JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
7 päivänä syyskuuta 2023(1)
Asia C‑517/22 P
Eurobolt BV,
Fabory Nederland BV ja
ASF Fischer BV
vastaan
Euroopan komissio ja
Stafa Group BV
Muutoksenhaku – Polkumyynti – Kiinasta peräisin olevien tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnissa käyttöön otetun polkumyyntitullin laajentaminen koskemaan Malesiasta lähetettyjen kyseisten kiinnittimien tuontia – Lopullisen polkumyyntitullin ottaminen uudelleen käyttöön – Täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2020/611 pätevyys – Oikeusperusta – Asetuksen (EU) 2016/1036 13 ja 14 artikla – Asetuksen (EY) N:o 91/2009 pätevyys – Unionin tuomioistuimen tuomio APEX
I. Johdanto
1. Valituksessaan Eurobolt BV, Fabory Nederland BV ja ASF Fischer BV (jäljempänä valittajat) – kolme Alankomaihin sijoittautunutta yhtiötä, jotka tuovat maahan ja myyvät rauta- ja teräskiinnittimiä – vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion,(2) jolla se hylkäsi niiden kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnissa neuvoston asetuksella (EY) N:o 91/2009(3) käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin ottamisesta uudelleen käyttöön Malesiasta lähetettyjen tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnissa riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Malesia, 30.4.2020 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2020/611.(4)
2. Valittajat esittävät seitsemän valitusperustetta. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen tässä ratkaisuehdotuksessa kuitenkin ainoastaan kuudetta valitusperustetta, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti polkumyynnillä muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1036(5) 13 artiklan 1 kohtaa, SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa sekä hyvän hallinnon periaatetta toteamalla, että riidanalaisella asetuksella oli asianmukainen oikeusperusta.
3. Kysymys, jota unionin tuomioistuimen on tarkasteltava tämän valitusperusteen yhteydessä, on pähkinänkuoressa seuraava: estääkö asetuksen, jolla otetaan käyttöön polkumyyntitulli kolmannesta maasta peräisin olevien tuotteiden tuonnissa, kumoaminen sillä perusteella, että se on mahdollisesti Maailman kauppajärjestön (WTO) sääntöjen vastainen, komissiota laajentamasta polkumyyntisääntöjen kiertämisen vuoksi kyseistä polkumyyntitullia koskemaan toisesta kolmannesta maasta tapahtuvaa tuontia, vaikka laajentaminen koskee asetuksen kumoamista edeltävää ajanjaksoa ja tuonti on kirjattu asiaa koskevien polkumyyntisääntöjen mukaisesti?
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. Käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä ajanjaksona polkumyyntitoimenpiteiden toteuttamisesta säädettiin ensin neuvoston asetuksessa (EY) N:o 384/96,(6) sitten neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1225/2009(7) ja lopuksi edellä jo mainitussa asetuksessa 2016/1036 (jäljempänä perusasetus).(8)
5. Perusasetuksen 13 artiklassa (”Kiertäminen”) säädetään seuraavaa:
”1. Jos voimassa olevia toimenpiteitä kierretään, tämän asetuksen perusteella käyttöön otetut polkumyyntitullit voidaan laajentaa koskemaan – – tuontia kolmannesta maasta – –
– –
3. – – Tutkimus pannaan vireille komission asetuksella, jolla voidaan myös velvoittaa tulliviranomaiset saattamaan tuonnin kirjaaminen pakolliseksi 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti – –
– –
Jos lopullisesti vahvistettujen tosiseikkojen mukaan on perusteltua laajentaa toimenpiteiden soveltamisalaa, komissio päättää asiasta 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Toimenpiteiden laajentaminen tulee voimaan siitä päivästä alkaen, jolloin kirjaaminen tehtiin pakolliseksi 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti – –”
6. Perusasetuksen 14 artiklan, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio voi hyvissä ajoin jäsenvaltioille ilmoitettuaan määrätä tulliviranomaiset toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet tuonnin kirjaamiseksi siten, että tätä tuontia vastaan voidaan myöhemmin soveltaa toimenpiteitä kirjaamispäivästä alkaen. – – Tuonnin kirjaamisvelvoitteen kesto ei saa ylittää yhdeksää kuukautta.”
7. Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnissa käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin, sellaisena kuin se on laajennettuna koskemaan Malesiasta lähetettyjen tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuontia riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Malesia, kumoamisesta 26.2.2016 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/278 (jäljempänä kumoamisasetus)(9) 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen polkumyyntitullien kumoaminen tulee voimaan tämän asetuksen 3 artiklassa säädetystä voimaantulopäivästä, eikä ennen kyseistä ajankohtaa kannettuja tulleja palauteta sen perusteella.”
8. Kumoamisasetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleen sanamuoto on samankaltainen.
9. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 1 ja 3 kohdassa lähinnä laajennetaan alkuperäisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa käyttöön otetut polkumyyntitullit koskemaan ”Malesiasta lähetettyjen – – tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien – – tuontia riippumatta siitä, onko sen alkuperämaaksi ilmoitettu Malesia”, kun tuonti on ”kirjattu asetuksen (EU) N:o 966/2010 2 artiklan ja asetuksen (EY) N:o 1225/2009 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti – –”.
