ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
25 de março de 2015 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Erro de apreciação — Direito de propriedade — Direito à reputação — Proporcionalidade»
No processo T‑563/12,
Central Bank of Iran, com sede em Teerão (Irão), representada por M. Lester, barrister,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de anulação, por um lado, da Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 58), na medida em que esta manteve, após reapreciação, o nome do recorrente na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), e, por outro lado, do Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 16), na medida em que este manteve o nome do recorrente, após reapreciação, na lista constante do anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová (relator) e E. Buttigieg, juízes,
secretário: L. Grzegorczyk, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 30 de setembro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
Medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão
1 O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instauradas com vista a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que ponha termo às suas atividades nucleares que apresentem um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
Medidas restritivas que visam o recorrente
2 O recorrente, o Central Bank of Iran, é o banco central da República Islâmica do Irão.
3 Em 9 de junho de 2010, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução S/RES/1929 (2010) destinada a ampliar o âmbito das medidas restritivas impostas pelas anteriores Resoluções S/RES/1737 (2006), de 27 de dezembro de 2006, S/RES/1747 (2007), de 24 de março de 2007, e S/RES/1803 (2008), de 3 de março de 2008, e a introduzir medidas restritivas adicionais contra o Irão.
4 Em 17 de junho de 2010, o Conselho Europeu adotou uma Declaração sobre a República Islâmica do Irão na qual sublinhou a sua crescente preocupação com o programa nuclear do Irão e congratulou‑se com a adoção da Resolução S/RES/1929. Recordando a sua Declaração de 11 de dezembro de 2009, o Conselho Europeu convidou, nomeadamente, o Conselho da União Europeia a adotar medidas restritivas em execução da Resolução S/RES/1929. Em conformidade com a Declaração do Conselho Europeu, as medidas restritivas deviam‑se aplicar, nomeadamente, a outras pessoas e entidades para além das já designadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas ou pelo Comité instituído nos termos do parágrafo 18 da Resolução S/RES/1737, com base em critérios idênticos aos aplicados por estes últimos.
5 Em 1 de dezembro de 2011, o Conselho manifestou uma vez mais a sua profunda e crescente apreensão quanto à natureza do programa nuclear da República Islâmica do Irão, em especial quanto às conclusões do último relatório da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) sobre as atividades iranianas relacionadas com o desenvolvimento de tecnologia nuclear militar. Devido a essa apreensão, e em conformidade com a declaração do Conselho Europeu de 23 de outubro de 2011, o Conselho decidiu ampliar as sanções já existentes estudando, em estreita coordenação com os parceiros internacionais, medidas adicionais, incluindo medidas destinadas a afetar gravemente o sistema financeiro da República Islâmica do Irão.
6 Em 9 de dezembro de 2011, o Conselho Europeu subscreveu as conclusões do Conselho de 1 de dezembro de 2011 e convidou‑o a dar continuidade, com caráter prioritário, aos seus trabalhos relativos ao alargamento do âmbito de aplicação das medidas restritivas da União Europeia contra a República Islâmica do Irão.
7 O nome do recorrente foi inscrito na lista constante do anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39) pela Decisão 2012/35/PESC do Conselho, de 23 de janeiro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 19, p. 22).
8 Como consequência, o nome do recorrente foi inscrito na lista constante do anexo VIII do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1) pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 54/2012 do Conselho, de 23 de janeiro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 961/2010 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 19, p. 1). Esta inscrição produziu efeitos em 24 de janeiro de 2012. Teve como efeito, nomeadamente, o congelamento de fundos e de recursos económicos do recorrente.
9 A inscrição do nome do recorrente nas listas supramencionadas tinha o seguinte fundamento:
«Participação em atividades destinadas a contornar as sanções.»
10 Por carta de 24 de janeiro de 2012, recebida pelo recorrente em 6 de fevereiro de 2012, o Conselho informou‑o da inscrição do seu nome nas listas constantes do anexo II da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, e no anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010, na sua versão alterada pelo Regulamento de Execução n.° 54/2012. Uma cópia da Decisão 2012/35 e do Regulamento de Execução n.° 54/2012 foi anexada a essa carta.
11 Na altura da adoção do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1), a inscrição do nome do recorrente na lista constante do anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010, na sua versão alterada pelo Regulamento de Execução n.° 54/2012, foi cancelada para ser substituída pela inscrição do seu nome, por fundamentos idênticos aos já referidos no n.° 9 supra, na lista constante do anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 (a seguir lista constante do anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 e lista constante do anexo II da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, em conjunto «listas controvertidas»), com efeito em 24 de março de 2012.
12 Por carta de 26 de março de 2012, o recorrente negou qualquer participação pessoal em atividades destinadas a contornar as sanções e, por conseguinte, pediu ao Conselho para rever a inscrição do seu nome nas listas constantes do anexo II da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, e no anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010, na sua versão alterada pelo Regulamento de Execução n.° 54/2012. Também pediu para lhe serem transmitidos os elementos justificativos dessa inscrição.
13 Por carta de 2 de agosto de 2012, o Conselho informou o recorrente da sua intenção de completar os fundamentos que justificavam a inscrição do seu nome nas listas controvertidas, incluindo uma referência ao facto de este prestar apoio financeiro ao Governo do Irão e que, por esse facto, estava abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 20.°, alínea c), da Decisão 2010/413 e do artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012.
14 Por carta de 7 de outubro de 2012, o recorrente acusou o Conselho de não ter respeitado o dever de fundamentação que lhe incumbia. Negou qualquer participação em atividades destinadas a contornar as sanções contra a República Islâmica do Irão ou a prestar apoio financeiro ao Governo do Irão para a proliferação nuclear. Por fim, pediu novamente ao Conselho para lhe transmitir os elementos que justificavam a inscrição do seu nome nas listas controvertidas.
15 Os fundamentos da inscrição do nome do recorrente na lista constante do anexo II da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, foram completados pela Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 282, p. 58), da forma seguinte:
«Participação em atividades destinadas a contornar as sanções. Apoia financeiramente o Governo do Irão.»
16 Como consequência, os fundamentos da inscrição do nome do recorrente na lista constante do anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 também foram completados pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento n.° 267/2012 (JO L 282, p. 16), como indicado no n.° 15 supra.
17 Por carta de 28 de novembro de 2012, o recorrente pediu novamente ao Conselho para lhe comunicar os elementos justificativos da inscrição do seu nome nas listas controvertidas.
18 Por carta de 10 de dezembro de 2012, o Conselho indicou ao recorrente que a inscrição do seu nome nas listas controvertidas tinha por base uma proposta de inscrição transmitida por um Estado‑Membro, que não podia ser indicado por razões de confidencialidade. O conteúdo dessa proposta, conforme consta da nota de transmissão do Conselho designada pela referência 17576/12, anexa à carta de 10 de dezembro de 2012, tinha a redação seguinte:
«As atividades do [recorrente] ajudam a contornar as sanções internacionais contra o Irão.
Esta medida [restritiva contra o recorrente] poderá reforçar substancialmente a pressão diplomática exercida atualmente sobre o Irão.»
19 Por petição entrada na secretaria do Tribunal Geral em 12 de junho de 2012, o recorrente interpôs recurso que, em substância, tem por objeto a anulação da Decisão 2012/35, por um lado, e do Regulamento n.° 267/2012, por outro, na medida em que inscreveram ou mantiveram o seu nome, após reapreciação, nas listas anexas a esses dois atos. Esse recurso foi registado com o número T‑262/12.
