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät skulle därmed äventyras”.(11)
28. Domstolen drog därför slutsatsen att ”artikel 4.1 i livsmiljödirektivet skall tolkas på så sätt att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av de områden som för kommissionen skall föreslås kunna utses till områden av gemenskapsintresse, inte kan ta hänsyn till sådana ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag som omnämns i artikel 2.3 i nämnda direktiv”.(12)
29. Är samma resonemang tillämpligt på etapp 2 av förfarandet?
30. I sitt förslag till avgörande i målet First Corporate Shipping ansåg generaladvokaten Léger ”att det inte är uteslutet att ekonomiska och sociala hänsyn kan medföra att ett område där det finns en livsmiljötyp i bilaga 1 eller inhemska arter i bilaga 2 inte utses till ett område av gemenskapsintresse under den andra etappen då samråd sker mellan medlemsstaterna och kommissionen angående valet av områden av gemenskapsintresse. Området utses då följaktligen inte heller till ett särskilt bevarandeområde”.(13)
31. Till skillnad från vad Stadt Papenburg har gjort gällande anser jag inte att domstolen intog denna ståndpunkt i domen i målet First Corporate Shipping.(14) Det må vara hur det vill med den saken, men frågan kvarstår huruvida domstolens konstateranden vad beträffar etapp 1 också gäller etapp 2.
32. Jag anser att så är fallet.
33. Med avseende på etapp 2 av förfarandet föreskrivs det i artikel 4.2 i livsmiljödirektivet att kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, ska upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2). De bedömningskriterier som anges för etapp 2 har, liksom bedömningskriterierna för etapp 1, uteslutande definierats med hänsyn till målsättningen att bevara de livsmiljöer eller de vilda djur och växter som anges i bilaga 1 respektive bilaga 2.(15) Det enda undantag som föreskrivs i livsmiljödirektivet är att medlemsstater, i vilka de områden där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter utgör mer än 5 procent av det nationella territoriet, i samförstånd med kommissionen, kan begära att kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) används mer flexibelt när ett urval görs av alla områden av gemenskapsintresse på deras territorier (artikel 4.2 andra stycket). Det undantaget har inte åberopats i förevarande fall. Även om en medlemsstat hör till denna kategori, så föreskrivs det ändå inte i livsmiljödirektivet några andra kriterier (exempelvis ekonomiska och sociala) som ska användas i denna etapp. I direktivet föreskrivs endast att de rent ekologiska kriterierna i bilaga 3 ska användas mer flexibelt.
34. Det kan här även dras en parallell till direktiv 79/409/EEG (nedan kallat fågeldirektivet).(16) Enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna vidta särskilda bevarandeåtgärder för vissa arter, och i synnerhet som särskilda skyddsområden utse sådana områden som är mest lämpade för bevarandet av dessa arter. I artikel 3.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000, vilket även ska omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med fågeldirektivet. Det finns följaktligen en nära koppling mellan de två direktiven.(17)
35. I målet Royal Society for the Protection of Birds(18) tillfrågades domstolen huruvida dessa bestämmelser ska tolkas så, att en medlemsstat vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde kan beakta ekonomiska krav i den mån dessa utgör tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, såsom de orsaker som avses i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Domstolen slog fast att de tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, och som enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet kan motivera en plan eller ett projekt som på ett betydande sätt kan påverka ett särskilt skyddsområde, i förekommande fall kan omfatta orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Domstolen påpekade dock att även om det genom artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, i den mån som den medförde en ändring av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, inrättades ett förfarande som gör det möjligt för medlemsstaterna att av tvingande orsaker, som har ett allt överskuggande allmänintresse och under vissa villkor, anta en plan eller ett projekt som medför skada för ett särskilt skyddsområde och, således, att på detta sätt ändra ett beslut om klassificeringen av ett sådant område genom att minska dess yta, medförde denna artikel emellertid inte några ändringar vad gäller det inledande skedet av klassificeringen av ett område som ett särskilt skyddsområde som avses i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. Av detta följde att klassificeringen av områden som särskilda skyddsområden, även enligt livsmiljödirektivet, i varje fall ska ske enligt de kriterier som är godkända i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet och att de ekonomiska krav som, i egenskap av en tvingande orsak som har ett allt överskuggande allmänintresse, möjliggör ett undantag från förpliktelsen att klassificera ett område utifrån dess ekologiska betydelse, inte kan tillmätas vikt i detta skede.(19)
36. Både livsmiljödirektivet och fågeldirektivet ingår i det system som inrättades för att bidra till bildandet av Natura 2000. Jag anser att det både skulle vara oförenligt med och strida mot syftet med livsmiljödirektivet att låta medlemsstaterna åberopa ekonomiska kriterier för att neka sitt samtycke till utkastet till en lista över områden av gemenskapsintresse enligt själva livsmiljödirektivet, när domstolen har klargjort att sådana kriterier inte kan beaktas vid valet av områden enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, i dess lydelse enligt livsmiljödirektivet.
