WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 14 stycznia 2010 r.(*)
Dyrektywa 92/43/WE – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Decyzja państwa członkowskiego dotycząca wydania zgody na projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty sporządzony przez Komisję – Interesy i aspekty, które należy uwzględnić
W sprawie C‑226/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Oldenburg (Niemcy) postanowieniem z dnia 13 maja 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 maja 2008 r., w postępowaniu
Stadt Papenburg
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: J.C. Bonichot, prezes czwartej izby, pełniący obowiązki prezesa drugiej izby, C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris i L. Bay Larsen (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 marca 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Stadt Papenburg przez K. Füßera, Rechtsanwalt,
– w imieniu Bundesrepublik Deutschland przez W. Ewera, Rechtsanwalt,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez B. Eggers oraz D. Recchię, działające w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2009 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7), zmienionej dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 368, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Stadt Papenburg (miastem Papenburg) a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec) w przedmiocie zgody, której państwo to zamierza udzielić na projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty sporządzony przez Komisję Wspólnot Europejskich, który obejmuje część terenu należącego do tego miasta położoną nad rzeką Ems w jej dolnym biegu.
Ramy prawne
Prawo wspólnotowe
3 Zgodnie z art. 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej:
„Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.
4 Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej „[z]ostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie”.
5 Artykuł 4 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowią:
„1. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. […]
Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. […]
2. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z dziewięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty […] zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21”.
6 Załącznik III dyrektywy siedliskowej stanowi w swoim etapie 2 zatytułowanym „Ocena znaczenia dla Wspólnoty terenów zamieszczonych w wykazach krajowych”:
„1. Wszystkie tereny wskazane przez państwa członkowskie w etapie 1, które zawierają typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
2 Przy ocenie znaczenia dla Wspólnoty innych terenów wymienionych w wykazach państw członkowskich, tj. ich udziału w utrzymywaniu lub przywracaniu, we właściwym stanie ochrony, siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, lub w spójności Natury 2000, zostaną wzięte pod uwagę następujące kryteria:
a) względna wartość terenu na poziomie krajowym;
b) położenie geograficzne terenu względem tras wędrówek gatunków wymienionych w załączniku II lub przynależność do ciągłego ekosystemu położonego po obu stronach jednej lub więcej granic wewnętrznych Wspólnoty;
c) całkowity obszar terenu;
d) liczba typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I lub gatunków wymienionych w załączniku II występujących na terenie;
e) globalna wartość ekologiczna terenu dla danych regionów biogeograficznych lub dla całego terytorium, o którym mowa w art. 2, w odniesieniu zarówno do charakterystyki lub wyjątkowych aspektów jego cech, jak i sposobu, w jaki są połączone”.
7 Artykuł 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„2 Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3 Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które mogą na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlegają odpowiedniej ocenie swoich skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub [to] przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłyną one niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie muszą jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
Prawo krajowe
8 Artykuł 28 ust. 2 Grundgesetz (ustawy zasadniczej) brzmi następująco:
„Gminom musi być zapewnione prawo do regulowania wszystkich spraw dotyczących wspólnoty lokalnej na własną odpowiedzialność w ramach przepisów prawnych. Również związki gmin posiadają zgodnie z ustawami w ramach przewidzianego dla nich ustawowego zakresu zadań prawo do samorządności. Gwarancja samorządności obejmuje również zapewnienie podstaw własnej odpowiedzialności finansowej; jedną z tych podstaw jest należne gminom prawo do pobierania podatków ze źródła odpowiadającego potencjałowi gospodarczemu w oparciu o odpowiednie przepisy”.
9 Sąd krajowy dokonuje wykładni tego przepisu w ten sposób, że do gwarantowanego konstytucyjnie gminom prawa do samorządności należy również prawo do uwzględnienia ich interesów, w przypadku gdy działania o charakterze ponadlokalnym trwale wpływają na rozwój gminy lub trwale uniemożliwiają realizację wystarczająco konkretnych i solidnych projektów gminy. Dotyczy to również działań wykraczających poza terytorium gminy, jeżeli gmina jest w sposób oczywisty szczególnie zainteresowana tym działaniami.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
