Causa T‑564/12

Ministry of Energy of Iran

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore di valutazione – Violazione dei diritti fondamentali – Proporzionalità»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) dell’8 settembre 2015

1.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Legittimazione ad agire – Ricorso di un’organizzazione senza personalità giuridica, sottoposta a misure restrittive – Ricevibilità

(Art. 263, comma 4, TFUE; decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

2.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Requisiti minimi

(Art. 296 TFUE; decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

3.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Diritto di accesso ai documenti – Diritto subordinato a una domanda in tal senso al Consiglio

(Decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

4.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico contestualmente all’adozione dell’atto pregiudizievole o immediatamente dopo – Presa di posizione degli interessati in seguito all’adozione delle misure restrittive – Normativa che prevede un obbligo per il Consiglio di riesaminare la sua decisione in seguito alla presa di posizione – Osservanza di un termine ragionevole – Violazione – Conseguenze

(Decisioni del Consiglio 2010/413/PESC, art. 24, §§ 2‑4, e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012, art. 46, §§ 3 e 4, e n. 945/2012)

5.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Misure adottate nell’ambito della lotta contro la proliferazione nucleare – Portata del sindacato giurisdizionale

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

6.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Sostegno finanziario al governo iraniano – Nozione – Attività di esportazione di elettricità – Inclusione – Fornitura di servizi di interesse pubblico in perdita – Irrilevanza

(Decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

7.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Restrizione del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17; decisioni del Consiglio 2010/413/PESC e 2012/635/PESC; regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e n. 945/2012)

1.      In forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE un ricorso di annullamento può essere proposto da qualsiasi persona fisica o giuridica.

Nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento parziale di determinate misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran, se il Consiglio ritiene che un ministero del governo iraniano, che non possiede una personalità giuridica distinta da quella di detto governo, abbia un’esistenza sufficiente per essere oggetto di misure restrittive, la coerenza e la giustizia impongono di riconoscere che esso gode di un’esistenza sufficiente per contestare tali misure. Ogni altra conclusione avrebbe la conseguenza che un’organizzazione potrebbe essere inclusa nell’elenco delle entità colpite da misure restrittive senza poter proporre un ricorso contro tale inclusione.

Inoltre, riguardando espressamente non soltanto persone, ma anche entità e organismi, una normativa relativa all’adozione di tali misure restrittive prevede quindi espressamente che le misure restrittive possano riguardare entità sprovviste di una personalità giuridica propria.

(v. punti 21‑24)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 32‑37)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punto 59)

4.      Nel caso di una normativa che obbliga il Consiglio a riesaminare l’inserimento di una persona o di un’entità nell’elenco delle persone e delle entità interessate da misure restrittive nei confronti dell’Iran qualora tale persona o entità abbia formulato osservazioni, dopo la comunicazione da parte del Consiglio della sua decisione di inserimento, tale riesame, in assenza di un termine esatto, deve avvenire entro un termine ragionevole.

Ciò premesso, in sede di esame del carattere ragionevole del termine trascorso, occorre tenere conto del fatto che le osservazioni in questione rappresentano la prima opportunità per tale persona o entità di far conoscere il suo punto di vista quanto alla fondatezza dell’inserimento del suo nome negli elenchi delle persone e delle entità interessate da misure restrittive, il che implica che quest’ultima ha un interesse particolare a che il Consiglio proceda alla revisione e la informi del suo risultato. Il Consiglio non è infatti tenuto a comunicare previamente alla persona o all’entità interessata i motivi su cui tale istituzione intende fondare l’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco delle persone e entità i cui fondi sono congelati, posto che, affinché l’efficacia di una misura di questo genere non sia compromessa, tale misura deve, per la sua stessa natura, poter dispiegare un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente. In un’ipotesi del genere, in linea di principio è sufficiente che l’istituzione proceda a comunicare la motivazione alla persona o all’entità interessata e le riconosca il diritto ad essere sentita in concomitanza con l’adozione della decisione o immediatamente dopo tale adozione.

