HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE
(Camera a treia)
2 mai 2007
Cauza F‑23/05
Jean‑Louis Giraudy
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Funcționari – Acțiune – Acțiune în despăgubire – Investigație a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Schimbare a repartizării – Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 – Decizia 1999/396/CE, CECA, Euratom – Greșeală – Prejudiciu – Boală profesională – Luare în considerare a prestațiilor prevăzute la articolul 73 din statut”
Obiectul: Acțiune formulată în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA prin care domnul Giraudy solicită anularea Deciziei din 21 februarie 2005 prin care a fost respinsă reclamația sa din 22 septembrie 2004 și obligarea Comisiei la plata unor despăgubiri pentru repararea prejudiciului pe care pretinde că l‑a suferit, evaluat la 264 000 de euro, în ceea ce privește prejudiciul material, și la 500 000 de euro, în ceea ce privește prejudiciul moral
Decizia: Obligă Comisia să plătească domnului Giraudy o despăgubire în cuantum de 15 000 de euro cu titlu de daune interese pentru prejudiciul moral pe care acesta l‑a suferit și care a constat în atingerea adusă reputației și onoarei sale. Respinge celelalte capete de cerere. Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată și două treimi din cele efectuate de reclamant. Reclamantul suportă o treime din cheltuielile sale de judecată.
Sumarul hotărârii
1. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Metode de efectuare a investigațiilor interne adoptate de instituțiile comunitare
(Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 5 al doilea paragraf; Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 2 primul și al doilea paragraf)
2. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Condiții
3. Funcționari – Organizarea serviciilor – Repartizarea personalului
[Statutul funcționarilor, art. 7 alin. (1)]
4. Funcționari – Obligația de solicitudine ce revine administrației
[Statutul funcționarilor, art. 7 alin. (1) primul paragraf și art. 25 al doilea paragraf]
5. Funcționari – Obligația de solicitudine ce revine administrației – Principiul bunei administrări
[Statutul funcționarilor, art. 73; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (10) și art. 8 alin. (2)]
6. Funcționari – Obligația de solicitudine ce revine administrației
[Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (2)]
7. Funcționari – Acțiune în despăgubiri – Concluzii având ca obiect repararea prejudiciului ce rezultă din boala și din invaliditatea reclamantului survenite ca urmare a unei greșeli de serviciu a administrației
(Statutul funcționarilor, art. 73; Reglementarea privind asigurarea împotriva riscurilor de accident și de boală profesională, art. 19 și 23)
1. Redactarea imperativă a articolului 2 al doilea paragraf din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților, care face trimitere, cu privire la acest aspect, la primul paragraf al aceluiași articol, arată că secretarul general, directorii generali și șefii de servicii din cadrul Comisiei au obligația de a informa Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) fără întârziere, de îndată ce au cunoștință despre „dovezi care conduc la prezumția existenței unor posibile cazuri de fraudă, de corupție sau de orice altă activitate ilegală care afectează interesele Comunităților sau de situații grave, legate de îndeplinirea atribuțiilor profesionale, care ar putea constitui încălcări ale obligațiilor funcționarilor sau ale agenților Comunităților ce ar putea atrage proceduri disciplinare sau, dacă este cazul, proceduri penale”. Totuși, folosirea termenului „prezumție” de către legiuitor presupune în mod necesar că autoritățile avute în vedere în respectiva dispoziție realizează o apreciere minimă privind pertinența dovezilor despre care au cunoștință, în raport cu o posibilă neregulă, și le conferă, în consecință, o anumită putere de apreciere.
(a se vedea punctul 98)
2. Disfuncționalități în sistemul intern de comunicare al unei instituții care au putut agrava, în mod nejustificat, bănuielile Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) în privința unui funcționar, însă care nu se aflau într‑un raport cauză‑efect determinant cu deschiderea unei investigații referitoare la acesta, ținând seama de existența unei serii de alte elemente grave și concordante care justificau prin ele înseși o astfel de investigație, nu pot angaja răspunderea extracontractuală a acestei instituții pentru o greșeală de serviciu.
