SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 7. septembra 2023(1)
Zadeva C‑517/22 P
Eurobolt BV,
Fabory Nederland BV,
ASF Fischer BV
proti
Evropski komisiji,
Stafa Group BV
„Pritožba – Damping – Razširitev protidampinške dajatve, uvedene na uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa in jekla s poreklom iz Kitajske, na uvoz elementov, poslanih iz Malezije – Ponovna uvedba dokončne protidampinške dajatve – Veljavnost Izvedbene uredbe (EU) 2020/611 – Pravna podlaga – Člena 13 in 14 Uredbe (EU) 2016/1036 – Veljavnost Uredbe (ES) št. 91/2009 – Sodba Sodišča v zadevi APEX“
I. Uvod
1. Eurobolt BV, Fabory Nederland BV in ASF Fischer BV (v nadaljevanju: pritožnice) – tri družbe s sedežem na Nizozemskem, ki uvažajo in prodajajo pritrdilne elemente iz železa in jekla – Sodišču predlagajo, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča,(2) s katero je to zavrnilo tožbo za razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2020/611 z dne 30. aprila 2020(3) o ponovni uvedbi dokončne protidampinške dajatve, uvedene z Uredbo Sveta (ES) št. 91/2009(4) o uvozu nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske, za uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla, poslanih iz Malezije, ne glede na to, ali so deklarirani kot izdelki s poreklom iz Malezije ali ne.
2. Pritožnice navajajo sedem pritožbenih razlogov. Vendar bom v skladu z zahtevo Sodišča analizo v teh sklepnih predlogih omejil na šesti pritožbeni razlog, v katerem se zatrjuje, da je Splošno sodišče s tem, da je ugotovilo, da ima sporna uredba ustrezno pravno podlago, napačno razlagalo in napačno uporabilo člen 13(1) Uredbe (EU) 2016/1036 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2016 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske unije,(5) člen 5(1) in (2) PEU ter načelo dobrega upravljanja.
3. Na kratko, vprašanje, ki ga bo moralo obravnavati Sodišče, da bo preučilo ta pritožbeni razlog, je naslednje: ali razveljavitev uredbe o uvedbi protidampinške dajatve na uvoz s poreklom iz tretje države zaradi možne neskladnosti s pravili Svetovne trgovinske organizacije (STO) preprečuje Komisiji, da bi to dajatev razširila na uvoz iz druge tretje države iz razloga izogibanja, čeprav se razširitev nanaša na obdobje pred razveljavitvijo uredbe in je bil uvoz registriran v skladu z upoštevnimi protidampinškimi pravili.
II. Pravni okvir
4. V obdobju, ki je upoštevno za obravnavani postopek, je bilo sprejemanje protidampinških ukrepov urejeno najprej z Uredbo Sveta (ES) št. 1225/2009,(6) nato z Uredbo Sveta (ES) št. 384/96,(7) nazadnje pa z že omenjeno Uredbo 2016/1036 (v nadaljevanju: osnovna uredba)(8).
5. Člen 13 osnovne uredbe, naslovljen „Izogibanje“, določa:
„1. Protidampinške dajatve, ki se uvedejo na podlagi te uredbe, se lahko razširijo na uvoz […] izdelkov […] iz tretjih držav […], kadar pride do izogibanja veljavnim ukrepom.
[…]
3. […] [Preiskave se z]ačnejo […] z uredbo Komisije, ki lahko da carinskim organom tudi navodila, da uvoz pogojujejo z registracijo v skladu s členom 14(5) […].
Kadar dokončno preverjena dejstva upravičujejo razširitev ukrepov, to stori Komisija v skladu s postopkom pregleda iz člena 15(3). Razširitev začne veljati z datumom, na katerega je bila uvedena registracija na podlagi člena 14(5) […].“
6. Člen 14(5) osnovne uredbe, ki se nanaša na „Splošne določbe“, določa:
„Komisija lahko po tem, ko je pravočasno obvestila države članice, carinskim organom naroči, naj sprejmejo ustrezne ukrepe za registracijo uvoza, tako da se ukrepi nato lahko uporabljajo za ta uvoz od datuma take registracije. […] Uvoz ni predmet registracije več kot devet mesecev.“
7. Člen 2 Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2016/278 z dne 26. februarja 2016 o razveljavitvi dokončne protidampinške dajatve, uvedene na uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske, kakor je bila razširjena na uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla, poslanih iz Malezije, ne glede na to, ali so deklarirani kot izdelki s poreklom iz Malezije ali ne (v nadaljevanju: uredba o razveljavitvi),(9) določa:
„Razveljavitev protidampinške dajatve iz člena 1 učinkuje od datuma začetka veljavnosti te uredbe, kot je določeno v členu 3, in ne sme služiti kot podlaga za povračilo dajatev, ki so bile pobrane pred tem datumom.“
8. Besedilo uvodne izjave 14 uredbe o razveljavitvi je podobno.
9. S členom 1(1) in (3) sporne uredbe so v bistvu razširjene protidampinške dajatve, uvedene s členom 1(2) prvotne uredbe, „na uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla, […] poslanih iz Malezije, ne glede na to, ali so deklarirani kot izdelki s poreklom iz Malezije ali ne“, če „je registriran [so registrirani] v skladu s členom 2 Uredbe (EU) št. 966/2010 ter členoma 13(3) in 14(5) Uredbe (ES) št. 1225/2009 […]“.
