TEISINGUMO TEISMO (penktoji kolegija) SPRENDIMAS
2023 m. rugsėjo 14 d.(*)
„Apeliacinis skundas – Valstybės pagalba – SESV 107 straipsnio 1 dalis – Gėrimų skardinėse pardavimas Danijos Karalystės gyventojams – Pardavimas be užstato, jeigu nupirkti gėrimai bus eksportuoti – Baudos neskyrimas – Sąvoka „valstybės pagalba“ – Sąvoka „valstybės ištekliai“ – Sprendimas, kuriuo pripažįstama, kad valstybės pagalba nebuvo suteikta – Ieškinys dėl panaikinimo“
Sujungtose bylose C‑508/21 P ir C‑509/21 P
dėl 2021 m. rugpjūčio 18 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateiktų dviejų apeliacinių skundų
Europos Komisija, atstovaujama T. Maxian Rusche ir B. Stromsky,
apeliantė (C‑508/21 P),
atsakovė pirmojoje instancijoje (C‑509/21 P),
Interessengemeinschaft der Grenzhändler (IGG), įsteigta Flensburge (Vokietija), atstovaujama Rechtsanwälte M. Bauer ir F. von Hammerstein,
apeliantė (C‑509/21 P),
pirmojoje instancijoje įstojusi į bylą šalis (C‑508/21 P),
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Dansk Erhverv, įsteigtai Kopenhagoje (Danija), iš pradžių atstovaujamai advokaten T. Mygind ir H. Peytz, vėliau – advokat H. Peytz,
ieškovei pirmojoje instancijoje (C‑508/21 P ir C‑509/21 P),
Danmarks Naturfredningsforening, įsteigtai Kopenhagoje,
Vokietijos Federacinei Respublikai,
pirmojoje instancijoje įstojusioms į bylą šalims (C‑508/21 P ir C‑509/21 P),
TEISINGUMO TEISMAS (penktoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas E. Regan, teisėjai D. Gratsias, M. Ilešič, I. Jarukaitis ir Z. Csehi (pranešėjas),
generalinis advokatas A. M. Collins,
posėdžio sekretorius M. Longar, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2022 m. gruodžio 7 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2023 m. kovo 16 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Savo atitinkamais apeliaciniais skundais Europos Komisija ir Interessengemeinschaft der Grenzhändler (IGG), Vokietijos Federacinės Respublikos pasienio parduotuvių interesams atstovaujanti asociacija, prašo panaikinti 2021 m. birželio 9 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Dansk Erhverv / Komisija (T‑47/19, toliau – skundžiamas sprendimas, EU:T:2021:331), kuriuo šis teismas panaikino 2018 m. spalio 4 d. Komisijos sprendimą C(2018) 6315 final dėl valstybės pagalbos SA.44865 (2016/FC) – Vokietija – Tariama pagalba Vokietijos pasienyje esančioms gėrimų parduotuvėms (toliau – ginčijamas sprendimas).
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyva 94/62/EB
2 1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (OL L 365, 1994, p. 10; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 13 t., p. 349), iš dalies pakeistos 2015 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2015/720/ES (OL L 115, 2015, p. 11) (toliau – Direktyva 94/62), 7 straipsnio „Grąžinimo, surinkimo ir naudojimo sistemos“ 1 dalyje nurodyta:
„Valstybės narės imasi reikiamų priemonių garantuoti, kad būtų sudarytos sistemos, kurios užtikrintų:
a) kad panaudotos pakuotės ir (ar) pakuočių atliekos bus grąžinamos ir (ar) surenkamos iš vartotojų, kitų galutinių naudotojų ar iš atliekų srauto ir joms bus pritaikyti tinkamiausi atliekų tvarkymo būdai;
b) kad pakuotės ir (ar) surinktos pakuočių atliekos bus naudojamos, pakartotinai naudojamos ir perdirbamos,
siekiant šioje direktyvoje nustatytų tikslų.
