ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
14 september 2023 (*)
„Hogere voorziening – Staatssteun – Luchtvaartsector – Exploitatiesteun van de Bondsrepubliek Duitsland aan de luchthaven Frankfurt-Hahn – Artikel 108 VWEU – Besluit om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden – Beroep tot nietigverklaring – Hoedanigheid van belanghebbende – Waarborging van procedurele rechten”
In zaak C‑466/21 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 29 juli 2021,
Land Rheinland-Pfalz, vertegenwoordigd door R. van der Hout en C. Wagner, Rechtsanwälte,
rekwirant,
andere partijen in de procedure:
Deutsche Lufthansa AG, gevestigd te Keulen (Duitsland), vertegenwoordigd door A. Martin-Ehlers, Rechtsanwalt,
verzoekster in eerste aanleg,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Georgieva en T. Maxian Rusche als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Bondsrepubliek Duitsland,
interveniënte in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, L. S. Rossi, J.‑C. Bonichot, S. Rodin en O. Spineanu-Matei, rechters,
advocaat-generaal: P. Pikamäe,
griffier: M. Krausenböck, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 november 2022,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 maart 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Land Rheinland-Pfalz (deelstaat Rijnland-Palts, Duitsland; hierna: „Land”) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 19 mei 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑218/18, EU:T:2021:282; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht besluit C(2017) 5289 final van de Commissie van 31 juli 2017 betreffende de door Duitsland ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.47969 (2017/N) met betrekking tot exploitatiesteun aan de luchthaven Frankfurt-Hahn (hierna: „litigieus besluit”), nietig heeft verklaard.
2 Met haar incidentele hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie eveneens om vernietiging van het bestreden arrest.
3 Met haar incidentele hogere voorziening verzoekt Deutsche Lufthansa AG (hierna: „DLH”) om vernietiging van dat arrest voor zover daarbij de tweede grief van het eerste onderdeel van het enige middel dat zij in het kader van het beroep in eerste aanleg had aangevoerd, is afgewezen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening 2015/1589
4 Artikel 1 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
h) ‚belanghebbende’: een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
5 Artikel 4 van deze verordening bepaalt:
„[…]
3. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid l, VWEU valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, neemt zij een besluit houdende dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt (‚besluit om geen bezwaar te maken’). In het besluit wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het VWEU is toegepast.
4. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, neemt zij een besluit dat ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (‚besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).
[…]”
Verordening nr. 651/2014
6 Artikel 56 bis van verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/1084 van de Commissie van 14 juni 2017 (PB 2017, L 156, blz. 1) (hierna: „verordening 651/2014”), bepaalt:
„1. Investeringssteun voor een luchthaven is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in de leden 3 tot en met 14 van dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
2. Exploitatiesteun voor een luchthaven is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in de leden 3, 4, 10 en 15 tot en met 18 van dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
[…]
6. De investeringssteun wordt niet toegekend aan een luchthaven die gelegen is binnen een afstand van 100 km of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein vanaf een bestaande luchthaven van waaruit geregelde luchtdiensten in de zin van artikel 2, punt 16, van verordening (EG) nr. 1008/2008 [van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3)] worden uitgevoerd.
7. De leden 5 en 6 zijn niet van toepassing op luchthavens met een jaarlijkse passagiersstroom van maximaal 200 000 passagiers gedurende de twee boekjaren voorafgaand aan het jaar waarin de steun daadwerkelijk wordt toegekend, indien de investeringssteun naar verwachting niet ertoe zal leiden dat de luchthaven daarmee haar gemiddelde jaarlijkse passagiersstroom binnen de twee boekjaren volgend op de toekenning van de steun kan uitbreiden tot meer dan 200 000 passagiers. Aan dit soort luchthavens toegekende investeringssteun voldoet hetzij aan lid 11 hetzij aan de leden 13 en 14.
8. Lid 6 is niet van toepassing wanneer de investeringssteun wordt toegekend aan een luchthaven die gelegen is binnen een afstand van 100 km van bestaande luchthavens van waaruit geregelde luchtdiensten in de zin van artikel 2, punt 16, van verordening (EG) nr. 1008/2008 worden uitgevoerd, indien de verbinding tussen elk van deze andere bestaande luchthavens en de luchthaven die de steun ontvangt, noodzakelijkerwijs een totale reistijd per zeevervoer van ten minste 90 minuten of luchtvervoer omvat.
[…]”
Richtsnoeren betreffende steunmaatregelen voor de luchtvaart
7 Punt 25 van de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren inzake luchtvaartsteun”) bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtsnoeren wordt verstaan onder:
[…]
12. ‚verzorgingsgebied van een luchthaven’: een afgebakende geografische markt die doorgaans wordt vastgesteld op rond 100 km of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Het verzorgingsgebied van een bepaalde luchthaven kan hiervan echter verschillen en er moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van iedere afzonderlijke luchthaven. De grootte en de omvang van het verzorgingsgebied verschilt van luchthaven tot luchthaven en is afhankelijk van de uiteenlopende kenmerken van de luchthaven, onder meer haar bedrijfsmodel, locatie en de luchtverbindingen die zij bedient;
[…]”
8 De punten 114, 115, 131 en 132 van de richtsnoeren inzake luchtvaartsteun, die deel uitmaken van afdeling 5.1.2 („Exploitatiesteun voor luchthavens”), bepalen:
„114. Niettemin draagt het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens niet bij tot een doelstelling van gemeenschappelijk belang. Wanneer een luchthaven is gevestigd in hetzelfde verzorgingsgebied als een andere luchthaven met reservecapaciteit, moet het ondernemingsplan, op basis van deugdelijke prognoses voor passagiers- en vrachtstromen, aangeven wat het verwachte effect op het verkeer op de andere luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied is.
115. De Commissie zal dan ook twijfel hebben bij de vooruitzichten van een niet-winstgevende luchthaven om tegen het einde van de overgangsperiode haar exploitatiekosten volledig te dekken, indien een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied is gevestigd.