10 Stadt Papenburg jest miastem portowym położonym nad rzeką Ems w Dolnej Saksonii, w którym znajduje się stocznia.
11 W celu umożliwienia żeglugi statkom o zanurzeniu 7,3 m między stocznią a Morzem Północnym trzeba przeprowadzać „konieczne pogłębianie” rzeki Ems. Zgodnie z decyzją z dnia 31 maja 1994 r. wydaną przez Wasser-und Schifffahrtsdirektion Nordwest (dyrekcję wód i żeglugi śródlądowej regionu północno‑zachodniego) Stadt Papenburg, Landkreis Emsland i Wasser-und Schifffahrtsamt Emden (urząd wód i żeglugi śródlądowej w Emden) uzyskały zezwolenie na przeprowadzanie prac mających na celu pogłębienie rzeki Ems w razie potrzeby. Decyzja ta jest ostateczna i zgodnie z prawem niemieckim wynika z niej, że w przyszłości „konieczne pogłębianie” będzie uważane za dozwolone.
12 Odcinki rzeki Ems znajdujące się w dole rzeki w stosunku do terenu należącego do Stadt Papenburg zostały zgłoszone Komisji przez Bundesrepublik Deutschland w dniu 17 lutego 2006 r. pod opisem „Unterems und Außenems” (Dolny Ems i Zewnętrzny Ems) jako ewentualny teren mający znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu dyrektywy siedliskowej.
13 Komisja włączyła te odcinki rzeki Ems do projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Zwróciła się do Bundesrepublik Deutschland z prośbą o udzielenie w tym względzie zgody zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej.
14 W dniu 20 lutego 2008 r. Stadt Papenburg wniósł skargę do Verwaltungsgericht Oldenburg, domagając się uniemożliwienia Bundesrepublik Deutschland wydania przez nią zgody. Skarżąca stwierdziła, że zgoda wydana przez to państwo członkowskie stanowiłaby naruszenie prawa do samorządności, które przysługuje jej zgodnie z niemieckim prawem konstytucyjnym.
15 Zdaniem Stadt Papenburg, jako miejsce lokalizacji portu morskiego i stoczni, jej plany i inwestycje, jak też rozwój gospodarczy są uzależnione od zapewnienia żeglowności Ems dla dużych statków morskich. Skarżąca obawia się, że w przypadku gdy Unter-und Außenems zostanie włączony do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, to wówczas konieczne w tym celu pogłębianie będzie obowiązkowo podlegało w przyszłości za każdym razem ocenie, o której mowa w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.
16 Bundesrepublik Deutschland wnosi o oddalenie skargi. Podnosi ona, iż uwzględnienie przy decydowaniu o udzieleniu zgody, której dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, interesów, na które powołuje się Stadt Papenburg, byłoby sprzeczne z prawem wspólnotowym. Państwo członkowskie może, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej, samodzielnie decydować o wydaniu zgody, wyłącznie w oparciu o kryteria ochrony środowiska naturalnego.
17 Postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r. Verwaltungsgericht Oldenburg uwzględnił złożony przez Stadt Papenburg wniosek o zastosowanie środka tymczasowego i zakazał Bundesrepublik Deutschland udzielenia zgody aż do rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi.
18 W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Oldenburg postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 4 ust. 2 akapit pierwszy [dyrektywy siedliskowej] zezwala państwu członkowskiemu na odmowę udzielenia zgody na sporządzony przez Komisję projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w odniesieniu do jednego lub kilku terenów ze względów innych niż dotyczące ochrony przyrody?
2) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy do tych względów należą również interesy gmin i związków gmin, w szczególności ich plany, zamiary w zakresie planowania oraz inne interesy w zakresie dalszego rozwoju własnego obszaru?
3) W razie udzielenia na pytania pierwsze i drugie odpowiedzi twierdzącej: czy motyw trzeci [dyrektywy siedliskowej] lub art. 2 ust. 3 tej dyrektywy, czy też inne wymogi prawa wspólnotowego wymagają wręcz, aby tego rodzaju względy były brane pod uwagę przez państwa członkowskie i Komisję przy udzielaniu obopólnej zgody i przy opracowywaniu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty?
4) W razie udzielenia na pytanie trzecie odpowiedzi twierdzącej: czy – z punktu widzenia prawa wspólnotowego – gmina, której dotyczy włączenie określonego terenu do wykazu, może po ostatecznym przyjęciu wykazu podnosić w postępowaniu sądowym, że wykaz jest sprzeczny z prawem wspólnotowym, ponieważ jej interesy nie zostały uwzględnione bądź zostały uwzględnione w sposób niewystarczający?
5) Czy bieżące prace konserwacyjne w kanale żeglugowym estuariów, które zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji [dyrektywy siedliskowej], podlegają w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 6 ust. 3 lub 4 dyrektywy?”.
