MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 7. rujna 2023.(1)
Predmet C‑517/22 P
Eurobolt BV,
Fabory Nederland BV,
ASF Fischer BV
protiv
Europske komisije,
Stafa Group BV
„Žalba – Damping – Proširenje antidampinške pristojbe uvedene na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Kine na uvoz poslan iz Malezije – Ponovno uvođenje konačne antidampinške pristojbe – Valjanost Provedbene uredbe (EU) 2020/611 – Pravna osnova – Članci 13. i 14. Uredbe (EU) 2016/1036 – Valjanost Uredbe (EZ) br. 91/2009 – Presuda Suda u predmetu APEX”
I. Uvod
1. Eurobolt BV, Fabory Nederland BV i ASF Fischer BV (u daljnjem tekstu: žalitelji) – tri društva sa sjedištem u Nizozemskoj koja uvoze i prodaju željezne i čelične elemente za pričvršćivanje – u svojoj žalbi zahtijevaju od Suda da ukine presudu Općeg suda(2) kojom je odbijena njihova tužba za poništenje Provedbene uredbe Komisije (EU) 2020/611 od 30. travnja 2020.(3) o ponovnom uvođenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom Vijeća (EZ) br. 91/2009(4) o uvozu određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne.
2. Žalitelji ističu sedam žalbenih razloga. Međutim, u skladu sa zahtjevom Suda, u ovom ću mišljenju analizirati samo šesti žalbeni razlog, kojim se navodi da je Opći sud pogrešno protumačio i pogrešno primijenio članak 13. stavak 1. Uredbe (EU) 2016/1036 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije(5), članak 5. stavke 1. i 2. UEU‑a te načelo dobre uprave time što je utvrdio da sporna uredba ima odgovarajuću pravnu osnovu.
3. Ukratko, kako bi ocijenio taj žalbeni razlog, Sud će se morati pozabaviti sljedećim pitanjem: onemogućuje li stavljanje izvan snage uredbe kojom je uvedena antidampinška pristojba na uvoz iz jedne treće zemlje, potaknuto mogućom neusklađenosti s pravilima Svjetske trgovinske organizacije (WTO), Komisiju da tu pristojbu zbog izbjegavanja mjera proširi na uvoz iz neke druge treće zemlje, čak i ako se proširenje odnosi na razdoblje koje je prethodilo stavljanju odnosne uredbe izvan snage te je uvoz evidentiran u skladu s relevantnim antidampinškim pravilima?
II. Pravni okvir
4. U razdoblju relevantnom za predmetni postupak donošenje antidampinških mjera najprije je bilo uređeno Uredbom Vijeća (EZ) br. 1225/2009(6), zatim Uredbom Vijeća (EZ) br. 384/96(7) i naposljetku već spomenutom Uredbom 2016/1036 (u daljnjem tekstu: osnovna uredba)(8).
5. Članak 13. osnovne uredbe („Izbjegavanje mjera”) propisuje:
„1. Antidampinške pristojbe uvedene prema ovoj Uredbi mogu se proširiti i na uvoze iz trećih zemalja […] ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju.
[…]
3. […] [Ispitni p]ostupci se pokreću uredbom Komisije koja također može sadržavati uputu carinskim tijelima da uvoz uvjetuju evidentiranjem sukladno članku 14. stavku 5. […]
Ako činjenice, kako su konačno utvrđene, opravdavaju produljenje [proširenje] mjera, to obavlja Komisija djelujući u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 15. stavka 3. Produljenje [Proširenje] stupa na snagu na dan kada je evidentiranje prema članku 14. stavku 5. postalo obvezno […]”
6. Članak 14. osnovne uredbe, koji se odnosi na „[o]pće odredbe”, u stavku 5. predviđa:
„Komisija, nakon što je pravodobno obavijestila države članice, može narediti carinskim tijelima da poduzmu odgovarajuće mjere evidentiranja uvoza tako da se na taj uvoz mjere mogu naknadno primijeniti od datuma takve evidencije. […] Evidentiranje se primjenjuje na uvoze u razdoblju od devet mjeseci najviše.”
7. Članak 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2016/278 оd 26. veljače 2016. o stavljanju izvan snage konačne antidampinške pristojbe uvedene na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine, proširene na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne (u daljnjem tekstu: uredba o stavljanju izvan snage)(9), propisuje:
„Stavljanje izvan snage antidampinških pristojbi iz članka 1. proizvodi učinke od datuma stupanja na snagu ove Uredbe, kako je predviđeno člankom 3., te ne čini osnovu za povrat pristojbi koje su naplaćene prije tog datuma.”