[…]
131. Bij het beoordelen van de verenigbaarheid van exploitatiesteun zal de Commissie rekening houden met de concurrentieverstoringen en de gevolgen voor het handelsverkeer. Wanneer een luchthaven is gevestigd in hetzelfde verzorgingsgebied als een andere luchthaven met reservecapaciteit, moet het ondernemingsplan, op basis van deugdelijke prognoses voor passagiers- en vrachtstromen, aangeven wat het verwachte effect op het verkeer op de andere luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied is.
132. Exploitatiesteun voor een luchthaven die in hetzelfde verzorgingsgebied ligt, zal alleen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd wanneer de lidstaat kan aantonen dat alle luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied in staat zullen zijn hun exploitatiekosten volledig te dekken tegen het eind van de overgangsperiode.”
Voorgeschiedenis van het geding
9 Op 7 april 2017 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie haar voornemen aangemeld om tussen 2018 en 2022 in opeenvolgende tranches exploitatiesteun te verlenen aan de luchthaven Frankfurt-Hahn, omdat deze verlieslatend was (hierna: „litigieuze steun”). Deze luchthaven wordt geëxploiteerd door Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (hierna: „FFHG”).
10 Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie in wezen beslist dat het niet nodig was de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, aangezien de litigieuze steun weliswaar „staatssteun” vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, maar dat deze steun op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar was met de interne markt. De Commissie heeft dit besluit met name gerechtvaardigd door erop te wijzen dat er geen andere luchthavens waren in het verzorgingsgebied van de luchthaven Frankfurt-Hahn, die de begunstigde van die steun was.
11 Voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit had de Commissie twee besluiten vastgesteld betreffende maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn en Ryanair. Het eerste hiervan is besluit (EU) 2016/788 van 1 oktober 2014 betreffende de door Duitsland ten uitvoer gelegde staatssteun SA.32833 (11/C) (ex 11/NN) met betrekking tot de financieringsregelingen voor de luchthaven Frankfurt-Hahn die in de periode 2009‑2011 zijn ingevoerd (PB 2016, L 134, blz. 1). Tegen dit besluit is beroep tot nietigverklaring ingesteld dat het Gerecht bij beschikking van 17 mei 2019, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑764/15, EU:T:2019:349), heeft verworpen. Het tweede is besluit (EU) 2016/789 van 1 oktober 2014 betreffende de door Duitsland ten uitvoer gelegde staatssteun SA.21121 (C 29/08) (ex NN 54/07) met betrekking tot de financiering van de luchthaven Frankfurt-Hahn en de financiële betrekkingen tussen de luchthaven en Ryanair (PB 2016, L 134, blz. 46). Tegen dit besluit is beroep tot nietigverklaring ingesteld dat het Gerecht bij arrest van 12 april 2019, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑492/15, EU:T:2019:252), heeft verworpen. De hogere voorzieningen die tegen deze twee beslissingen van het Gerecht zijn ingesteld, zijn afgewezen door het Hof bij arresten van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie (C‑453/19 P, EU:C:2021:608), en 20 januari 2022, Deutsche Lufthansa/Commissie (C‑594/19 P, EU:C:2022:40).
12 Voorts heeft de Commissie op 26 oktober 2018 beslist om op basis van een klacht van DLH een formele onderzoeksprocedure in te leiden onder referentie SA.43260, met betrekking tot andere maatregelen ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn en Ryanair. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 13 september 2019 (PB 2019, C 310, blz. 5; hierna: „Hahn IV-besluit”).
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
13 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 maart 2018, heeft de luchtvaartmaatschappij DLH beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
14 DLH heeft voor het Gerecht in wezen één middel aangevoerd, dat uit drie onderdelen bestaat. Het eerste onderdeel stelt dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de wezenlijke feiten van de aan haar voorgelegde zaak, het tweede onderdeel stelt dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met andere steun die reeds aan de luchthaven Frankfurt-Hahn was verleend, en het derde onderdeel stelt dat de Commissie beoordelingsfouten heeft gemaakt.
15 In het bestreden arrest heeft het Gerecht allereerst geoordeeld dat het beroep van DLH ontvankelijk was. Ten gronde heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie met betrekking tot het verzorgingsgebied van de luchthaven Frankfurt-Hahn niet naar behoren rekening had gehouden met alle criteria die door haar in aanmerking moesten worden genomen overeenkomstig de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, en dat de daaruit voortvloeiende „ontoereikende en onvolledige” analyse haar dus niet in staat had gesteld om de twijfels over de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de interne markt weg te nemen. Hoewel het Gerecht alle andere grieven van DLH heeft afgewezen, heeft het aldus het derde onderdeel van het enige middel van DLH in het beroep in eerste aanleg gedeeltelijk aanvaard en het litigieuze besluit op die grond nietig verklaard.
Conclusies van partijen
Conclusies van de principale hogere voorziening
16 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Land het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen en het beroep in eerste aanleg definitief te verwerpen, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
17 DLH verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening niet-ontvankelijk of althans ongegrond te verklaren, en
– het Land te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het beroep in eerste aanleg niet-ontvankelijk of althans ongegrond te verklaren, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
Conclusies van de incidentele hogere voorziening van DLH
19 Met haar haar incidentele hogere voorziening verzoekt DLH het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarbij de tweede grief van het eerste onderdeel van haar enig middel is afgewezen, en
– het Land te verwijzen in de kosten.
20 Het Land verzoekt het Hof:
– de incidentele hogere voorziening van DLH af te wijzen;
– het bestreden arrest te vernietigen en het beroep in eerste aanleg „definitief te verwerpen”, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
21 De Commissie verzoekt:
– de hogere voorziening van DLH niet-ontvankelijk of althans ongegrond te verklaren, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
Conclusies van de incidentele hogere voorziening van de Commissie
22 Met haar incidentele hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het beroep in eerste aanleg niet-ontvankelijk of althans ongegrond te verklaren, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
23 DLH verzoekt het Hof:
– de incidentele hogere voorziening van de Commissie niet-ontvankelijk of althans ongegrond te verklaren, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
24 Het Land verzoekt het Hof:
– de incidentele hogere voorziening van de Commissie toe te wijzen;
– het bestreden arrest te vernietigen en het beroep in eerste aanleg „definitief te verwerpen”, en
– DLH te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.
Verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden arrest
25 Bij verzoek van 10 september 2021 heeft het Land het Hof verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden arrest.
26 Bij beschikking van 30 november 2021, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P-R, EU:C:2021:972), heeft de vicepresident van het Hof dit verzoek afgewezen.
Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
27 Naar aanleiding van de conclusie van de advocaat-generaal heeft DLH bij twee akten, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 april 2023 en 11 juli 2023, verzocht om heropening van de mondelinge behandeling overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
28 Ter ondersteuning van haar verzoek voert DLH aan dat er nieuwe feiten zijn waarvan zij niet op de hoogte was voordat die conclusie is genomen. Het gaat om de indiening door het Land van een memorie in een hangende procedure betreffende een geding tussen haarzelf en het Land bij het Landgericht Köln (rechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland) over de terugvordering van de bedragen die overeenkomen met de in het Hahn IV-besluit bedoelde maatregelen. DLH merkt meer in het bijzonder op dat het Land in die memorie stelt dat Ryanair en zijzelf met elkaar concurreren. Voorts beroept DLH zich op een arrest van het Oberlandesgericht Koblenz (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Rijnland-Palts, Koblenz, Duitsland) waarin is erkend dat de aan de luchthaven Frankfurt-Hahn verleende steun een kruissubsidie ten gunste van Ryanair vormde, hetgeen bevestigt dat DLH rechtstreeks en individueel door deze steun wordt geraakt.
29 Overeenkomstig artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor zijn beslissing.
30 In casu blijkt uit de door DLH ingediende verzoeken evenwel niet dat er sprake is van een nieuw feit dat van beslissende invloed kan zijn op de door het Hof te geven beslissing.
31 In die omstandigheden ziet het Hof, de advocaat-generaal gehoord, geen aanleiding om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.
Ontvankelijkheid van de principale hogere voorziening en de incidentele hogere voorziening van de Commissie
Ontvankelijkheid van de principale hogere voorziening
Argumenten van partijen
32 DLH is van mening dat de principale hogere voorziening niet-ontvankelijk is omdat, ten eerste, het door het Land overgelegde document dat als bewijs van een procesvolmacht van zijn vertegenwoordiger moet dienen, te gedateerd en te algemeen is en geen informatie bevat over de identiteit van de te vertegenwoordigen persoon, ook al is het namens het Land ondertekend. Ten tweede meent DLH dat het bestreden arrest het Land slechts raakt wegens zijn verplichting om de reeds aan FFHG toegekende tranches van de litigieuze steun terug te vorderen en om FFHG in de toekomst geen dergelijke tranches meer uit te keren. Het Land heeft echter geweigerd om die verplichting na te komen. Het instellen van de hogere voorziening is dus „onrechtmatig”. Ten derde leidt het bestreden arrest niet tot een wijziging van de rechtspositie van het Land, aangezien het Land in werkelijkheid beoogt de belangen van FFHG, haar nieuwe aandeelhouders en Ryanair te beschermen. Ten vierde heeft het Land geen procesbelang, aangezien het geen enkel voordeel verkrijgt uit de vernietiging van het bestreden arrest.
33 In haar dupliek en ter terechtzitting voor het Hof heeft DLH ten slotte aangevoerd dat de hogere voorziening voorbijging aan het gezag van gewijsde van de beschikking van het Gerecht van 17 mei 2019, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑764/15, EU:T:2019:349), en dat het Land geen procesbelang meer had, aangezien de huidige economische situatie van FFHG deze niet meer in staat stelde om de betaling van het saldo van de litigieuze steun te verkrijgen.
34 Het Land en de Commissie stellen dat het betoog van DLH moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
35 Wat in de eerste plaats het door DLH in dupliek en ter terechtzitting voor het Hof aangevoerde argument betreft dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is voor zover zij ertoe strekt het gezag van gewijsde van de beschikking van 14 december 2017, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑764/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:933), ter discussie te stellen, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 127 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof nieuwe middelen in de loop van het geding niet mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
36 Aangezien DLH het argument inzake het gezag van gewijsde van de beschikking van 14 december 2017, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑764/15, EU:T:2017:933), niet heeft aangevoerd in haar memorie van antwoord op de hogere voorziening en dit argument niet steunt op juridische en feitelijke gegevens die pas in de loop van de procedure aan het licht zijn gekomen, moet dit argument als tardief worden beschouwd en dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
37 In de tweede plaats volgt uit artikel 56, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat voor andere tussenkomende partijen dan lidstaten en de instellingen van de Europese Unie hogere voorziening openstaat tegen een beslissing van het Gerecht wanneer die beslissing hun situatie rechtstreeks aantast.
38 In casu toont het Land, interveniënt voor het Gerecht, rechtens genoegzaam aan dat het bestreden arrest zijn situatie rechtstreeks aantast.
39 Zoals het Land in zijn hogere voorziening opmerkt, heeft dit arrest immers tot gevolg dat het Land wordt verplicht de reeds aan FFHG toegekende tranches van de litigieuze steun terug te vorderen en dat het Land in de toekomst geen nieuwe tranches van die steun mag uitkeren.
40 Het door DLH ter terechtzitting voor het Hof aangevoerde argument dat FFHG, gelet op de insolventieprocedure die thans tegen haar is ingeleid, hoe dan ook niet meer in staat zou zijn geweest om de resterende tranches van de litigieuze steun te ontvangen, doet niets af aan die conclusie. Zelfs als dit het geval is, verplicht het bestreden arrest het Land immers nog steeds om de tranches van de litigieuze steun die het reeds aan FFHG heeft uitgekeerd terug te vorderen.