W przedmiocie wniosku o otwarcie procedury ustnej na nowo
19 Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 17 września 2009 r. Stadt Papenburg wniósł do Trybunału o zarządzenie otwarcia procedury ustnej na nowo na podstawie art. 61 regulaminu.
20 W uzasadnieniu wniosku Stadt Papenburg wskazuje, że rzecznik generalny w swej opinii sformułowała odpowiedź, jakiej proponuje ona Trybunałowi udzielić na piąte pytanie prejudycjalne, opierając się na opisie okoliczności faktycznych mogących wprowadzić Trybunał w błąd. Stadt Papenburg podkreśla w szczególności, że wbrew sugestiom rzecznika generalnego, decyzja planistyczna Wasser-und Schifffahrtsdirektion Nordwest z dnia 31 maja 1994 r., na podstawie której Stadt Papenburg, Landkreis Emsland i Wasser-und Schifffahrtsamt Emden uzyskały zezwolenie na pogłębianie rzeki Ems w razie konieczności, nie jest pierwszą decyzją tego typu dotyczącą żeglowności rzeki Ems. Ponadto nie ma potrzeby rozważania, czy Ems jest rzeką, na której w stanie naturalnym możliwa jest żegluga statków o zanurzeniu do 6,3 m. Taka sytuacja wynika z pogłębiania, na które udzielono zezwoleń wcześniej. Wreszcie Stadt Papenburg podważa także argumenty przywołane przez rzecznika generalnego na poparcie odpowiedzi, której udzieliła na pierwsze pytanie.
21 Należy przypomnieć w tym względzie, iż z orzecznictwa wynika, że Trybunał może z urzędu, na wniosek rzecznika generalnego lub na wniosek stron, zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, stosownie do art. 61 regulaminu, jeżeli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że podstawą rozstrzygnięcia będzie argument, który nie był przedmiotem dyskusji stron (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie C‑284/06 Burda, Zb.Orz. s. I‑4571, pkt 37; z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I‑7633, pkt 31).
22 W niniejszym przypadku wydaje się, że w swojej argumentacji Stadt Papenburg twierdzi zasadniczo z jednej strony, że niektóre okoliczności faktyczne, na których opiera się analiza rzecznika generalnego, są nieścisłe, a z drugiej strony, iż zajęte przez nią stanowisko dotyczące wykładni art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej jest błędne.
23 Co się tyczy punktu pierwszego, należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 234 WE, opartego na całkowitym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, ten ostatni jest upoważniony wypowiadać się w zakresie wykładni lub ważności aktu wspólnotowego wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przedstawionego mu przez sąd krajowy (zob. wyroki: z dnia 16 marca 1978 r. w sprawie 104/77 Oehlschläger, Rec. s. 791, pkt 4; z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C‑435/97 WWF i in., Rec. s. I‑5613, pkt 31), który powinien w związku z okolicznościami prawnymi przedstawionymi przez sąd krajowy pozwolić Trybunałowi na udzielenie odpowiedzi na zadane mu pytania w użyteczny sposób (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C‑11/07 Eckelkamp i in., Zb.Orz. s. I‑6845, pkt 28).
24 W niniejszym przypadku należy zauważyć, że postanowienie odsyłające zawiera wszelkie informacje konieczne, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie odpowiedzi w użyteczny sposób na zadane mu pytania, w szczególności na pytanie pierwsze.
25 Co się tyczy punktu drugiego, wystarczy stwierdzić, że wniosek Stadt Papenburg nie zawiera żadnego elementu, z którego wynikałaby użyteczność bądź konieczność otwarcia procedury ustnej na nowo.
26 Trybunał po wysłuchaniu rzecznika generalnego zdecydował zatem, że nie należy zarządzać otwarcia procedury ustnej na nowo.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
27 Należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej stanowi, iż na podstawie kryteriów określonych w jej załączniku III (etap 2) Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty dla każdego z regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), oparty na wykazach poszczególnych państw członkowskich.
28 Załącznik III do dyrektywy siedliskowej, który dotyczy kryteriów wyboru terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczonych jako specjalne obszary ochrony, wymienia w odniesieniu do etapu 2 objętego tym załącznikiem kryteria oceny znaczenia dla Wspólnoty terenów zamieszczonych w wykazach krajowych.