Šios sistemos yra atviros, kad jose galėtų dalyvauti atitinkamų sektorių ekonominės veiklos vykdytojai ir kompetentingos valstybinės institucijos. Jos taip pat taikomos importuotiems produktams nenustatant jokių diskriminacinių sąlygų, tokių kaip detalios taisyklės ar mokesčiai už naudojimąsi jomis; ir tos sistemos kuriamos taip, kad, laikantis [SESV], būtų išvengta prekybos kliūčių ir konkurencijos iškraipymo.“
Direktyva 2008/98/EB
3 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas (OL L 312, 2008, p. 3) 3 straipsnio 1 punkte sąvoka „atliekos“ apibrėžta kaip „medžiaga ar objektas, kurio turėtojas atsikrato, ketina ar privalo atsikratyti“.
Vokietijos teisė
4 1998 m. rugpjūčio 21 d. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung) (Nutarimas dėl pakuočių atliekų prevencijos ir utilizavimo (BGBl. 1998 I, p. 2379, toliau – VerpackV) Direktyva 94/62 perkelta į Vokietijos teisės sistemą.
5 Pagal VerpackV 2 straipsnio 1 dalį jis taikomas visoms pakuotėms, išleidžiamoms į apyvartą teritorijoje, patenkančioje į 2012 m. vasario 24 d. Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts und Abfallrechts (Įstatymas dėl žiedinės ekonomikos teisės aktų ir atliekų tvarkymo teisės aktų išdėstymo nauja redakcija) (BGBl. 2012 I, p. 212; toliau – Įstatymas dėl atliekų tvarkymo teisės aktų išdėstymo nauja redakcija) taikymo sritį.
6 VerpackV 9 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta tam tikrų vienkartinių gėrimų pakuočių užstato sistema (toliau – užstato sistema). Joje, be kita ko, numatyta:
„Platintojai, parduodantys gėrimus vienkartinėmis pakuotėmis, kurių dydis nuo 0,1 litro iki 3 litrų, savo klientams turi taikyti mažiausiai 0,25 EUR užstatą, įskaitant pridėtinės vertės mokestį [PVM], už kiekvieną pakuotę. Pirmas sakinys netaikomas pakuotėms, parduodamoms galutiniams vartotojams, nepatenkantiems į VerpackV teritorinę taikymo sritį. Užstatą į sąskaitą įtraukia kiekvienas paskesnis platintojas visuose prekybos grandinės etapuose iki pakuotės pardavimo galutiniam vartotojui. <…> [Užstato dydis grąžinamas] grąžinant pakuotę. [Jis negali būti grąžintas], jei pakuotė negrąžinama <…>“
7 Iš VerpackV 15 straipsnio 1 dalies 14 punkto matyti, kad užstato nerinkimas pažeidžiant VerpackV 9 straipsnio 1 dalies nuostatas yra administracinis nusižengimas (Ordnungswidrigkeit).
8 Įstatymo dėl atliekų tvarkymo teisės aktų išdėstymo nauja redakcija 69 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad už tokios rūšies nusižengimą gali būti skirta iki 100 000 EUR bauda.
9 Užstato sistema pradėta taikyti 2003 m. sausio 1 d.
Bylos aplinkybės
10 Ginčo aplinkybės išdėstytos skundžiamo sprendimo 1–27 punktuose. Šios bylos tikslais jas galima apibendrinti taip, kaip nurodyta toliau.
11 2016 m. kovo 14 d. Danijos įmonių interesams atstovaujanti profesinė asociacija Dansk Erhverv pateikė Komisijai skundą dėl SESV 107 ir 108 straipsniuose numatytų Sąjungos teisės normų valstybės pagalbos srityje pažeidimo.
12 Šiame skunde Dansk Erhverv teigė, kad Vokietijos Federacinė Respublika suteikė grupei Vokietijos šiaurės mažmeninės prekybos įmonių (toliau – pasienio parduotuvės), t. y. įmonėms, susitelkusioms tik į kaimyninėse valstybėse, visų pirma Danijoje, gyvenančius vartotojus, su vidaus rinka nesuderinamą neteisėtą pagalbą, atleisdama jas nuo bendros pareigos rinkti VerpackV 9 straipsnio 1 dalyje numatytą užstatą už vienkartines gėrimų pakuotes.
