Vec T‑308/05
Talianska republika
proti
Komisii Európskych spoločenstiev
„Štrukturálne fondy – Spolufinancovanie – Nariadenia (ES) č. 1260/1999 a č. 448/2004 – Podmienky oprávnenosti záloh vyplatených vnútroštátnymi orgánmi v rámci systému štátnej pomoci alebo v spojitosti s poskytnutím pomoci – Dôkaz o využití fondov individuálnymi príjemcami – Žaloba o neplatnosť – Napadnuteľný akt“
Abstrakt rozsudku
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou
(Článok 230 ES a 233 ES; nariadenie Rady č. 1260/1999, článok 32 ods. 1 štvrtý pododsek a článok 32 ods. 3)
2. Konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti
(Rokovací poriadok Súdu prvého stupňa, článok 44 ods. 1)
3. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou
(Článok 230 ES; nariadenie Rady č. 1260/1999)
4. Hospodárska a sociálna súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Spoločenstvom – Oprávnenosť výdavkov vynaložených vnútroštátnymi orgánmi
(Nariadenie Rady č. 1260/1999, článok 32; nariadenie Komisie č. 448/2004, príloha, pravidlo č. 1 body 1 a 2)
5. Rozpočet Európskych spoločenstiev – Finančná pomoc Spoločenstva – Finančná kontrola pomoci
[Článok 10 ES a 274 ES; nariadenie Rady č. 1260/1999, článok 32 ods. 1 tretí pododsek a článok 38 ods. 1 písm. g); nariadenie Komisie č. 438/2001, článok 2 ods. 1 a článok 7 ods. 2]
6. Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Právna úprava Spoločenstva – Požiadavka jasnosti a predvídateľnosti
7. Hospodárska a sociálna súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Spoločenstvom – Oprávnenosť výdavkov vynaložených vnútroštátnymi orgánmi
(Nariadenie Rady č. 1260/1999, článok 32 ods. 1 tretí pododsek)
8. Hospodárska a sociálna súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Spoločenstvom – Oprávnenosť výdavkov vynaložených vnútroštátnymi orgánmi
(Nariadenie Rady č. 1260/1999, článok 32 ods. 1 tretí pododsek; nariadenie Komisie č. 448/2004, príloha, pravidlo č. 1 bod 1.3)
1. Žalobu o neplatnosť v zmysle článku 230 ES možno podať proti všetkým ustanoveniam prijatým inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré smerujú k vytvoreniu právnych účinkov.
V tejto súvislosti, ak je žiadosť o platbu príspevku zo štrukturálnych fondov v rámci schémy pomoci podaná a prípustná v zmysle článku 32 ods. 3 nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, nie je Komisia oprávnená pretrvávať v nečinnosti. Komisia totiž musí v závislosti od dostupnosti rozpočtových prostriedkov vykonať priebežné platby zodpovedajúce tejto žiadosti, a to najneskôr do dvoch mesiacov od jej prijatia v súlade s článkom 32 ods. 1 štvrtým pododsekom uvedeného nariadenia. Ak teda Komisia v prejednávanej veci túto povinnosť konať porušila, mal to dotknutý členský štát spochybniť podaním žaloby na nečinnosť. V prípade, že by táto žaloba na nečinnosť bola vyhlásená za dôvodnú, podľa článku 233 ES by Komisii prislúchalo prijať opatrenia nevyhnutné na vykonanie rozsudku. V dôsledku toho list Komisie v rozsahu, v akom členskému štátu oznamuje svoje odmietnutie konať, pokiaľ ide o žiadosti o platbu, až do doručenia informácií týkajúcich sa záloh, nevyvoláva žiadne právne účinky, ktoré by bolo možné napadnúť v rámci žaloby o neplatnosť podanej na základe článku 230 ES.
(pozri body 56, 59, 62)
2. Článok 44 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa stanovuje, že návrh na začatie konania musí obsahovať zhrnutie dôvodov, na ktorých je založený. Z tohto dôvodu musí jasne formulovať, v čom spočívajú žalobné dôvody, na ktorých sa návrh zakladá, takže sa nemôže obmedziť len na abstraktné uvedenie žalobných dôvodov.
Navyše tento stručný opis musí byť dostatočne jasný a presný, aby žalovanému umožnil pripraviť si svoju obranu a Súdu prvého stupňa rozhodnúť o žalobe prípadne aj bez ďalších podporných informácií. Právna istota a riadny výkon spravodlivosti vyžadujú na to, aby žaloba alebo, konkrétnejšie, žalobný dôvod boli prípustné, aby podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých sú založené, vyplývali koherentným a zrozumiteľným spôsobom už zo samotného textu žaloby.