10. Člen 2 sporne uredbe določa:
„1. Dajatve, pobrane na podlagi Izvedbene uredbe (EU) št. 723/2011, se ne povrnejo.
2. Vsa povračila, ki so bila izvedena po sodbi Sodišča v zadevi C‑644/17, Eurobolt (EU:C:2019:555), izterjajo organi, ki so ta povračila izplačali.“
III. Dejansko stanje
11. Najpomembnejše elemente dejanskega stanja, kot izhajajo z izpodbijane sodbe, je mogoče povzeti, kot je navedeno v nadaljevanju.
A. Sprejetje in razveljavitev prvotne uredbe
12. Svet je leta 2009 ugotovil, da so pritrdilni elementi, ki se prodajajo na trgu Unije, predmet dampinga s strani kitajskih proizvajalcev izvoznikov. Svet je tako 26. januarja 2009 sprejel prvotno uredbo.
13. Po uvedbi dokončne protidampinške dajatve je Evropska komisija prejela dokaze o izogibanju tem ukrepom s pretovarjanjem prek Malezije. Tako je 27. oktobra 2010 sprejela Uredbo Komisije (EU) št. 966/2010 o začetku preiskave glede možnega izogibanja protidampinškim ukrepom, uvedenim [s prvotno uredbo] za uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa in jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske pri uvozu nekaterih pritrdilnih elementov iz železa in jekla, poslanih iz Malezije, ne glede na to, ali so deklarirani kot izdelek s poreklom iz Malezije ali ne, in o registraciji takšnega uvoza(10). Kot je razvidno iz uvodne izjave 18 in člena 2 te uredbe, so bila carinskim organom v skladu s členom 13(3) in členom 14(5) osnovne uredbe dana navodila, da sprejmejo ustrezne ukrepe za registracijo uvoza v Evropsko unijo, da bi se, če bi se s preiskavo ugotovilo izogibanje, zagotovilo retroaktivno obračunavanje protidampinških dajatev v ustrezni višini od datuma registracije takega uvoza, ki je poslan iz Malezije.
14. Svet je 18. julija 2011 v skladu s členom 13 Uredbe št. 1225/2009 sprejel Izvedbeno uredbo Sveta (EU) št. 723/2011 o razširitvi dokončne protidampinške dajatve, uvedene z Uredbo (ES) št. 91/2009 o uvozu nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske, na uvoz nekaterih pritrdilnih elementov iz železa ali jekla, poslanega iz Malezije, ne glede na to, ali je deklariran kot izdelek s poreklom iz Malezije ali ne(11).
15. Po dveh krogih sodnega postopka pred pristojnimi organi STO in po tem, ko je organ STO za reševanje sporov (v nadaljevanju: DSB) sprejel poročila teh organov,(12) je Komisija 26. februarja 2016 sprejela uredbo o razveljavitvi.
B. Spor pred nizozemskimi sodišči in sodba Sodišča v zadevi C‑644/17, Eurobolt
16. Pritožnice so v obdobju preiskave Komisije proti izogibanju uvažale pritrdilne elemente iz Malezije. Ta uvoz je bil registriran v skladu s členom 2 Uredbe št. 966/2010 ter členoma 13(3) in 14(5) Uredbe št. 1225/2009.
17. Med januarjem 2012 in oktobrom 2013 so nizozemski carinski organi izdali plačilne naloge za protidampinške dajatve, ki naj bi jih pritožnice dolgovale na uvoz pritrdilnih elementov v skladu z Izvedbeno uredbo št. 723/2011. V roku, določenem v nizozemskem pravu, so pritožnice izpodbijale te plačilne naloge v skladu s členom 243 Uredbe (EGS) št. 2913/92.(13)
18. Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) je 17. novembra 2017 pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe o veljavnosti Izvedbene uredbe št. 723/2011 v okviru nacionalne revizije, ki jo je družba Eurobolt vložila zoper protidampinške dajatve, plačane na podlagi te izvedbene uredbe.