37. Som domstolen slog fast i domen i målet Royal Society for the Protection of Birds föreskrivs det i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet att sådana intressen kan beaktas i ett senare skede.(20) I artikel 2.3 i livsmiljödirektivet anges faktiskt just detta, genom att det föreskrivs att åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
38. Som kommissionen har anfört utgör dock artikel 2.3 inte något generellt undantag från bestämmelserna i livsmiljödirektivet. Liknande formuleringar finns i artikel 2 i fågeldirektivet.(21) Domstolen har slagit fast att denna bestämmelse inte utgör något självständigt undantag från de allmänna skyddsbestämmelserna i fågeldirektivet, men att den likväl visar att det i direktivet tas hänsyn till både behovet av ett effektivt skydd för fåglar och bland annat ekonomiska krav.(22) Jag anser att detta uttalande med vederbörliga ändringar även gäller artikel 2.3 i livsmiljödirektivet.
39. I sak utgör därför artikel 6.4 den bestämmelse i livsmiljödirektivet som gör det möjligt att beakta ekonomiska intressen.
40. Enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att bevara de särskilda bevarandeområdena (artikel 6.1), i syfte att i de särskilda bevarandeområdena förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av angivna arter (artikel 6.2) och, avseende ”[a]lla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som ... kan påverka området på ett betydande sätt”, genomföra en förhandsbedömning av den inverkan som planen eller projektet kan ha på det särskilda bevarandeområdet (artikel 6.3). Enligt artikel 6.4 har medlemsstaterna en (begränsad) möjlighet att med hänvisning till tvingande orsaker av väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, bortse från en negativ förhandsbedömning och godkänna planen eller projektet i fråga. En medlemsstat som använder sig av denna möjlighet ska emellertid vidta nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande och underrätta kommissionen om dessa åtgärder.(23)
41. I artikel 6.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs därför uttryckligen en tidpunkt i förfarandet vid vilken ekonomiska intressen kan beaktas. För att inte äventyra målet med livsmiljödirektivet är det enligt min mening absolut nödvändigt att endast kriterier som avser naturskydd beaktas vid valet av områden av gemenskapsintresse. När en fullständig lista över områden av gemenskapsintresse har upprättats i enlighet med dessa kriterier, får sådana ekonomiska intressen som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen beaktas. I undantagsfall kan dessa intressen medföra att en plan eller projekt, som potentiellt sett kan få negativa följder för området, ändå genomförs.
42. Jag drar därför slutsatsen att en medlemsstat, enligt artikel 4.2 första stycket i livsmiljödirektivet, inte får neka samtycke till kommissionens utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse på andra grunder än sådana som avser naturskydd.
43. Den andra, den tredje och den fjärde frågan som den nationella domstolen har ställt förutsätter att den första frågan besvaras jakande. Med hänsyn till hur jag föreslår att domstolen ska besvara den första frågan, saknas det anledning att pröva den andra, den tredje och den fjärde frågan.
Den femte frågan
44. Den nationella domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida fortlöpande underhållsarbete i flodmynningars farleder, vilket definitivt godkänts enligt nationell rätt redan innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut,(24) ska underkastas en konsekvensbedömning i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i direktivet, om arbetet fortsätter efter det att det område som det potentiellt sett kan påverka har upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse.
45. Svaret på denna fråga beror på huruvida det muddringsarbete som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör ”planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som ... kan påverka området på ett betydande sätt”. Det finns två mål som kan ge användbar vägledning i det avseendet.