(pozri body 71, 72)
3. List Komisie poslaný členskému štátu, v ktorom ho žiada, aby doplnil vyhlásenie o výdavkoch priložené k žiadostiam o platbu príspevku zo štrukturálnych fondov, ktoré jej zaslal, v rozsahu, v akom odkazuje na výkladové oznámenie týkajúce sa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, podľa ktorého v rámci schém štátnej pomoci v zmysle článku 87 ES alebo v spojitosti s poskytnutím pomoci nie sú zálohy, ktoré sú vyplatené vnútroštátnymi orgánmi a ktorých použitie individuálnymi príjemcami nebolo doložené, oprávnené na príspevok z fondov, nezmenil rozsah pôsobnosti právnej úpravy Spoločenstva, a nemôže tak predstavovať akt, ktorý by bol v tomto rozsahu napadnuteľný v zmysle článku 230 ES.
(pozri body 102, 114)
4. V rozsahu, v akom sa list Komisie poslaný členskému štátu zakladal na výkladovom oznámení týkajúcom sa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, podľa ktorého v rámci schém štátnej pomoci v zmysle článku 87 ES alebo v spojitosti s poskytnutím pomoci zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi, ktorých použitie individuálnymi príjemcami nebolo doložené, nie sú oprávnené na príspevok z fondov na účely odmietnutia hradiť z fondov sumy zodpovedajúce zálohám, ktoré nie sú doložené listinnými dôkazmi o ich využívaní individuálnymi príjemcami, je uvedený list v súlade s článkom 32 uvedeného nariadenia č. 1260/1999 a aj pravidlom č. 1 bodmi 1 a 2 prílohy k nariadeniu č. 448/2004, ktorým sa a mení a dopĺňa nariadenie č. 1685/2000, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1260/1999 s ohľadom na uplatniteľnosť výdavkov pre činnosti spolufinancované štrukturálnymi fondmi.
(pozri body 103, 148)
5. Komisia vykonáva úlohu plnenia všeobecného rozpočtu Európskej únie na základe článku 274 ES. Keďže tento naposledy uvedený článok nijako nerozlišuje v závislosti od uplatňovaného spôsobu hospodárenia, Komisia naďalej vykonáva túto všeobecnú zodpovednosť v rámci zdieľaného hospodárenia štrukturálnych fondov. Navyše z článkov 10 ES a 274 ES vyplýva, že v rámci zdieľaného hospodárenia štrukturálnych fondov musia členské štáty spolupracovať s Komisiou, aby zabezpečili využitie prostriedkov Spoločenstva v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia. Už citované pravidlá sú pripomenuté v článku 38 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, ktorý sa týka finančnej kontroly pomoci.
V prípade, že sú riadiace a kontrolné systémy členských štátov spoľahlivé a zabezpečujú „podklady pre audit [, ktoré] sa považujú za vyhovujúce“ v zmysle článku 7 ods. 2 nariadenia č. 438/2001, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie uvedeného nariadenia č. 1260/1999, pokiaľ ide o systémy riadenia a kontroly pre pomoc poskytovanú v rámci štrukturálnych fondov, potvrdzovanie dotknutým členským štátom vykázaných výdavkov v zásade Komisii poskytuje primerané ubezpečenie o korektnosti, zákonnosti a oprávnenosti nárokov na pomoc Spoločenstva, ako vyplýva z článku 2 ods. 1 uvedeného nariadenia č. 438/2001.
V prípade však, ak Komisia a členský štát vykladajú predpis určujúci podmienky oprávnenosti niektorých výdavkov odlišne, spoľahlivosť vnútroštátneho riadiaceho a kontrolného systému už Komisii nezabezpečuje, že všetky výdavky vykázané týmto členským štátom sú oprávnené výdavky v zmysle uplatniteľnej právnej úpravy. Dotknutému členskému štátu teda prislúcha, aby pri výkone svojich povinností v oblasti potvrdzovania výdavkov a v rámci lojálnosti spolupráce s inštitúciami Spoločenstva umožnil Komisii, aby plnila rozpočet na svoju vlastnú zodpovednosť, tým, že jej poskytne všetky informácie, ktoré bude považovať za nevyhnutné na to, aby jej umožnili vykonávať platby v súlade s článkom 32 ods. 1 tretím pododsekom uvedeného nariadenia č. 1260/1999. Akékoľvek iné riešenie by narušilo potrebný účinok článku 38 ods. 1 posledného uvedeného nariadenia a vo všeobecnosti aj článkov 10 ES a 274 ES.