Tramitação do processo e pedidos das partes
20 Por petição entrada na secretaria do Tribunal Geral, através da aplicação e‑curia, em 26 de dezembro de 2012, às 20 h 44, o recorrente interpôs o presente recurso de anulação da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012, na medida em que mantiveram o seu nome, após reapreciação, nas listas controvertidas. O recurso foi distribuído à Quarta Secção do Tribunal Geral por causa de conexidade. Em apoio do referido recurso, o recorrente apresentou um depoimento da sua vice‑governadora em relação aos processos em causa, a senhora R.
21 No mesmo dia, às 21 h 19, o recorrente entregou na secretaria do Tribunal Geral, através da aplicação e‑curia, um articulado relativo à adaptação do seu pedido no processo T‑262/12, para abranger também a Decisão 2012/635 e o Regulamento de Execução n.° 945/2012 na medida em que mantiveram o seu nome, após reapreciação, inscrito nas listas controvertidas. Nesse articulado, pediu também ao Tribunal Geral para, no caso de declarar «a [...] petição alterada [pelo articulado de adaptação do pedido] admissível na sua totalidade, […] apensar [o processo T‑262/12 e o presente processo] ou […] tratar [esses dois processos] como uma única petição de anulação».
22 Por ato de 16 de abril de 2013, o Conselho apresentou contestação no presente processo, na qual concluiu pela inadmissibilidade do recurso por causa de litispendência.
23 Em 21 de junho de 2013, o recorrente apresentou a réplica.
24 Em 20 de setembro de 2013, o Conselho apresentou a tréplica.
25 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada a partir de 23 de setembro de 2013, o juiz‑relator foi afeto à Primeira Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, distribuído.
26 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu abrir a fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, convidou as partes a responderem a certas questões. O recorrente e o Conselho deram cumprimento a este pedido no prazo fixado.
27 Por acórdão de 18 de setembro de 2014, Central Bank of Iran/Conselho (T‑262/12, EU:T:2014:777), o Tribunal Geral anulou o Regulamento n.° 267/2012, na medida em que este inscreveu o nome do recorrente na lista constante do seu anexo IX, e negou provimento ao recurso quanto ao restante. Quanto aos pedidos de anulação da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012, na medida em que estes mantiveram o nome do recorrente, após reapreciação, nas listas controvertidas, a negação de provimento ao recurso baseou‑se na inadmissibilidade desses pedidos por causa de litispendência, em razão da interposição do presente recurso.
28 Na audiência de 30 de setembro de 2014, foram ouvidas as alegações do recorrente e do Conselho bem como as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral. O recorrente precisou que os seus pedidos relativos às despesas apenas visam as despesas relativas ao presente processo e não as relativas ao processo T‑262/12, o que foi registado na ata da audiência.
29 O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
– anular a Decisão 2012/635 e o Regulamento n.° 945/2012, na medida em que estes mantiveram o seu nome, após reapreciação, nas listas controvertidas (a seguir «atos impugnados»);
– condenar o Conselho nas despesas.
30 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
– a título principal, julgar inadmissível o recurso;
– subsidiariamente, negar provimento ao recurso por improcedente;
– condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
Quanto à exceção de inadmissibilidade do recurso por causa de litispendência
31 O Conselho conclui pela inadmissibilidade dos presentes pedidos por causa de litispendência. No articulado de adaptação dos pedidos no recurso no processo T‑262/12, entende que o recorrente já pediu a anulação dos atos impugnados invocando os mesmos fundamentos.
32 Segundo jurisprudência constante, um recurso que é interposto posteriormente a outro, que opõe as mesmas partes, é baseado nos mesmos fundamentos e se destina à anulação do mesmo ato jurídico deve ser julgado inadmissível por causa de litispendência (acórdão de 16 de setembro de 2013, De Nicola/BEI, T‑618/11 P, ColetFP, EU:T:2013:479, n.° 98; v. também, neste sentido, acórdão de 22 de setembro de 1988, França/Parlamento, 358/85 e 51/86, Recueil, EU:C:1988:431, n.° 12).
33 A adaptação de pedidos ocorrida por requerimento que deu entrada na secretaria do Tribunal Geral durante a instância, em circunstâncias como as do processo T‑262/12, constitui um ato processual que, sem prejuízo de decisão posterior do Tribunal Geral sobre a admissibilidade, equivale à interposição de recurso por via de petição (despacho de 21 de junho de 2012, Hamas/Conselho, T‑531/11, EU:T:2012:317, n.° 16).
34 No caso vertente, os pedidos de anulação deduzidos no articulado de adaptação dos pedidos no processo T‑262/12 (n.° 21 supra) e os deduzidos na petição inicial no presente processo (n.° 20 supra) opõem as mesmas partes, são baseados nos mesmos fundamentos e destinam‑se à anulação dos mesmos atos jurídicos, nomeadamente da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012, na medida em que estes mantiveram o nome do recorrente, após reapreciação, inscrito nas listas controvertidas.
35 Contrariamente ao que o Conselho defende, que suscitou a exceção de inadmissibilidade do presente recurso por causa de litispendência, não se pode considerar que a interposição do referido recurso seja posterior à apresentação do articulado de adaptação dos pedidos no processo T‑262/12. Pelo contrário, resulta das horas da apresentação acima referidas nos n.os 20 e 21 que esse articulado foi apresentado posteriormente à interposição do recurso no presente processo.
36 Deste modo, no acórdão Central Bank of Iran/Conselho, n.° 27 supra (EU:T:2014:777), os pedidos de anulação da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012, na medida em que estes mantiveram o nome do recorrente, após reapreciação, nas listas controvertidas, foram julgados inadmissíveis por causa de litispendência, em razão da interposição do presente recurso.
37 Daqui decorre que os pedidos de anulação da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012, na medida em que estes mantiveram, após reapreciação, o nome do recorrente nas listas controvertidas, não podem ser julgados inadmissíveis por causa de litispendência.
38 Por conseguinte, a presente exceção de inadmissibilidade, suscitada pelo Conselho, deve ser julgada improcedente.
Quanto à exceção de inadmissibilidade do recurso com o argumento de que todos os fundamentos invocados em seu apoio se baseiam na invocação, pelo recorrente, das proteções e das garantias associadas aos direitos fundamentais
39 O Conselho entende que o recurso é inadmissível na medida em que se apoia em fundamentos que têm todos por base a invocação, pelo recorrente, de proteções e de garantias associadas aos direitos fundamentais. Ora, no seu entender, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, o recorrente é uma organização governamental que não beneficia de proteções e de garantias associadas aos direitos fundamentais que este invoca no Tribunal Geral.
40 O recorrente conclui pela improcedência da exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho, uma vez que tem legitimidade para invocar as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais, como foi consagrado no acórdão Central Bank of Iran/Conselho, n.° 27 supra (EU:T:2014:777).
41 Há que observar que, contrariamente ao que o Conselho alega, todos os fundamentos apresentados em apoio do presente recurso não se baseiam numa invocação, pelo recorrente, das proteções e das garantias associadas aos direitos fundamentais. Assim, o primeiro fundamento é relativo a um erro de apreciação. Portanto, a presente exceção de inadmissibilidade não tem suporte nos factos.
42 Além disso, esta exceção não tem fundamento legal, na medida em que, segundo a jurisprudência, a questão de saber se o recorrente é titular dos direitos que invoca no âmbito dos segundo, terceiro e quarto fundamentos não diz respeito à admissibilidade desses fundamentos e, portanto, do recurso que se apoia nesses últimos, mas ao seu mérito (v., neste sentido, acórdão de 6 de setembro de 2013, Post Bank Iran/Conselho, T‑13/11, EU:T:2013:402, n.° 54).