41 Bovendien kan de omstandigheid dat het Land niet alle bij het bestreden arrest opgelegde maatregelen heeft genomen, zelfs indien dit zou worden bewezen, niet afdoen aan de in de punten 39 en 40 van het onderhavige arrest verrichte vaststellingen, waaruit voldoende blijkt dat het bestreden arrest de situatie van het Land rechtstreeks aantast en het Land dus hogere voorziening kan instellen tegen dat arrest, zonder dat verder hoeft te worden onderzocht of deze partij procesbelang heeft.
42 In de derde plaats vermeldt de volmacht van de vertegenwoordiger van het Land uitdrukkelijk dat hij het Land voor de rechterlijke instanties van de Unie kan vertegenwoordigen in geschillen inzake staatssteun. Bovendien beweert DLH niet – en toont zij a fortiori evenmin aan – dat deze volmacht, ook al is die reeds afgegeven op 7 juni 2019, niet meer geldig is. Bijgevolg voldoet deze volmacht aan de voorwaarden van artikel 44, lid 1, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, mobile.de/EUIPO, C‑418/16 P, EU:C:2018:128, punten 34 en 39).
43 Hieruit volgt dat de hogere voorziening van het Land ontvankelijk is.
Ontvankelijkheid van de incidentele hogere voorziening van de Commissie
Argumenten van partijen
44 DLH betoogt dat de incidentele hogere voorziening van de Commissie in de eerste plaats niet-ontvankelijk is omdat zij, in strijd met artikel 177, lid 1, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, niet de datum vermeldt waarop de hogere voorziening van het Land aan deze instelling is betekend.
45 In de tweede plaats is de incidentele hogere voorziening van de Commissie strijdig met artikel 178, lid 3, tweede volzin, van dit Reglement voor de procesvoering, aangezien zij grotendeels identiek is aan de memorie die deze instelling heeft ingediend in antwoord op de principale hogere voorziening.
46 In de derde plaats is deze incidentele hogere voorziening niet-ontvankelijk omdat de principale hogere voorziening zelf niet-ontvankelijk is.
47 In de vierde plaats is de instelling van die incidentele hogere voorziening onrechtmatig, aangezien de Commissie geen inbreukprocedure tegen de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingeleid, terwijl DLH haar ervan op de hoogte heeft gebracht dat na de vaststelling van het Hahn IV-besluit noch FFHG, noch het Land de betrokken steun had teruggevorderd van Ryanair teneinde de betrokken bedragen op een geblokkeerde rekening te plaatsen.
48 Het Land en de Commissie stellen dat het betoog van DLH moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
49 Wat in de eerste plaats het argument van DLH betreft dat de incidentele hogere voorziening van de Commissie niet-ontvankelijk is omdat de hogere voorziening van het Land ook niet-ontvankelijk is, kan worden volstaan met de vaststelling dat dit argument, gelet op de vaststellingen in de punten 35 tot en met 43 van het onderhavige arrest, moet worden afgewezen.
50 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat volgens de artikelen 172 en 174 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof de partijen in de desbetreffende zaak voor het Gerecht die een belang hebben bij de toewijzing of de afwijzing van de hogere voorziening, een memorie van antwoord kunnen indienen waarvan de conclusies strekken tot gehele of gedeeltelijke toewijzing of afwijzing van deze hogere voorziening. Deze partijen kunnen overeenkomstig artikel 176 en artikel 178, leden 1 en 3, van dat Reglement ook een incidentele hogere voorziening indienen die bij afzonderlijke, van de memorie van antwoord onderscheiden, akte moet worden ingesteld, waarvan de conclusies strekken tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht op grond van juridische middelen en argumenten die verschillen van de middelen en argumenten die in de memorie van antwoord worden aangevoerd (beschikking van 7 december 2017, Eurallumina/Commissie, C‑323/16 P, EU:C:2017:952, punt 30, en arrest van 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 47).
51 Uit deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang beschouwd, blijkt dat de memorie van antwoord niet kan strekken tot vernietiging van de beslissing van het Gerecht op zelfstandige gronden die verschillen van die welke in het kader van de hogere voorziening zijn aangevoerd, aangezien dergelijke gronden enkel kunnen worden aangevoerd in het kader van een incidentele hogere voorziening (arrest van 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 48). Hieruit volgt eveneens dat de incidentele hogere voorziening in beginsel andere middelen en argumenten moet bevatten dan die welke zijn aangevoerd in de memorie van antwoord op de principale hogere voorziening van dezelfde partij.
52 De verschillende in de incidentele hogere voorziening van de Commissie aangevoerde middelen overlappen in casu gedeeltelijk de door de Commissie in haar memorie van antwoord ter ondersteuning van de hogere voorziening van het Land aangevoerde argumenten.
53 Niettemin moet worden opgemerkt dat de Commissie met haar incidentele hogere voorziening zelf verzoekt om vernietiging van het bestreden arrest door middelen aan te voeren die gedeeltelijk autonoom zijn en verschillen van die welke in de principale hogere voorziening zijn aangevoerd. Volgens de in punt 50 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte regels kon een dergelijk verzoek niet worden ingesteld en konden dergelijke middelen evenmin in haar memorie van antwoord worden aangevoerd, zodat de Commissie overeenkomstig deze regels een incidentele hogere voorziening heeft ingesteld. In die omstandigheden kan haar niet worden verweten dat zij in haar incidentele hogere voorziening alle ter ondersteuning van haar beroep tot vernietiging van het bestreden arrest aangevoerde middelen heeft uiteengezet, daaronder begrepen de middelen die ook in haar memorie van antwoord zijn aangevoerd, in plaats van de uiteenzetting van haar middelen te verdelen tussen deze incidentele hogere voorziening en die memorie van antwoord, met het risico dat de samenhang van haar redenering werd aangetast (zie in die zin beschikking van 7 december 2017, mobile.de/EUIPO, C‑323/16 P, EU:C:2017:952, punt 31).
54 In de derde plaats moet een incidentele hogere voorziening volgens artikel 177, lid 1, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof de datum vermelden waarop de principale hogere voorziening is betekend aan de partij die deze incidentele hogere voorziening instelt. DLH merkt op dat een dergelijke vermelding niet voorkomt in de incidentele hogere voorziening die de Commissie in de onderhavige zaak heeft ingesteld.