8. Uvodna izjava 14. uredbe o stavljanju izvan snage slično je formulirana.
9. U bitnome, člankom 1. stavcima 1. i 3. sporne uredbe antidampinške pristojbe uvedene člankom 1. stavkom 2. izvorne uredbe proširene su „na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje […] poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne […]”, kada je on „evidentiran u skladu s člankom 2. Uredbe (EU) br. 966/2010 i člankom 13. stavkom 3. te člankom 14. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 1225/2009 […]”.
10. Članak 2. sporne uredbe propisuje:
„1. Pristojbe naplaćene na temelju Provedbene uredbe (EU) br. 723/2011 ne vraćaju se.
2. Sve povrate izvršene nakon presude Suda u predmetu C‑644/17 Eurobolt (EU:C:2019:555) vraćaju nadležna tijela koja su ih izvršila.”
III. Činjenično stanje
11. Najrelevantnije činjenice, kako su izložene u pobijanoj presudi, moguće je sažeto prikazati na sljedeći način.
A. Donošenje i stavljanje izvan snage izvorne uredbe
12. Vijeće je 2009. utvrdilo da su kineski proizvođači po dampinškim cijenama izvozili elemente za pričvršćivanje koji su se prodavali na tržištu Unije. Ono je shodno tomu 26. siječnja 2009. donijelo izvornu uredbu.
13. Nakon uvođenja konačne antidampinške pristojbe Europska komisija je zaprimila dokaze o tome da su se te mjere izbjegavale uvozom preko Malezije. Ona je shodno tomu 27. listopada 2010. donijela Uredbu Komisije (EU) br. 966/2010 o pokretanju ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju antidampinških mjera uvedenih [izvornom uredbom], uvozom željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne, te o uvjetovanju takvog uvoza evidentiranjem(10). Kako proizlazi iz uvodne izjave 18. te iz članka 2. te uredbe, carinska tijela su upućena da poduzmu odgovarajuće korake kako bi evidentirala uvoz u Uniju u skladu s člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe kako bi se osiguralo da se, ako se ispitnim postupkom utvrdi izbjegavanje mjera, antidampinške pristojbe u odgovarajućem iznosu mogu retroaktivno uvesti od datuma evidencije takvog uvoza poslanog iz Malezije.
14. Vijeće je 18. srpnja 2011. donijelo, u skladu s člankom 13. Uredbe br. 1225/2009, Provedbenu uredbu Vijeća (EU) br. 723/2011 o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom br. 91/2009 o uvozu određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne(11).
15. Nakon dvaju postupaka pred tijelima WTO‑a te nakon što je Tijelo WTO‑a za rješavanje sporova (u daljnjem tekstu: TRS) usvojilo izvješće tih tijela(12), Komisija je 26. veljače 2016. donijela uredbu o stavljanju izvan snage.
B. Spor pred nizozemskim sudovima i presuda Suda u predmetu C‑644/17, Eurobolt
16. Žalitelji su tijekom Komisijina ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju mjera uvozili elemente za pričvršćivanje iz Malezije. Taj je uvoz evidentiran u skladu s člankom 2. Uredbe br. 966/2010 te člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1225/2009.
17. Nizozemska carinska tijela su između siječnja 2012. i listopada 2013. donijela naloge za plaćanje antidampinških pristojbi koje su žalitelji na temelju Provedbene uredbe br. 723/2011 dugovali u vezi s uvozom elemenata za pričvršćivanje. Žalitelji su unutar rokova propisanih nizozemskim pravom pobijali te naloge za plaćanje u skladu s člankom 243. Uredbe (EEZ) br. 2913/92(13).
18. Dana 17. studenoga 2017. Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) podnio je Sudu, u okviru nacionalnog postupka revizije u kojem je društvo Eurobolt pobijalo antidampinške pristojbe koje je platilo na temelju Provedbene uredbe br. 723/2011, zahtjev za prethodnu odluku u pogledu valjanosti te uredbe.
19. Sud je u presudi od 3. srpnja 2019., Eurobolt(14), utvrdio da je tom uredbom povrijeđena bitna postupovna odredba. Sud je u bitnome utvrdio da donošenju proširene antidampinške mjere nije prethodilo valjano savjetovanje sa Savjetodavnim odborom kako je propisano člankom 15. stavkom 2. osnovne uredbe. Ta odredba predviđa da se Savjetodavnom odboru najkasnije 10 radnih dana prije sastanka tog odbora daju svi relevantni podaci. Međutim očitovanja društva Eurobolt, koja su se morala smatrati „relevantnim podacima” za potrebe članka 15. stavka 2. osnovne uredbe, dostavljena su državama članicama tek dva dana prije sastanka Savjetodavnog odbora. Sud je stoga Provedbenu uredbu br. 723/2011 proglasio nevaljanom jer je donesena u suprotnosti s člankom 15. stavkom 2. osnovne uredbe.