43 Portanto, a presente exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho deve ser julgada improcedente. À luz do fundamento de defesa avançado pelo Conselho, esta improcedência ocorre sem prejuízo da verificação da aptidão do recorrente para tirar partido das proteções e das garantias associadas aos direitos fundamentais que deverá ser efetuada, consoante o caso, na fase da análise do mérito dos fundamentos que se baseiam nessas proteções e nessas garantias, nomeadamente, no caso vertente, os segundo, terceiro e quarto fundamentos (v., a este respeito, n.os 51 a 100 e 112 a 120 infra).
44 À luz do exposto, há que julgar o presente recurso integralmente admissível.
Quanto ao mérito
45 O recorrente invoca quatro fundamentos em apoio dos seus pedidos de anulação dos atos impugnados. O primeiro fundamento relativo a um erro de apreciação cometido pelo Conselho, que considerou, nos atos impugnados, que estava preenchido um dos critérios previstos no artigo 20.° da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, depois pela Decisão 2012/635 (a seguir «artigo 20.° da Decisão 2010/413»), e no artigo 23.° do Regulamento n.° 267/2012, para a inscrição do nome de uma pessoa ou de uma entidade nas listas controvertidas. O segundo fundamento é relativo a uma violação do dever de fundamentação que resulta da circunstância de o Conselho não ter apresentado argumentos adequados nem suficientes para justificar os atos impugnados. O terceiro fundamento é relativo a uma violação do princípio do respeito pelos direitos de defesa e do direito de acesso à fiscalização jurisdicional efetiva. O quarto fundamento é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade e à violação dos direitos fundamentais do recorrente, nomeadamente o direito à proteção da sua propriedade e da sua reputação.
46 Há que começar pela análise do segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação, abordando, em primeiro lugar, a questão geral de saber se, contrariamente ao que o Conselho defende, o recorrente pode tirar partido das proteções e das garantias associadas aos direitos fundamentais que invoca e, em segundo lugar, a questão de saber se, no caso vertente, pode ser declarada especificamente uma violação do dever de fundamentação.
Quanto à possibilidade de o recorrente invocar as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais
47 Os argumentos das partes já foram expostos nos n.os 39 e 40 supra, para os quais há que, por conseguinte, remeter.
48 As partes não contestam que o recorrente tem personalidade jurídica própria e constitui, por conseguinte, uma pessoa coletiva formalmente distinta do Estado do Irão.
49 Resulta dos fundamentos enunciados nos n.os 67 a 71 do acórdão Central Bank of Iran/Conselho, n.° 27 supra (EU:T:2014:777), que o direito da União não contém nenhuma regra que se oponha a que pessoas coletivas que sejam organizações governamentais ou organismos estatais invoquem em seu benefício as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais. Por conseguinte, esses mesmos direitos podem ser invocados por essas pessoas perante o juiz da União, desde que sejam compatíveis com a sua qualidade de pessoa coletiva (acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, T‑35/10 e T‑7/11, Colet., EU:T:2013:397, n.° 70).
50 Daqui decorre que o recorrente pode tirar partida das proteções e das garantias associadas aos direitos fundamentais que invoca, nomeadamente no âmbito do segundo fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
51 O recorrente entende que o Conselho não respeitou o dever de fundamentar os atos que adota, decorrente do artigo 296.° TFUE, conforme interpretado pela jurisprudência. Nos atos impugnados, defende que o Conselho não indicou o critério preciso, enunciado no artigo 20.° da Decisão 2010/413 e no artigo 23.° do Regulamento n.° 267/2012, em que se baseou para manter, após reapreciação, o seu nome inscrito nas listas controvertidas. As alegações de que «participou em atividades destinadas a contornar as sanções» e «apoi[ou] financeiramente o Governo do Irão» são vagas e não facultam nenhuma indicação precisa sobre aquilo de que é exatamente acusado. As alegações parafraseiam de forma aproximativa certos critérios enunciados nas disposições supramencionadas. Portanto, resulta da jurisprudência que as razões específicas e concretas dos atos impugnados lhe deveriam ter sido comunicadas juntamente com esses atos e a falta de comunicação semelhante não podia ser regularizada durante o presente processo. No caso, fez o possível para contestar os atos impugnados, sem conhecer as suas razões precisas. Todavia, os fundamentos invocados são de tal forma vagos e imprecisos que apenas lhes poderia responder sobre a forma de negação geral, como nas cartas de 26 de março e de 7 de outubro de 2012 ou o depoimento da senhora R, e não respeitavam, por conseguinte, as exigências da jurisprudência. Além disso, o Conselho não expôs as razões pelas quais não teve em consideração as suas declarações que atestavam que o recorrente nunca participou na proliferação nuclear ou na prática de contornar sanções, as quais foram, de seguida, confirmadas pelo depoimento da senhora R.
52 O Conselho refuta os argumentos do recorrente e pede que se considere improcedente o segundo fundamento. Os fundamentos dos atos impugnados permitem ao recorrente compreender o alcance das medidas restritivas adotadas a seu respeito e facultam‑lhe informação suficiente para que as possa contestar utilmente. No caso em apreço, é necessário que os atos impugnados sejam suficientemente fundamentados à luz de um dos critérios enunciados no artigo 20.° da Decisão 2010/413 e no artigo 23.° do Regulamento n.° 267/2012.
53 Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato desfavorável, que constitui o corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato é fundado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, Colet., EU:C:2012:718, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
54 A fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir que os interessados conheçam os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (v. acórdão Conselho/Bamba, já referido no n.° 53 supra, EU:C:2012:718, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
55 Quanto a um ato do Conselho que impõe medidas restritivas, a fundamentação deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado deve ser objeto dessas medidas (acórdão Conselho/Bamba, já referido no n.° 53 supra, EU:C:2012:718, n.° 52).
56 O artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413 e o artigo 46.°, n.° 3, do Regulamento n.° 267/2012 também impõem ao Conselho que indique fundamentos individuais e específicos das medidas restritivas tomadas em conformidade com o artigo 20.°, n.° 1, alíneas b) e c), dessa mesma decisão e com o artigo 23.°, n.os 2 e 3, desse mesmo regulamento e que deles dê conhecimento às pessoas e às entidades em causa (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, Colet., EU:C:2011:735, n.° 48). Segundo a jurisprudência, o Conselho deve, em princípio, cumprir o seu dever de fundamentação, por uma comunicação individual, não sendo suficiente a mera publicação no Jornal Oficial da União Europeia (v., neste sentido, acórdão de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, Colet., EU:T:2013:431, n.os 47 e 48; v. também, neste sentido e por analogia, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, EU:C:2011:735, n.° 52).
57 A fundamentação exigida tanto pelo artigo 296.° TFUE como pelo artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413 e pelo artigo 46.°, n.° 3, do Regulamento n.° 267/2012, deve ser adaptada às disposições ao abrigo das quais as medidas restritivas foram adotadas. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta ou individualmente respeito possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Conselho/Bamba, já referido no n.° 53 supra, EU:C:2012:718, n.° 53 e jurisprudência aí referida).
58 Em especial, um ato desfavorável está suficientemente fundamentado quando ocorreu num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão Conselho/Bamba, já referido no n.° 53 supra, EU:C:2012:718, n.° 54 e jurisprudência aí referida).
59 No caso vertente, resulta dos elementos dos autos que os atos impugnados têm por base os fundamentos seguintes:
«Participação em atividades destinadas a contornar as sanções. Apoia financeiramente o Governo do Irão.»