13 Konkrečiai kalbant, Dansk Erhverv teigė, kad šios pasienio parduotuvės Danijos ir Švedijos vartotojams parduodavo į vienkartines pakuotes išpilstytus gėrimus, nerinkdamos atitinkamo užstato, t. y. 0,25 EUR, įskaitant visus mokesčius, už kiekvieną skardinę, gavus dviejų atitinkamų Länder (federalinė žemė), t. y. Šlėzvigo-Holšteino ir Meklenburgo-Vakarų Pomeranijos (Vokietija), valdžios institucijų sutikimą. Iš tiesų šios valdžios institucijos neskyrė baudų pasienio parduotuvėms už tai, kad jos nerinko užstato. Dansk Erhverv taip pat pažymėjo, kad atleidimas nuo užstato taip pat reiškė atleidimą nuo šiam užstatui taikomo PVM.
14 Kadangi alaus ir kitų gėrimų kainos pasienio šalyse, kaip antai Danijoje, buvo didesnės nei Vokietijoje, be kita ko, dėl skirtumų, susijusių su didmeninėmis kainomis, PVM ir akcizais, išsivystė specializuota pasienio prekyba, kai dviejose atitinkamose federalinėse žemėse įsteigti mažmenininkai orientavosi į pasienio klientus, be kita ko, Danijos klientus. Alus, mineralinis vanduo ir gaivieji gėrimai šiose parduotuvėse parduodami tik didelėmis pakuotėmis, t. y. „paketais“ (pavyzdžiui, į plastikinę plėvelę supakuotų 24 skardinių paketai). Tokia pasienio prekyba užsiima maždaug dvidešimt įmonių, apimančių apie šešiasdešimt parduotuvių. Šiose pasienio įmonėse dirba apie 3 000 darbuotojų, kurie įsteigė IGG, jų interesams atstovaujančią asociaciją – ši yra apeliantė apeliacinėje byloje C‑509/21 P.
15 Neginčijama, kad, kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 155 punkto, po 2003 m. liepos 7 d. Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Šlėzvigo-Holšteino federalinės žemės administracinis teismas, Vokietija) nutarties (12 B 30/03), patvirtintos 2003 m. liepos 23 d. Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Šlėzvigo-Holšteino federalinės žemės aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija) nutartimi (4 MB 58/03, 12 B 30/03) (toliau – 2003 m. Vokietijos teismų nutartys), dviejų atitinkamų federalinių žemių vykdomosios institucijos (toliau – kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos) nusprendė netaikyti naujų administracinės prievartos priemonių užstato nerenkančioms pasienio parduotuvėms.
16 Šios valdžios institucijos nusprendė, kad pareiga rinkti užstatą netaikoma pasienio parduotuvėms, jeigu gėrimai parduodami tik klientams, gyvenantiems, be kita ko, Danijoje, ir jeigu jie raštu (pasirašydami „eksporto deklaraciją“) įsipareigoja vartoti šiuos gėrimus ir pašalinti jų pakuotes ne Vokietijos teritorijoje.
17 2018 m. spalio 4 d. Komisija, užbaigusi pirminę pagalbos tyrimo procedūrą, numatytą SESV 108 straipsnio 3 dalyje, priėmė ginčijamą sprendimą. Jame nagrinėjo tik su valstybės ištekliais susijusią sąlygą, įtvirtintą SESV 107 straipsnio 1 dalyje. Šiuo tikslu ji vieną po kitos išnagrinėjo tris priemones, kuriomis galėjo būti suteikta iš valstybės išteklių finansuojama nauda (toliau – ginčijamos priemonės): paties užstato nerinkimą, užstatui taikomo PVM nerinkimą ir baudų neskyrimą užstato nerenkančioms įmonėms.
18 Pirma, kiek tai susiję su užstato nerinkimu, Komisija ginčijamo sprendimo 32 ir 33 konstatuojamosiose dalyse nurodė, kad ši priemonė nebuvo valstybės pagalba, nes užstato sistema nebuvo finansuojama iš valstybės išteklių.
19 Antra, ginčijamo sprendimo 41 ir 42 konstatuojamosiose dalyse ji nurodė, kad užstatui taikomo PVM nerinkimas yra įprasta bendrųjų PVM taisyklių taikymo pasekmė, ir tuo remdamasi padarė išvadą, kad šis nerinkimas dėl savo tikslo ir struktūros nesuteikia naudos, kuri reikštų papildomą naštą valstybei, todėl ši priemonė nėra valstybės pagalba.