19. Sodišče je v sodbi z dne 3. julija 2019, Eurobolt,(14) presodilo, da je Izvedbena uredba neveljavna zaradi bistvene kršitve postopka. Sodišče je v bistvu ugotovilo, da pred sprejetjem razširjenega protidampinškega ukrepa ni bilo veljavnega posvetovanja s Svetovalnim odborom, kot je določeno v členu 15(2) osnovne uredbe. S to določbo je bilo zahtevano, da se Svetovalnemu odboru najmanj deset delovnih dni pred sestankom tega odbora predložijo vse upoštevne informacije. Pripombe, ki jih je predložila družba Eurobolt in ki jih je bilo treba šteti za „relevantne informacije“ v smislu člena 15(2) osnovne uredbe, pa so bile državam članicam sporočene le dva dni pred sestankom Svetovalnega odbora. Zato je Sodišče sklenilo, da je Izvedbena uredba št. 723/2011 neveljavna, ker je bila sprejeta s kršitvijo člena 15(2) osnovne uredbe.
C. Sprejetje sporne uredbe
20. Po sodbi Sodišča z dne 3. julija 2019, Eurobolt, je Komisija prek Izvedbene uredbe (EU) 2019/1374(15) ponovno začela preiskavo proti izogibanju, da bi odpravila kršitev postopka, ki jo je ugotovilo Sodišče. Iz uvodne izjave 17 Izvedbene uredbe 2019/1374 je razvidno, da je bil ponovni začetek preiskave proti izogibanju namenjen zagotovitvi spoštovanja vseh procesnih zahtev v postopku Svetovalnega odbora. V ta namen je Svetovalni odbor prejel pripombe družbe Eurobolt v roku, določenem v upoštevnih določbah.
21. Po prejemu priporočila Svetovalnega odbora je Komisija je 30. aprila 2020 sprejela sporno uredbo in ponovno uvedla dajatve proti izogibanju.
IV. Izpodbijana sodba in postopek pred Sodiščem
22. Pritožnice so 28. julija 2020 pri Splošnem sodišču vložile tožbo za razglasitev ničnosti sporne uredbe. Pritožnice so v tožbi navajale tri tožbene razloge.
23. Splošno sodišče je 18. maja 2022 izdalo izpodbijano sodbo, v kateri je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, pritožnicam pa je naložilo plačilo stroškov.
24. Pritožnice v pritožbi, vloženi pri Sodišču 2. avgusta 2022, Sodišču predlagajo, naj (i) razveljavi izpodbijano sodbo, (ii) ugodi predlogu, ki je bil podan na prvi stopnji, in razglasi ničnost sporne uredbe v delu, v katerem se nanaša na pritožnice, ali, podredno, zadevo vrne v ponovno razsojanje Splošnemu sodišču in (iii) Komisiji naloži plačilo stroškov.
25. Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in pritožnicam naloži plačilo stroškov.
26. Sodišče je 23. maja 2023 pritožnicam poslalo nekatera vprašanja za pisni odgovor, na katera so pritožnice odgovorile z dopisom z dne 9. junija 2023.
27. Obe strani sta svoja stališča predstavili na obravnavi, ki je pred Sodiščem potekala 6. julija 2023.
V. Presoja šestega pritožbenega razloga
28. Kot je navedeno v uvodu teh sklepnih predlogov, bo moja analiza omejena na šesti pritožbeni razlog pritožnic, ki je uperjen proti točkam od 123 do 155 izpodbijane sodbe.
29. V teh delih je Splošno sodišče kot neutemeljen zavrnilo drugi tožbeni razlog pritožnic, s katerim so trdile, da so s sporno uredbo kršeni člen 13(1) osnovne uredbe, člen 5(1) in (2) PEU ter načelo dobrega upravljanja, ker na sporna uredba ne bi imela ustrezne pravne podlage.
A. Trditve strank
30. Na začetku pritožnice poudarjajo, da je Splošno sodišče po njihovem mnenju zgrešilo bistvo njihove trditve: ker je bila prvotna uredba nezakonita in je bila zato leta 2016 razveljavljena, ni mogla pomeniti ustrezne pravne podlage za sprejetje „povsem postranske“ sporne uredbe leta 2020. Komisija naj zato ob sprejetju sporne uredbe ne bi imela veljavne pravne podlage. Pritožnice v utemeljitev svojih navedb navajajo več trditev.
31. Prvič, trdijo, da je sklicevanje Splošnega sodišča na sodbo Sodišča v zadevi APEX(16) za zavrnitev njihove trditve zgrešeno. V sodbi APEX naj ne bi šlo za vprašanje zakonitosti pravne podlage izpodbijanega akta. V skladu s tem pritožnice trdijo, da sodba v navedeni zadevi ne ponuja nikakršnih napotkov glede vprašanja, ki ga izpostavljajo v okviru tega postopka. Po njihovem mnenju je ključni element v obravnavani zadevi to, da prvotna uredba, ker se je zanjo ugotovilo, da je nezakonita, ne more biti pravna podlaga za sporno uredbo.