60 É pacífico, como resulta dos n.os 28 e 29 da contestação, que o Conselho não comunicou qualquer fundamento adicional ao recorrente antes da interposição do presente recurso, em 26 de dezembro de 2012.
61 No n.° 28 da contestação, o Conselho indicou que «o elemento mencionado na fundamentação [referida no n.° 59 supra], a saber a «participação em atividades destinadas a contornar as sanções», correspond[ia] aos dois critérios de [inscrição anteriormente enunciados]», a saber, por um lado, o critério do «apoio» prestado à proliferação nuclear, «conforme indicado no artigo 23.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento […] n.° 267/2012 e no artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413», e, por outro lado, o da «ajuda para violar medidas restritivas ou a iludir as mesmas» prestada a uma pessoa ou a uma entidade cujo nome esteja inscrito numa lista de pessoas e de entidades visadas por medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão, «conforme indicado no artigo 23.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento […] n.° 267/2012 e no artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão [2010/413]».
62 Além disso, o Conselho indicou no n.° 29 da contestação que «o fundamento adicional acrescentado pelos [atos] impugnados, nomeadamente que o recorrente ‘apoia financeiramente o Governo do Irão’, correspond[ia] ao critério […] visado no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento […] n.° 267/2012 e no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413».
63 A este respeito, cumpre recordar que o artigo 23.°, n.° 2, alíneas a), b) e d), do Regulamento n.° 267/2012 e o artigo 20.°, n.° 1, alíneas b) e c), da Decisão 2010/413, definem critérios alternativos de inscrição do nome de uma pessoa ou de uma entidade nas listas controvertidas.
64 Antes de mais, entre esses critérios, o artigo 23.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 267/2012 prevê que são congelados todos os fundos e recursos económicos das pessoas, das entidades ou dos organismos que tenham sido identificados como implicados na proliferação nuclear, diretamente associados ou que prestam apoio à proliferação nuclear, inclusive através da participação na aquisição de bens e tecnologias proibidos (critério do apoio à proliferação nuclear). Além disso, o artigo 23.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 267/2012 dispõe que são congelados todos os fundos das pessoas, das entidades ou dos organismos que prestaram assistência a pessoas, entidades ou organismos, cujo nome esteja inscrito numa lista de pessoas, entidades ou organismos visados por medidas restritivas, para violarem as disposições desse mesmo regulamento, da Decisão 2010/413 e das Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, ou para as contornar (critério da ajuda a contornar as medidas restritivas). Por fim, o artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012 dispõe que são congelados todos os fundos das pessoas, das entidades ou dos organismos que tenham sido identificados como outras pessoas, entidades ou organismos que prestam apoio ao Governo do Irão, nomeadamente um apoio material, logístico ou financeiro, ou a ele associados (critério do apoio ao Governo do Irão).
65 De forma semelhante, por um lado, o artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413 prevê que são congelados todos os fundos e recursos económicos das pessoas e das entidades que estejam implicados na proliferação nuclear, ou que estejam diretamente associadas ou prestem apoio à proliferação nuclear, inclusive através da participação na aquisição de bens, de equipamentos, de materiais e de tecnologias proibidos (critério do apoio à proliferação nuclear). Por outro lado, dispõe que são congelados todos os fundos das pessoas e das entidades que se considere terem ajudado uma pessoa ou uma entidade cujo nome esteja inscrito numa lista de pessoas ou entidades visadas por medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão a iludir as disposições dessa mesma Decisão 2010/413 ou às resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas (critério da ajuda a contornar as medidas restritivas). Por outro lado, o artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 enuncia, nomeadamente, que são congelados todos os fundos das pessoas e das entidades que prestam apoio ao Governo do Irão (critério do apoio ao Governo do Irão).
66 Na medida em que foi indicado, no n.° 63 supra, que os critérios assim definidos no artigo 23.°, n.° 2, alíneas a), b) e d), do Regulamento n.° 267/2012 e no artigo 20.°, n.° 1, alíneas b) e c), da Decisão 2010/413 eram alternativos, importa, antes de mais, precisar em que medida, nessas disposições, o critério do apoio ao Governo do Irão se distingue do critério do apoio à proliferação nuclear. A este respeito, há que recordar que este último critério implica que seja determinada a existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades da pessoa ou da entidade em causa e a proliferação nuclear. O critério de apoio ao Governo do Irão, que alarga o âmbito de aplicação das medidas restritivas para reforçar as pressões exercidas sobre a República Islâmica do Irão, visa, no seu entender, qualquer atividade da pessoa ou da entidade em causa que, independentemente mesmo de qualquer ligação, direta ou indireta, estabelecida com a proliferação nuclear, é suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de favorecer a referida proliferação, ao prestar apoio ao Governo do Irão, sobre a forma de recursos ou de facilidades de ordem material, financeira ou logística que lhe permitem prosseguir com esta última. A existência de uma ligação entre a prestação desse apoio ao Governo do Irão e a prossecução das atividades de proliferação nuclear é, assim, presumida pela regulamentação aplicável, que visa privar o Governo do Irão das suas fontes de rendimento, tendo em vista forçá‑lo a cessar o desenvolvimento do seu programa de proliferação nuclear, pela falta de recursos financeiros suficientes.
67 Em seguida, cumpre recordar que, além da indicação da base jurídica da medida adotada, o dever de fundamentação a que o Conselho está sujeito incide precisamente sobre as circunstâncias que permitem considerar que um ou outro dos critérios de inscrição se verifica no caso dos interessados (v., neste sentido, acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, Colet., EU:T:2009:401, n.° 83).
68 Por fim, importa recordar que a omissão da referência a uma disposição precisa não pode constituir um vício substancial quando a base jurídica de um ato puder ser determinada com base noutros elementos deste. Tal referência explícita é, no entanto, indispensável quando, na falta dela, os interessados e o juiz da União são deixados na incerteza quanto à base jurídica precisa (acórdão de 26 de março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Recueil, EU:C:1987:163, n.° 9).
69 Portanto, há que analisar se a fundamentação dos atos impugnados contém referências explícitas aos três critérios mencionados nos n.os 64 e 65 supra ou, pelo menos, a um ou a outro desses critérios e se, sendo esse o caso, essa fundamentação pode ser considerada suficiente para permitir ao recorrente verificar o mérito dos atos impugnados, defender‑se perante o Tribunal Geral e a este último exercer a sua fiscalização.
70 Os fundamentos enunciados no n.° 59 supra não indicam expressamente a que critérios, enunciados no artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012 e no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413, se referem. Não obstante, desde que se refiram a «atividades destinadas a contornar as sanções», estes podem ser facilmente interpretados no sentido de que fazem referência ao critério da ajuda para contornar as medidas restritivas. Além disso, como o Conselho observa, com razão, a referência, nesses mesmos fundamentos, ao facto de que o recorrente «apoia financeiramente o Governo do Irão» corresponde ao critério do apoio ao Governo do Irão, que, como acima se observa no n.° 66, é um critério autónomo em relação ao critério do apoio à proliferação nuclear.
71 Em contrapartida, na falta de qualquer elemento que faça referência a um eventual «apoio» prestado pelo recorrente à proliferação nuclear ou a uma eventual «participação» deste na aquisição de bens e tecnologias proibidos, os fundamentos enunciados no n.° 59 supra não podem ser associados, como o Conselho defende, ao critério do apoio à proliferação nuclear.