55 Hoewel deze vermelding niet voorkomt in deze incidentele hogere voorziening, staat vast dat de datum waarop de principale hogere voorziening aan de Commissie is betekend, te weten 5 augustus 2021, uitdrukkelijk wordt vermeld in de door de Commissie ingediende memorie van antwoord op deze principale hogere voorziening, die is betekend aan DLH en aan het Land. Bovendien wordt geenszins betwist dat de Commissie deze incidentele hogere voorziening binnen de gestelde termijn heeft ingesteld.
56 Hieruit volgt dat de omstandigheid dat de Commissie in haar incidentele hogere voorziening heeft nagelaten de in artikel 177, lid 1, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bedoelde vermelding op te nemen, geen onregelmatigheid vormt die tot de niet-ontvankelijkheid van deze incidentele hogere voorziening kan leiden, aangezien de andere partijen in staat zijn gesteld om na te gaan of die incidentele hogere voorziening was ingesteld binnen een termijn van twee maanden na de betekening van de hogere voorziening.
57 Anders dan DLH in haar memorie van dupliek in de principale hogere voorziening stelt, kan de omstandigheid dat de conclusies van de memorie van antwoord van de Commissie op de principale hogere voorziening tot vernietiging van het bestreden arrest en niet, zoals artikel 174 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vereist, tot gehele of gedeeltelijke toewijzing of afwijzing van deze hogere voorziening strekken, niet afdoen aan die conclusie. Een dergelijke onregelmatigheid leidt immers slechts tot de niet-ontvankelijkheid van de vordering waarmee de Commissie in die memorie van antwoord verzoekt om vernietiging van het bestreden arrest (zie in die zin arrest van 30 mei 2017, Safa Nicu Sepahan/Raad, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punt 21).
58 Ten slotte kan de omstandigheid dat het Land niet de nodige stappen heeft ondernomen om zich te voegen naar het bestreden arrest of het Hahn IV-besluit, gesteld al dat dit bewezen wordt geacht, niet leiden tot de niet-ontvankelijkheid van de incidentele hogere voorziening van de Commissie strekkende tot vernietiging van dat arrest.
59 Bijgevolg is de incidentele hogere voorziening van de Commissie ontvankelijk.
Gegrondheid van de principale hogere voorziening en de incidentele hogere voorziening van de Commissie
Opmerkingen vooraf
60 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Land vijf middelen aan: ten eerste, schending van artikel 263, vierde alinea, VWEU en ontoereikende motivering; ten tweede, onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van het verzorgingsgebied van de luchthaven Frankfurt-Hahn; ten derde, schending van het beginsel ne ultra petita; ten vierde, niet-inachtneming van de voorwaarden waaronder de Commissie kan afzien van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en, ten vijfde, schending van artikel 264 VWEU.
61 Ter ondersteuning van haar incidentele hogere voorziening voert de Commissie zes middelen aan: ten eerste, schending van artikel 263 VWEU; ten tweede, schending van de regels inzake de bewijslast, niet-nakoming van de verplichting om te antwoorden op de door de partijen aangevoerde argumenten en om hen te horen; en ten derde, toepassing van een onjuist criterium voor het onderzoek van de geldigheid van besluiten van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU niet in te leiden; ten vierde, onjuiste uitlegging van de richtsnoeren inzake luchtvaartsteun; ten vijfde, schending van de regels inzake de bewijslast en, ten zesde, schending van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, onterecht ambtshalve onderzoek en onjuiste opvatting van een bewijselement.
Middelen inzake het ontbreken van procesbevoegdheid van DLH
Argumenten van partijen
– Eerste middel van de principale hogere voorziening
62 Met zijn eerste middel verwijt het Land het Gerecht dat het artikel 263, vierde alinea, VWEU heeft geschonden en zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
63 In het tweede onderdeel van dit eerste middel stelt het Land meer in het bijzonder dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 62 en 86 van het bestreden arrest te oordelen dat uit een globale analyse van het verzoekschrift in eerste aanleg bleek dat DLH voor hem een schending van haar procedurele rechten had aangevoerd. DLH heeft in dat verzoekschrift immers enkel aangevoerd dat de Commissie fouten had gemaakt bij de goedkeuring van de litigieuze steun. Door louter vast te stellen dat de grief van die schending uit de globale analyse van dat verzoekschrift voortvloeide, is het Gerecht bovendien zijn motiveringsplicht niet nagekomen.
64 De Commissie is van mening dat het Gerecht de inhoud van dat verzoekschrift onjuist heeft opgevat of het althans juridisch onjuist heeft uitgelegd door zich op het standpunt te stellen dat het één enkel middel bevatte, ontleend aan schending van de procedurele rechten van DLH, terwijl het in werkelijkheid meerdere middelen bevatte. Voorts is de vaststelling van het Gerecht in de punten 59, 62 en 86 van het bestreden arrest dat het volstaat dat met het beroep of het verzoekschrift als geheel genomen schending van procedurele rechten wordt gelaakt, in strijd met artikel 263, vierde alinea, VWEU.
65 DLH antwoordt dat zij in de punten 55 en volgende van haar verzoekschrift in eerste aanleg uitdrukkelijk schending van haar procedurele rechten heeft aangevoerd. Dit aspect is zelfs vermeld in het voorwerp van haar beroep in eerste aanleg en in de ter ondersteuning daarvan aangevoerde middelen, zoals blijkt uit punt 14 van dat verzoekschrift.
– Tweede middel van de incidentele hogere voorziening van de Commissie
66 Met het tweede middel van haar incidentele hogere voorziening betoogt de Commissie, ondersteund door het Land, dat het Gerecht de regels inzake de bewijslast heeft geschonden en zijn verplichting om op de door partijen aangevoerde argumenten te antwoorden en hen te horen, niet is nagekomen.