10. Riidanalaisen asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 723/2011 perusteella kannettuja tulleja ei palauteta.
2. Mahdolliset palautukset, jotka tehtiin unionin tuomioistuimen asiassa C‑644/17 Eurobolt (EU:C:2019:555) antaman tuomion johdosta, on perittävä takaisin niiden viranomaisten toimesta, jotka toteuttivat kyseiset palautukset.”
III. Tosiseikat
11. Asian kannalta merkityksellisimmät tosiseikat, sellaisina kuin ne esitetään valituksenalaisessa tuomiossa, voidaan tiivistää seuraavasti.
A. Alkuperäisen asetuksen antaminen ja kumoaminen
12. Neuvosto totesi vuonna 2009, että Kiinan vientiä harjoittavat tuottajat olivat tuoneet polkumyynnillä unionin markkinoilla myytyjä kiinnittimiä. Se antoi siten 26.1.2009 alkuperäisen asetuksen.
13. Lopullisen polkumyyntitullin käyttöönoton jälkeen Euroopan komissio sai näyttöä siitä, että toimenpiteitä kierrettiin laivaamalla tuotteet Malesian kautta. Se antoi näin ollen 27.10.2010 komission asetuksen (EU) N:o 966/2010 [alkuperäisellä asetuksella] käyttöön otettujen polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden mahdollista kiertämistä tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnilla Malesiasta riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Malesia, koskevan tutkimuksen vireillepanosta ja kyseisen tuonnin kirjaamisvelvoitteesta.(10) Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ja 2 artiklasta ilmenee, tulliviranomaiset velvoitettiin perusasetuksen 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet Euroopan unioniin suuntautuvan tuonnin kirjaamiseksi sen varmistamiseksi, että Malesiasta tuoduista lähetyksistä voidaan kantaa asianmukainen polkumyyntitulli takautuvasti kyseisen tuonnin kirjaamisen aloittamispäivästä lukien, jos tutkimuksessa todetaan toimenpiteitä kierretyn.
14. Neuvosto antoi 18.7.2011 asetuksen N:o 1225/2009 13 artiklan mukaisesti neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 723/2011 Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuonnissa asetuksella (EY) N:o 91/2009 käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin laajentamisesta koskemaan Malesiasta lähetettyjen tiettyjen rauta- ja teräskiinnittimien tuontia riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Malesia.(11)
15. Sen jälkeen, kun WTO:n valituksia käsittelevissä elimissä oli toteutettu kaksi menettelyä ja WTO:n riitojenratkaisuelin oli hyväksynyt näiden elinten raportit,(12) komissio antoi 26.2.2016 kumoamisasetuksen.
B. Alankomaiden tuomioistuimissa käsitelty oikeusriita ja unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C‑644/17, Eurobolt
16. Valittajat olivat tuoneet kiinnittimiä Malesiasta komission tekemän toimenpiteiden kiertämistä koskevan tutkimuksen aikana. Nämä tuonnit kirjattiin asetuksen N:o 966/2010 2 artiklan sekä asetuksen N:o 1225/2009 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
17. Tammikuun 2012 ja lokakuun 2013 välisenä aikana Alankomaiden tulliviranomaiset lähettivät maksumääräyksiä polkumyyntitulleista, joita valittajat olivat velvollisia maksamaan kiinnittimien tuonnista täytäntöönpanoasetuksen N:o 723/2011 nojalla. Alankomaiden lainsäädännössä säädetyssä määräajassa valittajat riitauttivat nämä maksumääräykset asetuksen (ETY) N:o 2913/92(13) 243 artiklan mukaisesti.
18. Hoge Raad der Nederlanden (ylin tuomioistuin, Alankomaat) esitti 17.11.2017 unionin tuomioistuimelle täytäntöönpanoasetuksen N:o 723/2011 pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisupyynnön sellaisen oikeuskysymyksiin rajoittuvan kansallisen valituksen yhteydessä, jonka Eurobolt oli tehnyt kyseisen täytäntöönpanoasetuksen perusteella maksetuista polkumyyntitulleista.
19. Unionin tuomioistuin katsoi 3.7.2019 antamassaan tuomiossa Eurobolt,(14) että täytäntöönpanoasetuksella rikottiin olennaista menettelymääräystä. Se totesi lähinnä, ettei neuvoa-antavaa komiteaa ollut kuultu pätevästi ennen laajennetun polkumyyntitoimenpiteen käyttöönottoa, kuten perusasetuksen 15 artiklan 2 kohdassa säädetään. Kyseisessä säännöksessä säädettiin, että neuvoa-antavalle komitealle on toimitettava kaikki asiaa koskevat tiedot viimeistään 10 työpäivää ennen kokousta. Euroboltin esittämät huomautukset, joita oli pidettävä perusasetuksen 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina asiaa koskevina tietoina, oli toimitettu jäsenvaltioille kuitenkin vain kaksi päivää ennen neuvoa-antavan komitean kokousta. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että täytäntöönpanoasetus N:o 723/2011 oli pätemätön siltä osin kuin se oli annettu perusasetuksen 15 artiklan 2 kohdan vastaisesti.