32. Drugič, pritožnice trdijo, da Splošno sodišče s tem, da se je sklicevalo na člen 207 PDEU kot na splošno pravno podlago za sprejetje protidampinških ukrepov, ni razumelo bistva zadeve. Pritožnice ponovno poudarjajo, da bi bila za sprejetje sporne uredbe kot pravna podlaga potrebna veljavna uredba o uvedbi protidampinških dajatev, ki naj bi se jim izognile. Ker naj ne bi bilo ustrezne pravne podlage, je s sporno uredbo po njihovem mnenju kršen člen 5(1) in (2) PEU, v katerem je določeno načelo prenosa pristojnosti.
33. Tretjič, pritožnice menijo, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da razveljavitev prvotne uredbe ne vpliva na njeno veljavnost. Poudarjajo, da je Komisija to uredbo razveljavila, ker ni bila zakonita, saj se je ugotovilo, da ni skladna s sporazumi STO. Sprejetje sporne uredbe je tako po njihovem mnenju pomenilo oživitev nezakonite uredbe.
34. Četrtič, pritožnice zatrjujejo, da preudarki Splošnega sodišča glede tega, da naj se ne bi mogle sklicevati na pravo STO kot parameter veljavnosti zakonodaje Unije, niso upoštevni. Poudarjajo, da – kot priznava samo Splošno sodišče – niso trdile, da je zaradi kršitev prava STO v prvotni uredbi sporna uredba pomanjkljiva. Namesto tega naj bi trdile, da prvotna uredba ne more biti pravna podlaga za sporno uredbo.
35. Komisija trdi, da kritike pritožnic, uperjene proti izpodbijani sodbi, niso utemeljene. Meni, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je presojalo trditve pritožnic o domnevnem neobstoju ustrezne pravne podlage za sporno uredbo. Natančneje, Komisija trdi, da za prvotno uredbo – ki po njenem mnenju nikakor ni nezakonita, kot trdijo pritožnice – ni mogoče šteti, da je pravna podlaga (ali ena od pravnih podlag) za sporno uredbo. Sporna uredba je, kot poudarja Komisija, pravilno temeljila na členih 13 in 14 osnovne uredbe.
B. Analiza
36. Trditve pritožnic se mi ne zdijo prepričljive.
37. Najprej, menim, da Splošno sodišče ni zgrešilo bistva trditve pritožnic. Po mojem mnenju so v izpodbijani sodbi v točkah od 123 do 155 točno predstavljene – in pravilno obravnavane – trditve, navajane na prvi stopnji. Natančneje, menim, da domnevi, na katerih pritožnice utemeljujejo svoje različne trditve (neobstoj ustrezne pravne podlage in nezakonitost prvotne uredbe), nista pravilni.
38. Razloge za svoje stališče bom pojasnil v nadaljevanju.
1. Splošno sodišče je pravilno ugotovilo pravno podlago
39. Prvič, zdi se, da trditve pritožnic očitno temeljno na napačnem razumevanju pojma „pravna podlaga“ v pravnem redu Unije. V bistvu pravna podlaga izhaja iz pravne določbe Unije, s katero je upoštevni(m) instituciji(am) Unije dana prisojnost na danem področju pristojnosti Unije, kadar so izpolnjeni upoštevni pogoji. Zahteva po obstoju pravne podlage za kakršno koli delovanje institucij Unije izhaja med drugim iz načela prenosa pristojnosti na institucije, določenega v členu 13(2) PEU, ki določa, da „[v]saka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi“.(17)
40. V teh okoliščinah mi je povsem jasno, da pristojnost Komisije, da protidampinške dajatve, ki so že uvedene na uvoz iz tretje države, razširi na uvoz iz druge tretje države, kadar pride do izogibanja, izhaja iz določb osnovne uredbe. Ta pristojnost je Komisiji dana s strani zakonodajalca Unije (v obravnavani zadevi Parlamenta in Sveta) v glavnem pravnem instrumentu, s katerim je urejeno varstvo pred dampinškim uvozom iz tretjih držav.
41. Dejansko je člen 13 osnovne uredbe (naslovljen „Izogibanje“) tisti, ki, natančneje, (i) določa, da se „[p]rotidampinške dajatve, ki se uvedejo na podlagi te uredbe, […] lahko razširijo, kadar pride do izogibanja veljavnim ukrepom“ (odstavek 1); (ii) nalaga Komisiji, da opravi preiskavo (odstavek 3); in (iii) Komisijo tudi določa kot institucijo, zadolženo za razširitev dajatev, ki ravna v skladu s postopkom za sprejetje izvedbenega akta, ki je v njem določen (odstavek 3).(18) Poleg tega je v členu 14(1) iste uredbe (ki se nanaša na „Splošne določbe“) pojasnjeno, da morajo biti vse protidampinške dajatve – in torej tudi razširjene – uvedene „z uredbo“.
42. S sklicevanjem na ti določbi v preambuli sporne uredbe so tako pravilno prepoznane pravne določbe, iz katerih Komisija črpa svojo pristojnost za razširitev zadevnih dajatev na uvoz, kot je uvoz, ki so ga opravile pritožnice.