67 In het eerste onderdeel van dit tweede middel betoogt de Commissie dat DLH voor het Gerecht nooit heeft verklaard dat de luchthavens van Frankfurt-Hahn en Frankfurt-Main met elkaar concurreerden, noch dat de steun ten gunste van de luchthaven van Frankfurt-Hahn enig gevolg kon hebben voor de luchthaven van Frankfurt-Main.
68 Punt 50 van het bestreden arrest geeft dus blijk van een onjuiste rechtsopvatting doordat het Gerecht melding maakt van een bewering die DLH niet voor het Gerecht heeft geformuleerd en waarvan het hoe dan ook de juistheid niet heeft onderzocht.
69 In de punten 52 tot en met 54 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat zonder de toekenning van de litigieuze steun aan FFHG de concurrentiedruk van Ryanair op DLH zou afnemen, zonder daarbij het door DLH en de Commissie overgelegde bewijs te onderzoeken, hetgeen ook in strijd is met de regels inzake de bewijslast.
70 DLH antwoordt dat zij in haar verzoekschrift in eerste aanleg heeft aangetoond dat de twee betrokken luchthavens met elkaar concurreerden. Aan die situatie van concurrentie ligt alleen al het in de punten 43 en 117 en volgende van dat verzoekschrift vermelde feit ten grondslag dat de verzorgingsgebieden van deze luchthavens elkaar overlappen. Bovendien heeft zij in punt 43 van dat verzoekschrift aangevoerd dat er tussen deze luchthavens concurrentie bestond wat de vanuit die luchthavens geëxploiteerde luchtroutes betreft.
71 Bovendien kan de Commissie niet opkomen tegen het door het Gerecht vastgestelde feit dat de luchthavens Frankfurt am Main en Frankfurt Hahn met elkaar concurreren, aangezien een incidentele hogere voorziening beperkt is tot rechtsvragen.
72 DLH stelt subsidiair dat zij heeft aangetoond dat de luchthaven Frankfurt-Hahn een dermate grote concurrentiedruk op de luchthaven Frankfurt-Main uitoefende dat deze laatste Ryanair de mogelijkheid heeft geboden om in maart 2017 aldaar een basis te openen.
73 In het tweede onderdeel van het tweede middel van haar incidentele hogere voorziening verwijt de Commissie het Gerecht dat het in de punten 52 en 53 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat Ryanair en DLH concurrenten waren voor de door Ryanair vanaf de luchthaven Frankfurt-Hahn aangeboden vluchten en voor de vluchten naar dezelfde bestemmingen die DLH uitvoerde vanuit de luchthaven Frankfurt am Main. De Commissie heeft voor het Gerecht aangevoerd dat de vluchten die DLH vanaf de luchthaven Frankfurt am Main verzorgde, betrekking hadden op „premiumvluchten” en transitpassagiers, terwijl Ryanair goedkope vluchten verzorgde in het kader van het „point-to-point” -verkeer. De Commissie heeft ook aangetoond dat het zogenoemde door DLH aangedragen bewijsmateriaal geen informatie bevatte over de ontwikkeling van het aantal passagiers en de prijzen en dat er grote twijfels bestonden over de vraag welke routes daadwerkelijk door DLH werden geëxploiteerd en op welke data. Aangezien dit betoog van de Commissie van groot belang is voor de uitkomst van de zaak, had het Gerecht daarop moeten antwoorden.
74 DLH antwoordt dat het Gerecht niet verplicht is om rekening te houden met de aangevoerde argumenten, maar enkel ervoor dient te zorgen dat het recht om te worden gehoord wordt geëerbiedigd.
Beoordeling door het Hof
75 Aangezien het litigieuze besluit tot de Bondsrepubliek Duitsland en niet tot DLH is gericht, dient in herinnering worden gebracht dat artikel 263, vierde alinea, VWEU twee gevallen noemt waarin een natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen een handeling van de Unie die niet tot hem is gericht. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat het Gerecht in punt 33 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit geen regelgevingshandeling was, aangezien het betrekking had op individuele steun. Die vaststelling wordt in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen overigens niet betwist.
77 Wat vervolgens de vraag betreft of DLH „rechtstreeks en individueel” is geraakt door het litigieuze besluit in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, is het vaste rechtspraak van het Hof dat degenen die niet de adressaat van een besluit zijn slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt indien dit besluit hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (zie met name arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232, en 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 51).
78 Aangezien het beroep in eerste aanleg betrekking had op een besluit van de Commissie inzake staatssteun, moet ook in herinnering worden gebracht dat in het kader van de procedure van toezicht op steunmaatregelen in de zin van artikel 108 VWEU een onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de in lid 3 van dit artikel bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de litigieuze steun met de interne markt, en, anderzijds, de in lid 2 van datzelfde artikel bedoelde onderzoeksfase. Pas in deze laatste fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, is zij volgens het VWEU verplicht om de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken (zie met name arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 94, en 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 52).
79 Hieruit volgt dat, zoals het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest terecht in herinnering heeft gebracht, wanneer de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, bij een besluit op grond van lid 3 van dat artikel vaststelt dat een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, degenen die door die procedurele waarborgen van artikel 108, lid 2, VWEU worden beschermd de naleving daarvan alleen kunnen afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben dat besluit te betwisten voor de Unierechter. Om deze redenen is een door een belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring van een dergelijk besluit ontvankelijk wanneer degene die het beroep instelt met dat beroep de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan deze laatste bepaling ontleent (zie met name arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de Uniewetgever de definitie van het begrip „belanghebbende”, zoals die voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof, heeft gecodificeerd in artikel 1, onder h), van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1), dat is vervangen door artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589. In die laatste bepaling wordt het begrip „belanghebbende” gedefinieerd als „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen” (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 58).
81 In casu staat vast dat het litigieuze besluit is vastgesteld na afloop van de in artikel 108, lid 3, VWEU en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 bedoelde inleidende onderzoeksfase, en dus zonder dat de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 4, lid 4, van die verordening is ingeleid.
82 Het Gerecht heeft dus terecht geoordeeld dat het door DLH ingestelde beroep ontvankelijk kon worden geacht voor zover deze luchtvaartmaatschappij had aangetoond dat zij een „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 was en zij daarnaast schending van haar procedurele rechten had aangevoerd.