C. Donošenje sporne uredbe
20. Komisija je nakon presude Suda od 3. srpnja 2019., Eurobolt, Provedbenom uredbom (EU) 2019/1374(15) ponovno otvorila ispitni postupak za sprečavanje izbjegavanja mjera kako bi ispravila formalnu nezakonitost koju je utvrdio Sud. Iz uvodne izjave 17. Provedbene uredbe 2019/1374 proizlazi da se ponovnim otvaranjem tog postupka htjelo zajamčiti poštovanje svih formalnih uvjeta postupka Savjetodavnog odbora. U tu svrhu Odbor za ispitivanje dobio je očitovanja društva Eurobolt u roku propisanom relevantnim odredbama.
21. Komisija je 30. travnja 2020. na temelju preporuke Savjetodavnog odbora donijela spornu uredbu i ponovno uvela pristojbe protiv izbjegavanja.
IV. Pobijana presuda i postupak pred Sudom
22. Žalitelji su 28. srpnja 2020. Općem sudu podnijeli tužbu za poništenje sporne uredbe. Isticali su tri tužbena razloga.
23. Opći sud je 18. svibnja 2022. donio pobijanu presudu, kojom je odbio tužbu te žaliteljima naložio snošenje troškova.
24. Žalitelji u žalbi koju su 2. kolovoza 2022. podnijeli Sudu zahtijevaju od Suda da (i.) ukine pobijanu presudu, (ii.) prihvati tužbu iz prvostupanjskog postupka te poništi spornu uredbu u dijelu u kojem se odnosi na njih ili da, podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje te da (iii.) naloži Komisiji snošenje troškova.
25. Komisija pak zahtijeva od Suda da odbije žalbu i žaliteljima naloži snošenje troškova.
26. Sud je 23. svibnja 2023. žaliteljima poslao određena pitanja na koja su oni trebali pisano odgovoriti, te su oni to učinili dopisom od 9. lipnja 2023.
27. Obje su se strane očitovale na raspravi pred Sudom održanoj 6. srpnja 2023.
V. Ocjena šestog žalbenog razloga
28. Kako je spomenuto u uvodu ovog mišljenja, moja će analiza biti ograničena na šesti žalbeni razlog žaliteljâ, koji je usmjeren protiv točaka 123. do 155. pobijane presude.
29. Opći sud je u tim točkama kao neosnovan odbio drugi tužbeni razlog žaliteljâ, kojim su oni tvrdili da je spornom uredbom povrijeđen članak 13. stavak 1. osnovne uredbe, članak 5. stavci 1. i 2. UEU‑a te načelo dobre uprave, u mjeri u kojoj sporna uredba nema odgovarajuću pravnu osnovu.
A. Argumenti stranaka
30. Žalitelji prije svega naglašavaju da Opći sud, prema njihovu mišljenju, nije shvatio bit njihovih navoda: izvorna uredba, s obzirom na to da je bila nezakonita te da je zato 2016. stavljena izvan snage, nije mogla poslužiti kao odgovarajuća pravna osnova za donošenje „tek akcesorne” sporne uredbe 2020. godine. Komisija stoga nije imala valjanu pravnu osnovu za donošenje sporne uredbe. Žalitelji su potom iznijeli razne argumente u prilog svojim navodima.
31. Kao prvo, žalitelji tvrde da je Opći sud pogriješio pozvavši se na presudu Suda u predmetu APEX(16) kako bi odbio njihove navode. U presudi APEX nije bila riječ o zakonitosti pravne osnove spornog akta. Shodno tomu, žalitelji tvrde da presuda u tom predmetu ne pruža nikakve smjernice u pogledu pitanja koje su oni otvorili u ovom postupku. Prema njihovu mišljenju, ključan element u ovom predmetu je činjenica da izvorna uredba, s obzirom na to da je proglašena nezakonitom, ne može činiti pravnu osnovu sporne uredbe.
32. Kao drugo, žalitelji tvrde da Opći sud nije shvatio poantu istaknuvši članak 207. UFEU‑a kao pravnu osnovu za donošenje antidampinških mjera općenito. Žalitelji ponovno naglašavaju da je spornoj uredbi kao pravna osnova bila potrebna valjana uredba o uvođenju konačnih antidampinških mjera koje su se navodno izbjegavale. Budući da joj nedostaje odgovarajuća pravna osnova, spornom uredbom povrijeđen je – prema mišljenju žaliteljâ – članak 5. stavci 1. i 2. UEU‑a, kojim je predviđeno načelo dodjeljivanja nadležnosti.