43. Zato pritožnice napačno trdijo, da sporna uredba temelji – ali bi morala temeljiti – na prvotni uredbi. Kot pravilno poudarja Komisija, je obstoj (veljavne) prvotne uredbe le eden od pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da bi bila mogoča razširitev teh dajatev.
44. Ta pogoj izhaja iz člena 13(1) osnovne uredbe.(19) Nenazadnje je samoumevno, da je protidampinške dajatve mogoče razširiti le, če so bile že na začetku veljavno uvedene. Vendar – morda je to smiselno tu še enkrat poudariti – ni akt, s katerim so uvedene protidampinške dajatve (se pravi, prvotna uredba), tisti, s katerim je Komisiji dana pristojnost za njihovo razširitev, temveč je to, kot je bilo pojasnjeno, osnovna uredba.
45. Splošno sodišče tako ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točkah od 126 do 128 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sta člen 13 in člen 14(1) osnovne uredbe ustrezna pravna podlaga za sporno uredbo.
46. V tem okviru želim dodati, da je Splošno sodišče prav tako ravnalo pravilno, ko se je v točki 136 izpodbijane sodbe sklicevalo ne le na člen 13 osnovne uredbe, ampak tudi na člen 207 PDEU kot določbi, s katerima je Komisiji dana pristojnost za sprejetje uredb proti izogibanju protidampinškim ukrepom. Člen 207(2) PDEU je namreč določba primarnega prava, s katero je Parlamentu in Svetu omogočeno, da „določita ukrepe, s katerimi se opredeli okvir za izvajanje skupne trgovinske politike“. Osnovna uredba, ki pa omogoča Komisiji, da sprejme nekatere ukrepe proti izogibanju, je nedvomno eden od ukrepov, s katerimi je opredeljen okvir za izvajanje skupne trgovinske politike, določen v členu 207 PDEU.
47. Trditev pritožnic, da se je Splošno sodišče napačno sklicevalo na člen 207 PDEU in tako ni grajalo kršitve načela prenosa pristojnosti iz člena 5(1) in (2) PEU,(20) tako ni utemeljena.
48. Zgornji preudarki me tako vodijo do druge ugotovitve, ki jo želim podati glede domnev, na katerih pritožnice utemeljujejo svoje trditve.
2. Veljavnost prvotne uredbe
49. Druga domneva, na kateri pritožnice utemeljujejo svoje trditve, je, da je bila prvotna uredba nezakonita.
50. Tudi ta trditev po mojem mnenju ni pravilna.
51. Kot bom pojasnil v naslednjih delih, niti okoliščina, da je zakonodajalec Unije razveljavil prvotno uredbo, niti njena morebitna neskladnost s sporazumi STO ne pomenita, da je nezakonita.
52. Komisija je prvotno uredbo razveljavila v skladu s členom 1(1)(a) Uredbe št. 2015/476(21). V skladu s to določbo lahko, kadar koli DSB sprejme poročilo o ukrepu Unije, ki je uveden v skladu z – med drugim – osnovno uredbo, „Komisija […] uvede enega ali več naslednjih ukrepov, za katere meni, da so ustrezni: (a) prekliče ali spremeni sporni ukrep; ali (b) sprejme katere koli druge posebne izvedbene ukrepe, za katere meni, da so v danih okoliščinah ustrezni, da bi Unija izpolnjevala priporočila in odločitve iz poročila.“
53. Iz besedila člena 1(1)(a) Uredbe 2015/476 je jasno razvidno, da nasprotne ugotovitve DSB glede morebitne neskladnosti ukrepa Unije s sporazumi STO ipso facto ne povzročijo neveljavnosti zadevnega akta Unije. Institucije Unije morajo iz takih ugotovitev izpeljati potrebne posledice – v smislu ukrepov za ponovno vzpostavitev skladnosti, pri tem pa imajo nekaj manevrskega prostora. Člen 1(1)(a) Uredbe 2015/476 namreč določa, da Komisija „lahko“ uvede enega ali več ukrepov glede na to, za „katere meni, da so ustrezni“.
54. Zgoraj navedeno je v skladu z določbami sporazumov STO. Člen 19 Dogovora o pravilih in postopkih za reševanje sporov (v nadaljevanju: DSU) določa, da „kadar ugotovitveni svet ali pritožbeni organ ugotovi, da ukrep ni v skladu s [Sporazumi STO], zadevni članici priporoči, da ukrep uskladi s sporazumom“. Ti organi lahko zgolj „predlaga[jo] načine izvajanja priporočil“. Ni namreč sporno, da imajo „članice STO diskrecijsko pravico glede tega, kako naj ukrepe, za katere se ugotovi, da niso v skladu s STO, uskladijo z obveznostmi STO“.(22) V tem smislu se članicam STO na podlagi člena 21.3 DSU načeloma odobri „razumno obdobje“ za vzpostavitev skladnosti.