Allorché una risposta del Consiglio è inviata più di 15 mesi dopo la presentazione da parte della persona o dell’entità in questione delle sue prime osservazioni, occorre concludere che il Consiglio ha risposto alle osservazioni entro un termine manifestamente irragionevole.

Tuttavia, laddove la risposta del Consiglio risponda all’obiettivo dell’obbligo in questione, vale a dire di assicurare che le misure restrittive nei confronti di una persona o entità siano giustificate al momento della loro adozione, la violazione dei diritti della difesa in questione non giustifica l’annullamento degli atti mediante i quali sono state adottate tali misure, poiché detta violazione non produce più effetti nefasti sulla situazione della persona o entità interessata.

(v. punti 64, 70‑76)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 81‑85)

6.      Per quanto riguarda misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran, quali il congelamento dei capitali delle entità che sostengono il governo iraniano, il criterio del sostegno al governo suddetto si riferisce ad attività proprie della persona o entità interessata che, anche se queste ultime sono prive di per sé di qualsiasi legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, sono tuttavia idonee a favorirne lo sviluppo, fornendo al governo iraniano risorse o agevolazioni di ordine materiale, finanziario o logistico che gli permettono di proseguire le attività di proliferazione. Pertanto, detto criterio si riferisce alle forme di sostegno che, per la loro rilevanza quantitativa o qualitativa, contribuiscono al perseguimento delle attività nucleari iraniane. Il suo obiettivo consiste nel privare il governo iraniano delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare, in mancanza di risorse finanziarie sufficienti.

Orbene, le attività di esportazione di elettricità di un ministero del governo iraniano, consistenti in particolare nel riscuotere le somme pagate dagli acquirenti dell’elettricità esportata, costituiscono una fonte di reddito per il governo iraniano e, pertanto, configurano un sostegno, segnatamente finanziario, a quest’ultimo.

Il fatto che tale ministero fornisca servizi di interesse pubblico in perdita non implica che le sue attività di esportazione di elettricità non possano essere qualificate come attività di sostegno finanziario al governo iraniano e che non possano, quindi, giustificare l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.

Invero, le attività di detto ministero legate all’esportazione di elettricità si distinguono dalle altre attribuzioni del medesimo, in quanto non costituiscono un servizio di interesse pubblico fornito alla popolazione iraniana. Pertanto, non sussiste alcun legame intrinseco tra le attività e le attribuzioni del ministero che richieda il loro esame congiunto. Ciò vale a maggior ragione in quanto le risorse finanziarie generate dalle attività di esportazione di elettricità non sono destinate ad una specifica voce del bilancio.

Parimenti, limitare la qualificazione di entità che sostiene finanziariamente il governo iraniano alle sole entità che svolgono attività redditizie nel loro complesso consentirebbe di eludere lo scopo delle misure restrittive in questione e pregiudicherebbe dunque la loro efficacia. Per evitare infatti l’applicazione di dette misure, basterebbe conferire ad ogni entità interessata, oltre a competenze e attività generatrici di risorse, competenze e attività in perdita di equivalente importo.

Inoltre, il congelamento dei fondi del ministero, motivato dalle sue attività di esportazione di elettricità, risponde all’obiettivo consistente nel privare il governo iraniano delle sue fonti di reddito, indipendentemente dal fatto che le altre attività del ministero siano in perdita. In virtù di detto congelamento, infatti, il governo iraniano, di cui il ministero è parte integrante, è privato di una quota di risorse finanziarie necessarie per assicurare l’insieme delle sue attività, comprese quelle estranee all’ambito di competenza del ministero e legate alla proliferazione nucleare.

Di conseguenza, la questione essenziale per valutare se il ministero sostenga finanziariamente il governo iraniano non è la sua redditività globale, bensì l’eventuale carattere redditizio delle sue attività di esportazione di elettricità.

(v. punti 88‑91, 93‑97)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 113, 114, 116‑118)