(pozri body 109, 111, 112)
6. Právne predpisy Spoločenstva musia byť jasné a ich uplatnenie predvídateľné pre všetky subjekty, ktorých sa dotýkajú. Zásada právnej istoty, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva, vyžaduje, aby záväzná povaha akéhokoľvek aktu, ktorý smeruje k vytvoreniu právnych účinkov, bola odvodená z ustanovenia práva Spoločenstva, ktoré stanovuje právnu formu aktu a ktoré v ňom musí byť výslovne uvedené ako právny základ. Opomenutie odkazu na presný právny základ aktu však nemusí predstavovať podstatnú vadu, ak tento právny základ možno určiť na základe iných prvkov aktu. Výslovný odkaz je však nevyhnutný, ak sú v prípade neexistencie takéhoto výslovného odkazu dotknuté osoby a príslušný súd Spoločenstva ponechaní v neistote, čo sa týka presného právneho základu.
(pozri body 123, 124)
7. Článok 32 ods. 1 tretí pododsek nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch a jeho vykonávacie pravidlá Komisii nepriznávajú žiadnu voľnú úvahu, čo sa týka stanovenia podmienok oprávnenosti záloh. Komisia nemohla konať v rozpore so zásadami proporcionality, rovnosti zaobchádzania alebo zásadou právnej istoty, keď v liste určenom členskému štátu rozhodla, že zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi, ktorých použitie individuálnymi príjemcami nebolo doložené a vykázané týmto členským štátom ako priebežné platby, nie sú oprávnené na príspevok z fondov.
(pozri bod 150)
8. Ani zásada uhradenia výdavkov vo forme priebežných platieb a platieb konečnej bilancie, na ktorej je založený článok 32 nariadenia č. 1260/1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch a jeho podrobné pravidlá na vykonávanie, ani výkladové oznámenie Komisie týkajúce sa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku uvedeného nariadenia, podľa ktorého v rámci schém štátnej pomoci v zmysle článku 87 ES alebo v spojitosti s poskytnutím pomoci zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi, ktorých použitie individuálnymi príjemcami nebolo doložené, nie sú oprávnené na príspevok z fondov, neporušujú zásady proporcionality, rovnosti zaobchádzania alebo právnej istoty.
Pokiaľ totiž ide o zásadu proporcionality, v systéme zavedenom článkom 32 uvedeného nariadenia č. 1260/1999 zásada uhradenia výdavkov vo forme priebežných platieb a platieb konečnej bilancie prispieva k zabezpečeniu užívania prostriedkov Spoločenstva v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia, ktoré sú uvedené v článku 274 ES. Umožňuje zabrániť tomu, aby Spoločenstvo poskytlo významné finančné príspevky a následne ich v prípade, že by sa príspevky nevyužili v súlade s ich určením, nemohlo alebo len s ťažkosťami mohlo získať späť, keď obmedzuje riziko pre rozpočet Spoločenstva na sumu predstavujúcu 7 % príspevku z fondov na príslušnú pomoc. Zásadu uhradenia výdavkov vo forme priebežných platieb a platieb konečnej bilancie, ako aj uvedené výkladové oznámenie, ktoré túto zásadu vykonáva, teda nemožno považovať za zjavne neprimerané opatrenia.
Pokiaľ ide o zásadu rovnosti zaobchádzania, pravidlo č. 1 bod 1.3 prílohy k nariadeniu č. 448/2004, ktorým sa a mení a dopĺňa nariadenie č. 1685/2000, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1260/1999 s ohľadom na uplatniteľnosť výdavkov pre činnosti spolufinancované štrukturálnymi fondmi, ktoré uvádza, že štátna pomoc poskytnutá vo forme platieb do rizikových kapitálových fondov, pôžičkových alebo záručných fondov sa považuje za skutočne zaplatené výdavky v zmysle už uvedeného článku 32 ods. 1 tretieho pododseku za predpokladu, že fondy spĺňajú požiadavky pravidiel č. 8 a 9 uvedenej prílohy, toto pravidlo uplatňuje zásadu uhradenia výdavkov vo forme priebežných platieb alebo platieb konečnej bilancie osobitným spôsobom, aby zohľadnilo osobitnosť financovania rizikového kapitálu podnikov. Tieto financovania poskytujú malým a stredným podnikom nezávislé právne subjekty, ktoré konajú ako sprostredkovatelia. Na rozdiel od záloh prúdi financovanie rizikového kapitálu cez fondy, ktorých cieľom je uľahčiť prístup individuálnych príjemcov k zdrojom financovania. V dôsledku tejto osobitnej situácie, ktorá nie je porovnateľná so situáciou v prípade záloh, sa mohli platby, ktoré boli vykonané do rizikových kapitálových fondov, pôžičkových alebo záručných fondov považovať za skutočne zaplatené výdavky v zmysle tohto uvedeného článku 32 ods. 1 tretieho pododseku.
Nakoniec nemožno zastávať názor, že v prejednávanej veci došlo k porušeniu zásady právnej istoty, keďže tak zásada uhradenia výdavkov vo forme priebežných platieb a platieb konečnej bilancie, ako aj uvedené výkladové oznámenie predstavujú konformné uplatnenie uplatniteľnej právnej úpravy.
(pozri body 155 – 157, 159 – 162)