C. Riidanalaisen asetuksen antaminen
20. Sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli antanut 3.7.2019 tuomion Eurobolt, komissio aloitti täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2019/1374(15) uudelleen toimenpiteiden kiertämistä koskevan tutkimuksen korjatakseen unionin tuomioistuimen toteaman menettelyä koskevan lainvastaisuuden. Täytäntöönpanoasetuksen 2019/1374 johdanto-osan 17 perustelukappaleesta ilmenee, että toimenpiteiden kiertämistä koskevan tutkimuksen uudelleen aloittamisen tarkoituksena oli taata kaikkien menettelyllisten vaatimusten noudattaminen neuvoa-antavan komitean menettelyssä. Tätä tarkoitusta varten tarkastelumenettelykomitea sai Euroboltin huomautukset asiaa koskevissa säännöksissä säädetyssä määräajassa.
21. Saatuaan neuvoa-antavan komitean suosituksen komissio antoi 30.4.2020 riidanalaisen asetuksen ja otti uudelleen käyttöön kiertämisen vastaiset tullit.
IV. Valituksenalainen tuomio ja menettely unionin tuomioistuimessa
22. Valittajat nostivat 28.7.2020 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen riidanalaisen asetuksen kumoamiseksi. Valittajat esittivät kanteessaan kolme kanneperustetta.
23. Unionin yleinen tuomioistuin antoi 18.5.2022 valituksenalaisen tuomion, jossa kanne hylättiin ja valittajat velvoitettiin maksamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Unionin tuomioistuimeen 2.8.2022 tekemässään valituksessa valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin i) kumoaa valituksenalaisen tuomion, ii) hyväksyy ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja kumoaa riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin se koskee valittajia tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen uudelleenarvioitavaksi ja iii) velvoittaa komission maksamaan oikeudenkäyntikulut.
25. Komissio puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26. Unionin tuomioistuin lähetti 23.5.2023 valittajille tiettyjä kysymyksiä, joihin niiden oli tarkoitus vastata kirjallisesti ja joihin valittajat vastasivat 9.6.2023 päivätyllä kirjeellä.
27. Molemmat osapuolet esittivät näkemyksensä unionin tuomioistuimessa 6.7.2023 pidetyssä istunnossa.
V. Kuudennen valitusperusteen arviointi
28. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa mainittiin, tarkastelen ainoastaan valittajien kuudetta valitusperustetta, joka kohdistuu valituksenalaisen tuomion 123–155 kohtaan.
29. Kyseisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi perusteettomana valittajien toisen kanneperusteen, jossa ne olivat väittäneet, että riidanalaisella asetuksella rikottiin perusasetuksen 13 artiklan 1 kohtaa sekä SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa ja loukattiin hyvän hallinnon periaatetta siltä osin kuin riidanalaisella asetukselta puuttuu asianmukainen oikeusperusta.
A. Asianosaisten lausumat
30. Aluksi valittajat korostavat, että niiden näkemyksen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ymmärtänyt heidän kanteensa ydintä: siltä osin kuin alkuperäinen asetus oli lainvastainen ja kumottiin tästä syystä vuonna 2016, se ei voinut muodostaa asianmukaista oikeusperustaa ”pelkästään liitännäisen” riidanalaisen asetuksen antamiselle vuonna 2020. Komissiolla ei siten ollut pätevää oikeusperustaa, kun se antoi riidanalaisen asetuksen. Valittajat esittävät kantojensa tueksi useita väitteitä.
31. Ne ensinnäkin väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin tukeutui virheellisesti tuomioon APEX(16) hylätessään niiden kanteen. Tuomiossa APEX ei ollut kyse riidanalaisen toimen oikeusperustan pätevyydestä. Valittajat väittävätkin, ettei tuomiosta APEX saada mitään ohjeita niiden tässä menettelyssä esille tuoman kysymyksen osalta. Niiden näkemyksen mukaan ratkaisevaa käsiteltävässä asiassa on se, että lainvastaiseksi todettu alkuperäinen asetus ei voi toimia oikeusperustana riidanalaiselle asetukselle.
32. Toiseksi valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin viittasi virheellisesti SEUT 207 artiklaan oikeusperustana polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden yleiselle toteuttamiselle. Valittajat korostavat jälleen, että riidanalaisen asetuksen oikeusperustana olisi pitänyt olla pätevä asetus, jossa otetaan käyttöön polkumyyntitulleja, joita väitetään kierretyn. Ellei asianmukaista oikeusperustaa ole, riidanalaisella asetuksella rikotaan – valittajien mukaan – SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa, joissa vahvistetaan annetun toimivallan periaate.
33. Kolmanneksi valittajien mukaan unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, ettei alkuperäisen asetuksen kumoaminen vaikuta sen pätevyyteen. Valittajat tähdentävät, että komissio kumosi kyseisen asetuksen, koska se oli lainvastainen, sillä se oli todettu WTO:n sopimusten vastaiseksi. Riidanalaisen asetuksen antaminen merkitsi siten niiden mukaan lainvastaisen asetuksen palauttamista.
34. Neljänneksi valittajat väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen esittämät näkökohdat, jotka koskevat sitä, etteivät valittajat voi vedota WTO-oikeuteen unionin lainsäädännön pätevyyden arviointiperusteena, ovat merkityksettömiä. Ne korostavat, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin itsekin totesi – ne eivät väittäneet, että alkuperäiseen asetukseen sisältyvät WTO-oikeuden vastaisuudet rasittavat riidanalaista asetusta. Sen sijaan ne väittivät, ettei alkuperäinen asetus voi toimia oikeusperustana riidanalaiselle asetukselle.