20 Trečia, dėl baudos neskyrimo užstato sistemos netaikiusioms įmonėms Komisija ginčijamo sprendimo 45 ir 47 konstatuojamosiose dalyse priminė, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją atleidimas nuo pareigos mokėti baudą iš principo gali būti iš valstybės išteklių suteikta nauda. Vis dėlto ji patikslino, kad tuo atveju, kai reikia nustatyti, ar įvykdyta su valstybės ištekliais susijusi sąlyga, iš esmės būtina atskirti atvejus, kai nacionalinės valdžios institucijos numatė galimybę išvengti paprastai mokėtinos baudos, nuo atvejų, kai jos neskyrė sankcijų, nes aiškiai leido tam tikrą elgesį.
21 Ginčijamo sprendimo 48 ir 49 konstatuojamosiose dalyse Komisija pridūrė, kad, kai nacionalinės valdžios institucijoms kyla didelių ir pagrįstų abejonių dėl nacionalinės teisės normos, kurioje numatyta pareiga, apimties ir aiškinimo, baudos neskyrimas nebūtinai yra minėtų institucijų sprendimo nerinkti mokėtinų baudų rezultatas, o gali būti bet kokiai teisinei sistemai būdingų aiškinimo sunkumų pasekmė. Todėl Komisija nusprendė, kad situacijas, kai valdžios institucijos, įprastai vykdydamos viešosios valdžios įgaliojimus, susiduria su teisės aiškinimo sunkumais, taip pat reikia atskirti nuo situacijų, kai jos nusprendžia nerinkti baudų, kurios vis dėlto yra mokėtinos, arba suteikia įmonėms galimybę išvengti jų mokėjimo.
22 Toliau ginčijamo sprendimo 50 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, jog kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos manė, kad pasienio parduotuvės teisėtai neprivalo rinkti užstato, todėl, kaip tos institucijos teigė, tai, kad šios parduotuvės jo nerenka, nėra pažeidimas, o baudos neskyrimas yra tik pažeidimo nebuvimo pasekmė.
23 Vis dėlto ginčijamo sprendimo 69 konstatuojamojoje dalyje Komisija padarė išvadą, kad kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos, įprastai vykdydamos viešosios valdžios įgaliojimus, susidūrė su rimtomis ir pagrįstomis abejonėmis dėl pareigos rinkti užstatą apimties ir aiškinimo, todėl baudų neskyrimas nebuvo iš valstybės išteklių suteikta nauda.
24 Šiuo klausimu ginčijamo sprendimo 51 konstatuojamojoje dalyje Komisija pažymėjo mananti, kad, atsižvelgiant į VerpackV 9 straipsnio 1 dalies formuluotę, atrodo, jog ši nuostata tiek, kiek ji taikoma „Vokietijos teritorijai“ ir „gėrimo išleidimui į apyvartą“, turi būti suprantama kaip nustatanti pasienio parduotuvėms pareigą rinkti užstatą.
25 Vis dėlto ginčijamo sprendimo 52 ir 53 konstatuojamosiose dalyse ji laikėsi nuomonės, kad tokios pareigos nebuvimas pasienio parduotuvėms, jeigu jos parduoda gėrimus skardinėse tik „užsienio gyventojams“, įsipareigojantiems šiuos gėrimus suvartoti už Vokietijos teritorijos ribų, gali būti laikomas suderinamu su VerpackV siekiamu tikslu, t. y. skatinti grąžinti vienkartines gėrimų pakuotes Vokietijoje.
26 Komisija šiuo klausimu patikslino, kad, kaip aiškina kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos, siekiant šio tikslo nereikalaujama taikyti užstato už gėrimus, išpilstytus į skardines, kurie suvartojami užsienyje ir kurių pakuotės nepristatomos Vokietijoje. Ji pridūrė, kad, remiantis kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų aiškinimu, pasienio parduotuvių padėtis yra tokia pati kaip ir gėrimų, išpilstytų į skardines, eksportuotojų, parduodančių prekes, kurios neskirtos suvartoti Vokietijoje ir kurių pakuotės turi būti šalinamos toli nuo atliekų perdirbimo vietų, integruotų į Vokietijos sistemą. Pagal VerpackV šie eksportuotojai nebuvo įpareigoti rinkti užstato.