83 Het Land en de Commissie zijn evenwel van mening dat het Gerecht in de punten 32 tot en met 64 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval aan beide voorwaarden was voldaan.
– Deutsche Lufthansa als „belanghebbende”
84 In de punten 39 tot en met 56 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat DLH een „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 was.
85 In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat het begrip „belanghebbende” in de zin van deze bepaling weliswaar specifiek de met de begunstigde van de steun concurrerende ondernemingen omvat, maar dat dit niet wegneemt dat dit begrip, zoals het Gerecht in punt 44 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, ziet op een onbepaalde groep van adressaten (zie in die zin arresten van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 63, en 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 59).
86 Zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een onderneming die geen rechtstreekse concurrent is van de begunstigde van de steun, niettemin kan worden aangemerkt als „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, mits zij aanvoert dat haar belangen door de steunverlening kunnen worden geraakt, hetgeen veronderstelt dat deze onderneming rechtens genoegzaam aantoont dat de steun haar situatie concreet dreigt te beïnvloeden. De hoedanigheid van „belanghebbende” veronderstelt dus niet noodzakelijkerwijs een concurrentieverhouding (zie in die zin met name arresten van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punten 64 en 65; 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/Commissie, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punt 58, en 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 60).
87 In de tweede plaats moet worden benadrukt dat het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de toekenning van de litigieuze steun concrete gevolgen kon hebben voor de situatie van DLH wat betreft, ten eerste, de werking van de luchthaven Frankfurt am Main die haar „belangrijkste hub” is en, ten tweede, de concurrentie met betrekking tot de bestemmingen van de vluchten die DLH vanuit die luchthaven aanbiedt.
88 Meer in het bijzonder heeft het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest allereerst geoordeeld dat de litigieuze steun de concurrentiepositie van de luchthaven Frankfurt am Main kon aantasten.
89 Zoals de Commissie in het eerste onderdeel van het tweede middel van haar incidentele hogere voorziening terecht opmerkt, blijkt uit het verzoekschrift in eerste aanleg echter niet dat DLH een dergelijk argument heeft aangevoerd om haar procesbevoegdheid aan te tonen. Zoals in punt 86 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het uitsluitend aan de verzoeker om aan te tonen dat de betrokken steunmaatregel zijn situatie concreet dreigt te beïnvloeden.
90 Bijgevolg geeft punt 50 van het bestreden arrest blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
91 Ten tweede heeft het Gerecht in de punten 51 tot en met 54 van het bestreden arrest benadrukt dat de toekenning van de litigieuze steun Ryanair de mogelijkheid had geboden om de concurrentiedruk op DLH vanuit de luchthaven van Frankfurt-Hahn te handhaven, aangezien FFHG in staat werd gesteld haar activiteiten voort te zetten. Deze vaststelling is gebaseerd op het feit dat deze twee luchtvaartmaatschappijen concurrenten zijn voor zover zij vanuit de luchthavens Frankfurt-Hahn en Frankfurt am Main vluchten naar dezelfde bestemmingen aanbieden, hetgeen, zoals in punt 51 van het bestreden arrest is aangegeven, wordt bevestigd door de lijsten van bestemmingen die DLH in haar processtukken en ter terechtzitting voor het Gerecht heeft verstrekt.
92 Uit dit punt 51 blijkt dus uitdrukkelijk dat het Gerecht rekening heeft gehouden met de door DLH overgelegde bewijzen. Zoals de Commissie in het tweede onderdeel van het tweede middel van haar incidentele hogere voorziening opmerkt, volgt daarentegen geenszins uit het bestreden arrest dat het Gerecht rekening heeft gehouden met de argumenten die zij met name in de punten 33 tot en met 40 van haar memorie van dupliek voor het Gerecht had aangevoerd en die ertoe strekten de relevantie van het door DLH overgelegde bewijs ter discussie te stellen voor de beoordeling van het bestaan van een concurrentieverhouding tussen deze luchtvaartmaatschappij en Ryanair.
93 In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat het toezicht van het Hof in hogere voorziening met name tot doel heeft na te gaan of het Gerecht rechtens voldoende is ingegaan op alle door de rekwirant aangevoerde argumenten, en een middel inzake het ontbreken van een antwoord van het Gerecht op de in eerste aanleg aangevoerde argumenten in wezen neerkomt op het aanvoeren van niet-nakoming van de motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 36 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dit Statuut en artikel 117 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van toepassing is op het Gerecht (zie in die zin arresten van 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, punt 29; 29 september 2022, ABLV Bank/GAR, C‑202/21 P, EU:C:2022:734, punt 106, en 2 februari 2023, Spanje e.a./Commissie, C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P, EU:C:2023:60, punt 118).
94 Het is juist dat het Gerecht geen uiteenzetting hoeft te geven die volledig en één voor één alle argumenten van de partijen volgt. De motivering van het Gerecht kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen (arresten van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie, C‑120/06 P en C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punt 96, en 1 december 2022, EUIPO/Vincenti, C‑653/20 P, EU:C:2022:945, punt 47).
95 Aangezien de door de Commissie verstrekte gegevens er in casu toe strekten de relevantie van de door DLH verstrekte gegevens te betwisten, had het Gerecht evenwel, teneinde te voldoen aan zijn motiveringsplicht, moeten uiteenzetten waarom het van oordeel was dat die bewijzen niet konden afdoen aan zijn op de door DLH verstrekte gegevens gebaseerde beoordeling dat deze luchtvaartmaatschappij en Ryanair actief waren op dezelfde markt voor passagiersvervoer, en dus concurrenten waren.
96 Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en zijn motiveringsplicht niet is nagekomen door te oordelen dat DLH een „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 was.
97 Bijgevolg moeten het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel van de Commissie worden aanvaard.
– Beroep van Deutsche Lufthansa op haar procedurele rechten
98 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de vaststelling van het Gerecht in punt 64 van het bestreden arrest dat DLH in het verzoekschrift in eerste aanleg schending had aangevoerd van haar procedurele rechten, berust op de vaststellingen van het Gerecht in de punten 62 en 63 van dat arrest.