33. Kao treće, žalitelji smatraju da je Opći sud pogriješio utvrdivši da stavljanje izvorne uredbe izvan snage ne dovodi u pitanje njezinu valjanost. Žalitelji naglašavaju da je Komisija tu uredbu stavila izvan snage zato što je bila nezakonita, jer je utvrđeno da nije bila u skladu sa sporazumima WTO‑a. Donošenjem sporne odredbe stoga se, prema njihovu mišljenju, oživila nezakonita uredba.
34. Kao četvrto, žalitelji tvrde da razmatranja Općeg suda u pogledu njihove nemogućnosti da se pozovu na pravo WTO‑a kao mjerilo valjanosti zakonodavstva Unije nisu relevantna. Oni naglašavaju da, kako je sam Opći sud priznao, ne tvrde da povrede prava WTO‑a u izvornoj uredbi čine spornu uredbu nevaljanom. Umjesto toga, oni tvrde da izvorna uredba ne može biti pravna osnova sporne uredbe.
35. Komisija navodi da kritike žaliteljâ usmjerene prema pobijanoj presudi nisu osnovane. Ona smatra da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava u okviru svoje analize argumenata žaliteljâ u pogledu toga da sporna uredba navodno nema odgovarajuću pravnu osnovu. Komisija osobito tvrdi da izvornu uredbu – koja, prema njezinu mišljenju, nipošto nije nezakonita kako žalitelji navode – nije moguće smatrati pravnom osnovom (ili jednom od pravnih osnova) sporne uredbe. Ona naglašava da je sporna uredba pravilno donesena na temelju članaka 13. i 14. osnovne uredbe.
B. Analiza
36. Argumente žaliteljâ ne smatram uvjerljivima.
37. Za početak, nisam uvjeren da je Opći sud pogrešno razumio bit navoda žaliteljâ. Prema mojemu mišljenju, u točkama 123. do 155. pobijane presude precizno su izloženi, i pravilno razmotreni, argumenti izneseni u prvostupanjskom postupku. Osobito, smatram da dvije pretpostavke na kojima žalitelji temelje svoje razne argumente (nepostojanje odgovarajuće pravne osnove i nezakonitost izvorne uredbe) nisu točne.
38. Svoja ću stajališta objasniti u nastavku.
1. Opći sud je pravilno utvrdio pravnu osnovu
39. Kao prvo, čini se da se navodi žaliteljâ temelje na pogrešnom shvaćanju značenja pojma „pravna osnova” u pravnom poretku Unije. U bitnome, pravna osnova proizlazi iz odredbe prava Unije koja relevantnoj instituciji ili institucijama Unije daje ovlast djelovanja u danom području Unijine nadležnosti kada su ispunjeni relevantni uvjeti. Zahtjev da svako djelovanje koje poduzme institucija Unije ima pravnu osnovu proizlazi, među ostalim, iz načela dodjeljivanja ovlasti institucijama, utvrđenog u članku 13. stavku 2. UEU‑a, prema kojem „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima”(17).
40. S obzirom na to, smatram poprilično očitim da Komisijina ovlast da antidampinške pristojbe uvedene na uvoz iz jedne treće zemlje proširi, u slučaju izbjegavanja mjera, na uvoz iz neke druge treće zemlje proizlazi iz odredaba osnovne uredbe. Tu ovlast Komisiji dodjeljuje zakonodavac Unije (u predmetnom slučaju to su Parlament i Vijeće) u okviru glavnog pravnog instrumenta kojim je uređena zaštita od dampinškog uvoza iz trećih zemalja.
41. Zapravo, članak 13. osnovne uredbe (naslovljen „Izbjegavanje mjera”) među ostalim (i.) predviđa da se „[a]ntidampinške pristojbe uvedene prema [toj u]redbi mogu […] proširiti […] ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju” (stavak 1.); (ii.) povjerava Komisiji provedbu ispitnih postupaka (stavak 3.); te usto (iii.) određuje Komisiju kao instituciju koja je ovlaštena proširiti pristojbe djelujući u skladu s postupkom donošenja provedbenog akta predviđenim tom uredbom (stavak 3.)(18). Osim toga, članak 14. stavak 1. te uredbe (koji se odnosi na „[o]pće odredbe”) propisuje da se sve antidampinške pristojbe – te stoga i one proširene – moraju uvesti „putem uredbe”.
42. Shodno tomu, te su dvije odredbe u preambuli sporne uredbe pravilno određene kao pravne odredbe koje su ovlašćivale Komisiju da pristojbe o kojima je riječ proširi na uvoz kao što je onaj koji su žalitelji izvršavali.
43. Žalitelji stoga pogrešno tvrde da se sporna odredba temelji, odnosno da se trebala temeljiti, na izvornoj uredbi. Kako Komisija pravilno ističe, postojanje (valjane) izvorne uredbe samo je jedan od uvjeta koji moraju biti ispunjeni da bi se te pristojbe mogle proširiti.