(a se vedea punctele 109 și 111)
3. Decizia de schimbare, cu titlu de măsură conservatorie, a repartizării funcționarului responsabil de o unitate administrativă pe durata unei investigații interne deschise de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) cu privire la posibile nereguli în cadrul acesteia, care rezulta dintr‑o recomandare a directorului general al OLAF prin care se urmărea să i se interzică acestui funcționar accesul la birourile acestei unități în perioada avută în vedere, în scopul de a asigura buna desfășurare a investigației, corespunde interesului serviciului. Ținând seama de larga putere de apreciere de care dispune administrația pentru a evalua acest interes, o astfel de decizie nu este în mod vădit disproporționată în raport cu scopul urmărit de măsura respectivă, și anume evitarea oricărui risc de conflict de interese și asigurarea bunei desfășurări a investigației. Faptul că alte opțiuni, precum acceptarea propunerii funcționarului de a intra în concediu sau de a i se încredința o misiune, ar fi putut fi la fel de conforme cu interesul serviciului și ar fi respectat în același timp în mai mare măsură interesele persoanei în cauză nu este suficient prin sine însuși pentru a considera disproporționată respectiva măsură de schimbare a repartizării. Această decizie nu încalcă nici principiul prezumției de nevinovăție, dat fiind că, pe de o parte, aceasta nu urmărește să îl sancționeze pe funcționarul a cărui repartizare a fost schimbată, ci constituie o măsură conservatorie, cu o durată limitată la cea a investigației și dat fiind că, pe de altă parte, interesul serviciului justifică adoptarea unei măsuri care urmărește să se permită ca o investigație să se desfășoare în condiții de calm, tot fără să fie demonstrată vreo răspundere în sarcina funcționarului a cărui repartizare a fost schimbată în raport cu chestiunile care fac obiectul investigației.
În cele din urmă, întrucât legalitatea unui act individual trebuie apreciată în funcție de elementele de fapt și de drept existente la data adoptării actului, elemente care au fost revelate ulterior de investigație și care au înlăturat bănuielile față de persoana interesată nu ar putea afecta legalitatea deciziei de schimbare a repartizării.
(a se vedea punctele 139-146)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 16 aprilie 2002, Fronia/Comisia, T‑51/01, RecFP, p. I‑A‑43 și II‑187, punctul 55; 4 iunie 2003, Del Vaglio/Comisia, T‑124/01 și T‑320/01, RecFP, p. I‑A‑157 și II‑767, punctul 77; 7 februarie 2007, Clotuche/Comisia, T‑339/03, nepublicată încă în Repertoriu, punctele 69, 71 și 76; 7 februarie 2007, Caló/Comisia, T‑118/04 și T‑134/04, nepublicată încă în Repertoriu, punctele 109, 113 și 114
4. Faptul că administrația a anunțat public, în cadrul unei conferințe de presă, înainte de a fi comunicat în mod personal acest lucru celui interesat, fost responsabil al unui serviciu, că nimic nu se mai opunea ridicării măsurii de schimbare a repartizării care fusese adoptată, cu titlu de măsură conservatorie, în privință sa în vederea asigurării bunei desfășurări a unei investigații interne a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) cu privire la posibilele nereguli din cadrul serviciului său încalcă interesul legitim al funcționarului de a fi direct informat de administrație, și nu prin intermediul presei, cu privire la evoluția decisivă a situației sale profesionale. Un astfel de comportament nu respectă echilibrul drepturilor și obligațiilor reciproce pe care statutul l‑a creat între autoritatea publică și agenții serviciului public și, prin urmare, constituie o încălcare a obligației de solicitudine a administrației față de funcționar și o greșeală de serviciu de natură a angaja răspunderea acesteia.
(a se vedea punctele 148, 149 și 183)
5. Norma privind confidențialitatea investigațiilor, astfel cum este definită în mod general la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), trebuie interpretată în contextul său și în special în lumina considerentului (10) al aceluiași regulament, care prevede că aceste investigații trebuie efectuate respectând în totalitate libertățile fundamentale. În consecință, aceasta nu trebuie interpretată în sensul că ar avea în vedere numai protejarea confidențialității informațiilor în vederea aflării adevărului, ci trebuie să se considere că are drept scop și respectarea prezumției de nevinovăție – așadar, a reputației – funcționarilor sau agenților vizați de aceste investigații. Dincolo de protecția specifică garantată prin această dispoziție, atât principiul bunei administrări, cât și obligația de solicitudine, precum și respectarea prerogativelor privind investigația atribuite unui organ independent, cum este OLAF, justifică un maximum de prudență și reținere din partea instituției căreia îi aparține funcționarul avut în vedere în publicitatea făcută cu privire la susținerile sau la bănuielile de fraudă. Aceste considerații se impun cu atât mai mult, în special în raport cu dreptul oricărei persoane la beneficiul prezumției de nevinovăție, atunci când nu s‑a ajuns încă la nicio concluzie în temeiul unei investigații a OLAF.