99 Het Gerecht heeft dienaangaande in punt 62 van dat arrest geoordeeld dat „uit de globale analyse van het verzoekschrift [bleek]” dat het door DLH ingestelde beroep „betrekking [had] op de nietigverklaring van het besluit om geen bezwaar te maken, waarbij werd opgekomen tegen het feit dat in [dit] besluit [was] nagelaten de litigieuze steun volledig te onderzoeken, waardoor [DLH] [zou zijn benadeeld] aangezien zij belanghebbende [was] en haar recht om te worden gehoord en haar procedurele rechten [zouden zijn geschonden]”.
100 In punt 63 van het bestreden arrest heeft het Gerecht tevens gepreciseerd dat „[w]anneer het een beroep betreft waarmee de rechtmatigheid wordt betwist van het besluit dat is vastgesteld zonder dat de formele procedure is ingeleid, alle door [DLH] in het enige middel aangevoerde argumenten [moesten] worden onderzocht om uit te maken of er sprake [was] van ernstige moeilijkheden die voor de Commissie aanleiding hadden moeten zijn om die procedure in te leiden”.
101 In de tweede plaats moet in herinnering worden gebracht dat het niet aan de Unierechter toekomt om het beroep van een verzoeker waarmee deze uitsluitend de gegrondheid betwist van een besluit waarin de steun wordt beoordeeld, uit te leggen als een beroep dat er in werkelijkheid toe strekt de procedurerechten te waarborgen die de verzoeker aan artikel 108, lid 2, VWEU ontleent, wanneer deze niet uitdrukkelijk een middel heeft opgeworpen waarmee hij dit doel nastreeft, omdat anders het voorwerp van dat beroep zou worden gewijzigd (arrest van 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/Commissie, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102 De door de verzoeker aangevoerde argumenten die er specifiek toe strekken aan te tonen dat de Commissie de formele onderzoeksfase had moeten inleiden, zijn evenwel ontvankelijk wanneer het beroep ter ondersteuning waarvan die argumenten worden aangevoerd, daadwerkelijk strekt tot nietigverklaring van het besluit om geen dergelijke procedure in te leiden, en verzoeker volgens de bewoordingen van dat verzoekschrift betoogt dat hij, doordat de formele onderzoeksprocedure niet is geopend, de procedurele waarborgen niet heeft genoten waarop hij recht heeft (zie in die zin arrest van 22 september 2011, België/Deutsche Post en DHL International, C‑148/09 P, EU:C:2011:603, punten 61‑63).
103 Ten eerste is het in casu juist dat, zoals het Gerecht in punt 62 van het bestreden arrest heeft benadrukt, het door DLH bij het Gerecht ingestelde beroep strekte tot nietigverklaring van een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksfase van artikel 108, lid 2, VWEU niet in te leiden.
104 Ten tweede moet echter worden benadrukt dat het Gerecht, zoals de advocaat-generaal in punt 98 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn motiveringsplicht niet is nagekomen door in punt 62 van dat arrest louter te verklaren dat het beroep van DLH op een schending van haar procedurele rechten voortvloeide uit een globale analyse van het verzoekschrift in eerste aanleg. Het Gerecht had integendeel uitdrukkelijk moeten verwijzen naar de punten van dat verzoekschrift waarop het zich voor die beoordeling baseerde, teneinde partijen in staat te stellen, zoals in punt 94 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, de redenen te kennen waarom het aldus heeft geoordeeld en het Hof in staat te stellen zijn toezicht uit te oefenen.
105 Ten derde was het Gerecht, zoals ook de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, nog gehouden te onderzoeken welke grieven van DLH er specifiek toe strekten aan te tonen dat de Commissie de formele onderzoeksfase had moeten inleiden.
106 Uit het bestreden arrest blijkt echter niet dat het Gerecht een dergelijk onderzoek heeft verricht. Uit punt 63 van dat arrest volgt integendeel dat het Gerecht heeft geoordeeld dat, aangezien het beroep in eerste aanleg was gericht tegen de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, het alle door DLH aangevoerde argumenten diende te onderzoeken om uit te maken of er sprake was van ernstige moeilijkheden die voor de Commissie aanleiding hadden moeten zijn om die procedure in te leiden, zonder eerst na te gaan of elk van die argumenten specifiek tot doel hadden dergelijke moeilijkheden aan te tonen.
107 Hieruit volgt dat het oordeel van het Gerecht dat DLH schending van haar procedurele rechten had aangevoerd, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en gebrekkig is gemotiveerd.
108 Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening van het Land worden aanvaard.
109 Gelet op een en ander, en zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening van het Land, noch over het eerste middel en het derde onderdeel van het tweede middel van de incidentele hogere voorziening van de Commissie waarmee om andere redenen de ontvankelijkheid van het beroep wordt betwist, noch over de andere middelen van de principale hogere voorziening en de incidentele hogere voorzieningen die ertoe strekken de redenering van het Gerecht ten gronde ter discussie te stellen en in het bijzonder over de middelen die DLH in haar incidentele hogere voorziening heeft aangevoerd met betrekking tot de verenigbaarheid van het door het Gerecht gebezigde begrip „totaalscenario” met artikel 107 VWEU, moet het bestreden arrest worden vernietigd.
Beroep bij het Gerecht
110 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
111 Dit is in de onderhavige zaak niet het geval.
112 Gelet op het bestaan van verschillende onjuiste rechtsopvattingen en motiveringsgebreken, impliceert het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg en, in voorkomend geval, van de gegrondheid van dit beroep immers feitelijke beoordelingen, waarvoor het Hof aanvullende maatregelen tot organisatie van de procesgang of tot instructie van het dossier zou moeten treffen.
113 Bijgevolg moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht en dient de beslissing over de kosten te worden aangehouden.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 19 mei 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie (T‑218/18, EU:T:2021:282), wordt vernietigd.
2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
ondertekeningen