35. Komissio väittää, että valittajien valituksenalaiseen tuomioon kohdistama arvostelu on perusteetonta. Sen näkemyksen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä arvioidessaan valittajien väitteitä, joiden mukaan riidanalaiselta asetukselta puuttuu asianmukainen oikeusperusta. Komissio etenkin väittää, että alkuperäistä asetusta – joka sen näkemyksen mukaan ei ole suinkaan lainvastainen, kuten valittajat väittävät – ei voida pitää riidanalaisen asetuksen oikeusperustana (tai yhtenä sen oikeusperustoista). Komissio painottaa, että riidanalainen asetus perustui aivan oikein perusasetuksen 13 ja 14 artiklaan.
B. Asian tarkastelu
36. En pidä valittajien esittämiä väitteitä vakuuttavina.
37. En ole ensinnäkään vakuuttunut siitä, että unionin yleinen tuomioistuin ei ymmärtänyt niiden kanteen ydintä. Valituksenalaisen tuomion 123–155 kohdassa on mielestäni kuvattu paikkansa pitävästi ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyt väitteet ja käsitelty niitä oikein. Katson etenkin, että ne kaksi olettamusta, joihin valittajat perustavat eri väitteensä (asianmukaisen oikeusperustan puuttuminen ja alkuperäisen asetuksen lainvastaisuus) ovat virheellisiä.
38. Selitän jäljempänä syyt näille näkemyksilleni.
1. Unionin yleinen tuomioistuin on yksilöinyt oikeusperustan oikein
39. Ensinnäkin valittajien väitteet vaikuttavat perustuvan väärinkäsitykseen, joka koskee oikeusperustan käsitettä unionin oikeusjärjestyksessä. Oikeusperusta löytyy unionin oikeussäännöstä, jossa asianomaiselle unionin toimielimelle (tai toimielimille) annetaan valtuudet toimia tietyllä unionin toimivaltaan kuuluvalla alalla, kun asiaa koskevat edellytykset täyttyvät. Vaatimus siitä, että kaikilla unionin toimielinten toteuttamilla toimilla on oltava oikeusperusta, johtuu etenkin unionin toimielimille annetun toimivallan periaatteesta, joka vahvistetaan SEU 13 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ”kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”.(17)
40. Tätä taustaa vasten on nähdäkseni hyvin selvää, että komission toimivalta laajentaa polkumyyntitullit, jotka oli jo otettu käyttöön kolmannesta maasta tapahtuvassa tuonnissa, koskemaan toisesta kolmannesta maasta tapahtuvaa tuontia, jos toimenpiteitä kierretään, seuraa perusasetuksen säännöksistä. Unionin lainsäätäjä (tässä tapauksessa Euroopan parlamentti ja neuvosto) antaa tämän toimivallan komissiolle pääasiallisessa oikeusvälineessä, jossa säädetään polkumyynnillä tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta.
41. Itse asiassa perusasetuksen 13 artiklassa (jonka otsikko on ”Kiertäminen”) etenkin i) säädetään, että ”jos voimassa olevia toimenpiteitä kierretään, [kyseisen] asetuksen perusteella käyttöön otetut polkumyyntitullit voidaan laajentaa koskemaan – –” (1 kohta), ii) annetaan komissiolle tehtäväksi suorittaa tutkimus (3 kohta) ja myös iii) mainitaan komissio toimielimenä, joka vastaa toimenpiteiden soveltamisalan laajentamisesta ja päättää asiasta noudattaen siinä tarkoitettua menettelyä, jota käytetään täytäntöönpanotoimen toteuttamiseen (3 kohta).(18) Lisäksi saman asetuksen 14 artiklan (”Yleiset säännökset”) 1 kohdassa täsmennetään, että kaikki polkumyyntitullit – siten myös laajennetut – otetaan käyttöön ”asetuksella”.
42. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osaan sisältyvällä viittauksella näihin kahteen säännökseen yksilöidään siten oikein oikeussäännöt, joista komissio sai toimivaltansa laajentaa kyseisiä tulleja koskemaan valittajien harjoittaman kaltaista tuontia.
43. Valittajat väittävät näin ollen virheellisesti, että riidanalainen asetus perustuu, tai sen olisi pitänyt perustua, alkuperäiseen asetukseen. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, (pätevän) alkuperäisen asetuksen olemassaolo on ainoastaan yksi edellytyksistä, joiden on täytyttävä, jotta näiden tullien laajentaminen on mahdollista.
44. Tämä edellytys seuraa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdasta.(19) Onhan itsestään selvää, että polkumyyntitulleja voidaan laajentaa vain, jos ne on otettu alun perinkin käyttöön pätevästi. On ehkä paikallaan korostaa jälleen kerran, että toimi, jolla polkumyyntitullit otetaan käyttöön (toisin sanoen alkuperäinen asetus), ei kuitenkaan ole se, jolla komissiolle annetaan toimivalta laajentaa niitä, vaan tämä toimivalta annetaan perusasetuksessa, kuten edellä selitettiin.
45. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 126–128 kohdassa, että perusasetuksen 13 artikla ja 14 artiklan 1 kohta muodostavat asianmukaisen oikeusperustan riidanalaiselle asetukselle.
46. Lisäisin tässä yhteydessä, että unionin yleinen tuomioistuin oli myös oikeassa viitatessaan valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa paitsi perusasetuksen 13 artiklaan myös SEUT 207 artiklaan oikeussääntöinä, joissa komissiolle annetaan toimivalta antaa kiertämisen vastaisia asetuksia. SEUT 207 artiklan 2 kohta on itse asiassa primaarioikeuden määräys, jossa Euroopan parlamentille ja neuvostolle annetaan toimivalta ”[säätää] – – toimenpiteistä, joilla määritellään puitteet yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi”. Perusasetus, jossa puolestaan annetaan komissiolle toimivalta ottaa käyttöön tiettyjä kiertämisen vastaisia toimenpiteitä, on kiistatta yksi toimenpiteistä, joilla määritellään SEUT 207 artiklassa tarkoitetut puitteet yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi.
47. Valittajien väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin menetteli virheellisesti viitatessaan SEUT 207 artiklaan eikä siten tutkinut SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen(20) loukkausta, on siten perusteeton.
48. Edellä esitetyistä näkökohdista pääsenkin toiseen seikkaan, jonka haluan esittää olettamista, joihin valittajat perustavat väitteensä.
2. Alkuperäisen asetuksen pätevyys
49. Toinen olettamus, johon valittajat perustavat väitteensä, on se, että alkuperäinen asetus oli lainvastainen.
50. Tämäkin näkemys on mielestäni virheellinen.
51. Kuten seuraavissa jaksoissa selitän, se seikka, että unionin lainsäätäjä kumosi alkuperäisen asetuksen, tai sen mahdollinen ristiriitaisuus WTO‑sopimusten kanssa, ei tee siitä lainvastaista.
52. Komissio kumosi alkuperäisen asetuksen asetuksen (EU) 2015/476 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.(21) Kyseisessä säännöksessä säädetään, että aina kun riitojenratkaisuelin hyväksyy raportin muun muassa perusasetuksen nojalla toteutetusta unionin toimenpiteestä, ”komissio voi toteuttaa yhden tai useamman seuraavista toimenpiteistä, sen mukaan, mitä se pitää aiheellisena, – – a) kiistanalaisen toimenpiteen kumoaminen tai muuttaminen; tai b) kulloinkin aiheellisina pidettyjen erityisten täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksyminen unionin toimenpiteiden saattamiseksi yhdenmukaisiksi raporttiin sisältyvien suositusten ja ratkaisujen kanssa”.
53. Asetuksen 2015/476 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuodosta käy ilmi, että riitojenratkaisuelimen kielteiset havainnot, jotka koskevat unionin toimenpiteen mahdollista ristiriitaisuutta WTO-sopimusten kanssa, eivät johda ipso facto kyseisen unionin toimen pätemättömyyteen. Unionin toimielinten asia on tehdä tarvittavat johtopäätökset tällaisista toteamuksista sen suhteen, mitä yhdenmukaisuuden palauttamiseksi on tehtävä, ja niillä on tässä suhteessa jonkin verran harkintavaltaa. Asetuksen 2015/476 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa itse asiassa todetaan, että komissio ”voi” toteuttaa yhden tai useamman toimenpiteen, ”sen mukaan, mitä se pitää aiheellisena”.
54. Edellä esitetty on yhdenmukainen WTO-sopimusten määräysten kanssa. Riitojen ratkaisusta annettuja sääntöjä ja menettelyjä koskevan sopimuksen (jäljempänä riitojen ratkaisemista koskeva sopimus) 19 artiklassa määrätään, että ”kun paneeli tai valituselin päättää, että toimenpide on [WTO-sopimusten] vastainen, sen tulee suositella, että asianomainen jäsen saattaa toimenpiteen yhdenmukaiseksi tämän sopimuksen kanssa”. Kyseiset elimet voivat ainoastaan ”esittää menetelmiä, miten kyseinen jäsen voi täytäntöönpanna suositukset”. Vakiintuneesti on nimittäin katsottu, että ”WTO:n jäsenillä on harkintavaltaa sen suhteen, miten WTO:n vastaiseksi todettu toimenpide saatetaan yhdenmukaiseksi WTO-velvoitteiden kanssa”.(22) Tältä osin WTO:n jäsenille annetaan yleisesti riitojen ratkaisemista koskevan sopimuksen 21 artiklan 3 kohdan nojalla ”kohtuullinen määräaika” yhdenmukaisuuden palauttamiseen.
55. Tässä yhteydessä on todettava, että olen jokseenkin ymmälläni valittajien – sekä ensimmäisessä oikeusasteessa(23) että tässä menettelyssä(24) – esittämistä toteamuksista, joiden mukaan ne eivät väitä, että se, että alkuperäisellä asetuksella rikottiin väitetysti WTO-sääntöjä, rasittaa riidanalaista asetusta. Tosiasiassa yksi valittajien keskeisistä väitteistä on olennaisin osin se, että komissio kumosi alkuperäisen asetuksen, koska se oli lainvastainen sen vuoksi, että se oli ristiriidassa WTO-sopimusten kanssa, ja että tämä lainvastaisuus vaikuttaa puolestaan riidanalaisen asetuksen pätevyyteen.