Atunci când există acuzații grave în raport cu onoarea unui funcționar, revine administrației obligația de a evita să aibă loc o publicare a acuzațiilor care nu este strict necesară și de a evita ca un funcționar să facă obiectul unor declarații care i‑ar putea afecta onoarea profesională. Acest lucru are drept consecință faptul că, în principiu, administrația trebuie, pe de o parte, să evite transmiterea către presă a unor informații care ar putea produce un prejudiciu funcționarului în cauză și, pe de altă parte, să ia toate măsurile necesare pentru a preveni, în cadrul instituției, orice formă de difuzare a informațiilor care ar putea avea un caracter defăimător față de acesta. Pe de altă parte, trebuie să se constate că s‑a afirmat o cultură a responsabilității în cadrul instituțiilor comunitare care răspunde în principal nevoii publicului de a fi informat și asigurat în legătură cu faptul că disfuncționalitățile și fraudele sunt identificate și, atunci când este cazul, sunt eliminate și sancționate. Această cerință are drept consecință faptul că funcționarii și agenții titulari ai unor posturi de răspundere în cadrul unei administrații comunitare trebuie să țină cont de posibila existență a unei nevoi justificate de a comunica anumite informații către public.
Ținând seama de posibila existență a unei astfel de nevoi, intensitatea obligației de solicitudine care revine administrației față de agenții săi trebuie să fie crescută. Această consolidare a obligației de solicitudine în cadrul particular al unei investigații pare cu atât mai necesară într‑un context în care mass‑media poate pune în discuție în mod public onoarea sau reputația profesională a indivizilor, agravând astfel prejudiciile deja suferite de aceștia din urmă, până la punctul de a le face ireparabile.
Astfel, după deschiderea unei investigații întemeiate pe suspiciuni de fraudă, poate exista o anumită atingere a reputației, mai ales dacă această investigație dă naștere unei publicități în exteriorul instituției. Înlăturarea bănuielilor față de persoana interesată la finalizarea unei investigații care a făcut obiectul unei astfel de publicități este rar suficientă pentru a înlătura integral atingerea adusă reputației suferită de aceasta. În cadrul răspunderii extracontractuale a Comunității, prejudiciul născut prin deschiderea și desfășurarea unei investigații nu poate fi reparat decât dacă instituția în cauză ar fi săvârșit o greșeală care să angajeze răspunderea acesteia, oricât de regretabil poate fi acest lucru pentru persoana față de care au fost eventual înlăturate bănuielile la finalizarea acestei investigații. În plus, în măsura în care, în plus față de acest prejudiciu moral, dintr‑o investigație ar rezulta o boală profesională în sensul articolului 73 din statut, această ultimă dispoziție îi permite funcționarului să obțină o compensație sub forma unei sume forfetare, fără să fie necesar ca acesta să dovedească vreo greșeală a instituției.
(a se vedea punctele 161-167)
Trimitere la:
Curte: 11 iulie 1974, Guillot/Comisia, 53/72, Rec., p. 791, punctele 3-5
Tribunalul de Primă Instanță: 12 decembrie 1995, Connolly/Comisia, T‑203/95 R, Rec., p. II‑2919, punctul 35; 17 decembrie 2003, Chawdhry/Comisia, T‑133/02, RecFP, p. I‑A‑329 și II‑1617, punctul 107; 3 martie 2004, Vainker/Parlamentul European, T‑48/01, RecFP, p. I‑A‑51 și II‑197, punctul 125
6. Măsurile de informare a publicului, adoptate de o instituție și referitoare la schimbarea repartizării responsabilului unei unități administrative în vederea asigurării bunei desfășurări a unei investigații interne a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) cu privire la posibilele nereguli din cadrul serviciului său, nu încalcă imperativele de confidențialitate proprii investigațiilor OLAF și sunt justificate de interesul serviciului atunci când, în împrejurările specifice ale speței, reducerea confidențialității, care privește nu numai adoptarea măsurii de schimbare a repartizării, ci și identitatea funcționarului a cărui repartizare a fost schimbată, nu decurge din voința instituției, ci este inevitabilă având în vedere natura postului ocupat de persoana interesată, care presupunea un contact constant cu presa, ca urmare a funcției sale, și existența prealabilă a unui interes al ziariștilor față de bănuielile referitoare la nereguli, astfel încât lipsa unor informații ar fi alimentat diverse speculații care puteau prejudicia atât interesele funcționarului, cât și pe cele ale instituției.