44. Taj uvjet proizlazi iz članka 13. stavka 1. osnovne uredbe(19). Uostalom, samorazumljivo je da se antidampinške pristojbe mogu proširiti samo ako su valjano uvedene. Međutim, možda bi trebalo ponovno naglasiti da Komisiji ovlast proširivanja antidampinških pristojbi ne daje akt kojim su one uvedene (to jest, izvorna uredba), nego osnovna uredba.
45. Shodno tomu, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši u točkama 126. do 128. pobijane presude da članak 13. i članak 14. stavak 1. osnovne uredbe čine odgovarajuću pravnu osnovu sporne uredbe.
46. U tom bih kontekstu dodao da je Opći sud usto s pravom uputio, u točki 136. pobijane presude, ne samo na članak 13. osnovne uredbe nego i na članak 207. UFEU‑a kao odredbe koje Komisiji daju nadležnost donošenja uredbi za sprečavanje izbjegavanja mjera. Naime, članak 207. stavak 2. UFEU‑a odredba je primarnog prava Unije koja Parlament i Vijeće ovlašćuje da „usvajaju mjere kojima se utvrđuje okvir za provedbu zajedničke trgovinske politike”. Osnovna uredba, koja pak ovlašćuje Komisiju da donosi određene akte kojima se sprečava izbjegavanje mjera, neupitno je jedna od mjera kojima se utvrđuje okvir za provedbu zajedničke trgovinske politike u smislu članka 207. UFEU‑a.
47. Navod žaliteljâ da je Opći sud pogriješio uputivši na članak 207. UFEU‑a te time propustio sankcionirati povredu načela dodjeljivanja nadležnosti predviđenog u članku 5. stavcima 1. i 2. UEU‑a(20) stoga je neosnovan.
48. Izložena razmatranja dovode me do druge napomene koju želim iznijeti u pogledu pretpostavki na kojima žalitelji temelje svoje argumente.
2. Valjanost izvorne uredbe
49. Druga pretpostavka na kojoj žalitelji temelje svoje argumente jest da je izvorna uredba bila nezakonita.
50. Taj argument također smatram netočnim.
51. Kako ću objasniti u odjeljcima koji slijede, ni činjenica da je zakonodavac Unije izvornu uredbu stavio izvan snage ni njezina moguća neusklađenost sa sporazumima WTO‑a ne znače da je ona bila nezakonita.
52. Komisija je izvornu uredbu stavila izvan snage u skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom (a) Uredbe (EU) 2015/476(21). Prema toj odredbi, kada TRS donese izvješće o mjeri Unije koja je poduzeta u skladu s, među ostalim, osnovnom uredbom, „Komisija može poduzeti jednu ili više od sljedećih mjera koje smatra primjerenim […] (a) staviti izvan snage ili izmijeniti osporenu mjeru; ili (b) donijeti svaku drugu posebnu provedbenu mjeru koja se smatra primjerenom u tim okolnostima kako bi Unija bila u skladu s preporukama i odlukama koje se nalaze u izvješću.”
53. Iz teksta članka 1. stavka 1. točke (a) Uredbe 2015/476 jasno proizlazi da negativna TRS‑ova utvrđenja u pogledu moguće neusklađenosti mjere Unije sa sporazumima WTO‑a ne dovode, ipso facto, do nevaljanosti predmetnog akta Unije. Na institucijama je Unije da na temelju takvih utvrđenja poduzmu ono što je potrebno kako bi se ponovno uspostavila usklađenost te one u tom pogledu imaju određen manevarski prostor. Naime, članak 1. stavak 1. točka (a) Uredbe 2015/476 predviđa da Komisija „može” poduzeti jednu ili više mjera, ovisno o tome „koje smatra primjerenim”.
54. To je u skladu s odredbama sporazuma WTO‑a. Prema članku 19. Dogovora o pravilima i postupcima za rješavanje sporova (u daljnjem tekstu: DRS), „[k]ad panel ili prizivno tijelo zaključi da je neka mjera nespojiva s[a sporazumima WTO‑a], preporučuje da članica o kojoj se radi dovede mjeru u sklad s tim sporazumom”. Ta tijela mogu samo „predložiti […] načine na koje bi članica koje se to tiče mogla provesti preporuke”. Naime, poznato je da „članice WTO‑a same određuju kako će mjeru koja je proglašena nespojivom sa sporazumima WTO‑a uskladiti s obvezama koje iz njih proizlaze”(22) [neslužbeni prijevod]. Članice WTO‑a u tom pogledu načelno imaju, u skladu s člankom 21.3. DRS‑a, „razuman rok” da ponovno uspostave usklađenost.