72 Nos n.os 26 a 28 da contestação, o Conselho defende que é verdade que o «apoio» do recorrente à proliferação nuclear ou à aquisição de bens, de equipamentos, de materiais ou de tecnologias proibidos resulta «necessariamente» da «função de ‘banqueiro dos poderes públicos iranianos’ que assume», na medida em que «presta serviços bancários aos ministérios iranianos e a outras entidades controladas pelo governo, inclusive aos que [participam na proliferação nuclear]» e «participou necessariamente nas aquisições [de materiais e de fornecimentos necessários para a referida proliferação]» e na «exportação ilegal de armamento e de outros materiais do Irão para outros ‘Estados párias’ [que permitem financiar tais aquisições]».
73 A este respeito, há que salientar que o Conselho se refere, na prática, a elementos que implicam um certo grau de ligação das atividades do recorrente às atividades nucleares da República Islâmica do Irão, que não se deduzem de forma evidente dos fundamentos enunciados no n.° 59 supra e que, por conseguinte, não podem ser tomados em conta para determinar a que critério de inscrição os referidos fundamentos devem ser associados.
74 À luz destas observações, há que declarar que o caráter suficiente da fundamentação dos atos impugnados pode unicamente ser apreciado no que respeita ao critério da ajuda a contornar as medidas restritivas e ao apoio ao Governo do Irão, a que o Conselho se refere implícita, mas necessariamente, nos referidos atos.
75 Na medida em que os atos impugnados têm por base o critério da ajuda para contornar as medidas restritivas e uma vez que foi observado nos referidos atos que o recorrente tinha «participado em atividades destinadas a contornar as sanções», a sua fundamentação é insuficiente, no sentido de que não permite ao recorrente e ao Tribunal compreenderem as circunstâncias que levaram o Conselho a considerar que esse critério estava preenchido no caso do recorrente e, portanto, a adotar os referidos atos. Com efeito, essa fundamentação parece uma simples reprodução do próprio critério. Não contém nenhum elemento que especifique as razões pelas quais esse critério é aplicável ao recorrente. Deste modo, a referida fundamentação de modo nenhum precisa os nomes das pessoas, entidades ou organismos constantes de uma lista que impõe medidas restritivas, que o recorrente ajudou a contornar as sanções, o momento e as circunstâncias dessa ajuda, bem como as suas modalidades. O Conselho não se refere a nenhuma operação identificável, nem a nenhuma ajuda em particular. Na falta de qualquer outra precisão, essa fundamentação revela‑se insuficiente para permitir ao recorrente verificar, à luz do critério da ajuda para contornar as medidas restritivas, o mérito dos atos impugnados, defender‑se no Tribunal Geral e a este último exercer a sua fiscalização (v., nesse sentido, acórdão Central Bank of Iran/Conselho, já referido no n.° 27 supra, EU:T:2014:777, n.° 91).
76 É verdade que o Conselho invocou, nos articulados, uma fundamentação implícita dos atos impugnados a este respeito, observando que a «ajuda para violar ou a iludir as medidas restritivas» prestada pelo recorrente resulta «necessariamente» da «função de ‘banqueiro dos poderes públicos iranianos’ que [este último] assume». No seu entender, no âmbito da referida função, o recorrente «prestou [...] serviços bancários aos ministérios iranianos e a outras entidades controladas pelo governo, inclusive aos que [participam na proliferação nuclear]».
77 A este respeito, refira‑se que uma fundamentação pode ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem por que razões as medidas em questão foram tomadas e ao órgão jurisdicional competente dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colet., EU:C:2004:6, n.° 372 e jurisprudência aí referida, e de 8 de fevereiro de 2007, Groupe Danone/Comissão, C‑3/06 P, Colet., EU:C:2007:88, n.° 46 e jurisprudência aí referida). Assim, podem ser tomados em conta fundamentos não expressos quando revestem um caráter evidente, tanto para os interessados como para o órgão jurisdicional competente.
78 Ora, no caso, não é evidente que, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, o recorrente tenha necessariamente ajudado pessoas ou entidades que participam no Governo do Irão ou por ele controladas e cujos nomes foram inscritos nas listas de pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão, a violar ou a iludir as referidas medidas prestando‑lhes serviços bancários, como a disponibilização de fundos. Com efeito, embora seja evidente que, através das suas funções e dos seus poderes enquanto banco central da República Islâmica do Irão, o recorrente presta, de forma geral, um apoio financeiro ao Governo do Irão (v. n.° 108 infra), não resulta daí necessariamente que presta, de forma específica, esse apoio a pessoas ou a entidades que participam nesse governo ou por ele controladas, incluindo aquelas cujos nomes foram inscritos nas listas de pessoas e de entidades visadas pelas medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão.
79 Portanto, a fundamentação implícita invocada pelo Conselho não pode ser tomada em conta para compensar a insuficiência da fundamentação explícita no que respeita ao critério da ajuda a contornar as medidas restritivas.
80 Na medida em que os atos impugnados têm por base o critério do apoio ao Governo do Irão, cumpre saber, em conformidade com a interpretação desse critério acima exposto no n.° 66, se o Conselho se referiu a atividades do recorrente que, embora não tenham por si só nenhuma ligação, direta ou indireta, com a proliferação nuclear, sejam, mesmo assim, suscetíveis de favorecer o desenvolvimento desta última, fornecendo ao Governo do Irão recursos ou facilidades que lhe permitam prossegui‑la.
81 Embora o Conselho estivesse assim obrigado, no que respeita ao critério do apoio ao Governo do Irão, a precisar e a especificar os recursos ou as facilidades que o recorrente forneceu ao referido governo, não estava, em contrapartida, e contrariamente ao que alega o recorrente, obrigado a fundamentar os atos impugnados referentes a uma eventual utilização desses recursos ou dessas facilidades por esse governo tendo em vista a prossecução da proliferação nuclear.
82 No caso vertente, o Conselho referiu‑se expressamente a um «apoio financeiro ao Governo do Irão» e alegou, no n.° 29 da contestação, que «[esse] fundamento não [tinha] necessidade de ser mais confirmado, uma vez que [era] evidente que o recorrente, enquanto banqueiro do Governo do Irão, apoia[va] financeiramente esse mesmo Governo».
83 É verdade que, na fundamentação dos atos impugnados, no que respeita ao critério do apoio ao Governo do Irão, o Conselho não remeteu expressamente para os serviços financeiros que o recorrente prestou ao Governo do Irão enquanto banco central da República Islâmica do Irão.
84 Todavia, no caso em apreço, o recorrente estava em condições de compreender que o Conselho se referia aos serviços financeiros que este prestava, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, ao Governo do Irão. Por outro lado, resulta dos seus articulados que o recorrente o compreendeu. Com efeito, no n.° 23 da petição, o recorrente observa, baseando‑se no depoimento da senhora R., que «[o] Governo [do Irão] é um [dos seus] clientes», mas precisa, a este respeito, que «[q]uase todos os bancos centrais atuam como banqueiros do governo e [que] é neste sentido apenas que [estes] prestam um ‘apoio financeiro’, ou mais precisamente serviços financeiros, ao governo». Por conseguinte, o recorrente defendeu‑se essencialmente alegando, como na carta de 7 de outubro de 2012 (n.° 14 supra), que não prestou apoio financeiro seja a que instituição for (incluindo o Governo do Irão), para financiar atividades de proliferação nuclear.
85 O facto de o Conselho não ter precisado, no caso vertente, as funções e os poderes do recorrente, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, não é determinante, na medida em que estes são fixados por disposições legislativas acessíveis publicamente que, portanto, se podem presumir do conhecimento de todos. Com efeito, é pacífico entre as partes que as funções e os poderes do recorrente, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, são definidos no capítulo 2 da parte II da lei monetária e financeira da República Islâmica do Irão aprovada em 9 de julho de 1972, nomeadamente nos artigos 12.° e 13.° da referida lei. Por conseguinte, pode considerar‑se que a fundamentação dos atos impugnados que resulta da circunstância de o recorrente «apoi[ar] financeiramente o Governo do Irão» remete, implícita, mas necessariamente, para as funções e para os poderes do recorrente, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, conforme estes são definidos no capítulo 2 da parte II desta lei, nomeadamente nos artigos 12.° e 13.° da mesma lei.