56. Kun valittajilta kysyttiin istunnossa tästä ilmeisestä ristiriidasta, ne totesivat, etteivät ne vetoa WTO-sääntöihin alkuperäisen asetuksen toteamiseksi pätemättömäksi, vaan vain vedotakseen sen lainvastaisuuteen. Valittajien tältä osin esittämät väitteet lähentelevät mielestäni tahallista virhepäätelmää: lainvastaisuus on nähdäkseni sitä, ettei toimenpide ole ylemmäntasoisten oikeusnormien mukainen, ja pätemättömyys on sen ilmeinen seuraus kyseiselle toimenpiteelle. Nämä käsitteet ovat sananlaskun saman kolikon kaksi puolta.
57. Minun on joka tapauksessa todettava, etten havaitse valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellista virhettä niiden unionin yleisen tuomioistuimen toteamusten osalta, joiden mukaan, kun otetaan huomioon asian olosuhteet, alkuperäisen asetuksen sen enempää kuin riidanalaisen asetuksenkaan lainmukaisuutta ei voida arvioida WTO-sääntöjen ja kyseessä olevien ratkaisujen perusteella. Etenkin valituksenalaisen tuomion 144 ja 150 kohdassa tarkastellaan ja sovelletaan oikein periaatteita, jotka ilmenevät tätä asiaa koskevasta unionin tuomioistuinten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Itse asiassa unionin tuomioistuin on viimeksi asiassa Donex jo vahvistanut, ettei alkuperäisen asetuksen pätevyyttä voida arvioida edellä 15 kohdassa mainittujen riitojenratkaisuelimen vuosien 2011 ja 2016 raporttien perusteella.(25)
58. Tarkastelen seuraavaksi valittajien väitettä, jonka mukaan se, että komissio kumosi alkuperäisen asetuksen, minkä taustalla oli vaatimus varmistaa kansainvälisen sopimuksen noudattaminen, tekee alkuperäisen asetuksen lainvastaiseksi.
59. Tämä väite on virheellinen. Unionin toimen pelkkä kumoaminen – siihen johtaneista vaikuttimista riippumatta – ei tarkoita samaa kuin sen toteaminen lainvastaiseksi. Kumottu toimi ei ole enää voimassa, eikä sillä voida siten säännellä tulevaisuudessa syntyviä tilanteita. Toimen kumoaminen ei sitä vastoin yleisesti kyseenalaista sitä, että toimella voidaan säännellä aiemmin, sen voimassaoloaikana syntyneitä tilanteita.
60. On muistettava, että unionin oikeusjärjestyksessä on ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuimen asia päättää, onko unionin toimi lainmukainen vai ei, sille perussopimuksissa annetun yksinomaisen toimivallan mukaisesti.(26)
61. Jos unionin tuomioistuin olisi todennut alkuperäisen asetuksen pätemättömäksi, tämä olisi ex tunc ‑vaikutustensa vuoksi vaikuttanut luonnollisesti myös riidanalaisen asetuksen pätevyyteen.(27) Kuten komissio huomauttaa, unionin tuomioistuimet eivät kuitenkaan ole todenneet alkuperäistä asetusta pätemättömäksi silloin, kun sen pätevyys riitautettiin niissä SEUT 263 artiklan nojalla,(28) eivätkä myöskään silloin, kun se kyseenalaistettiin ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä.(29)
62. Tässä yhteydessä totean vielä, että juuri tästä syystä valittajien tilanne eroaa perustavasti siitä, joka oli kyseessä unionin tuomioistuimen äskettäin antamassa tuomiossa Vitol,(30) johon valittajat viittasivat toistuvasti istunnossa. Niiden näkemyksen mukaan kyseinen tuomio vahvistaa, että ne voivat vedota menestyksekkäästi unionin toimen (in casu alkuperäisen asetuksen) lainvastaisuuteen riitauttaakseen toisen, siihen liittyvän unionin toimen (in casu riidanalaisen asetuksen) pätevyyden.
63. En kuitenkaan näe, miten unionin tuomioistuimen tuomiossa Vitol esittämät toteamukset voisivat olla merkityksellisiä käsiteltävän asian kannalta. Mainitussa asiassa kansallinen tuomioistuin oli kysynyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisumenettelyssä sellaisen polkumyyntitullien käyttöönotosta annetun asetuksen pätevyydestä, jonka unionin yleinen tuomioistuin oli jo todennut pätemättömäksi SEUT 263 artiklan nojalla annetussa tuomiossa, josta oli tuolloin tullut oikeusvoimainen. Vaikka kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostaneet asianosaiset eivät olleet samoja, jotka olivat menestyksekkäästi vaatineet asetuksen kumoamista unionin yleisessä tuomioistuimessa, unionin tuomioistuin katsoi, että oli tehtävä kaikki tarvittavat päätelmät toteamuksista, jotka unionin yleinen tuomioistuin oli esittänyt siitä, että riitautetulla asetuksella oli rikottu perusasetuksen tiettyä säännöstä. Koska kyseessä olevat rikkomiset vaikuttivat myös ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esiintyneiden asianosaisten oikeusasemaan, unionin tuomioistuimen oli helppo todeta riitautettu asetus pätemättömäksi.(31)
64. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimet eivät kuitenkaan ole aiemmin esittäneet toteamuksia alkuperäisen asetuksen väitetystä pätemättömyydestä. Asia on itse asiassa päinvastoin, kuten olen selittänyt edellä 61 kohdassa.