55. U tom kontekstu moram reći da me pomalo zbunjuju navodi žaliteljâ – izneseni i u prvostupanjskom(23) i u ovom postupku(24) – prema kojima oni ne tvrde da navodna povreda pravila WTO‑a u okviru izvorne uredbe čini spornu uredbu nevaljanom. Naime, jedan od ključnih argumenata žaliteljâ jest, u bitnome, da je Komisija izvornu uredbu stavila izvan snage zbog njezine nezakonitosti s obzirom na njezinu neusklađenost sa sporazumima WTO‑a, a ta nezakonitost pak dovodi u pitanje valjanost sporne uredbe.
56. Kada su na raspravi upitani o tom očitom proturječju, žalitelji su naveli da se ne pozivaju na pravila WTO‑a kako bi se izvorna uredba proglasila nevaljanom, nego samo kako bi istaknuli njezinu nezakonitost. Smatram da argumenti žaliteljâ u tom pogledu graniče sa sofizmom: prema mojemu mišljenju, nezakonitost je neusklađenost mjere s nadređenim pravnim normama, pri čemu je nevaljanost očita posljedica koja iz toga proizlazi za mjeru o kojoj je riječ. Ta dva pojma stoga čine „dva naličja iste medalje”.
57. U svakom slučaju, smatram da Opći sud nije u pobijanoj presudi počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da, s obzirom na okolnosti slučaja, zakonitost ni izvorne ni sporne uredbe nije moguće ocjenjivati s obzirom na WTO‑ova pravila i odluke o kojima je riječ. Osobito, Opći sud je u točkama 144. i 150. te presude pravilno izrazio i primijenio načela koja proizlaze iz ustaljene sudske prakse Suda o toj problematici. Zapravo, Sud je već potvrdio, posljednji put u presudi Donex, da valjanost izvorne uredbe nije moguće ocjenjivati s obzirom na TRS‑ova izvješća iz 2011. i 2016., spomenuta u točki 15. ovog mišljenja(25).
58. S tim na umu, sada ću se vratiti tvrdnji žaliteljâ da činjenica da je Komisija izvornu uredbu stavila izvan snage zbog svoje obveze da osigura usklađenost s međunarodnim sporazumima čini tu uredbu nezakonitom.
59. Taj argument nije točan. Puko stavljanje akta Unije izvan snage – neovisno o tome čime je ponukano – nije moguće izjednačiti s utvrđenjem da je takav akt nezakonit. Akt koji je stavljen izvan snage više ne vrijedi te se stoga ne može primjenjivati na buduće situacije. Međutim, činjenica da je stavljen izvan snage načelno ne dovodi u pitanje njegovu primjenjivost na prošle situacije, one koje su nastale dok je još bio na snazi.
60. Mora se imati na umu da u pravnom poretku Unije samo Sud Europske unije, na temelju isključive nadležnosti koja mu je dodijeljena Ugovorima, odlučuje je li akt Unije zakonit(26).
61. Naravno, proglašenje izvorne uredbe nevaljanom putem presude Suda, zbog njegovih ex tunc učinaka, utjecalo bi i na valjanost sporne uredbe(27). Međutim, kako ističe Komisija, sudovi Unije nisu tu uredbu proglasili nezakonitom, ni kada se njezina valjanost pred njima pobijala na temelju članka 263. UFEU‑a(28) ni kada se dovodila u pitanje u kontekstu zahtjevâ za prethodnu odluku(29).
62. U tom bih kontekstu dodao da je upravo zato situacija žaliteljâ bitno drukčija od one o kojoj je bila riječ u presudi Vitol(30), nedavnoj presudi Suda na koju su se žalitelji uvelike pozivali na raspravi. Prema njihovu mišljenju, ta presuda potvrđuje da uspješno mogu isticati nezakonitost jednog akta Unije (u predmetnom slučaju, izvorne uredbe) kako bi osporili valjanost nekog drugog, povezanog akta Unije (u predmetnom slučaju, sporne uredbe).
63. Međutim, ne vidim na koji su način utvrđenja Suda u presudi Vitol relevantna u predmetnom slučaju. U predmetu Vitol nacionalni sud je u okviru prethodnog postupka postavio Sudu pitanje o valjanosti uredbe o uvođenju antidampinških pristojbi koju je Opći sud već proglasio nevaljanom u presudi donesenoj na temelju članka 263. UFEU‑a koja je tada već bila pravomoćna. Iako stranke koje su pokrenule postupak pred sudom koji je uputio zahtjev nisu bile one koje su s uspjehom zahtijevale poništenje pred Općim sudom, Sud je utvrdio da se iz utvrđenjâ Općeg suda u pogledu činjenice da je uredbom koja je bila sporna u tom predmetu povrijeđena određena odredba osnovne uredbe moraju izvesti svi odgovarajući zaključci. Budući da su odnosne povrede utjecale i na pravni položaj stranaka koje su pokrenule postupak pred sudom koji je uputio zahtjev, Sud je uredbu koja je bila sporna bez problema proglasio nevaljanom(31).