86 Assim, no contexto do caso em análise, o Conselho não estava obrigado a fornecer uma fundamentação explícita sobre os serviços financeiros e, assim, sobre os recursos ou sobre as facilidades financeiras que o recorrente prestou ao Governo do Irão, enquanto banco central da República Islâmica do Irão.
87 Por esta razão, os atos impugnados podem ser considerados suficientemente fundamentados, à luz das exigências da jurisprudência, no que respeita ao critério do apoio ao Governo do Irão.
88 Na medida em que os fundamentos relativos a um apoio financeiro prestado ao Governo do Irão facultam uma fundamentação autónoma e suficiente para os atos impugnados e, portanto, a insuficiência dos outros fundamentos invocados em apoio desses mesmos atos não pode levar à sua anulação, há que julgar improcedente o segundo fundamento relativo a uma violação do dever de fundamentação.
89 Todavia, resulta do exposto que só os fundamentos relativos a um apoio financeiro prestado ao Governo do Irão, na medida em que facultam uma fundamentação autónoma e suficiente para os atos impugnados, podem ser tomados em conta na análise dos outros fundamentos do presente recurso, isto é, em primeiro lugar, o terceiro fundamento, relativo a uma violação do princípio do respeito pelos direitos de defesa e do direito de acesso à fiscalização jurisdicional efetiva, em segundo lugar, o primeiro fundamento, relativo a um erro de apreciação, e, em terceiro lugar, o quarto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade e da violação dos direitos fundamentais do recorrente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio do respeito pelos direitos de defesa e do direito de acesso à fiscalização jurisdicional efetiva
90 O recorrente acusa o Conselho de, ao adotar os atos impugnados, ter violado o princípio do respeito pelos direitos de defesa e do direito de acesso à fiscalização jurisdicional efetiva, conforme interpretados pela jurisprudência, ao não lhe comunicar os elementos de prova que justificavam os atos impugnados e ao não dar ao recorrente a possibilidade de apresentar utilmente o seu ponto de vista sobre os referidos elementos. No caso, não lhe foi comunicado nenhum elemento de prova destinado a suportar os atos impugnados previamente à adoção destes atos, ou mesmo apenas depois da adoção destes, mesmo apesar de o recorrente ter apresentado vários pedidos nesse sentido, nomeadamente na carta de 28 de novembro de 2012 (n.° 17 supra). O facto de o Conselho ter seguido uma proposta de inscrição do seu nome nas listas controvertidas, transmitida por um Estado‑Membro, não prejudicava a necessidade de se assegurar do mérito dessa proposta, eventualmente pedindo ao Estado‑Membro em causa para lhe apresentar os elementos de prova e as informações que a justificavam. De qualquer modo, o Conselho não podia tentar corrigir essa falta de comunicação de elementos de prova no âmbito do presente processo, sem violar o seu direito de acesso a uma fiscalização jurisdicional efetiva. Resulta da nota de transmissão do Conselho designada pela referência 17576/12 que este não adotou os atos impugnados tendo em conta elementos comprovativos da sua participação na proliferação nuclear ou na prática de contornar sanções, mas unicamente tendo em conta o fundamento, ilegal, de que a inscrição do seu nome nas listas controvertidas «poderá reforçar substancialmente a pressão diplomática exercida atualmente sobre o Irão». Por outro lado, o Conselho não o ouviu nem teve em conta dados de facto que o recorrente lhe tinha comunicado.
91 O Conselho refuta os argumentos do recorrente e conclui pela improcedência do terceiro fundamento pelo motivo de que, admitindo que o recorrente beneficie de direitos de defesa, estes foram respeitados no caso em apreço, uma vez que foi informado dos atos impugnados, que lhe foram comunicadas informações suficientes e elementos para poder compreender os fundamentos dos referidos atos e que teve, além disso, a possibilidade de apresentar as suas observações a seu respeito. Na medida em que o recorrente acusa o Conselho de não ter verificado o mérito dos atos impugnados, adotados sob proposta de um Estado‑Membro, trata‑se de uma alegação da violação de um dever diferente do invocado no presente fundamento e que deve, portanto, ser julgada inoperante.
92 Há que recordar que o direito fundamental ao respeito pelos direitos de defesa num processo que precede a adoção de medidas restritivas está expressamente consagrado no artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a que o artigo 6.°, n.° 1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que os Tratados (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido no n.° 56 supra, EU:T:2013:431, n.° 31 e jurisprudência aí referida).
93 O princípio do respeito dos direitos de defesa exige, por um lado, que sejam comunicados à pessoa ou à entidade interessada os elementos contra si invocados para fundamentar o ato desfavorável e, por outro lado, que seja dado à pessoa ou à entidade interessada a possibilidade de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre esses elementos (v., por analogia, acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, EU:T:2006:384, n.° 93).
94 No âmbito da adoção de uma decisão que mantém o nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de pessoas ou entidades visadas por medidas restritivas, o Conselho deve respeitar o direito de audiência prévia dessa pessoa ou dessa entidade quando lhes imputa, na decisão de manutenção da inscrição do seu nome na lista, novos elementos, a saber, elementos que não figuram da decisão inicial de inscrição do seu nome na lista (v., neste sentido, acórdãos de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Colet., EU:C:2011:853, n.° 62, e Makhlouf/Conselho, já referido no n.° 56 supra, EU:T:2013:431, n.os 42 e 43).
95 No caso vertente, em 2 de agosto de 2012, o Conselho comunicou ao recorrente individualmente a fundamentação dos atos impugnados que resulta de «apoi[ar] financeiramente o Governo do Irão». É à luz desta fundamentação, e não da constante da nota de transmissão do Conselho designada pela referência 17576/12 não retomada nos atos impugnados, que se deve apreciar a legalidade destes últimos.
96 Decorre do n.° 87 supra que esta fundamentação podia ser considerada suficiente, à luz das exigências da jurisprudência, no que respeita ao critério do apoio ao Governo do Irão.
97 Por outro lado, no caso vertente, o Conselho não tinha de comunicar ao recorrente os elementos documentais em que essa fundamentação se baseava, na medida em que esses elementos, que tinham por objeto os serviços financeiros precisamente prestados pelo recorrente ao Governo do Irão, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, se podiam presumir do conhecimento de todos e implicitamente incluídos na fundamentação dos atos impugnados no que respeita ao critério do apoio ao Governo do Irão (v. n.° 85 supra). Dito noutros termos, o Conselho não tinha de facultar ao recorrente os próprios textos que precisavam as suas funções e os seus poderes, enquanto banco central da República Islâmica do Irão.
98 O recorrente pôde contestar esta fundamentação e os elementos subjacentes antes da própria adoção dos atos impugnados. Na carta de 7 de outubro de 2012, o recorrente contestou assim prestar um apoio financeiro a qualquer instituição que fosse (incluindo o Governo do Irão) para financiar a proliferação nuclear. Além disso, pôde exercer efetivamente o seu direito de recurso ao objetar, no âmbito do presente recurso, que «não apoia[va] o governo financeiramente mais do que qualquer outro banco central no mundo» e que «presta[va] ainda menos o tipo de apoio abrangido pelos atos impugnados, a saber, o apoio às atividades de proliferação nuclear».