55. V tem okviru moram navesti, da me nekoliko begajo navedbe pritožnic – tako tiste na prvi stopnji(23) kot te v obravnavanem postopku(24) – da ne trdijo, da zatrjevana kršitev pravil STO, ki je posledica prvotne uredbe, razveljavlja sporno uredbo. Dejansko je ena od ključnih trditev pritožnic v bistvu ta, da je Komisija razveljavila prvotno uredbo, ker je bila ta uredba nezakonita zaradi neskladnosti s Sporazumi STO, ta nezakonitost pa naj bi nato vplivala na veljavnost sporne uredbe.
56. Pritožnice so na vprašanje glede tega očitnega neskladja, postavljeno na obravnavi, navedle, da se sklicujejo na načela STO, da bi dosegle razveljavitev prvotne uredbe, vendar zgolj zaradi uveljavljanja njene nezakonitosti. Po mojem mnenju so take trditve pritožnic na meji sofizma: nezakonitost je, tako menim, pomanjkanje skladnosti ukrepa s hierarhično višjimi pravnimi pravili, neveljavnost pa očitna posledica, ki iz tega izhaja za zadevni ukrep. Ta pojma sta pojma, za katera se pregovorno pravi, da sta „dve plati iste medalje“.
57. V vsakem primeru moram reči, da v izpodbijani sodbi v zvezi z ugotovitvami Splošnega sodišča, da glede na okoliščine zadeve zakonitosti niti prvotne uredbe niti sporne uredbe ni bilo mogoče presojati glede na pravila STO in zadevne odločbe, po mojem mnenju nikakor ni napačno uporabljeno pravo. Natančneje, v točkah 144 in 150 te sodbe so pravilno izražena in uporabljena načela, ki izhajajo iz ustaljene sodne prakse sodišč Unije s tega področja. Sodišče je namreč – nazadnje v zadevi Donex – že potrdilo, da veljavnosti prvotne uredbe ni mogoče presojati glede na poročili DSB iz let 2011 in 2016, navedeni v točki 15 zgoraj.(25)
58. Po tem pojasnilu se bom posvetil trditvam pritožnic, da je razveljavitev prvotne uredbe s strani Komisije zaradi zahteve po zagotovitvi skladnosti z mednarodnim sporazumom povzročila nezakonitost prvotne uredbe.
59. Ta trditev ne drži. Enostavne razveljavitve akta Unije – ne glede na to, kateri razlogi so sprožili to razveljavitev – ni mogoče enačiti z ugotovitvijo, da tak akt ni zakonit. Razveljavljeni akt ni več veljaven in zato ne more urejati položajev, ki se bodo pojavili v prihodnosti. Nasprotno pa njegova zmožnost, da je urejal položaje iz preteklosti v obdobju, ko je veljal, z njegovo razveljavitvijo načeloma ne more biti postavljena pod vprašaj.
60. Vedeti je namreč treba, da v pravnem redu Unije zgolj Sodišče Evropske unije – na podlagi izključne pristojnosti, ki mu je dana s Pogodbama – odloča, ali je akt Unije zakonit.(26)
61. Seveda bi ugotovitev neveljavnosti prvotne uredbe s strani Sodišča zaradi svojih učinkov ex tunc vplivala tudi na veljavnost sporne uredbe.(27) Vendar, kot poudarja Komisija, sodišči Unije te uredbe nista razglasiti za nezakonito, in sicer niti tedaj, ko je bila pred njima izpodbijana njena veljavnost na podlagi člena 263 PDEU(28), niti ne na podlagi vprašanj v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe.(29)
62. V tem okviru želim dodati, da se prav zaradi tega položaj pritožnic bistveno razlikuje od položaja, za katerega je šlo v zadevi Vitol,(30) nedavni sodbi Sodišča, na katero so se pritožnice obsežno sklicevale na obravnavi. Po njihovem mnenju je s to sodbo potrjeno, da se lahko z uspehom sklicujejo na nezakonitost akta Unije (v obravnavani zadevi prvotne uredbe), da bi izpodbijale veljavnost drugega povezanega akta Unije (v obravnavani zadevi sporne uredbe).