29 Tymczasem te kryteria zostały określone w odniesieniu do celu, jakim jest ochrona siedlisk przyrodniczych lub dzikiej fauny i flory, wymienionych odpowiednio w załącznikach I i II do dyrektywy siedliskowej, jak również celu spójności Natury 2000, to znaczy europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, o której mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
30 Wynika z tego, że art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej jako taki nie przewiduje uwzględniania wymogów innych niż te, które odnoszą się do ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory lub do tworzenia sieci Natura 2000, przy ustalaniu przez Komisję w porozumieniu z każdym z państw członkowskich projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
31 Jeżeli na etapie procedury klasyfikowania, uregulowanym w art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej, zezwolono państwom członkowskim na odmowę udzielenia zgody ze względów innych niż dotyczące ochrony środowiska naturalnego, mogłoby spowodować to zagrożenie dla realizacji celu określonego w art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, to znaczy stworzenia sieci Natura 2000 złożonej z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I do tej dyrektywy i siedliska gatunków wymienione w jej załączniku II, która ma umożliwić zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.
32 Stałoby się tak szczególnie w przypadku, gdy państwa członkowskie mogłyby odmówić udzielenia zgody z uwagi na wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne, do których wyraźnie odwołuje się art. 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, który zresztą nie stanowi, tak jak to podniosła rzecznik generalny w pkt 38 opinii, autonomicznego odstępstwa od ogólnego systemu ochrony wprowadzonego przez tę dyrektywę.
33 Na pytanie pierwsze należy więc odpowiedzieć, że wykładni art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej należy dokonać w ten sposób, iż nie zezwala państwu członkowskiemu na odmowę udzielenia zgody ze względów innych niż dotyczące ochrony przyrody na włączenie jednego lub kilku terenów do sporządzonego przez Komisję projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
W przedmiocie pytań od drugiego do czwartego
34 Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytanie drugie, trzecie i czwarte.
W przedmiocie pytania piątego
35 W ramach pytania piątego sąd krajowy zasadniczo dąży do ustalenia, czy bieżące prace konserwacyjne w kanale żeglugowym estuarium, którego dotyczy spór przed sądem krajowym, które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub do zagospodarowania konieczne, a które zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej, muszą, o ile mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny, zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu art. 6 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy.
36 Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej pozwolenie na plan lub przedsięwzięcie, mogące w istotny sposób oddziaływać na teren, może zostać udzielone jedynie wówczas, gdy uprzednio dokonano odpowiedniej oceny skutków dla tego terenu (wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, Zb.Orz. s. I‑7405, pkt 22).
37 Należy zatem najpierw zbadać, czy prace pogłębiania będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym wchodzą w zakres pojęcia „plan” lub „przedsięwzięcie” zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej.
38 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał, stwierdziwszy, iż dyrektywa siedliskowa nie zawiera definicji pojęć „plan” i „przedsięwzięcie”, wskazał, że pojęcie „przedsięwzięcie” znajdujące się w art. 1 ust. 2 tiret drugie dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40) jest istotne w celu określenia pojęcia planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy siedliskowej (ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 23, 24, 26).
39 Zatem działalność polegająca na przeprowadzaniu prac pogłębiania w kanale żeglugowym może być objęta pojęciem „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 tiret drugie dyrektywy 85/337, który wskazuje „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych”.
40 Zatem taka działalność może być uważana za wchodzącą w zakres pojęcia „przedsięwzięcie” znajdującego się w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
41 Ponadto okoliczność, iż na tę działalność udzielono zezwolenia zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej, nie stanowi jako taka przeszkody, aby działalność tę traktować w przypadku każdej interwencji w kanale żeglugowym jako odrębne przedsięwzięcie w rozumieniu dyrektywy siedliskowej.
42 W przeciwnym razie omawiane prace pogłębiania w kanale żeglugowym, które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub do jego zagospodarowania konieczne, o ile mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny, byłyby a priori wyłączone w sposób trwały z jakiejkolwiek uprzedniej oceny ich skutków dla tego terenu w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, jak również z procedury przewidzianej w ust. 4 tego artykułu.
43 Zachodzi również obawa, że zagrożone mogłoby być zapewnienie pełnej realizacji celu ochrony siedlisk przyrodniczych, jak również dzikiej fauny i flory, których dotyczy dyrektywa siedliskowa.
44 Wbrew temu, co twierdzą Stadt Papenburg i Komisja, żaden powód dotyczący zasad pewności prawa lub ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwia się temu, aby będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym prace pogłębiania kanału żeglugowego, nawet jeżeli udzielono na nie stałego zezwolenia zgodnie z prawem krajowym, podlegały jako odmienne i kolejne przedsięwzięcia procedurze przewidzianej w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.