99 Portanto, os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a um acesso à fiscalização jurisdicional efetiva foram respeitados por ocasião da adoção dos atos impugnados.
100 Em consequência, há que julgar improcedente o terceiro fundamento, relativo à violação do princípio do respeito pelos direitos de defesa e do direito de acesso à fiscalização jurisdicional efetiva.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de apreciação
101 O recorrente entende que o Conselho cometeu um erro de apreciação ao manter, após reapreciação, o seu nome nas listas controvertidas, sem que o recorrente preenchesse os critérios materiais que, nos termos do artigo 20.° da Decisão 2010/413 e do artigo 23.° do Regulamento n.° 267/2012, permitem uma inscrição do seu nome nas referidas listas. Devido à falta de precisões nos atos impugnados, seria impossível saber a que critério enunciado nessas disposições estariam associados os fundamentos segundo os quais o recorrente «apoi[ou] financeiramente o Governo do Irão». Isso constitui um entrave considerável ao exercício do seu direito de recurso e coloca‑o, desse ponto de vista, numa situação insatisfatória e inapropriada. De qualquer modo, o Conselho cometeu um erro de apreciação ao considerar que o critério enunciado no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da referida decisão e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do referido regulamento, nomeadamente o apoio ao Governo do Irão, se verificava no caso em apreço. Resulta da nota de transmissão do Conselho designada pela referência 17576/12, junta à carta de 10 de dezembro de 2012, que os verdadeiros fundamentos dos atos impugnados foram que a inscrição do seu nome nas listas controvertidas «p[oderia] reforçar substancialmente a pressão diplomática exercida atualmente sobre o Irão». Nada indicava que, na altura em que adotou os atos impugnados, o Conselho tinha tido em conta o fundamento de o recorrente ter prestado apoio ao Governo do Irão, de modo que, em conformidade com a jurisprudência, esse fundamento não teria pertinência para justificar os referidos atos. De qualquer modo, a única alegação de que o recorrente prestava certos serviços ao governo, sem prova de uma eventual ligação entre esses serviços e a proliferação nuclear, seria insuficiente para justificar os atos impugnados, em conformidade com a jurisprudência.
102 O Conselho refuta a argumentação do recorrente e conclui pela improcedência do primeiro fundamento, porque não cometeu nenhum erro de apreciação, uma vez que os critérios materiais, enunciados no artigo 20.°, n.° 1, alíneas b) e c), da Decisão 2010/413 e no artigo 23.°, n.° 2, alíneas a), b) e d), do Regulamento n.° 267/2012, estavam preenchidos no caso do recorrente. O fundamento adicional acrescentado pelos atos impugnados, a saber, que o recorrente «apoia financeiramente o Governo do Irão», corresponde ao critério enunciado no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da referida decisão e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do referido regulamento, relativo ao apoio ao Governo do Irão. Esse fundamento não tinha necessidade de ser confirmado na medida em que era evidente que o recorrente, enquanto banqueiro do Governo do Irão, lhe prestava apoio financeiro. Este fundamento deveria ser tomado em conta, uma vez que foi expressamente referido nos atos impugnados.
103 Conforme resulta dos n.os 89 e 95 supra, no quadro da análise do presente fundamento, é à luz da fundamentação dos atos impugnados da qual resulta que o recorrente «apoia[va] financeiramente o Governo do Irão», e não do constante da nota de transmissão do Conselho designada pela referência 17576/12, que há que apreciar a legalidade dos referidos atos e, no quadro do primeiro fundamento, tentar saber se esses atos estão afetados por um erro de apreciação relativo à aplicabilidade do critério, enunciado no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, do apoio ao Governo do Irão.
104 Pelas razões acima indicadas no n.° 85, pode‑se ter em conta, para efeitos de apreciar o mérito dessa fundamentação, as funções e os poderes do recorrente, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, conforme são definidos no capítulo 2 da parte II da lei monetária e financeira da República Islâmica do Irão consagrado nas «funções e poderes» do «Bank Markazi Iran», nomeadamente nos artigos 12.° e 13.° da referida lei.
105 Resulta do artigo 12.° da lei monetária e financeira da República Islâmica do Irão que:
«O Bank Markazi Iran, enquanto banqueiro do governo, preenche as funções seguintes:
a) detenção das contas dos ministérios, dos organismos governamentais, dos organismos pertencentes ao governo, das sociedades do Estado e dos municípios, bem como das organizações em que mais de metade do capital seja detido pelos ministérios, dos organismos governamentais, dos organismos pertencentes ao governo, das sociedades do Estado ou dos municípios, bem como gestão de todas as suas transações bancárias no Irão e no estrangeiro;
b) venda de todo o tipo de obrigações do Estado e de bilhetes do Tesouro e reembolso do capital e pagamentos dos juros a seu respeito enquanto representante do governo, com o direito de transmitir tal poder de representação a pessoas singulares ou a outras organizações;
[…]
e) celebração de acordos de pagamento para efeitos da execução de acordos monetários, financeiros, comerciais ou de transações celebrados entre o governo e países terceiros.»
106 Além disso, o artigo 13.° da lei monetária e financeira da República Islâmica do Irão dispõe:
«O Bank Markazi Iran é investido dos poderes seguintes:
1. concessão de empréstimos e de créditos aos ministérios e às organizações governamentais, sob reserva de autorização legal;
2. garantia dos compromissos assumidos pelo governo, pelos ministérios e pelas organizações governamentais, sob reserva de autorização legal;
3. concessão de empréstimos e de créditos, e garantia dos empréstimos e dos créditos concedidos às sociedades do Estado e aos municípios bem como aos organismos pertencentes ao governo ou aos municípios em contrapartida de garantias adequadas;
[…]
5. compra e venda de bilhetes do Tesouro e de obrigações do Estado bem como obrigações emitidas por governos estrangeiros ou organizações financeiras internacionais acreditadas […]»
107 Resulta dessas disposições que o recorrente tem, nomeadamente, como função deter as contas do Governo do Irão, executar ou concluir transações financeiras em nome e por conta deste último, conceder‑lhe empréstimos ou créditos, garantir os seus compromissos e comprar ou vender as obrigações que emite.
108 Devido às suas funções e aos seus poderes enquanto banco central da República Islâmica do Irão, conforme são definidos no capítulo 2 da parte II da lei monetária e financeira da República Islâmica do Irão, nomeadamente, nos artigos 12.° e 13.° da referida lei, é evidente que o recorrente presta ao Governo do Irão serviços financeiros que são suscetíveis, através da sua importância quantitativa e qualitativa, de favorecer a proliferação nuclear, ao fornecer a esse governo um apoio sobre a forma de recursos ou de facilidades de ordem material, financeira e logística, que lhe permitem prosseguir a referida proliferação.
109 É certo que o recorrente alegou, pela primeira vez na audiência, que os seus poderes de conceder empréstimos ou de prestar garantias ao governo estavam sujeitos a condições, como a obtenção de uma autorização legal, que nunca foram cumpridas durante o período em causa, de modo que não aplicou os referidos poderes nem forneceu, na prática, qualquer recurso nem qualquer facilidade financeira ao Governo do Irão. No entanto, cabe ao recorrente, que invoca assim um fundamento de defesa para relativizar os efeitos dos poderes que lhe são conferidos por lei, provar os factos que apoiam esse fundamento. Ora, no caso, o recorrente não apresentou essa prova. De qualquer modo, o fundamento de defesa invocado pelo recorrente não se aplica a todos os serviços financeiros que este presta ao Governo do Irão, enquanto banco central da República Islâmica do Irão, como a detenção de contas, a execução e a conclusão de transações financeiras ou a compra e venda de obrigações. Por outro lado, embora o recorrente tenha contestado colocar os seus próprios recursos financeiros à disposição do Governo do Irão, admitiu sempre que lhe prestava serviços financeiros, da mesma forma que qualquer banco central de um Estado presta esses serviços ao governo do respetivo Estado. Ora, esses serviços são suscetíveis, pela sua importância quantitativa e qualitativa, de prestar ao Governo do Irão um apoio que lhe permite prosseguir a proliferação nuclear.