27 Ginčijamo sprendimo 56–60 konstatuojamosiose dalyse Komisija pabrėžė, kad kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų poziciją, viena vertus, patvirtina 2005 m. pasienio parduotuvių prašymu parengta teisės profesoriaus ataskaita ir, kita vertus, paneigia kita ataskaita, taip pat parengta tais pačiais metais Vokietijos federalinės vyriausybės prašymu.
28 Ginčijamo sprendimo 61 konstatuojamojoje dalyje Komisija pridūrė, kad 2003 m. Vokietijos teismų nutartys, nurodytos šio sprendimo 15 punkte, patvirtina kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų aiškinimą.
29 Ginčijamo sprendimo 67 konstatuojamojoje dalyje Komisija taip pat priminė, kad Direktyvoje 94/62 ši vartotojo „eksporto“ išimtis nereglamentuojama, todėl valstybės narės gali laisvai nuspręsti, ar rinkti užstatą, laikydamosi nediskriminavimo principo.
30 Remdamasi tuo, kas išdėstyta, ir manydama, jog galima daryti prielaidą, kad tuo atveju, kai vartotojas Vokietijoje nusiperka gėrimo tam, kad jį išsivežtų į kitą valstybę narę, to gėrimo pakuotė nebus grąžinta į Vokietiją, bet atsidurs kitos valstybės narės atliekų tvarkymo sistemoje, Komisija ginčijamo sprendimo 65 konstatuojamojoje dalyje pažymėjo, kad atrodo pagrįsta atsisakyti reikalavimo rinkti užstatą, jeigu vartotojas pasirašo eksporto deklaraciją. Šio sprendimo 68 konstatuojamojoje dalyje ši institucija pažymėjo, kad kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų pateiktas aiškinimas yra protingas kompromisas tarp Direktyva 94/62 siekiamo aplinkos apsaugos tikslo ir laisvo prekių judėjimo.
31 Šiomis aplinkybėmis ginčijamo sprendimo 69–71 konstatuojamosiose dalyse Komisija padarė išvadą, kad kompetentingos regioninės Vokietijos valdžios institucijos, įprastai vykdydamos savo viešosios valdžios įgaliojimus, susiduria su rimtomis ir pagrįstomis abejonėmis dėl pareigos rinkti užstatą apimties ir aiškinimo, todėl baudos neskyrimas, net jei reikėtų manyti, kad ji turėjo būti surinkta iš pasienio parduotuvių pagal VerpackV, nebuvo iš valstybės išteklių suteikta nauda, todėl ši priemonė negalėjo būti kvalifikuojama kaip „valstybės pagalba“.
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
32 2019 m. sausio 23 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Dansk Erhverv ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo.
33 Grįsdama savo ieškinį Dansk Erhverv nurodė vienintelį ieškinio pagrindą, jame teigė, kad Komisija, nepradėjusi SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos formalios tyrimo procedūros, nepaisant didelių sunkumų, kurių kilo nagrinėjant ginčijamas priemones, pažeidė procesines teises, kurias ji, kaip suinteresuotoji šalis, turi pagal tą nuostatą. Šį vienintelį ieškinio pagrindą sudarė trys dalys. Pirmoje dalyje Dansk Erhverv nurodė, kad Komisija nepakankamai išnagrinėjo atleidimo nuo užstato suderinamumą su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, Direktyva 94/62, principu „teršėjas moka“ ir tam tikromis Vokietijos teisės nuostatomis. Antroje dalyje ji nurodė, kad Komisija nepakankamai išnagrinėjo tai, kad nebuvo gauta pajamų iš PVM, nes ši priemonė buvo suteikta iš valstybės išteklių. Galiausiai trečioje dalyje Dansk Erhverv priekaištavo Komisijai nepakankamai išnagrinėjus baudų neskyrimo priemonę, nes ši priemonė taip pat buvo suteikta iš valstybės išteklių.
34 Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas panaikino ginčijamą sprendimą.
35 Skundžiamo sprendimo 57–75 punktuose Bendrasis Teismas atmetė kaip nereikšmingą ieškinio vienintelio pagrindo pirmą dalį, konstatavęs, jog aplinkybe, kad nacionaline priemone pažeidžiamos kitos Sąjungos teisės nuostatos nei tos, kurios susijusios su valstybės pagalba ir a fortiori valstybės narės teise, negalima veiksmingai remtis siekiant įrodyti, kad ši priemonė yra valstybės pagalba.