46. I målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging(25), tillfrågades domstolen huruvida mekaniserat hjärtmusselfiske, vilket hade bedrivits under flera år, men för vilket en tidsbegränsad licens beviljades varje år (vilket innebar att det vid beviljandet av licensen gjordes en ny utvärdering varje gång av möjligheterna att bedriva denna verksamhet och av det område inom vilket verksamheten kunde bedrivas), omfattades av begreppet plan eller projekt i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Domstolen påpekade att begreppen plan och projekt inte definieras i livsmiljödirektivet, och hänvisade till definitionen av begreppet projekt i artikel 1.2 i direktivet om miljökonsekvensbedömning(26), och slog fast att mekaniserat hjärtmusselfiske omfattades av detta. Domstolen ansåg att tolkningen av begreppet projekt i direktivet om miljökonsekvensbedömning har betydelse för tolkningen av begreppen plan och projekt i livsmiljödirektivet, eftersom dessa direktiv syftar till att förhindra att verksamheter som kan skada miljön godkänns utan föregående bedömning av deras effekter på miljön. En verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske omfattades därför av begreppet plan eller projekt i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
47. Vidare slog domstolen fast att det förhållandet att verksamheten periodvis hade bedrivits på området i fråga under flera år och detta under förutsättning att en licens beviljades varje år, vilket innebar att en ny utvärdering gjordes, varje gång, av möjligheterna att bedriva denna verksamhet och av det område inom vilket verksamheten kunde bedrivas, inte i sig hindrade att verksamheten vid varje ansökan om tillstånd ansågs utgöra en enskild plan eller ett enskilt projekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet.(27)
48. I ett mål om fördragsbrott mot Irland gjorde kommissionen gällande att Irland, i strid med artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, hade tillåtit dräneringsarbeten som kunde påverka det särskilda skyddsområdet Glen Lough på ett betydande sätt, utan att först kräva en lämplig bedömning av projektet eller tillämpa ett lämpligt beslutsförfarande.(28) I sitt förslag till avgörande i det målet erinrade generaladvokaten Kokott om att domstolen, för att bestämma vad som avses med begreppet projekt, redan hade tillämpat definitionen i artikel 1.2 i direktivet om miljökonsekvensbedömning i målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging.(29) Generaladvokaten ansåg därför att även underhållsarbeten kan vara ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, särskilt när de medför en försämring av den livsmiljö som är lämpad för skydd av fåglar.(30) Domstolen valde att tillämpa det synsättet.(31)
49. Mot bakgrund av dessa avgöranden anser jag att den muddring som är i fråga i målet vid den nationella domstolen klart omfattas av definitionen av ”planer eller projekt” i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Domstolens tillvägagångssätt tycks vara att göra en generös avgränsning vid fastställandet av tillämpningsområdet för artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.(32)
50. I beslutet om hänskjutande anges dock att muddringen definitivt godkändes av de lokala myndigheterna innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut och att det inte krävs några ytterligare framtida tillstånd. Innebär det att allt (tidigare och framtida) muddringsarbete i Ems ska anses utgöra en enda ”plan eller projekt”, som definitivt godkändes innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut och som därför inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.3?
51. Det står klart att artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet logiskt sett inte kan tillämpas retroaktivt. Det kunde därför inte krävas någon förhandsbedömning avseende den muddring som redan hade både godkänts och genomförts innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut.(33)
52. Som jag uppgav i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien anser jag dock att ”[i] de fall och i den mån som det finns ytterligare projekt eller ytterligare etapper av samma projekt som på ett naturligt sätt kan skiljas från tidigare etapper skall dessa omfattas av det som föreskrivs i artikel 6.3 och (i all[a] fall potentiellt) av möjligheten till undantag i enlighet med artikel 6.4”.(34)
53. Jag är därför av den uppfattningen att varje ytterligare muddrings- eller underhållsarbete på floden Ems måste bli föremål för en förhandsbedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
54. I sitt förslag till avgörande i målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging gjorde generaladvokaten Kokott gällande att det, för att effektivt förhindra att ett Natura 2000-områden oavsiktligt skadas, krävs att alla potentiellt skadliga åtgärder om möjligt ska bedömas enligt förfarandet i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Begreppen plan och projekt ska därför tolkas extensivt. Hon beaktade det förhållandet att hjärtmusselfiske redan bedrevs sedan många år i den aktuella formen, men ansåg att varken begreppet plan eller begreppet projekt kan utesluta att en regelbundet återkommande åtgärd varje gång ska ses som en självständig plan eller ett självständigt projekt. Betecknande nog påpekade generaladvokaten Kokott att just på grund av att de aktuella åtgärderna upprepas leder en sådan tolkning av begreppen plan och projekt inte till orimliga bördor. Så länge påverkan är densamma från år till år kan det vid nästa bedömningstillfälle lätt fastställas att någon betydande påverkan inte kan förväntas uppkomma, med hänvisning till tidigare bedömningar. Om förhållandena ändras, så är det inte uteslutet, utan tvärtom även befogat, att nya mer omfattande bedömningar måste genomföras.(35)