110 Assim, o Conselho tinha fundamento para concluir que o recorrente «apoia[va] financeiramente o Governo do Irão», de modo que o critério, enunciado no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, do apoio ao Governo do Irão, conforme interpretado no n.° 66 supra, se verificava no caso em apreço.
111 Por conseguinte, deve‑se julgar improcedente o primeiro fundamento relativo a um erro de apreciação.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade e da violação dos direitos fundamentais do recorrente, nomeadamente o direito à proteção da sua propriedade e da sua reputação
112 O recorrente acusa o Conselho de ter, nos atos impugnados, violado o seu direito de propriedade e o seu direito ao respeito da reputação bem como o princípio da proporcionalidade, na medida em que, de qualquer modo, os atos impugnados violaram desnecessariamente e de forma desproporcional os seus bens e a sua reputação. No caso em apreço, os atos impugnados tiveram repercussões consideráveis sobre os seus bens e sobre a sua reputação e, no caso vertente, quanto às suas atividades enquanto banco central da República Islâmica do Irão, sobre todo o povo iraniano, conforme atesta o depoimento da senhora R. Deste modo, foram adotados em contradição com as declarações públicas da União que indicavam que as medidas restritivas não visavam o povo iraniano. Os atos impugnados não assentam na prova de uma ligação existente entre o recorrente e a proliferação nuclear, mas na simples circunstância de a inscrição do seu nome nas listas controvertidas «poder[…] reforçar substancialmente a pressão diplomática exercida atualmente sobre o Irão». Esse fundamento é muito geral e não corresponde ao objetivo declarado pela regulamentação da União que institui medidas restritivas contra a República Islâmica do Irão, a saber, o combate à proliferação nuclear e, nomeadamente, prevenir o seu financiamento. Os atos impugnados têm por base um fundamento muito geral e vago para poder ser efetivamente contestado. Por conseguinte, o recorrente não dispõe de qualquer meio útil para conseguir a eliminação do seu nome das listas controvertidas. Consequentemente, os atos impugnados violam também os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade.
113 O Conselho refuta os argumentos do recorrente e conclui pela improcedência do quarto fundamento. A restrição das liberdades e dos direitos fundamentais do recorrente justificava‑se pelo objetivo legítimo de pôr fim à proliferação nuclear e ao seu financiamento, que, por sua vez, faz parte do objetivo geral de manutenção da paz e da segurança internacionais, já reconhecido pelo Tribunal Geral como um objetivo de interesse público prosseguido pela União. Os atos impugnados aplicam‑se apenas a uma pequena parte dos fundos do recorrente, os quais estão maioritariamente situados no Irão ou em Estados terceiros face à União. Além disso, o artigo 20.°, n.os 3 a 4 A, 6 e 7, da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, depois pela Decisão 2012/635, e os artigos 24.° a 27.° e 28.° do Regulamento n.° 267/2012 preveem o desbloqueamento dos fundos congelados para fazer face a certas despesas. Algumas dessas exceções que visam especificamente o recorrente, atenuam sensivelmente o efeito das sanções adotadas contra este.
114 Por força do princípio da proporcionalidade, que é parte integrante dos princípios gerais do direito da União, a legalidade da proibição de uma atividade económica está sujeita à condição de as medidas de proibição serem adequadas e necessárias à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos onerosa e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido no n.° 49 supra, EU:T:2013:397, n.° 179 e jurisprudência aí referida).
115 Além disso, resulta da jurisprudência que os direitos fundamentais invocados pelo recorrente, a saber, o direito de propriedade e o direito à reputação, não são prerrogativas absolutas e que o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas pelos objetivos de interesse geral prosseguidos pela União. Assim, qualquer medida restritiva económica ou financeira comporta, por definição, efeitos que afetam os direitos de propriedade e a reputação da pessoa ou da entidade que aquela visa, causando assim prejuízos a esta última. A importância dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas controvertidas é, porém, suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para as pessoas ou as entidades em causa (v., neste sentido, acórdão de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho, T‑246/08 e T‑332/08, Colet., EU:T:2009:266, n.° 111 e jurisprudência aí referida).
116 No caso vertente, resulta dos n.os 88, 100 e 110 supra que, na medida em que os atos impugnados se baseiam no critério do apoio ao Governo do Irão, não são afetados por qualquer preterição de formalidades essenciais nem por qualquer erro de apreciação que justifique a sua anulação.
117 Em seguida, resulta do n.° 66 supra que os atos impugnados, na medida em que se baseiam no critério de apoio ao Governo do Irão, são justificados por um objetivo de interesse geral que consiste em privar o Governo do Irão de todos os recursos ou facilidades financeiras que lhe permitam prosseguir a proliferação nuclear, independentemente do facto de saber se as pessoas ou as entidades que lhe facultam esses recursos ou essas facilidades apoiam, elas próprias, a referida proliferação.
118 Por fim, no que respeita ao prejuízo causado ao recorrente, é verdade que os seus direitos de propriedade estão limitados de forma considerável pelos atos impugnados, uma vez que o recorrente não pode, nomeadamente, dispor dos fundos que lhe pertencem que se situam no território da União ou que são detidos pelos nacionais dos Estados‑Membros da União ou transferir fundos que lhe pertencem para a União, salvo ao abrigo de autorizações particulares. De igual modo, os atos impugnados violam seriamente a reputação do recorrente tendo em conta o facto de as medidas restritivas que a visam poderem suscitar uma certa desconfiança ou suspeita dos seus parceiros e dos seus clientes a seu respeito.
119 Todavia, os inconvenientes causados ao recorrente pelos atos impugnados não são desproporcionais em relação à importância do objetivo de manutenção da paz e da segurança internacionais prosseguido por estes últimos. Isso é tanto mais verdade quando, no caso em apreço, antes de mais, os atos impugnados se aplicam apenas a uma parte dos ativos do recorrente. Em seguida, o artigo 20.°, n.os 3 a 4 A, 6 e 7, da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/35, depois pela Decisão 2012/635, e os artigos 24.° a 27.° e 28.° do Regulamento n.° 267/2012 preveem o desbloqueamento dos fundos do recorrente para que possa fazer face a certas despesas, nomeadamente as consideradas essenciais, ou para que possa assegurar a liquidez dos estabelecimentos financeiros ou de crédito tendo em vista o financiamento das trocas comerciais ou ainda para que possam ser honorados certos contratos comerciais particulares. Por fim, há que observar que o Conselho não alega que o próprio recorrente participa na proliferação nuclear. Por conseguinte, o recorrente não está pessoalmente associado a comportamentos que apresentem um risco para a paz e para a segurança internacionais, pelo que o grau de desconfiança suscitado a seu respeito é, por esse motivo, menor.
120 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente o quarto fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade e à violação dos direitos fundamentais do recorrente, nomeadamente o direito à proteção da sua propriedade e da sua reputação.
121 Por conseguinte, deve ser negado provimento ao recurso.
Quanto às despesas
122 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, nos termos do pedido do Conselho.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Central Bank of Iran é condenado nas despesas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de março de 2015.
Assinaturas