63. Vendar ne razumem, kako bi bile lahko ugotovitve Sodišča v sodbi Vitol upoštevne za obravnavano zadevo. V navedeni zadevi je nacionalno sodišče v postopku predhodnega odločanja spraševalo Sodišče o veljavnosti uredbe o uvedbi protidampinških dajatev, katere neveljavnost je že razglasilo Sodišče v sodbi na podlagi člena 263 PDEU, ki je do tedaj že postala pravnomočna. Čeprav stranke, ki so vložile tožbo pred predložitvenim sodiščem, niso bile tiste, ki so z uspehom predlagale razglasitev ničnosti pred Splošnim sodiščem, je Sodišče ugotovilo, da je treba iz ugotovitev Splošnega sodišča o dejstvu, da je bila s sporno uredbo kršena neka določba osnovne uredbe, izpeljati vse primerne zaključke. Ker so zadevne kršitve vplivale tudi na pravni položaj strank, ki so nastopale pred predložitvenim sodiščem, je Sodišče z lahkoto razsodilo, da je izpodbijana uredba neveljavna.(31)
64. V obravnavani zadevi pa ni predhodne ugotovitve sodišč Unije o zatrjevani neveljavnosti prvotne uredbe. Pravzaprav, kot sem pojasnil v točki 61 zgoraj, drži ravno nasprotno.
65. Dodajam še, da pritožnice tudi niso uporabile določb člena 277 PDEU, da bi se sklicevale na to, da prvotne uredbe zaradi njene zatrjevane nezakonitosti ni mogoče uporabiti. Na obravnavi je bilo mogoče sklepati, da pritožnice navajajo, da se posredno sklicujejo na ugovor nezakonitosti na prvi stopnji in/ali v tem postopku. Vendar dva dela navedb, na katera so se v zvezi s tem sklicevale pritožnice, po mojem mnenju ne podpirata te trditve.
66. Zato je Splošno sodišče v točki 138 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da razveljavitev prvotne uredbe ne vpliva na veljavnost te uredbe.
3. Razveljavitev prvotne uredbe z učinkom ex nunc
67. Očitno je, da če bi se zakonodajalec Unije odločil prvotno uredbo razveljaviti z učinkom ex tunc, tj. odpraviti njene učinke za nazaj, razširitev dajatev na podlagi sporne uredbe ne bi bila več mogoča.
68. Vendar zakonodajalec Unije, ko se je odločil za razveljavitev prvotne uredbe, tega ni storil. Iz samega besedila uredbe o razveljavitvi je namreč razvidno, da je bila prvotna uredba razveljavljena z učinkom ex nunc. Člen 2 uredbe o razveljavitvi določa, da „[r]azveljavitev [zadevne] protidampinške dajatve […] učinkuje od datuma začetka veljavnosti te uredbe […] in ne sme služiti kot podlaga za povračilo dajatev, ki so bile pobrane pred tem datumom“. Ta določba je dobila izraz v uvodni izjavi 14 iste uredbe, v kateri je navedeno: „Razveljavitev spornih ukrepov bi morala začeti učinkovati z datumom začetka njene veljavnosti, zato ne daje podlage za povračilo dajatev, ki so bile pobrane pred tem datumom“.
69. Taka odločitev zakonodajalca Unije je skladna z načeli, določenimi v Uredbi 2015/476. Člen 3 te uredbe določa, da „[v]sak ukrep, uveden na podlagi te uredbe, učinkuje od dneva začetka njegove veljavnosti in ni podlaga za povračilo dajatev, pobranih pred tem dnem, razen če je določeno drugače“. V uvodni izjavi 7 te uredbe so povzete določbe člena 3 in je pojasnjena njihova logika. V tej uvodni izjavi je navedeno: „[…] Priporočila v poročilih, ki jih je sprejel DSB, veljajo samo za naprej. Zato je primerno opredeliti, da vsak ukrep, uveden na podlagi te uredbe, učinkuje od dneva začetka njegove veljavnosti, razen če je določeno drugače, in zato ni podlaga za povračilo dajatev, pobranih pred tem datumom“.
70. Posledica zgoraj navedenega je, da razveljavitev prvotne uredbe ne vpliva na noben položaj, za katerega so ratione temporis veljale določbe te uredbe. Zato – ker je zakonodajalec Unije potrdil pravilno pobiranje protidampinških dajatev, pobranih med datumom začetka veljavnosti prvotne uredbe in datumom razveljavitve te uredbe – ni podlage, da bi šteli, da je razširitev teh dajatev na uvoz, katerega namen je bil izogniti se trgovinskemu ukrepu Unije, neveljavna.
71. Kot je pravilno navedeno v točki 129 izpodbijane sodbe, se v okoliščinah, kot so te v obravnavani zadevi, za to, da bi bila taka razširitev zakonita, zahteva, da (i) se razširitev nanaša izključno na obdobje pred potekom teh ukrepov in (ii) da je bila odrejena registracija zadevnega uvoza v skladu s členom 13(3) in členom 14(5) osnovne uredbe. Ni sporno, da sta ta pogoja v obravnavani zadevi izpolnjena.(32)
72. Glede na navedeno se je Splošno sodišče tudi pravilno sklicevalo, po mojem mnenju, na sodbo Sodišča v zadevi APEX za to, da je zavrnilo trditve pritožnic glede tega vprašanja.