64. Međutim, u predmetnom slučaju ne postoji ranije utvrđenje sudova Unije u pogledu navodne nevaljanosti izvorne uredbe. Zapravo je suprotno, kako sam objasnio u točki 61. ovog mišljenja.
65. Dodao bih da se žalitelji nisu oslonili ni na odredbe članka 277. UFEU‑a kako bi se pozvali na neprimjenjivost izvorne uredbe zbog njezine navodne nezakonitosti. Čini se da su žalitelji na raspravi neizravno sugerirali da su u prvostupanjskom postupku i/ili ovom postupku istaknuli prigovor nezakonitosti. Međutim, smatram da dva ulomka očitovanja na koja žalitelji u tom pogledu upućuju ne idu u prilog toj tvrdnji.
66. Zbog navedenih razloga, Opći sud je pravilno utvrdio, u točki 138. pobijane presude, da stavljanje izvan snage izvorne uredbe ne utječe na valjanost te uredbe.
3. Stavljanje izvorne uredbe izvan snage s ex nunc učinkom
67. Naravno, da je zakonodavac Unije odlučio izvornu uredbu staviti izvan snage s ex tunc učinkom – to jest, retroaktivno eliminirati njezine učinke – proširenje pristojbi izvršeno spornom uredbom ne bi bilo izvedivo.
68. Međutim, zakonodavac Unije to nije učinio kada je odlučio izvornu uredbu staviti izvan snage. Iz samog teksta uredbe o stavljanju izvan snage proizlazi da je izvorna uredba stavljena izvan snage s ex nunc učinkom. Članak 2. uredbe o stavljanju izvan snage predviđa da „[s]tavljanje izvan snage antidampinških pristojbi [o kojima je riječ] proizvodi učinke od datuma stupanja na snagu [te u]redbe […] te ne čini osnovu za povrat pristojbi koje su naplaćene prije tog datuma”. Ta se odredba odražava u uvodnoj izjavi 14. te uredbe, koja glasi: „[s]tavljanje spornih mjera izvan snage trebalo bi proizvoditi učinke od datuma njegova stupanja na snagu te stoga ne čini osnovu za povrat pristojbi koje su naplaćene prije tog datuma”.
69. Odabir zakonodavca Unije u tom pogledu dosljedan je načelima kodificiranima u Uredbi 2015/476. Njezin članak 3. predviđa da „[s]ve mjere donesene na temelju [te u]redbe imaju učinak od dana njihova stupanja na snagu i ne služe kao osnova za povrat pristojbi koje su naplaćene prije tog datuma, osim ako je drukčije određeno”. U uvodnoj izjavi 7. te uredbe ponavljaju se odredbe članka 3. te se objašnjava njihov smisao. Ta uvodna izjava glasi: „[…] [p]reporuke iz izvješća koje je donio TRS imaju samo budući učinak. Stoga se smatra primjerenim istaknuti da mjere poduzete [tom u]redbom proizvode učinke od datuma njihova stupanja na snagu, osim ako nije [je] drukčije navedeno, i stoga ne čine osnovu za povrat pristojbi koje su naplaćene prije tog datuma”.
70. Posljedica navedenog je ta da stavljanje izvorne uredbe izvan snage nije utjecalo ni na jednu situaciju na koju su se vremenski primjenjivale odredbe te uredbe. Shodno tomu, s obzirom na to da je zakonodavac Unije potvrdio pravilan stav prema antidampinškim pristojbama naplaćenima između datuma na koji je izvorna uredba stupila na snagu i datuma na koji je ta uredba stavljena izvan snage, nema osnove za to da se proširenje tih pristojbi na uvoz kojim se nastojala izbjeći Unijina trgovinska mjera smatra nevaljanim.
71. Kako je pravilno navedeno u točki 129. pobijane presude, za zakonitost takvog proširenja potrebno je, u okolnostima o kakvima je riječ, da se (i.) proširenje odnosi isključivo na razdoblje prije isteka tih mjera te da se (ii.) zahtijevalo evidentiranje dotičnog uvoza, u skladu s člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe. Ti su uvjeti u predmetnom slučaju nesporno ispunjeni(32).
72. S obzirom na to, smatram da se Opći sud usto s pravom pozvao na presudu Suda u predmetu APEX kako bi odbio argumente žaliteljâ u tom pogledu.