Această instituție încalcă însă obligația de solicitudine care îi revine în raport cu agenții săi atunci când ia inițiativa neobișnuită de a publica, în plus față de comunicatul publicat de OLAF care anunța deschiderea investigației, propriul său comunicat de presă, al cărui conținut lăsa să se înțeleagă că funcționarul a cărui repartizare a fost schimbată era personal implicat în posibile nereguli și atunci când, după ce bănuielile față de acesta au fost înlăturate, omite să ia măsurile corective de natură a contrabalansa publicitatea negativă anormală acordată prin difuzarea acestui comunicat de presă, luând, așadar, în considerare în măsură insuficientă interesele funcționarului în raport cu propriile sale interese și nereducând strict la minimum prejudiciul produs acestuia prin deschiderea investigației.
O astfel de conduită constituie o greșeală de serviciu de natură a angaja răspunderea instituției. În această privință, există o relație directă și certă de la cauză la efect între această greșeală și prejudiciul suferit de funcționar ca urmare a atingerii aduse onoarei și reputației sale, care depășește prejudiciul inevitabil suferit de un funcționar vizat de o investigație a OLAF.
(a se vedea punctele 169, 170, 173, 180, 183 și 206)
7. Trebuie respinse concluziile prin care se urmărește repararea prejudiciului material și moral pe care un funcționar pretinde că l‑a suferit ca urmare a bolii de care suferă și a faptului că a devenit invalid, ca rezultat al acestei boli, boală și invaliditate care ar fi consecințele unei greșeli de serviciu a administrației și, în special, a prejudiciului moral cauzat de o încălcare a obligației de solicitudine care a generat, în ceea ce privește persoana în cauză, o stare de stres și de anxietate, provocând sau agravând astfel un prejudiciu legat de boala acesteia. Astfel, instanța comunitară nu este competentă a se pronunța cu privire la raportul de cauzalitate existent între condițiile de serviciu ale unui funcționar și boala pe care o invocă, întrucât, potrivit articolului 19 din reglementarea privind asigurarea împotriva riscurilor de accident și de boală profesională ale funcționarilor, decizia referitoare la recunoașterea originii profesionale a unei boli este luată de autoritatea împuternicită să facă numiri, pe baza concluziilor formulate de medicul sau de medicii desemnați de instituții, și, la solicitarea funcționarului, după consultarea comisiei medicale prevăzute la articolul 23 din respectiva reglementare. Regimul instituit în temeiul articolului 73 din statut prevede o indemnizație forfetară în caz de accident sau de boală profesională care acoperă atât prejudiciul material, cât și prejudiciul moral, fără să fie necesar ca persoana interesată să dovedească vreo greșeală din partea instituției, iar funcționarul este în drept de a solicita o compensare suplimentară numai în împrejurările în care se dovedește că regimul statutar nu permite o indemnizare adecvată a prejudiciului suferit.
Această concluzie nu poate fi infirmată într‑un caz în care reclamantul a renunțat la procedura introdusă în temeiul articolului 73 din statut pentru recunoașterea caracterului profesional al bolii sale, întrucât o astfel de renunțare nu are nicio incidență asupra aplicării regulii de drept potrivit căreia recunoașterea originii profesionale a unei boli este de competența autorității împuternicite să facă numiri.
În schimb, concluziile prin care se solicită repararea aspectului prejudiciului moral al reclamantului care constă într‑o atingere adusă onoarei și reputației sale trebuie să fie examinate de instanță, întrucât un astfel de prejudiciu, nefiind legat de boala persoanei interesate, nu poate fi reparat printr‑o sumă forfetară în temeiul articolului 73 din statut.
(a se vedea punctele 193-196 și 198-201)
Trimitere la:
Curte: 8 octombrie 1986, Leussink și alții/Comisia, 169/83 și 136/84, Rec., p. 2801, punctul 13, 9 septembrie 1999, Lucaccioni/Comisia, C‑257/98 P, Rec., p. I‑5251, punctul 22
Tribunalul de Primă Instanță: 14 mai 1998, Lucaccioni/Comisia, T‑165/95, RecFP, p. I‑A‑203 și II‑627, punctul 74; 15 decembrie 1999, Latino/Comisia, T‑300/97, RecFP, p. I‑A‑259 și II‑1263, punctul 95