65. Lisään, että valittajat eivät myöskään hyödyntäneet SEUT 277 artiklan määräyksiä vedotakseen siihen, ettei alkuperäistä asetusta voida soveltaa sen väitetyn lainvastaisuuden vuoksi. Istunnossa valittajat ilmeisesti esittivät, että ne vetosivat lainvastaisuuteen epäsuorasti ensimmäisessä oikeusasteessa ja/tai tässä menettelyssä. Ne kaksi kirjelmien kohtaa, joihin valittajat tältä osin viittasivat, eivät kuitenkaan nähdäkseni tue tätä väitettä.
66. Näistä syistä unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa perustellusti, ettei alkuperäisen asetuksen kumoaminen vaikuta kyseisen asetuksen pätevyyteen.
3. Alkuperäisen asetuksen kumoaminen ex nunc
67. Jos unionin lainsäätäjä olisi päättänyt kumota alkuperäisen asetuksen ex tunc – toisin sanoen poistaa sen vaikutukset taannehtivasti –, riidanalaisessa asetuksessa tehty tullien laajentaminen ei olisi ollut enää mahdollista.
68. Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan tehnyt näin, kun se päätti kumota alkuperäisen asetuksen. Kumoamisasetuksen sanamuodosta ilmenee, että alkuperäinen asetus kumottiin ex nunc. Kumoamisasetuksen 2 artiklassa säädetään, että ”polkumyyntitullien kumoaminen tulee voimaan [kyseisen] asetuksen – – voimaantulopäivästä, eikä ennen kyseistä ajankohtaa kannettuja tulleja palauteta sen perusteella”. Tämä säännös toistetaan saman asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa, jonka sanamuoto on seuraava: ”Kiistanalaisten toimenpiteiden kumoamisen olisi tultava voimaan sen voimaantulopäivästä, eikä ennen kyseistä ajankohtaa kannettuja tulleja näin ollen palauteta.”
69. Unionin lainsäätäjän tältä osin tekemä valinta on asetuksessa 2015/476 kodifioitujen periaatteiden mukainen. Mainitun asetuksen 3 artiklassa säädetään, että ”jollei toisin säädetä, tämän asetuksen nojalla toteutettavia toimenpiteitä noudatetaan niiden voimaantulosta alkaen, eikä niiden perusteella palauteta ennen kyseistä ajankohtaa kannettuja tulleja”. Sen johdanto-osan seitsemännessä perustekappaleessa toistetaan 3 artiklan säännökset ja selitetään niiden perusteet. Kyseisen johdanto-osan perustelukappaleen sanamuoto on seuraava: ”– – DSB:n hyväksymiin raportteihin sisältyvillä suosituksilla on vaikutuksia ainoastaan tuleviin toimiin. Tämän vuoksi on aiheellista täsmentää, että jollei toisin säädetä, tämän asetuksen nojalla toteutettavilla toimenpiteillä on oikeusvaikutuksia niiden voimaantulosta alkaen, ja tämän vuoksi niiden perusteella ei palauteta ennen kyseistä ajankohtaa kannettuja tulleja”.
70. Edellä esitetystä seuraa, että alkuperäisen asetuksen kumoaminen ei vaikuta mihinkään niistä tilanteista, joihin sovellettiin ratione temporis alkuperäisen asetuksen säännöksiä. Siltä osin kuin unionin lainsäätäjä vahvisti, että polkumyyntitulleja, joita oli kannettu alkuperäisen asetuksen voimaantuloajankohdan ja sen kumoamisajankohdan välisenä aikana, oli peritty oikein, ei siten ole mitään perustetta katsoa, että näiden tullien laajentaminen koskemaan tuontia, jolla yritettiin kiertää unionin kauppatoimenpidettä, olisi pätemätön.
71. Kuten valituksenalaisen tuomion 129 kohdassa perustellusti todettiin, tällaisen laajentamisen lainmukaisuus kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa edellyttää sitä, että i) laajentaminen koskee yksinomaan näiden toimenpiteiden voimassaolon päättymistä edeltävää ajanjaksoa ja että ii) kyseisen tuonnin kirjaamisesta määrättiin perusasetuksen 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Nämä edellytykset täyttyvät kiistatta käsiteltävässä asiassa.(32)
72. Edellä esitetty huomioon ottaen unionin yleinen tuomioistuin oli nähdäkseni myös oikeassa vedotessaan unionin tuomioistuimen tuomioon APEX valittajien tätä seikkaa koskevien väitteiden hylkäämiseksi.
4. Unionin yleisen tuomioistuimen vetoaminen tuomioon APEX
73. Tuomiossa APEX – jossa ennakkoratkaisupyyntö koski sellaisen toisen asetuksen pätevyyttä, jolla polkumyyntitulleja laajennettiin toimenpiteiden kiertämisen perusteella – yksi huomautuksia esittäneistä osapuolista väitti, että riidanalaista asetusta oli pidettävä pätemättömänä, koska se annettiin ajankohtana, jona asetus, jolla kyseiset tullit otettiin alun perin käyttöön, ei ollut enää voimassa.