4. Pozivanje Općeg suda na presudu APEX
73. U presudi APEX – koja se odnosila na zahtjev za prethodnu odluku u pogledu valjanosti jedne druge uredbe kojom su antidampinške pristojbe proširene zbog izbjegavanja mjera – jedna od stranaka koje su podnijele očitovanja tvrdila je da se uredba koja je bila sporna u tom predmetu morala smatrati nevaljanom zato što je donesena kada uredba kojom su te pristojbe izvorno uvedene više nije bila na snazi.
74. Sud je odbio tu tvrdnju, utvrdivši da članak 13. osnovne uredbe omogućuje donošenje odluke kojom se antidampinške pristojbe proširuju zbog izbjegavanja mjera čak i ako je uredba kojom su te pristojbe izvorno uvedene prestala vrijediti. Sud je naveo da to tumačenje nije isključeno tekstom te odredbe te da mu, što je još važnije, u prilog idu njezin kontekst i svrha. S obzirom na to, Sud je odbio i argument da se akcesornost uredbe kojom su pristojbe proširene zbog izbjegavanja mjera – što je element koji je Sud naglasio u jednoj ranijoj presudi(33)– protivi tom tumačenju. Sud je utvrdio da „[i]ako iz tog utvrđenja proizlazi da proširene mjere ne mogu opstati nakon isteka prvotnih mjera, iz povezanosti jednih s drugima ne proizlazi to da odluku o uvođenju prvonavedenih treba donijeti prije isteka drugonavedenih mjera”(34).
75. Međutim, žalitelji se ne slažu u pogledu relevantnosti presude APEX za ovaj predmet zato što u toj presudi nije bila riječ o valjanosti izvorne uredbe. Kako sam, međutim, objasnio u prethodnim odjeljcima ovog mišljenja, ni u ovom predmetu ništa ne upućuje na to da je izvorna uredba nezakonita.
76. Puka činjenica da je Komisija odlučila, izvršavajući svoju diskrecijsku ovlast u tom području, staviti tu uredbu izvan snage prije nego što je to izvorno bilo predviđeno(35) nije važna. Utvrđenja Suda u presudi APEX svejedno su itekako relevantna u ovom predmetu.
77. Međutim, žalitelji su na raspravi tvrdili da se odnosna dva predmeta, čak i ako Sud bude izvornu uredbu smatrao valjanom, svejedno razlikuju s obzirom na to da je razdoblje koje je proteklo od isteka izvorne uredbe do uvođenja (odnosno ponovnog uvođenja) antidampinških pristojbi zbog izbjegavanja mjera u ovom predmetu znatno dulje od onoga razmatranog u presudi APEX. U nedostatku ikakvog drugog objašnjenja u tom pogledu, moram reći da ne vidim zašto bi taj činjenični element (kraće ili dulje trajanje navedenog razdoblja) dovodio u pitanje gore provedenu pravnu ocjenu.
78. Uostalom, bilo bi neobično zaključiti da institucije Unije u danom razdoblju (onom koje odgovara stvarnom trajanju izvorne uredbe) valjano mogu uvesti antidampinške pristojbe na uvoz iz jedne treće zemlje, ali ne i na uvoz preko neke druge treće zemlje koji se provodi u nastojanju da se izbjegne Unijina trgovinska mjera. Takvo bi utvrđenje de facto potaknulo trgovce da u budućnosti pokušavaju izbjeći Unijine trgovinske mjere jer ono sankcionira poštene uvoznike, a pogoduje onim nepoštenima(36). To bi se protivilo samoj svrsi članka 13. osnovne uredbe.
79. Shodno tomu, smatram da Opći sud u točkama 129. i 134. pobijane presude nije počinio pogrešku koja se tiče prava pozvavši se na presudu APEX u prilog svojim utvrđenjima.
80. Naposljetku, mišljenja sam da nije potrebno posebno razmatrati navod žaliteljâ da je povrijeđeno načelo dobre uprave. Oni u tom pogledu nisu iznijeli nikakav konkretan i samostalan argument.
81. Zaključno, žalitelji svojim šestim žalbenim razlogom otvaraju pitanje onemogućuje li stavljanje izvan snage uredbe kojom je uvedena antidampinška pristojba na uvoz iz jedne treće zemlje, potaknuto mogućom neusklađenosti s pravilima WTO‑a, Komisiju da tu pristojbu zbog izbjegavanja mjera proširi na uvoz iz neke druge treće zemlje, čak i ako se proširenje odnosi na razdoblje koje je prethodilo stavljanju predmetne uredbe izvan snage te je uvoz evidentiran u skladu s relevantnim antidampinškim pravilima.
82. U ovom sam mišljenju nastojao objasniti zašto – za razliku od žaliteljâ – smatram da na to pitanje treba odgovoriti niječno.
VI. Zaključak
83. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud odbije šesti žalbeni razlog društava Eurobolt BV, Fabory Nederland BV i ASF Fischer BV.