55. Detta synsätt är rimligt.
56. Det ska tilläggas att jag anser att definitionen av plan eller projekt i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet måste utgöra en självständig gemenskapsdefinition. Den kan inte vara avhängig karaktären på det förvaltningsbeslut varigenom en verksamhet tillåts enligt nationell rätt utan att äventyra direktivets mål. Låt oss exempelvis anta att en medlemsstat, långt innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut, hade fattat ett slutgiltigt förvaltningsbeslut om att tillåta sina medborgare att fritt skjuta vargar.(36) Ett sådant generellt tillstånd att döda vargar skulle inte vara undantaget från en prövning enligt livsmiljödirektivet enbart på grund av det nationella förvaltningsbeslutets slutgiltiga karaktär.
57. Kommissionen har hävdat att skyddet för berättigade förväntningar och förvärvade rättigheter utgör hinder för att tillämpa handläggningsregler på situationer som redan har godkänts och att Stadt Papenburg och Meyer-Werft har berättigade förväntningar på floden Ems farbarhet. Kommissionen har därför dragit slutsatsen att förhandsbedömningar enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte kan tillämpas på muddringsarbeten som omfattas av det ursprungliga tillståndet enligt tysk förvaltningsrätt. Den har gjort gällande att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och betydande störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, ger ett tillräckligt miljöskydd.
58. På liknande sätt har Stadt Papenburg åberopat domen i målet Kühne & Heitz,(37) i vilken domstolen slog fast att samarbetsprincipen i artikel 10 EG (under vissa förutsättningar)(38) ställer krav på att ett förvaltningsorgan, som har att ta ställning till en begäran om omprövning av ett definitivt förvaltningsbeslut, ska ompröva detta för att beakta den tolkning av den relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelsen som domstolen gjort under tiden.
59. Jag anser inte att det synsättet är korrekt.
60. I förevarande fall är det inte fråga om att det förvaltningsorgan som fattade beslutet om att tillåta muddring är skyldigt att ompröva det beslutet. Frågan är snarare huruvida lagstiftning som antagits av gemenskapen – i det här fallet ett direktiv – kan ändra en rättslig situation som regleras av ett förvaltningsbeslut enligt nationell rätt som fattades innan införlivandefristen för direktivet löpte ut och som fortsätter att ha rättsverkningar.
61. Som domstolen framhöll i domen i målet VEMW m.fl. utgör förvisso skyddet för berättigade förväntningar en av gemenskapens grundläggande principer, och varje ekonomisk aktör, som befinner sig i en situation av vilken det framgår att en institution har väckt grundade förhoppningar, kan åberopa den principen.(39) I förevarande fall gjorde dock inte gemenskapsinstitutionerna något som tydde på att den rättsliga situation som gällde före antagandet av livsmiljödirektivet skulle vara i all oändlighet.