4. Sklicevanje Splošnega sodišča na sodbo v zadevi APEX
73. V sodbi v zadevi APEX – v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki se je nanašal na veljavnost druge uredbe, s katero so bile razširjene protidampinške dajatve zaradi izogibanja – je ena od strank, ki so predložile stališča, trdila, da je treba izpodbijano uredbo šteti za neveljavno, saj je bila sprejeta v času, ko ni več veljala uredba, s katero so bile te dajatve prvotno uvedene.
74. Sodišče je to trditev zavrnilo in presodilo, da člen 13 osnovne uredbe dovoljuje sklep o razširitvi protidampinških dajatev zaradi izogibanja, čeprav se je prvotna uredba o uvedbi dajatev iztekla. Taka razlaga ni – tako je navedlo Sodišče – izključena z besedilom določbe in je, kar je pomembneje, podprta s kontekstualno in namensko razlago te določbe. V tem smislu je Sodišče tudi zavrnilo trditev, da bi bila postranskost ukrepa o razširitvi dajatev zaradi izogibanja – element, ki ga Sodišče poudarilo v neki prejšnji sodbi(33) – v nasprotju s to razlago. Sodišče je presodilo, da „[č]eprav iz te [postranskosti] izhaja, da razširjeni ukrepi ne morejo obstati po izteku ukrepov, ki jih razširjajo, pa iz povezave med njimi ni mogoče sklepati, da mora biti odločba o uvedbi prvonavedenih ukrepov sprejeta pred iztekom drugonavedenih“.(34)
75. Vendar se pritožnice ne strinjajo glede upoštevnosti sodbe APEX za obravnavano zadevo, ker v navedeni sodbi veljavnost prvotne uredbe ni bila sporna. Vendar, kot sem pojasnil v predhodnih delih teh sklepnih predlogov, tudi v obravnavani zadevi nič ne kaže na to, da bi bila prvotna uredba nezakonita.
76. Zgolj dejstvo, da se je Komisija pri izvajanju politike diskrecijske pravice, ki jo ima v zvezi s tem, odločila razveljaviti uredbo pred njenim prvotno nameravanim iztekom,(35) ni pomembno. Ugotovitve Sodišča v zadevi APEX so še vedno močno upoštevne za obravnavano zadevo.
77. Vendar so na obravnavi pritožnice trdile, da tudi če bi Sodišče prvotno uredbo štelo za veljavno, bi bili zadevi še vedno različni, saj bi bilo obdobje, ki je preteklo med iztekom prvotne uredbe in uvedbo (ali ponovno uvedbo) dajatev proti izogibanju, v obravnavani zadevi daljše od tistega, ki je bilo obravnavano v sodbi v zadevi APEX. Ker ni glede tega nikakršnega drugega pojasnila, moram reči, da ne razumem, zakaj naj bi to dejstvo (krajše ali daljše omenjeno obdobje) postavilo pod vprašaj zgoraj navedeno pravno presojo.
78. Nenazadnje bi bilo nenavadno izpeljati sklep, da bi lahko v danem obdobju (ki ustreza dejanskemu trajanju prvotne uredbe) institucije Unije veljavno uvedle protidampinško dajatev na uvoz iz tretje države, ne pa na tisti uvoz, ki je bil speljan prek druge tretje države zaradi poskusa izogibanja trgovinskemu ukrepu Unije. Taka ugotovitev bi de facto spodbujala trgovce, da bi se v prihodnosti poskusili izogniti trgovinskim ukrepom Unije, saj se z njo kaznujejo pošteni uvozniki in je v korist nepoštenim.(36) To bi bilo v nasprotju z namenom člena 13 osnovne uredbe.
79. Zato nisem ugotovil nikakršne napačne uporabe prava v točkah 129 in 134 izpodbijane sodbe, v katerih se je Splošno sodišče v podporo svojim ugotovitvam sklicevalo na sodbo APEX.
80. Nazadnje, menim, da se ni treba posebej ukvarjati s kršitvijo načela dobrega upravljanja, ki jo zatrjujejo pritožnice. V zvezi s tem niso razdelale nobenega posebnega in samostojnega argumenta.
81. Naj zaključim, da je bilo s šestim pritožbenim razlogom pritožnic izpostavljeno vprašanje, ali razveljavitev uredbe o uvedbi protidampinške dajatve na uvoz s poreklom iz tretje države zaradi možne neskladnosti s pravili STO preprečuje Komisiji, da bi to dajatev razširila na uvoz iz druge tretje države zaradi izogibanja, tudi če se razširitev nanaša na obdobje pred razveljavitvijo in je bil uvoz registriran v skladu z upoštevnimi protidampinškimi pravili.
82. V teh sklepnih predlogih sem skušal pojasniti, zakaj – drugače kot pritožnice – menim, da mora biti odgovor na to vprašanje nikalen.
VI. Predlog
83. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj šesti pritožbeni razlog družb Eurobolt BV, Fabory Nederland BV in ASF Fischer BV zavrne.