74. Unionin tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen ja katsoi, että perusasetuksen 13 artiklan perusteella on sallittua tehdä päätös polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden laajentamisesta kiertämisen vuoksi, vaikka alkuperäisen asetuksen, jolla tullit otettiin käyttöön, voimassaoloaika on päättynyt. Tällaiselle tulkinnalle ei – unionin tuomioistuimen mukaan – ollut esteenä kyseisen säännöksen sanamuoto, ja mikä tärkeintä, sitä tuki säännöksen asiayhteyden mukainen ja teleologinen tulkinta. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin myös hylkäsi väitteen, jonka mukaan toimenpiteen, jolla tulleja laajennettiin kiertämisen vuoksi, liitännäinen luonne – seikka, jota unionin tuomioistuin oli korostanut aiemmassa tuomiossa(33) – olisi ristiriidassa tämän tulkinnan kanssa. Unionin tuomioistuin totesi, että ”vaikka tästä toteamuksesta johtuu, että laajennetut toimenpiteet eivät voi jatkua niiden toimenpiteiden, joita niillä laajennetaan, voimassaolon päättymisen jälkeen, näitä toisiinsa yhdistävästä liitännästä ei voida päätellä, että ensin mainittujen käyttöön ottamista koskeva päätös olisi tehtävä ennen viimeksi mainittujen voimassaolon päättymistä”.(34)
75. Valittajat ovat kuitenkin eri mieltä tuomion APEX merkityksellisyydestä käsiteltävän asian kannalta sillä perusteella, että kyseisessä tuomiossa ei ollut kyse alkuperäisen asetuksen pätevyydestä. Kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä jaksoissa selittänyt, myöskään käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole viitteitä alkuperäisen asetuksen lainvastaisuudesta.
76. Pelkästään se seikka, että komissio on käyttäessään sillä tässä asiassa olevaa poliittista harkintavalta päättänyt kumota alkuperäisen asetuksen ennen sen alkuperäistä voimassaolon päättymisajankohtaa,(35) on merkityksetön. Unionin tuomioistuimen tuomiossa APEX esittämät toteamukset ovat edelleen hyvin merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa.
77. Istunnossa valittajat kuitenkin väittivät, että vaikka unionin tuomioistuin pitäisi alkuperäistä asetusta pätevänä, nämä kaksi tapausta eroavat silti toisistaan, koska alkuperäisen asetuksen voimassaolon päättymisen ja kiertämisen vastaisten tullien käyttöönoton (tai uudelleen käyttöönoton) välinen ajanjakso on käsiteltävässä asiassa huomattavasti pitempi kuin tuomiossa APEX tarkasteltu ajanjakso. On sanottava, että koska tätä seikkaa ei ole selitetty muulla tavoin, en näe, miksi tämä tosiseikkoihin liittyvä osatekijä (mainitun ajanjakson lyhyempi tai pidempi kesto) kyseenalaistaisi edellä tehdyn oikeudellisen arvioinnin.
78. Olisihan outoa päätellä, että tiettynä ajanjaksona (joka vastaa alkuperäisen asetuksen todellista voimassaoloaikaa) unionin toimielimet voisivat pätevästi ottaa käyttöön polkumyyntitulleja kolmannesta maasta tapahtuvalle tuonnille mutta eivät sellaiselle tuonnille, joka ohjattiin toisen kolmannen maan kautta unionin kauppatoimenpiteen kiertämiseksi. Tällainen toteamus de facto kannustaisi kaupan alan toimijoita yrittämään kiertämään unionin kauppatoimenpiteitä tulevaisuudessa, koska sillä rangaistaan rehellisiä tuojia ja suositaan epärehellisiä.(36) Tämä olisi perusasetuksen 13 artiklan tarkoituksen vastaista.
79. En siten havaitse oikeudellista virhettä valituksenalaisen tuomion 129 ja 134 kohdassa, joissa unionin yleinen tuomioistuin viittasi tuomioon APEX toteamustensa tueksi.
80. Valittajien välttämää hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista ei mielestäni ole tarpeen käsitellä erikseen. Ne eivät ole esittäneet tästä mitään erityistä ja itsenäistä väitettä.
81. Päätelmänä on, että valittajien kuudennen valitusperusteen yhteydessä tuli esille kysymys siitä, estääkö asetuksen, jolla otetaan käyttöön polkumyyntitulli kolmannesta maasta peräisin olevien tuotteiden tuonnissa, kumoaminen sillä perusteella, että se on mahdollisesti WTO-sääntöjen vastainen, komissiota laajentamasta polkumyyntisääntöjen kiertämisen vuoksi kyseistä polkumyyntitullia koskemaan toisesta kolmannesta maasta tapahtuvaa tuontia, vaikka laajentaminen koskee asetuksen kumoamista edeltävää ajanjaksoa ja tuonti on kirjattu asiaa koskevien polkumyyntisääntöjen mukaisesti.
82. Tässä ratkaisuehdotuksessa olen pyrkinyt selittämään, miksi katson – toisin kuin valittajat –, että tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.
VI. Ratkaisuehdotus
83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää Eurobolt BV:n, Fabory Nederland BV:n ja ASF Fischer BV:n esittämän kuudennen valitusperusteen.