45 Z kolei zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, natomiast sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych (wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C‑17/03 VEMW i in., Zb.Orz. s. I‑4983, pkt 80). Otóż w świetle sytuacji w sprawie przed sądem krajowym ma to miejsce w przypadku dyrektywy siedliskowej.
46 Co się tyczy zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że nowe przepisy mają natychmiastowe zastosowanie do przyszłych skutków okoliczności, która powstała pod rządami starego przepisu, a zakres zastosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może zostać rozszerzony do ogólnego zakazu stosowania nowych przepisów do przyszłych skutków okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie C‑162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, Zb.Orz. s. I‑1049, pkt 50, 55).
47 Wreszcie należy zauważyć, że jeżeli ze względu w szczególności na powtarzalność, charakter i wymogi wykonywania prac konserwacyjnych będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym mogą one być traktowane jako jedna operacja, szczególnie gdy mają na celu utrzymanie pewnej głębokości kanału żeglugowego przy pomocy regularnych i koniecznych do tego celu prac pogłębiania, te prace konserwacyjne mogą być uznane za jedno i to samo przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
48 W tym przypadku takie przedsięwzięcie, na które wydano zgodę przed dniem, w którym upływał termin do transpozycji dyrektywy siedliskowej, nie byłoby objęte przepisami dotyczącymi procedury uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na dany teren ustanowionymi w tej dyrektywie (zob. podobnie wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑209/04 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I‑2755, pkt 53–62).
49 Mimo to, jeżeli dany teren zostałby zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy siedliskowej włączony do wykazu terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty ustalanego przez Komisję, wykonanie takiego przedsięwzięcia wchodziłoby w zakres art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, który umożliwia spełnienie podstawowego celu zachowania i ochrony jakości środowiska, włącznie z ochroną siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, oraz ustanawia ogólny obowiązek ochrony, polegający na unikaniu pogorszeń stanu siedlisk i niepokojenia gatunków, które mogłyby mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy (zob. ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 37 i 38; a także wyrok z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C‑117/03 Dragaggi i in., Zb.Orz. s. I‑167, pkt 25). Zanim Komisja przyjęła omawiany wykaz, taki teren ze względu na to, że był już umieszczony w wykazie krajowym przekazanym Komisji w celu włączenia go do wykazu wspólnotowego, nie powinien na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej podlegać interwencjom, które mogłyby poważnie zagrozić jego ekologicznemu charakterowi (wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C‑244/05 Bund Naturschutz in Bayern i in., Zb.Orz. s. I‑8445, pkt 44, 47).
50 Wobec powyższego na pytanie piąte należy odpowiedzieć, że wykładni art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej należy dokonywać w ten sposób, że bieżące prace konserwacyjne w kanale żeglugowym estuariów, które nie są związane z zagospodarowaniem terenu lub do zagospodarowania konieczne i zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej, muszą, o ile są przedsięwzięciem i mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny, zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z tymi przepisami w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy.
51 Jeżeli ze względu w szczególności na powtarzalność, charakter i wymogi wykonywania tych prac mogą one być traktowane jako jedna operacja, szczególnie gdy mają na celu utrzymanie pewnej głębokości kanału żeglugowego przy pomocy regularnych i koniecznych do tego celu prac pogłębiania, te prace konserwacyjne mogą być uznane za jedno i to samo przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
W przedmiocie kosztów
52 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Wykładni art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy dokonać w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmowę udzielenia zgody ze względów innych niż dotyczące ochrony przyrody na włączenie jednego lub kilku terenów do sporządzonego przez Komisję Europejską projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
2) Wykładni art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2006/105, należy dokonywać w ten sposób, że bieżące prace konserwacyjne w kanale żeglugowym estuariów, które nie są związane z zagospodarowaniem terenu lub do zagospodarowania konieczne, a które zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2006/105, muszą, o ile są przedsięwzięciem i mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny, zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie tymi przepisami w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy.
Jeżeli ze względu w szczególności na powtarzalność, charakter i wymogi wykonywania tych prac mogą one być traktowane jako jedna operacja, szczególnie gdy mają na celu utrzymanie pewnej głębokości kanału żeglugowego przy pomocy regularnych i koniecznych do tego celu prac pogłębiania, te prace konserwacyjne mogą być uznane za jedno i to samo przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2006/105.
Podpisy