62. Det är riktigt att de lokala tyska myndigheterna faktiskt vidtog en åtgärd varigenom framtida muddring av Ems tilläts. Det beslutet fattades dock den 31 maj 1994,(40) drygt två år efter antagandet av livsmiljödirektivet (den 21 maj 1992), om än 10 dagar innan införlivandefristen för direktivet löpte ut (den 10 juni 1994).(41) Domstolen har klargjort att när en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa skyddet för berättigade förväntningar när denna åtgärd har vidtagits. I detta fall hade den aktuella åtgärden redan vidtagits. Vidare kan en medlemsstat inte binda gemenskapen på ett sådant sätt att den senare inte kan påbörja eller fullfölja sin miljöpolitik och sin uppgift, enligt artikel 2 EG, att främja en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet.(42)
63. Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det särskilt att en reglering som innebär negativa konsekvenser i förhållande till enskilda ska vara klar och exakt, så att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas. En enskild kan dock inte ha berättigade förväntningar på att det inte kommer att göras någon som helst lagändring, utan det enda som kan ifrågasättas är tillvägagångssättet vid en sådan ändring. Likaså innebär rättssäkerhetsprincipen inte att lagstiftningen inte får ändras. Snarare innebär den att lagstiftaren ska beakta de ekonomiska aktörernas särskilda situation och i förekommande fall anpassa tillämpningen av de nya rättsliga bestämmelserna härefter.(43)
64. Det följer även av fast rättspraxis att i avsaknad av övergångsbestämmelser är en ny regel omedelbart tillämplig på de framtida verkningarna av en situation som har uppkommit under den gamla regelns giltighetstid(44) och att tillämpningsområdet för principen om skydd för berättigade förväntningar inte får utsträckas så långt att denna princip allmänt hindrar att en ny reglering tillämpas på de framtida verkningarna av situationer som har uppkommit när den tidigare regleringen gällde.(45)
65. Jag är naturligtvis medveten om Stadt Papenburgs och dess varvsindustris berättigade intresse av att floden Ems ska vara farbar så att de fartyg som byggs kan nå havet. Det är dock viktigt att understryka att livsmiljödirektivet innehåller bestämmelser som gör det möjligt att beakta den särskilda situationen för sådana städer som Stadt Papenburg, genom undantaget i artikel 6.4.(46)
66. Stadt Papenburgs och dess varvsindustris intressen kan således skyddas utan att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tolkas på ett sätt som är alltför restriktivt och som riskerar att äventyra direktivets målsättning vad gäller naturskydd.
67. Om muddringen av Ems i huvudsak innefattar samma arbete som upprepas på samma sätt över tiden, är det rimligt att anta att en förhandsbedömning enligt artikel 6.3 inte skulle bli alltför betungande. Om den muddring som krävs i ett specifikt fall överskrider gränserna för dessa upprepade åtgärder, ska en mer ingående bedömning göras.(47) Om muddringen, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området, måste genomföras(48), har Tyskland enligt artikel 6.4 rätt att bortse från den negativa förhandsbedömningen och tillåta muddringen. Tyskland skulle i ett sådant fall emellertid vara tvunget att vidta nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande och att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits.
68. Kommissionen har gjort gällande att endast artikel 6.2 ska tillämpas. Det ska dock erinras om att artikel 6.2 och 6.3 fyller olika funktioner inom livsmiljödirektivet. Som domstolen slog fast i domen i målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging(49) är det, när en plan eller ett projekt väl har godkänts enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, inte nödvändigt att samtidigt tillämpa den allmänna skyddsnorm som föreskrivs i artikel 6.2 i direktivet. Skälet till detta är att ett godkännande med stöd av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet förutsätter att planen eller projektet inte har bedömts kunna skada det berörda området och, i enlighet med detta, inte heller kunna förorsaka sådana försämringar eller betydande störningar som avses i artikel 6.2.
69. Domstolen tillade dock att det ”inte [kan] uteslutas att en sådan plan eller ett sådant projekt, trots att de behöriga nationella myndigheterna som godkände planen eller projektet inte kan klandras på något sätt, sedermera visar sig kunna ge upphov till sådana försämringar eller störningar”. Under dessa omständigheter kan artikel 6.2 tillämpas för att uppfylla det väsentliga målet att bevara och skydda miljön, till vilket bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter hör.(50)
70. Jag anser därför att framtida muddring i floden Ems kommer att behöva bli föremål för en förhandsbedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Artikel 6.2 fyller en begränsad funktion, som visserligen både är kompletterande och, slutligen, betydelsefull.
71. Följaktligen drar jag slutsatsen att fortlöpande underhållsarbete i flodmynningars farleder, vilket definitivt godkänts enligt nationell rätt redan innan införlivandefristen för livsmiljödirektivet löpte ut, ska underkastas en konsekvensbedömning i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i direktivet, om arbetet fortsätter efter det att området upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse.
Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att de frågor som Verwaltungsgericht Oldenburg har ställt ska besvaras på följande sätt:
– En medlemsstat får enligt artikel 4.2 första stycket i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter inte neka samtycke till kommissionens utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse på andra grunder än sådana som avser naturskydd.
– Fortlöpande underhållsarbete i flodmynningars farleder, vilket definitivt godkänts enligt nationell rätt redan innan införlivandefristen för direktiv 92/43 löpte ut, ska underkastas en konsekvensbedömning i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i direktivet, om arbetet fortsätter efter det att området upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse.