ĢENERĀLADVOKĀTES LAILAS MEDINAS
SECINĀJUMI,
sniegti 2022. gada 22. jūnijā (1)
Lieta C‑238/21
Porr Bau GmbH
pret
Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung
(Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Direktīva 2008/98/EK – 3. panta 1. punkts – Atkritumi – 5. panta 1. punkts – Blakusprodukts – 6. panta 1. un 4. punkts – Atkritumu stadijas izbeigšanās – Nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne – Sagatavošana atkārtotai izmantošanai un reģenerācijai – Tieša izmantošana par izejvielu aizstājēju – Formālās prasības – Uzskaites un dokumentācijas pienākumi
I. Ievads
1. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt jēdzienu “atkritumi” Direktīvas 2008/98 (2) 3. panta 1. punkta izpratnē, kā arī nosacījumus, saskaņā ar kuriem atbilstoši minētās direktīvas 6. pantam tiek konstatēta izraktā materiāla, proti, nepiesārņotas augstākās kvalitātes augsnes, atkritumu stadijas izbeigšanās. Šī lieta ir kā turpinājums spriedumiem, piemēram, Tallinna Vesi (3) un Sappi Austria Produktion and Wasserverband “Region Gratkorn‑Gratwein” (4), kuros Tiesa šos pašus noteikumus interpretēja attiecīgi attiecībā uz notekūdeņu dūņām un notekūdeņiem.
2. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu tika iesniegts tiesvedībā starp Porr Bau GmbH un Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung (Grācas apkaimes iecirkņa administratīvā iestāde; turpmāk tekstā – “atbildētāja iestāde”). Šī tiesvedība attiecas uz administratīvu lēmumu, kurā konstatēts, ka izraktā augsne, ko daži lauksaimnieki lūdza Austrijas būvuzņēmumam piegādāt, lai nolīdzinātu un atjaunotu viņu apstrādātās platības, ir uzskatāma par atkritumiem un tādējādi par to ir jāveic iemaksa, lai gan saskaņā ar Austrijas tiesību aktiem tā ir klasificēta kā nepiesārņots augstākās kvalitātes materiāls.
3. Iesniedzējtiesa galvenokārt vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2008/98 6. pants, interpretējot to atbilstoši šīs direktīvas mērķiem, liedz tādu valsts tiesisko regulējumu, atbilstoši kuram nepiesārņotas augstākās kvalitātes izraktās augsnes atkritumu stadijas izbeigšanās var tikt konstatēta tikai brīdī, kad i) tā tiek tieši izmantota kā izejvielu aizstājēja un ii) tās īpašnieks izpilda noteiktas formālās prasības, piemēram, uzskaites un dokumentācijas pienākumus. Vispirms tiesa arī vēlas noskaidrot, vai izraktā nepiesārņotā augstākās kvalitātes augsne, ko piegādā būvuzņēmums, lai uzlabotu apstrādāto platību ražīgumu, ir uzskatāma par “atkritumiem” Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta izpratnē, vai – alternatīvi – par “blakusproduktu” šīs direktīvas 5. panta 1. punkta izpratnē.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Eiropas Savienības tiesības
4. Saskaņā ar Direktīvas 2008/98, redakcijā, kas piemērojama pamatlietai (5), 1. pantu šajā direktīvā ir paredzēti “pasākumi, lai aizsargātu vidi un cilvēku veselību, novēršot vai samazinot atkritumu rašanās un apsaimniekošanas negatīvo ietekmi un palīdzot mazināt resursu izmantošanas vispārējo ietekmi un veicinot tādas izmantošanas efektivitāti”.
5. Direktīvas 2008/98 3. pantā “Definīcijas” ir noteikts, ka šajā direktīvā šī panta 1., 15. un 16. punktā piemēro šādas jēdzienu “atkritumi”, “reģenerācija” un “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” definīcijas:
“1. “atkritumi” ir jebkura viela vai priekšmets, no kā īpašnieks atbrīvojas, ir nodomājis atbrīvoties vai ir spiests atbrīvoties;
[..]
15. “reģenerācija” ir jebkura darbība, kuras rezultātā atkritumus izmanto kādam lietderīgam nolūkam, aizstājot citus materiālus, kuri savukārt būtu izmantoti kādu noteiktu funkciju veikšanai, vai arī atkritumus sagatavo šādas funkcijas pildīšanai iekārtā vai tautsaimniecībā plašākā nozīmē. II pielikumā izklāstīts reģenerācijas darbību saraksts, kas nav izsmeļošs;
16. “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” ir tāda reģenerācijas darbība kā pārbaudīšana, tīrīšana un labošana, kuras rezultātā produkti vai sastāvdaļas, kas bija atkritumi, ir sagatavoti, lai tos varētu atkārtoti lietot bez citas priekšapstrādes;
[..].”
6. Direktīvas 2008/98 4. pantā “Atkritumu apsaimniekošanas hierarhija” ir paredzēts:
“1. Atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas tiesību aktos un politikā prioritārā kārtībā izmanto šādu atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju:
a) atkritumu rašanās novēršana;
b) sagatavošana atkārtotai izmantošanai;
c) pārstrāde;
d) cita tipa reģenerācija, piemēram, enerģijas reģenerācija; un
e) apglabāšana.
[..]”
7. Direktīvas 2008/98 5. pants “Blakusprodukti” ir formulēts šādi:
“1. Ražošanas procesā radušos vielu vai priekšmetu, kura ražošana nebija šā procesa galvenais mērķis, var uzskatīt nevis par atkritumu, kā minēts 3. panta 1. punktā, bet par blakusproduktu tikai tad, ja ir ievēroti šādi nosacījumi:
a) vielu vai priekšmetu turpmāk noteikti lietos;
b) vielu vai priekšmetu var tieši izmantot bez turpmākas apstrādes, izņemot parastu rūpniecisko praksi;
c) viela vai priekšmets ir radies kā ražošanas procesa neatņemama daļa; un
d) turpmāka lietošana ir likumīga, proti, viela vai priekšmets atbilst visām attiecīgajām produkta, vides un veselības aizsardzības prasībām konkrētajam lietojumam un neatstāj nelabvēlīgu ietekmi uz vidi un cilvēku veselību.
[..]”
8. Direktīvas 2008/98 6. pantā “Atkritumu stadijas izbeigšanās” ir paredzēts:
“1. Daži konkrēti atkritumi vairs nav atkritumi 3. panta 1. punkta nozīmē, tiklīdz tos reģenerē, tostarp pārstrādā, tiem piemēro kādu darbību un tie atbilst konkrētiem kritērijiem, kas jāizstrādā saskaņā ar šādiem nosacījumiem:
a) vielu vai priekšmetu parasti lieto konkrētiem nolūkiem;
b) pastāv tirgus vai pieprasījums pēc šādas vielas vai priekšmeta;
c) viela vai priekšmets atbilst konkrētajos nolūkos noteiktajām tehniskajām prasībām, kā arī pastāvošajiem tiesību aktiem un produktiem piemērojamajiem standartiem; un
d) vielas vai priekšmeta lietošanai nebūs nelabvēlīgas ietekmes uz vidi un cilvēku veselību.
Ja nepieciešams, kritērijos ietver piesārņotājvielu robežvērtības un ņem vērā visu iespējamo vielas vai priekšmeta negatīvo ietekmi uz vidi.
[..]
4. Ja Kopienas mērogā saskaņā ar 1. un 2. punktā izklāstīto procedūru nav izveidoti kritēriji, dalībvalstis var katrā atsevišķā gadījumā izlemt, vai konkrētie atkritumi vairs nav atkritumi, ņemot vērā atbilstīgo judikatūru. [..]”.
9. Svarīgākais pienākums un mērķis, kas ir noteikts Direktīvā 2008/98, ir izklāstīts tās 13. pantā:
“Dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka atkritumu apsaimniekošana norit, neapdraudot cilvēku veselību un neradot kaitējumu videi [..].”
10. Direktīvas 2008/98 28. pantā “Atkritumu apsaimniekošanas plāni” ir paredzēts, ka dalībvalstīm ir jānodrošina, lai to kompetentās iestādes saskaņā ar 1., 4. un 13. pantu izstrādātu vienu vai vairākus atkritumu apsaimniekošanas plānus.
B. Austrijas tiesību akti
1. Atkritumu apsaimniekošanas likums
11. 2002. gada Abfallwirtschaftsgesetz (2002. gada Austrijas Federālais atkritumu apsaimniekošanas likums; turpmāk tekstā – “Atkritumu apsaimniekošanas likums”), ar kuru ir transponēta Direktīva 2008/98, atbilstīgās tiesību normas ir formulētas šādi:
“Definīcijas
2.(1.) pants Šajā [Atkritumu apsaimniekošanas likumā] atkritumi ir jebkura kustama manta,
1. no kuras tās īpašnieks ir nodomājis atbrīvoties vai ir atbrīvojies, vai
2. kura ir jāsavāc, jāuzglabā, jātransportē un jāapstrādā kā atkritumi, lai nekaitētu sabiedrības interesēm (1. panta 3. punkts).
[..]
(5) [Atkritumu apsaimniekošanas likumā]
[..]
6. “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” ir jebkura tāda reģenerācijas darbība kā pārbaudīšana, tīrīšana un labošana, kuras rezultātā produkti vai sastāvdaļas, kas bija atkritumi, ir sagatavoti, lai tos varētu atkārtoti lietot bez citas priekšapstrādes;
[..].
Atkritumu stadijas izbeigšanās
5.(1.) pants Ciktāl noteikumos saskaņā ar Direktīvas 2008/98/EK par atkritumiem 5. panta 2. punktu vai 6. panta 2. punktu nav noteikts citādi, esošās vielas tiek uzskatītas par atkritumiem tikmēr, kamēr tās vai no tām iegūtās vielas netiek tieši izmantotas kā izejvielu vai no primārajām izejvielām saražotu produktu aizstājējas. Īstenojot sagatavošanu atkārtotai izmantošanai 2. panta 5. punkta 6. apakšpunkta izpratnē, atkritumu stadijas izbeigšanās tiek konstatēta, beidzoties šai reģenerācijas darbībai.
[..]
Federālais atkritumu apsaimniekošanas plāns
8.(1.) pants Lai sasniegtu [Atkritumu apsaimniekošanas likumā] noteiktos mērķus un īstenotu tajā noteiktos principus, federālais lauksaimniecības, mežsaimniecības, vides un ūdenssaimniecības ministrs vismaz reizi sešos gados izstrādā federālo atkritumu apsaimniekošanas plānu.
[..]”
2. Federālais atkritumu apsaimniekošanas plāns
12. 2011. gada Bundesabfallwirtschaftsplan (2011. gada Austrijas Federālais atkritumu apsaimniekošanas plāns; turpmāk tekstā – “Federālais atkritumu apsaimniekošanas plāns”), kas ir pieņemts, pamatojoties uz Direktīvas 2008/98 28. pantu un Atkritumu apsaimniekošanas likuma 8. panta 1. punktu, ir noteiktas konkrētas prasības attiecībā uz atkritumu daudzuma, piesārņojošo vielu un to kaitīgās ietekmes uz vidi un veselību samazināšanu, kā arī videi drošu un saimnieciski lietderīgu atkritumu reģenerāciju.
3. Likums par pamestu piesārņotu platību sanāciju
13. Saskaņā ar 1989. gada Altlastensanierungsgesetz (1989. gada Austrijas Likums par pamestu piesārņotu platību sanāciju, ar vēlākiem grozījumiem) 1. pantu šā likuma mērķis ir “pamestu piesārņoto platību aizsardzības un sanācijas finansēšana [šā likuma] izpratnē”. It īpaši tā 3. pantā ir paredzēts, ka par ilgtermiņa atkritumu noglabāšanu uz zemes vai zemē, citastarp nelīdzenas virsmas izlīdzināšanai vai zemes attīstīšanai, ir jāveic iemaksa, ko dēvē par “Altlastenbeitrag” (pamestas piesārņotas platības iemaksa). Tomēr atbrīvojums no šā pienākuma ir piemērojams, ja atkritumi pēc būtības tiek izmantoti saskaņā ar Federālā atkritumu apsaimniekošanas plāna prasībām. Likuma par pamestu piesārņotu platību sanāciju 10. pantā ir noteikta arī procedūra, kuras mērķis ir ar administratīvu lēmumu noskaidrot, vai ir izpildīti pienākuma veikt iemaksu attiecībā uz piesārņotajām platībām materiāltiesiskie nosacījumi.
III. Fakti, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
14. Porr Bau, prasītājs pamatlietā, ir Austrijā reģistrēts būvuzņēmums. 2015. gada jūlijā atsevišķi vietējie lauksaimnieki lūdza šim uzņēmumam piegādāt viņiem izrakto augsni un apstrādāt ar to viņu zemesgabalus. Lauksaimnieku lūguma mērķis bija nolīdzināt to lauksaimniecības zemi un uzlabot apstrādātās platības, tādējādi paaugstinot ražīgumu.
15. Dienā, kad lauksaimnieki vērsās pie Porr Bau, nebija skaidrs, vai šis uzņēmums varēs izpildīt viņu lūgumu. Tikai pēc atbilstīga būvprojekta izvēles un augsnes paraugu izrakšanas Porr Bau piegādāja pieprasīto materiālu. Šim nolūkam augsne tika noteikta kā A1 kvalitātes kategorijas augsne, proti, nepiesārņota visaugstākās kvalitātes izraktā augsne, kā noteikts Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā. Saskaņā ar Austrijas tiesisko regulējumu šīs kategorijas augsnes izmantošana ir piemērota un atļauta, lai veiktu zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumus. Porr Bau saņēma arī atlīdzību par attiecīgo zemes un apstrādāto platību uzlabošanas darbu veikšanu.
16. 2018. gada 4. maijā saskaņā ar Likumu par pamestu piesārņotu platību sanāciju Porr Bau lūdza atbildētāju iestādi atzīt, ka lauksaimniekiem piegādātā izraktā augsne nav uzskatāma par atkritumiem. Attiecībā uz šo augsni alternatīvi tika lūgts piemērot atbrīvojumu no pienākuma veikt iemaksu par atkritumu izmantošanu.
17. 2020. gada 14. septembrī atbildētāja iestāde konstatēja, ka attiecīgā izraktā augsne ir atkritumi Atkritumu apsaimniekošanas likuma 2. panta 1. punkta izpratnē. Šī iestāde arī uzskatīja, ka nav konstatējama augsnes atkritumu stadijas izbeigšanās, galvenokārt tāpēc, ka nav ievērotas atsevišķas formālās prasības, kas noteiktas Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā. Tādēļ tā secināja, ka nevar tikt piemērots atbrīvojums no iemaksas veikšanas par atkritumu izmantošanu.
18. Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija), kas izskata apelācijas sūdzību par šo lēmumu, ir šaubas par atbildētājas iestādes viedokli.
19. Iesniedzējtiesa it īpaši apšauba šīs iestādes pieņemto jēdziena “atkritumi” interpretāciju un tā piemērošanu attiecībā uz izraktu nepiesārņotu augstākās kvalitātes kategorijas augsni, kāda ir šajā lietā aplūkotā augsne. Turklāt iesniedzējtiesa norāda, ka saskaņā ar Austrijas tiesību aktiem izraktā materiāla atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, kad tas tiek tieši izmantots kā izejvielu vai no primārajām izejvielām saražotu produktu aizstājējs. Tas rada jautājumu par to, vai atkritumu stadijas izbeigšanās valsts tiesiskajā regulējumā ir reglamentēta stingrāk nekā Direktīvas 2008/98 6. pantā, runājot par nepiesārņotu augstākās kvalitātes augsni. Turklāt iesniedzējtiesa norāda, ka Austrijas tiesību aktos ir paredzēts, ka atkritumu stadijas izbeigšanās var tikt konstatēta, ja tiek ievērotas noteiktas formālās prasības, it īpaši uzskaites un dokumentācijas pienākumi. Iesniedzējtiesa jautā, vai gadījumā, ja runa ir par nepiesārņotu augstākās kvalitātes izrakto augsni, Direktīvas 2008/98 6. pantam pretrunā ir pienākums ievērot šīs prasības, kurām, pēc šīs tiesas domām, nav ietekmes uz vidi.
20. Šajos apstākļos Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai [Direktīvas 2008/98] 6. panta 1. punktam pretrunā ir valsts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, kad atkritumi vai esošās vielas, vai no tām iegūtās vielas tiek tieši izmantotas kā izejvielu vai no primārajām izejvielām saražotu produktu aizstājējas vai tika sagatavotas atkārtotai izmantošanai?
Gadījumā, ja uz pirmo jautājumu tiek atbildēts noliedzoši:
2) Vai [Direktīvas 2008/98] 6. panta 1. punktam pretrunā ir valsts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram izraktā materiāla atkritumu stadijas izbeigšanās var tikt konstatēta agrākais brīdī, kad tiek aizstātas izejvielas vai no primārajām izejvielām saražotie produkti?
Gadījumā, ja uz pirmo un/vai otro jautājumu tiek atbildēts noliedzoši:
3) Vai [Direktīvas 2008/98] 6. panta 1. punktam pretrunā ir valsts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram izraktā materiāla atkritumu stadija nevar beigties, ja pilnībā vai daļēji netiek ievērotas formālās prasības (it īpaši uzskaites un dokumentācijas pienākumi), kurām nav ar vidi saistītas ietekmes uz veikto pasākumu, lai gan izraktais materiāls neapšaubāmi nesasniedz robežlielumu (kvalitātes klasi), kas ir jāievēro saistībā ar paredzēto konkrēto izmantošanas mērķi?”
IV. Analīze
21. Ar lūgumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, atbilstoši kuram atkritumu stadijas izbeigšanās parasti ir konstatējama tikai brīdī, kad atkritumi tiek tieši izmantoti kā izejvielu aizstājēji vai tiek sagatavoti atkārtotai izmantošanai, un it īpaši izrakta materiāla gadījumā tikai brīdī, kad izraktais materiāls tiek tieši izmantots kā izejvielu aizstājējs un tā īpašnieks ir izpildījis formālās prasības, piemēram, uzskaites un dokumentācijas pienākumus.
22. Vispirms man jānorāda, ka lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa pauž šaubas par to, vai nepiesārņota izraktā augsne, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem tiek klasificēta kā augstākās kvalitātes augsne, ir uzskatāma par atkritumiem Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta izpratnē. Galu galā šīs direktīvas 6. panta piemērošana ir balstīta uz pieņēmumu, ka viela vai priekšmets ir iepriekš kvalificēts kā atkritumi. Lai gan šis konkrētais aspekts nav tieši izvirzīts prejudiciālajos jautājumos, vispirms es pārbaudīšu, vai nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne, ko piegādā būvuzņēmums, ņemot vērā tādus īpašos apstākļus kā pamatlietā, ir uzskatāma par atkritumiem. Savā analīzē es pievērsīšos arī jautājumam, ko lietas dalībnieki apsprieda tiesas sēdē Tiesā, par to, vai piegādātā augsne būtu jāuzskata par blakusproduktu Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta izpratnē.
23. Pieņemot, ka pamatlietā aplūkotais materiāls tiek uzskatīts par atkritumiem, es trīs uzdotos jautājumus izskatīšu kopā. Šie jautājumi ir jāsaprot kā aicinājums Tiesai noteikt, vai attiecīgais valsts tiesiskais regulējums ir saderīgs ar Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktu, ja vienīgā iespēja reģenerēt nepiesārņotu augstākās kvalitātes izrakto augsni, lai konstatētu atkritumu stadijas izbeigšanos, ir izmantot to kā izejvielu aizstājēju un izpildīt tādas atsevišķas formālās prasības kā uzskaites un dokumentācijas pienākumi.
A. Nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne kā atkritumi vai blakusprodukts
1. Par Direktīvas 2008/98 piemērošanas jomu
24. Pirms tiek izvērtēts, vai nepiesārņotā augstākās kvalitātes izraktā augsne var tikt uzskatīta par atkritumiem vai, alternatīvi, par blakusproduktu attiecīgi Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta un 5. panta 1. punkta izpratnē, īsumā jānorāda, ka minētās direktīvas 2. panta 1. punkta c) apakšpunktā no tās piemērošanas jomas ir izslēgta nepiesārņota augsne un citi dabiskas izcelsmes materiāli, kuri izrakti būvdarbu gaitā un kurus noteikti izmantos celtniecībā to dabiskajā stāvoklī tajā pašā vietā, no kuras tie izrakti.
25. Ievērojot to, ka saskaņā ar lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu izklāstīto informāciju pamatlietā aplūkotā izraktā augsne tika noglabāta citā, nevis tās izrakšanas vietā, uz to nav attiecināms Direktīvas 2008/98 2. panta 1. punkta c) apakšpunkts, līdz ar to vērtējums jāveic, ņemot vērā šīs direktīvas atkritumu definīciju un tiesību normas par blakusproduktu (6).
2. Par jēdzieniem “atkritumi” un “blakusprodukts”
26. Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punktā jēdziens “atkritumi” ir definēts kā jebkura viela vai priekšmets, no kā īpašnieks atbrīvojas vai ir nodomājis atbrīvoties (atkritumi subjektīvā nozīmē), vai no kā īpašnieks ir spiests atbrīvoties (atkritumi objektīvā nozīmē). Tiesa ir plaši interpretējusi atkritumu jēdzienu, definējot attiecīgos kritērijus, lai noteiktu, vai kāda viela vai priekšmets, tostarp materiāli, būtu uzskatāmi par atkritumiem minētās normas izpratnē (7).
27. Konkrētāk, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru “atkritumu” kvalificēšana to subjektīvajā nozīmē vispirms ir atkarīga no īpašnieka rīcības un vārda “atbrīvoties” nozīmes (8). Minētais jēdziens, kā arī jēdziens “atkritumi” ietver Savienības tiesību jēdzienus, kuri, ņemot vērā Direktīvas 2008/98 mērķi samazināt līdz minimumam atkritumu radīšanu un apsaimniekošanas negatīvo ietekmi uz cilvēku veselību un vidi, nevar tikt interpretēti šauri (9).
28. Tiesa ir arī uzsvērusi, ka, lai noteiktu, vai viela vai priekšmets ir atkritumi, ir jāņem vērā visi konkrētās lietas apstākļi, ņemot vērā Direktīvas 2008/98 mērķi un nodrošinot, ka netiek apdraudēta tās efektivitāte (10).
29. Viens no apstākļiem, kas var liecināt par atkritumu esamību, vispirms ir tas, ka viela vai priekšmets ir ražošanas vai patēriņa atlieka, proti, produkts, kas nav bijis darbības mērķis (11). Tiesa arī uzskata, ka īpaša uzmanība ir jāpievērš tam, ka attiecīgā viela vai priekšmets nav vai vairs nav noderīgs tā īpašniekam, kā rezultātā šis priekšmets vai viela ir slogs, no kā tas vēlas atbrīvoties (12). Turklāt vielas apstrādes metode vai izmantošanas veids nav izšķirošs, lai šo vielu kvalificētu vai nekvalificētu par “atkritumiem”. Visbeidzot, no atkritumu jēdziena nav izslēgtas vielas un priekšmeti, kurus var saimnieciski atkārtoti izmantot (13).
30. Līdztekus iepriekš minētajai judikatūrai Tiesa ir arī izstrādājusi jēdzienu “blakusprodukts”, galvenokārt pamatojoties uz Direktīvas 75/442 (14) interpretāciju. Šobrīd šī judikatūra ir kodificēta Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktā, kas būtībā attiecas uz vielu vai priekšmetu, no kura īpašnieks nevēlas atbrīvoties, ņemot vērā finansiālas priekšrocības, ko varētu gūt no tā atkārtotas izmantošanas, un tāpēc to nevar uzskatīt par apgrūtinājumu un tādējādi arī par atkritumiem. Tiesas ieskatā nav pamatojuma turpmākajā reģenerācijas procesā vielām vai priekšmetiem, ko īpašnieks ir iecerējis izmantot vai pārdot ar izdevīgiem nosacījumiem, piemērot stingrās Direktīvas 2008/98 prasības vides un cilvēku veselības aizsardzības jomā (15).
3. Par nepiesārņotu augstākās kvalitātes izrakto augsni, kuras piegāde ir pieprasīta apstrādātās platības nolīdzināšanai un uzlabošanai
31. Protams, tas ir iesniedzējtiesas, kurai vienīgajai ir kompetence izvērtēt tās izskatīšanā esošās lietas faktus, pienākums pārbaudīt, ņemot vērā iepriekš minēto judikatūru, vai izraktā materiāla, proti, nepiesārņotas augstākās kvalitātes augsnes, īpašniekam ir nodoms no tā atbrīvoties, radot atkritumus, vai izmantot ar izdevīgiem nosacījumiem, radot blakusproduktu (16). Tādējādi es aicinu Tiesu sniegt iesniedzējtiesai šādas norādes, lai tā varētu atrisināt tajā izskatāmo strīdu. Šīs norādes ir balstītas uz konkrētajiem apstākļiem, kurus nedrīkst neņemt vērā tādā lietā kā pamatlieta.
a) Augstākās kvalitātes izraktā augsne kā atkritumi
32. Iesākumā jānorāda, ka saskaņā ar Austrijas valdības sniegto informāciju atbildētājas iestādes pieņemtais lēmums, kurā konstatēts, ka attiecīgā izraktā augsne ir atkritumi, ir balstīts uz Verwaltungsgerichtshof (Austrijas Augstākā administratīvā tiesa) izstrādāto judikatūru par atkritumu jēdzienu, kā tas ir noteikts Atkritumu apsaimniekošanas likuma 2. panta 1. punktā (17). Pēc minētās tiesas domām, ja būvprojekta īstenošanas laikā tiek izrakts vai nojaukts materiāls, būvniecības attīstītāja galvenais mērķis parasti ir pabeigt šo projektu, ar šiem materiāliem neradot tam šķēršļus. Tāpēc tie tiek izvesti no būvlaukuma ar nolūku no tiem atbrīvoties.
33. Es piekrītu, ka Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) noteiktais standarts, kas vēlāk tika ievērots pārsūdzētajā lēmumā, parasti ir piemērojams, lai noteiktu, vai būvdarbu rezultātā izraktais materiāls ir uzskatāms par atkritumiem. Tomēr, kā norādīts šo secinājumu 28. punktā, lai novērtētu atkritumu esamību Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta izpratnē, saskaņā ar Tiesas judikatūru ir jāņem vērā visi konkrētās lietas apstākļi (18). Tas nozīmē, ka, lai šo vispārējo noteikumu varētu piemērot, nedrīkst neņemt vērā apstākļus, kas raksturo atkritumu īpašnieka konkrēto nodomu.
34. Manuprāt, pretēji Austrijas valdības un Komisijas paustajam viedoklim šajā lietā ir faktiskie apstākļi, kuri ir jāņem vērā, novērtējot būvuzņēmuma konkrēto nodomu attiecībā uz agrāk izraktā materiāla turpmāku izmantošanu. Šie apstākļi var ietvert, piemēram, vietējo uzņēmēju iepriekšēju pieprasījumu pēc izraktā materiāla, ja šo materiālu var laist tirgū pēc rūpīgas atlases un tā kvalitātes paraugu ņemšanas. Būtībā nevar izslēgt, ka būvuzņēmums tā vietā, lai izrakto materiālu uztvertu kā atliekas vai apgrūtinājumu, no kura jāatbrīvojas, varētu meklēt veidus, kā gūt peļņu no savas darbības, it īpaši, ja šis materiāls ir klasificēts kā augstākās kvalitātes kategorijas nepiesārņota augsne.
35. Šis gadījums patiešām ilustrē to, kā būvuzņēmums var būt noskaņots nevis atbrīvoties no agrāk izraktā materiāla, bet gan izmantot to ar izdevīgiem nosacījumiem. Par to liecina fakts, ka tā bija vietējo lauksaimnieku grupa, kas sākotnēji sazinājās ar Porr Bau, lai ar izrakto augsni tiktu apstrādāti viņu zemesgabali viņu lauksaimniecības zemes platību nolīdzināšanai un uzlabošanai. Lai gan brīdī, kad lauksaimnieki vērsās pie Porr Bau, nebija skaidrs, vai šis uzņēmums varēs izpildīt viņu lūgumu, šo lauksaimnieku iniciatīva mudināja to izvēlēties piemērotu būvniecības projektu un iegūt augsnes paraugus. Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir arī norādīts, ka tika veikta minētās augsnes kvalitātes kontrole un pēc tam tā tika klasificēta kā nepiesārņots augstākās kvalitātes materiāls, kura izmantošana saskaņā ar Austrijas tiesību aktiem ir piemērota un atļauta, lai veiktu zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumus. Pēc lauksaimnieku pieprasījuma Porr Bau saņēma arī atlīdzību par attiecīgo zemes un apstrādāto platību uzlabošanas darbu veikšanu.
36. Tādā gadījumā ir grūti secināt, ka tādos apstākļos kā šajā lietā būvuzņēmuma nolūks ir atbrīvoties no izraktās augsnes, kura ir rūpīgi atlasīta, kurai ir veikta kvalitātes kontrole un kura ir piegādāta kā nepiesārņots augstākās kvalitātes materiāls, lai izpildītu konkrētu to vietējo lauksaimnieku pieprasījumu, kuriem šis materiāls ir nepieciešams. Es arī uzskatu, ka nevajadzētu pieņemt, ka automātiski ir paredzēts atbrīvoties no visas būvuzņēmuma izraktās augsnes. Galu galā nevar izslēgt, ka šis materiāls var tikt izmantots attiecīgajā būvniecības projektā, kas, kā norādīts šo secinājumu 24. punktā, nozīmētu, ka uz to nebūtu attiecināma Direktīvas 2008/98 piemērošanas joma.
37. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es uzskatu, ka Tiesai būtu jāsliecas atbalstīt nostāja, ka, neskarot pārbaudes, kas jāveic iesniedzējtiesai, nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne tādā lietā kā šī nebūtu jāuzskata par atkritumiem Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta izpratnē.
b) Izraktā augsne kā blakusprodukts
38. Savukārt no lietas materiālu rūpīgas analīzes un atbilstoši Porr Bau rakstveida apsvērumiem izriet, ka pamatlietā aplūkotā augsne varētu atbilst Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktā noteiktajām prasībām attiecībā uz blakusproduktu.
39. Šajā ziņā jānorāda, ka saskaņā ar Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktu ražošanas procesā radušos vielu vai priekšmetu, kura ražošana nebija šā procesa galvenais mērķis, var uzskatīt nevis par atkritumu, bet par blakusproduktu. Lai tas tā būtu, šajā tiesību normā ir paredzēta četru nosacījumu izpilde, proti, i) vielu vai priekšmetu turpmāk noteikti lietos, ii) vielu vai priekšmetu var tieši izmantot bez turpmākas apstrādes, izņemot parastu rūpniecisko praksi, iii) viela vai priekšmets ir radies kā ražošanas procesa neatņemama daļa, un iv) turpmāka lietošana ir likumīga. Es īsumā izskatīšu visus šos elementus, ņemot vērā no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izrietošo informāciju.
1) Blakusprodukta definīcija
40. Runājot vispirms par to, vai izraktā augsne var tikt uzskatīta par “ražošanas procesā radušos vielu vai priekšmetu, kura ražošana nebija šā procesa galvenais mērķis”, Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta pirmās daļās izpratnē ir svarīgi atgādināt, ka Tiesa pastāvīgajā judikatūrā parasti ir lēmusi, ka “materiāls vai izejviela, kas radusies ieguves vai ražošanas procesā”, var būt nevis atlieka, bet gan blakusprodukts (19). Kā jau norādīts, šī judikatūra ir jēdziena “blakusprodukts” pamatā, kas vēlāk tika kodificēta Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktā, šajā nolūkā izmantojot jēdzienu “ražošanas process”, nevis jēdzienu “ieguve vai ražošanas process”.
41. Manuprāt, pretēji tēzei, ko būtībā savos apsvērumos aizstāv Austrijas valdība, neviens arguments neapstiprina viedokli, ka Savienības likumdevējs, izmantodams jēdzienu “ražošanas process” Tiesas judikatūras kodificēšanā, paredzēja ierobežot blakusproduktu izpratni ar sekundārām lietām, kas rodas rūpnieciskās ražošanas rezultātā. Gluži otrādi, ražošanas procesu ekonomikas zinātnieki parasti definē kā procesu, kurā ražošanas faktori, proti, kapitāls, darbaspēks, tehnoloģija un zeme (ielaide), tiek pārvērsti precēs un pakalpojumos (izlaide) (20). Līdz ar to zeme var būt ražošanas procesa priekšmets, un tas nozīmē, ka tās pārveides rezultātā radies sekundārais produkts, tostarp izraktā augsne, būtu uzskatāma par tādu, kura ietilpst jēdzienā “blakusprodukts”, ja tas atbilst Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktā paredzētajiem papildu nosacījumiem.
42. Šajā ziņā es vēlos vērst Tiesas uzmanību uz spriedumu Brady (21). Šajā spriedumā Tiesa, interpretējot Direktīvu 75/442, uzskatīja, ka saimniecībā saražotā virca kā sekundārais produkts, kas tiek pārdota lauksaimniekiem atkārtotai izmantošanai kā mēslojums, var tikt uzskatīta par blakusproduktu. Tas liecina, ka pat pirms Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta pieņemšanas Tiesa par blakusproduktiem ir atzinusi izlaidi, kas rodas ekonomiskās pārveides darbību rezultātā, kuras netiek veiktas tikai rūpnieciskajā kontekstā. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, aicinu Tiesu pieņemt tādu jēdzienu “ražošanas process” interpretāciju, kas ne tikai apvieno šo jēdzienu vispārpieņemto definīciju, bet arī atbilst izpratnei par jēdzienu “blakusprodukts” Tiesas judikatūrā pirms Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta pieņemšanas.
2) Turpmāka lietošana ir pietiekami noteikta
43. Runājot par nosacījumu, ka attiecīgo vielu vai priekšmetu turpmāk noteikti lietos, neskarot konkrētās pārbaudes, ko veiks valsts tiesa, šajā ziņā pietiekami pārliecinošs ir apstāklis, ka pirms pamatlietā aplūkotās augsnes izrakšanas no vietējiem uzņēmējiem tika saņemts nepārprotams pieprasījums piegādāt šo materiālu. Vēlāk minētais pieprasījums radīja apņemšanos veikt pieprasītās augsnes piegādi, kā arī vienošanos, atbilstoši kurai būvuzņēmums, izmantojot šo pašu materiālu, veiktu nepieciešamos darbus, lai izlīdzinātu un uzlabotu attiecīgās lauksaimniecības zemes platības. Lai arī dienā, kad lauksaimnieki sākotnēji vērsās pie Porr Bau, nebija skaidrs, vai šis uzņēmums varēs izpildīt viņu lūgumu, tas, ņemot vērā Tiesas judikatūru, pats par sevi nenozīmē, ka attiecīgā izraktā augsne turpmāk noteikti netiks lietota (22). Patiešām, šķiet, ka noteiktības prasība šajā lietā ir izpildīta pietiekami agrīnā posmā.
44. Tomēr Tiesa ir noteikusi noderīgus kritērijus, lai precīzāk novērtētu, vai tāda materiāla kā attiecīgās izraktās augsnes, ar ko ir paredzēts apstrādāt lauksaimniecības zemes platības, turpmāka lietošana ir pietiekami noteikta. Prasības, kas noteiktas, piemēram, jau minētajā spriedumā Brady, ir šādas:
– pirmkārt, jau no paša sākuma ir skaidri jānorāda lauksaimnieku zemes platības, uz kurām ir jāveic materiāla piegāde (23);
– otrkārt, materiālam – un piegādājamajam daudzumam – jābūt faktiski paredzētam un stingri ierobežotam tikai konkrētā lietojuma vajadzībām (24);
– treškārt, attiecīgā materiāla piegāde faktiski jāīsteno vai jālaiž tirgū ar īpašniekam izdevīgiem nosacījumiem;
– ceturtkārt, gadījumā, ja attiecīgā materiāla piegāde netiek veikta uzreiz, ir pienākums veikt piemērotu un pietiekamu uzglabāšanu, lai saglabātu augsni uzglabāšanas laikā, turklāt šis uzglabāšanas laiks nedrīkst pārsniegt vajadzīgo laiku, lai uzņēmums pats varētu izpildīt savas līgumiskās saistības (25).
45. Manuprāt, Tiesai būtu jāapsver, vai ir jāpiemēro spriedumā Brady izvirzītās prasības par materiāla, ar ko paredzēts apstrādāt lauksaimniecības zemes platības, turpmāku izmantošanu tādas izraktas augsnes gadījumā kā pamatlietā. Tas palīdzētu precīzāk novērtēt, vai šī materiāla turpmāka lietošana ir pietiekami noteikta Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē. Patiesībā jānorāda, ka iesniedzējtiesas minētā informācija lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, šķiet, liecina par to, ka pirmās trīs prasības pamatlietā ir izpildītas. Turpretim lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav ietverta nekāda informācija par to, vai pamatlietā aplūkotā izraktā augsne tika vai netika nekavējoties piegādāta, un tas rada jautājumu par to, vai prasība saistībā ar šā materiāla uzglabāšanu vispār bija piemērojama. Katrā ziņā vēlreiz jāuzsver, ka iesniedzējtiesai ir jāveic šis izvērtējums un galu galā jānosaka, vai Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta a) apakšpunktā paredzētais nosacījums būtu uzskatāms par izpildītu.
3) Turpmākas apstrādes neesamība un ražošanas procesa neatņemama daļa
46. Ņemot vērā Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta b) un c) apakšpunktā paredzētos nosacījumus, saskaņā ar kuriem viela vai priekšmets ir tieši jāizmanto bez turpmākas apstrādes, izņemot parastu rūpniecisko praksi, un viela vai priekšmets ir jārada kā ražošanas procesa neatņemama daļa, es uzskatu, ka ir skaidrs, ka izraktajai augsnei, kas ir piegādāta, lai veiktu zemes nolīdzināšanu, nav nepieciešama nekāda apstrāde vai pārstrāde pirms tās turpmākas izmantošanas. Tas tā ir vēl jo vairāk tādēļ, ka, kā jau vairākkārt minēts, ir veikta izraktās augsnes kontrole, kas apliecina, ka tā ir nepiesārņots augstākās kvalitātes materiāls, kas par tādu atzīts saskaņā ar valsts tiesību aktiem (26).
47. Turklāt jau šo secinājumu 41. un 42. punktā esmu norādījusi, ka jēdziens “ražošanas process” Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta pirmajā daļā ir jāinterpretē tādējādi, ka tas ietver ekonomiskās pārveides darbības, kas ir plašākas par tām, kuras notiek vienīgi rūpnieciskās ražošanas kontekstā. Runājot par izskatāmo lietu, ir svarīgi saprast, ka izraktā augsne neizbēgami rodas vienā no pirmajiem pasākumiem, kas parasti tiek veikts būvniecības kā saimnieciskās darbības ietvaros, kuras iznākums ir zemes pārveide. Tādēļ izraktā augsne ir jāuzskata par ražošanas procesa neatņemamu daļu Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta c) apakšpunkta izpratnē.
48. Visbeidzot, es uzskatu, ka ir svarīgi, lai Tiesa pieņem arī dinamisku izpratni par to, cik regulāri uzņēmums veic noteikta paša blakusprodukta piegādi, kas, starp citu, nav Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punktā skaidri noteikts nosacījums. Pat tad, ja materiāls netiek regulāri piegādāts kā blakusprodukts – kā tas varētu būt Porr Bau un pamatlietā aplūkotās izraktās augsnes gadījumā, tam nevajadzētu likt secināt, ka šā materiāla piegāde nevar tikt attīstīta un pārveidota par darbību, kas var tikt īstenota regulārāk, ja tas rezultātā dod saimniecisku labumu uzņēmumam.
4) Turpmāka likumīga lietošana
49. Visbeidzot, attiecībā uz nosacījumu, ka turpmākai attiecīgās vielas vai priekšmeta lietošanai ir jābūt likumīgai, Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta d) apakšpunktā īpaši ir paredzēts, ka viela vai priekšmets atbilst visām attiecīgajām produkta, vides un veselības aizsardzības prasībām konkrētajam lietojumam un neatstāj nelabvēlīgu ietekmi uz vidi un cilvēku veselību.
50. Šajā ziņā esmu jau minējusi, ka saskaņā ar iesniedzējtiesas sniegto informāciju pamatlietā minētā augsne pēc kvalitātes analīzes, kas tika veikta pirms tās atkārtotas izmantošanas, tika klasificēta kā tāda, kas atbilst izraktam nepiesārņotam augstākās kvalitātes materiālam, kā noteikts Austrijas tiesību aktos, it īpaši Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā. Kā norādīts šo secinājumu 12. punktā, atkritumu apsaimniekošanas plānā ir noteiktas konkrētas prasības attiecībā uz atkritumu daudzuma, piesārņojošo vielu un to kaitīgās ietekmes uz vidi un veselību samazināšanu. Tajā ir arī noteikts, ka nepiesārņotas augstākās kvalitātes augsnes izmantošana ir piemērota un atļauta, lai veiktu zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumus.
51. Tādējādi šķiet, ciktāl pamatlietā aplūkotās izraktās augsnes klasifikācijā ir uzsvērta gan tās nepiesārņotība, gan tās piemērotība konkrētam zemes pielāgošanas nolūkam, arī ceturtais nosacījums tādos apstākļos kā pamatlietā ir jāuzskata par izpildītu.
c) Nobeiguma piezīme
52. No iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka, neskarot pārbaudes, kas ir jāveic iesniedzējtiesai, būvuzņēmums, kas rūpīgi izvēlas augsni, veic tās kvalitātes kontroli un piegādā to kā nepiesārņotu augstākās kvalitātes materiālu, lai izpildītu vietējo uzņēmēju, kuriem ir vajadzīgs šis materiāls, konkrētu pieprasījumu, neplāno no tā atbrīvoties, bet gan drīzāk mēģina to izmantot ar šim uzņēmumam izdevīgiem nosacījumiem. Tāpēc šīs lietas konkrētajos apstākļos šī izraktā augsne nebūtu uzskatāma par atkritumiem Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkta izpratnē.
53. Gluži otrādi, es uzskatu, ka Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne, kas piegādāta, lai izpildītu konkrētu vietējo uzņēmēju pieprasījumu, pēc tam, kad šī augsne ir atlasīta un veikta tās kvalitātes kontrole, ir blakusprodukts, ja ir izpildīti šajā pantā paredzētie nosacījumi saskaņā ar šo secinājumu iepriekšējos punktos izklāstītajām norādēm.
B. Atkritumu stadijas izbeigšanās konstatēšana
54. Mana iepriekšējā analīze izslēdz nepieciešamību izvērtēt trīs valsts tiesas uzdotos jautājumus par Direktīvas 2008/98 6. panta interpretāciju. Tomēr gadījumā, ja Tiesa nolemtu neņemt vērā secinājumu par to, ka pamatlietā aplūkotā izraktā augsne ir uzskatāma par blakusproduktu, bet tā vietā uzskatītu, ka tā ir atkritumi, es turpinājumā izklāstu savu analīzi par šiem trim jautājumiem.
1. Par Direktīvas 2008/98 6. pantu un Tiesas judikatūru
55. Saskaņā ar Direktīvas 2008/98, tās redakcijā, kas piemērojama šajā tiesvedībā (27), 6. panta 1. punktu daži konkrēti atkritumi vairs nav atkritumi 3. panta 1. punkta nozīmē, tiklīdz tos reģenerē, tostarp pārstrādā.
56. Atbilstoši šai tiesību normai, lai konstatētu atkritumu stadijas izbeigšanos, jābūt izpildītiem konkrētiem kritērijiem, kas jāizstrādā saskaņā ar šādiem nosacījumiem: pirmkārt, viela vai priekšmets parasti jālieto konkrētiem nolūkiem, otrkārt, jāpastāv tirgum vai pieprasījumam pēc šādas vielas vai priekšmeta, treškārt, vielai vai priekšmetam jāatbilst konkrētajos nolūkos noteiktajām tehniskajām prasībām, kā arī pastāvošajiem tiesību aktiem un produktiem piemērojamajiem standartiem, un, ceturtkārt, vielas vai priekšmeta lietošanai nedrīkst atstāt nelabvēlīgu ietekmi uz vidi un cilvēku veselību.
57. Saskaņā ar Direktīvas 2008/98 6. panta 2. punktu konkrētu kritēriju, kuri ļauj noteikt atkritumu stadijas izbeigšanos, definīcijas pirmām kārtām ir jāpieņem Eiropas Komisijai. Tomēr, tā kā Savienības līmenī nav pieņemti īstenošanas tiesību akti, Direktīvas 2008/98 6. panta 4. punkts ļauj dalībvalstīm katrā atsevišķā gadījumā izlemt, vai konkrētie atkritumi vairs nav atkritumi.
58. No Tiesas judikatūras, it īpaši tās sprieduma Tallinna Vesi, izriet, ka Savienības likumdevējs nav precizējis to pasākumu būtību, kuri attiecas uz vielas vai priekšmeta atkritumu stadijas izbeigšanos (28). Tādējādi dalībvalstis var pieņemt vispārēji piemērojamus valsts tiesību aktus, kuros ir paredzēts, ka konkrēti atkritumi vairs nav atkritumi (29). Alternatīvi, dalībvalstis var arī pieņemt atsevišķus lēmumus, it īpaši pamatojoties uz vielas vai priekšmeta, kas kvalificēts kā “atkritumi”, īpašnieku pieteikumiem (30). Saskaņā ar Tiesas judikatūru dalībvalstis ir pat tiesīgas uzskatīt, ka dažiem atkritumiem atkritumu stadija nevar beigties, un var atteikties pieņemt noteikumus attiecībā uz to atkritumu stadijas izbeigšanos (31).
59. Tomēr šajos trīs kontekstos dalībvalstīm ir jānodrošina, ka to tiesību akti vai tas, ka šādi tiesību akti nav pieņemti, nav šķērslis Direktīvā 2008/98 noteikto mērķu sasniegšanai. Šos mērķus Tiesa ir definējusi kā pamudinājumu ievērot šīs direktīvas 4. pantā paredzēto atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju un, kā izriet no tās 8. un 29. apsvēruma, veicināt atkritumu pārstrādi un pārstrādāto materiālu izmantošanu, lai saglabātu dabas resursus un būtu iespējams ieviest aprites ekonomiku (32). Turklāt uz Direktīvas 2008/98 6. panta 4. punkta pamata veiktajiem pasākumiem ir jānodrošina, ka tiek ievēroti tās 6. panta 1. punkta a)–d) apakšpunktā noteiktie kritēriji, un tajos it īpaši ir jābūt ievērotai jebkādai varbūtējai attiecīgās vielas vai priekšmeta negatīvai ietekmei uz vidi un cilvēku veselību (33).
2. Par nepiesārņotas augstākās kvalitātes izraktās augsnes atkritumu stadijas izbeigšanos
60. Izskatāmajā lietā lietas dalībniekiem nav strīda par to, ka saskaņā ar Atkritumu apsaimniekošanas likuma 5. panta 1. punktu iesniedzējtiesai ir jānosaka, kad nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne, kuru pamatlietā Porr Bau piegādāja vietējiem lauksaimniekiem, vairs nav uzskatāma par atkritumiem. Atbilde uz šo jautājumu ir ļoti būtiska, ņemot vērā, ka saskaņā ar Likumu par pamestu piesārņotu platību sanāciju iemaksas veikšana par atkritumu noglabāšanu ir atkarīga no brīža, kurā var konstatēt šī materiāla atkritumu stadijas izbeigšanos, noteikšanas (34).
a) Par valsts tiesību normu un piemērojamo judikatūru
61. Atkritumu apsaimniekošanas likuma 5. panta 1. punktā būtībā ir paredzēts, ka no atkritumiem iegūto vielu un priekšmetu atkritumu stadijas izbeigšanās nav konstatējama, ja vien tie netiek tieši izmantoti kā izejvielu vai no primārajām izejvielām saražotu produktu aizstājēji vai netiek pabeigta to sagatavošana atkārtotai izmantošanai.
62. Tomēr minētā Atkritumu apsaimniekošanas likuma norma netiek pilnībā attiecināta uz izraktu materiālu. Patiešām, saskaņā ar lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu minēto informāciju, ko Austrijas valdība ir apstiprinājusi (35), tiek uzskatīts, ka izraktā materiāla atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, kad tas tiek tieši izmantots kā izejvielu vai no primārajām izejvielām saražotu produktu aizstājējs. Tāpēc reģenerācija, kas tiek veikta, īstenojot sagatavošanu atkārtotai izmantošanai, uz to nav attiecināma, jo Austrija ir pieņēmusi lēmumu uz Direktīvas 2008/98 6. panta 4. punktā dalībvalstīm noteiktās rīcības brīvības pamata. Turklāt, lai konstatētu izraktā materiāla atkritumu stadijas izbeigšanos, saskaņā ar Federālo atkritumu apsaimniekošanas plānu ir jāizpilda formālas prasības, piemēram, uzskaites vai dokumentācijas pienākumi.
63. Izskatāmā strīda pamatā galvenokārt ir pušu domstarpības par to, kurā brīdī pamatlietā aplūkotā izraktā augsne ir uzskatāma par reģenerētu, kā to paredz Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punkts. Proti, Porr Bau uzskata, ka šā materiāla kvalitātes kontrole, kas veikta, lai noteiktu tā augstākās kvalitātes nepiesārņotības kategoriju, ir uzskatāma par “sagatavošanu atkārtotai izmantošanai” un tādējādi par reģenerāciju. Pēc šā uzņēmuma domām, kas atspoguļo iesniedzējtiesas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu pausto viedokli, valsts tiesību norma, kas ierobežo šo iespēju, būtu pretrunā Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktam. Savukārt Austrijas valdība apgalvo, ka izraktās augsnes kvalitātes kontroli nevar kvalificēt kā “sagatavošanu atkārtotai izmantošanai”. Līdz ar to šo materiālu nevar uzskatīt par reģenerētu, kamēr to neizmanto lauksaimniecības zemes pielāgošanai un apstrādāto platību uzlabošanai.
64. Šajā ziņā, pirmkārt, ir jānorāda, ka saskaņā ar Direktīvas 2008/98 22. apsvērumu, lai panāktu stadiju, kad “atkritumi vairs nav atkritumi”, reģenerācijas darbība var būt “tikpat vienkārša kā atkritumu pārbaude, lai pārliecinātos, vai tie atbilst atkritumu beigu stadijas kritērijiem”.
65. Minētais apsvērums ir konkrēti formulēts Direktīvas 2008/98 3. panta 16. punktā, kurā “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” formāli nozīmē tādu reģenerācijas darbību kā “pārbaudīšana, tīrīšana un labošana, kuras rezultātā produkti vai sastāvdaļas, kas bija atkritumi, ir sagatavoti, lai tos varētu atkārtoti lietot bez citas priekšapstrādes” (36). Tajā pašā normā “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” ir skaidri kvalificēta kā reģenerācijas darbība. Tāpēc atkritumi, kam piemēro šādu “sagatavošanas atkārtotai izmantošanai” darbību, ir jāuzskata par tādiem, kas atbilst Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktā noteiktajai pirmajai prasībai, lai panāktu atkritumu stadijas izbeigšanos.
66. Ir noderīgi norādīt, ka Direktīvas 2008/98 4. pantā, kurā ir noteikta [atkritumu apsaimniekošanas] hierarhija atkritumu apsaimniekošanas tiesību aktos un politikā, atkritumu apsaimniekošanas prioritāšu secībā “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” ir ierindota otrajā vietā, tieši pēc atkritumu rašanās novēršanas.
67. Otrkārt, lai panāktu atkritumu stadijas izbeigšanos, tiem jāpiemēro ne tikai tāda reģenerācijas darbība kā pārbaudīšana, kā minēts iepriekš. Galu galā, lai īstenotu konkrētu atkritumu statusa maiņu, ir jānodrošina, ka attiecīgais produkts ir nekaitīgs (37). Tas tā ir vēl jo vairāk tāpēc, kā Tiesa ir nesen norādījusi, ka atkritumu stadijas izbeigšanās nozīmē, ka beidzas aizsardzība, ko garantē atkritumu apsaimniekošanu reglamentējošie tiesību akti vides un cilvēku veselības aizsardzības jomā (38). Šā iemesla dēļ atkritumu reģenerācijas laikā ir jānodrošina augsts cilvēku veselības un vides aizsardzības līmenis (39), un konkrētās reģenerācijas darbības ietvaros jānodrošina, ka pilnībā tiek ievēroti Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktā minētie nosacījumi.
68. Ņemot vērā tieši iepriekš minētos apsvērumus, ir jānoskaidro, vai ar Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktu, kā Tiesa to interpretējusi, ir saderīgs valsts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram nepiesārņotas augstākās kvalitātes augsnes atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, ja tā ir izmantota kā izejvielu aizstājēja un pēc tam, kad ir izpildītas noteiktas formālās prasības, nevis tad, kad ir noteikta tās nepiesārņotība un augstas kvalitātes kategorija.
b) Par kvalitātes kontroli kā reģenerāciju
69. No vienas puses, es uzskatu, ka ir pietiekami skaidrs, ka no formālā viedokļa pārbaude, kas ļauj noteikt izraktas augsnes kvalitāti un nepiesārņotību, ir piemērota, lai to uzskatītu par “pārbaudīšanas darbību”, tādējādi ietilpstot jēdziena “sagatavošana atkārtotai izmantošanai” jomā, kā tas definēts Direktīvas 2008/98 3. panta 16. punktā. Austrijas valdība apgalvo, ka saskaņā ar minēto tiesību normu šis darbības veids ir attiecināms tikai uz “produktiem vai sastāvdaļām” un ka izraktā augsne, uz kuru attiecas izskatāmā lieta, nevar tikt kvalificēta kā tāda. Tomēr šis arguments nav atbalstāms, pamatojoties uz iemesliem, kas ir līdzīgi šo secinājumu 41. un 42. punktā minētajiem, kuros Tiesa tiek aicināta zemes pārveides darbības, piemēram, būvdarbus, uzskatīt par ražošanas procesu un līdz ar to izrakto augsni – par šīs darbības produktu. Izraktā augsne tādējādi var būt sagatavošanas atkārtotas izmantošanas darbībai priekšmets.
70. No otras puses, valsts tiesa ir tā, kurai, ja nepieciešams, pamatojoties uz zinātnisku un tehnisku analīzi (40), ir jāizvērtē, vai izraktās augsnes kvalitātes un piesārņotības kontrole ir atbilstoša, lai izslēgtu jebkādu kaitējumu videi un cilvēku veselībai, kā arī, lai noteiktu, vai ir ievēroti Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktā paredzētie nosacījumi, kā izklāstīts šo secinājumu 56. punktā. Mērķim vajadzētu būt tādam, ka tiek nodrošināts, lai izraktā augsne nerada potenciāli lielāku risku nekā salīdzināmas konkrētam lietojumam paredzētas izejvielas.
71. Runājot par šiem nosacījumiem, šķiet, ka šāda ir situācija pamatlietā attiecībā uz lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu konstatētajiem faktiem. Šajā lūgumā ir norādīts, pirmkārt, ka pirms rakšanas darbiem tika konstatēts, ka nepiesārņota augstākās kvalitātes augsne tiks izmantota konkrētam nolūkam, proti, lauksaimniecības zemes platību nolīdzināšanai un atjaunošanai. Otrkārt, tika izteikts konkrēts pieprasījums pēc izraktās augsnes, it īpaši no lauksaimnieku puses, kuri šajā nolūkā vērsās pie nepiesārņotas augstākās kvalitātes augsnes īpašnieka. Treškārt, no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka izraktā augsne atbilda lauksaimniecības zemes platību nolīdzināšanas un atjaunošanas tehniskajām prasībām un standartiem, kā arī attiecīgajiem tiesību aktiem un standartiem. Ceturtkārt, ņemot vērā izraktās augsnes augsto kvalitāti atbilstoši Federālajam atkritumu apsaimniekošanas plānam, vielas vai priekšmeta izmantošana kopumā neradītu negatīvu ietekmi uz vidi vai cilvēku veselību. Šajā ziņā jāatgādina, ka iesniedzējtiesa lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir skaidri norādījusi, ka pamatlietā aplūkotās izraktās augsnes kategorija acīmredzami nesasniedz piesārņotības robežlielumu, kas noteikts Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā attiecībā uz konkrētu lietojumu zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumiem.
72. Vēlos uzsvērt, ka iepriekš minētā Direktīvas 2008/98 3. panta 16. punkta un 6. panta interpretācija, kas paredz atkritumu stadijas izbeigšanos attiecībā uz izraktu augsni, kas ir tikusi pakļauta kontrolei un saskaņā ar valsts tiesību aktiem ir klasificēta kā augstākās kvalitātes materiāls, nodrošina, ka netiek mazināta Direktīvas 2008/98 efektivitāte, kā to prasa šo secinājumu 59. punktā minētā judikatūra, kas būtībā paredz, ka dalībvalstīm ir jānosaka vielu vai priekšmetu atkritumu stadijas izbeigšanās, ja tas palīdz sasniegt Direktīvas 2008/98 mērķus.
73. Šajā lietā ir jāuzskata, ka izraktas augstākās kvalitātes augsnes izmantošana lauksaimniecības zemes platību nolīdzināšanai un atjaunošanai ļauj ievērot Direktīvas 2008/98 4. pantā noteikto atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju un it īpaši reaģēt uz aicinājumu reģenerēt atkritumus, lai saglabātu dabas resursus un veicinātu aprites ekonomikas attīstību.
74. Galu galā, kā apgalvo Porr Bau, ja izraktais nepiesārņotais materiāls, kas klasificēts kā augstākās kvalitātes materiāls, pēc kvalitātes kontroles netiktu uzskatīts par tādu, kura atkritumu stadija ir beigusies, šī augsne, kuras īpašības var izmantot lauksaimniecības struktūru uzlabošanai, tiktu apglabāta atkritumu poligonā saskaņā ar Direktīvā 2008/98 un Austrijas valsts tiesību aktos noteiktajiem pienākumiem. Tas izraisītu ne tikai iespējamu poligona kapacitātes samazināšanos, bet arī šīs augsnes piesārņojumu, un to vairs nevarētu izmantot lietderīgiem mērķiem. Turklāt tā vietā, kā jau norādīts, lai īstenotu atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju un reaģētu uz aicinājumu reģenerēt atkritumus, lai saglabātu dabas resursus, saskaņā ar Austrijas tiesību aktiem šādu atkritumu īpašniekam būtu jāveic iemaksa par piesārņotajām teritorijām, kas būtu pretrunā principam “piesārņotājs maksā”, kurš atbilstoši Direktīvas 2008/98 1. un 26. apsvērumam ir Eiropas tiesiskā regulējuma vides jomā un vides politikas pamatprincips.
75. Līdz ar to uzskatu, ka izraktās augsnes atkritumu stadijas izbeigšanās konstatēšana pēc tam, kad tai ir veikta kontrole un tā ir klasificēta kā nepiesārņots augstākās kvalitātes materiāls, var atbilst Direktīvas 2008/98 mērķiem. Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēts, ka atkritumu stadijas izbeigšanās var tikt konstatēta tikai tad, ja šāda veida augsni izmanto, lai tieši aizstātu izejvielas, un kurā ir izslēgta tās sagatavošana atkārtotai izmantošanai, pārsniedz dalībvalstīm atzīto rīcības brīvību, un tādēļ tas ir pretrunā Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktam.
c) Par formālajām prasībām
76. Attiecībā uz formālajām prasībām, piemēram, uzskaites un dokumentācijas pienākumiem, kas, pēc iesniedzējtiesas domām, attiecībā uz izrakto materiālu ir papildus jāizpilda, lai konstatētu atkritumu stadijas izbeigšanos, būtu jāpiemēro līdzīga izpratne. It īpaši ir jānodrošina, lai formālās prasības neapdraudētu Direktīvas 2008/98 efektivitāti. Citiem vārdiem sakot, valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēts, ka formālo prasību neievērošanas gadījumā nevar tikt konstatēta izraktā materiāla atkritumu stadijas izbeigšanās, lai gan Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punktā paredzētie nosacījumi ir izpildīti, neļauj sasniegt Direktīvas 2008/98 mērķus, un šā iemesla dēļ ir jāatceļ.
77. Protams, kā norāda Austrijas valdība, formālu prasību noteikšana attiecībā uz atkritumu stadijas izbeigšanos nav sveša Savienības tiesību aktos. Šajā ziņā dalībvalstīm ir rīcības brīvība noteikt atkritumu stadijas izbeigšanās kritērijus. Tomēr šīs formālās prasības ir jādefinē tā, lai tās sasniegtu savus mērķus, neapdraudot Direktīvas 2008/98 mērķus.
78. Šķiet, ka pamatlietā tas tā nav, ņemot vērā iesniedzējtiesas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu sniegto aprakstu. Patiešām, kā Austrijas valdība atzīst savos apsvērumos, iesniedzējtiesā pārsūdzētajā lēmumā tika secināts, ka attiecīgās izraktās augsnes atkritumu stadijas izbeigšanās nav konstatēta galvenokārt tāpēc, ka nav ievērotas atsevišķas formālās prasības, kas noteiktas Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā. Tomēr, kā jau vairākkārt minēts, iesniedzējtiesa norāda, ka pamatlietā aplūkotā izraktā augsne ir tikusi klasificēta kā augstākās kvalitātes augsne un acīmredzami nesasniedza piesārņotības robežlielumu, kas noteikts Federālajā atkritumu apsaimniekošanas plānā attiecībā uz konkrētu lietojumu zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumiem.
79. Tāpēc formālās prasības bija pamats, lai atbildētāja iestāde nepiesārņoto augstākās kvalitātes augsni uzskatītu par atkritumiem, veicinot to apglabāšanu un jaunu izejvielu iegādi, nevis veicinot jau esošu materiālu atkārtotu izmantošanu. Ciktāl tas attiecas uz to, ka varētu tikt kavēta nepiesārņota augstākās kvalitātes materiāla atkārtota izmantošana, ir jāuzskata, ka formālās prasības, kurām nav ietekmes uz vidi, mazina Direktīvas 2008/98 4. pantā noteiktās atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas veicināšanu un šīs direktīvas efektivitāti.
d) Nobeiguma piezīme
80. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj valsts tiesisko regulējumu, atbilstoši kuram nepiesārņotas izraktās augsnes, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem ir klasificēta kā augstākās kvalitātes materiāls, ko izmanto konkrētam zemes attīstīšanas nolūkam, atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, ja tā tiek tieši izmantota kā izejvielu aizstājēja, un ciktāl tajā atkritumu stadijas izbeigšanās netiek atzīta, kamēr īpašnieks nav izpildījis tādas noteiktas formālās prasības, kurām nav ietekmes uz vidi, kā uzskaites un dokumentācijas pienākumi.
V. Secinājumi
81. Balstoties uz sniegto analīzi, ierosinu Tiesai uz Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/98/EK (2008. gada 19. novembris) par atkritumiem un par dažu direktīvu atcelšanu 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj valsts tiesisko regulējumu, atbilstoši kuram nepiesārņotas izraktās augsnes, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem ir klasificēta kā augstākās kvalitātes materiāls, ko izmanto konkrētam zemes attīstīšanas nolūkam, atkritumu stadijas izbeigšanās ir konstatējama tikai tad, ja tā tiek tieši izmantota kā izejvielu aizstājēja, un ciktāl tajā atkritumu stadijas izbeigšanās netiek atzīta, kamēr īpašnieks nav izpildījis tādas noteiktas formālās prasības, kurām nav ietekmes uz vidi, kā uzskaites un dokumentācijas pienākumi.
Tomēr, tā kā Direktīvas 2008/98 3. panta 1. punkts un 5. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka nepiesārņota augstākās kvalitātes izraktā augsne, kas piegādāta, izpildot vietējo lauksaimnieku lūgumu saistībā ar zemes pielāgošanas un attīstīšanas pasākumiem, pēc tam, kad šī augsne ir atlasīta un ir veikta tās kvalitātes kontrole, nav uzskatāma par atkritumiem, bet gan par blakusproduktu, ja ir izpildīti Direktīvas 2008/98 5. panta 1. punkta a)–d) apakšpunktā paredzētie nosacījumi, Direktīvas 2008/98 6. panta 1. punkts nav piemērojams tādā gadījumā kā pamatlietā. Tas ir jāizvērtē iesniedzējtiesai.