36 Bendrasis Teismas taip pat atmetė ieškinio vienintelio pagrindo antrą dalį ir, be kita ko, skundžiamo sprendimo 96 ir 97 punktuose pripažino, kad Komisija, remdamasi 1993 m. kovo 17 d. Sprendime Sloman Neptun (C‑72/91 ir C‑73/91, EU:C:1993:97) suformuota jurisprudencija, galėjo pagrįstai padaryti išvadą, kad su valstybės ištekliais susijusi sąlyga nebuvo įvykdyta, kalbant apie užstatui taikomo PVM nerinkimą, kadangi šis nerinkimas buvo tik netiesioginė atleidimo nuo užstato mechanizmo pasekmė, neatsiejama nuo užstato nerinkimo, ir jis neleido nustatyti, kad ginčijama priemone šiuo klausimu buvo siekiama iš valstybės išteklių suteikti naudą tam tikroms įmonėms.
37 Vis dėlto Bendrasis Teismas pritarė vienintelio pagrindo trečiai daliai, motyvuodamas tuo, kad ginčijamame sprendime yra klaidų ir kad kiti įrodymai leidžia daryti išvadą, jog nagrinėjant ginčijamą priemonę, t. y. kad užstato nerenkančioms įmonėms nebuvo skirta baudos, Komisijai kilo didelių sunkumų.
38 Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pirmiausia skundžiamo sprendimo 137 punkte padarė išvadą, jog Komisija argumentuodama nepadarė teisės klaidos, kai nusprendė, jog tam, kad būtų konstatuotas valstybės išteklių nebuvimas, kalbant apie priemonę, kurią sudaro tai, kad valdžios institucija neskiria baudų, tokiu atveju, kaip nagrinėjamas šioje byloje, reikėjo taikyti naują kriterijų, susijusį su taikytinos normos aiškinimo sunkumais, su kuriais vykdydamos viešosios valdžios įgaliojimus susiduria nacionalinės valdžios institucijos.
39 Vis dėlto tada Bendrasis Teismas, be kita ko, skundžiamo sprendimo 157 ir 163 punktuose, konstatavo, kad Komisija šioje byloje klaidingai taikė pirmesniame punkte minėtą kriterijų. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas nusprendė, pirma, kad Komisija padarė teisės klaidą, kai priėjo prie išvados, jog su valstybės ištekliais susijusi sąlyga nebuvo įvykdyta, neišnagrinėjusi, ar aiškinimo sunkumai, kuriais ji rėmėsi, buvo laikini ir būdingi laipsniškam normų aiškinimui. Antra, Bendrasis Teismas pažymėjo, jog Komisija klydo, kai laikėsi nuomonės, kad šioje byloje ji galėjo taikyti kriterijų, susijusį su sunkumais aiškinant taikytiną normą, nors kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos nesirėmė tokių sunkumų buvimu, kad pateisintų savo praktiką neskirti baudų pasienio parduotuvėms, kai šios nerenka užstato.
40 Galiausiai skundžiamo sprendimo 169–235 punktuose Bendrasis Teismas taip pat nurodė, jog yra požymių, kad kyla didelių sunkumų, leidžiančių suabejoti kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų pateiktu VerpackV aiškinimu. Šiuo klausimu jis skundžiamo sprendimo 203 punkte patikslino, jog šie požymiai bent jau leidžia daryti išvadą, kad Komisijos atliktas jai nurodytų aplinkybių nagrinėjimas buvo neišsamus, o tai savaime yra požymis, patvirtinantis didelių sunkumų buvimą.
Šalių reikalavimai Teisingumo Teisme
Byla C‑508/21 P
41 Savo apeliaciniame skunde Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti skundžiamo sprendimo rezoliucinę dalį,
– priimti sprendimą byloje Danske Erhverv / Komisija (T‑47/19), panaikinant ginčijamo sprendimo 3.3 skirsnį,
– priteisti iš Dansk Erhverv bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje išlaidas ir
– nurodyti kiekvienai šaliai ir kiekvienam įstojusiam į bylą asmeniui padengti savo bylinėjimosi išlaidas, patirtas pirmojoje instancijoje.
42 Dansk Erhverv Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti apeliacinį skundą, pakeičiant tam tikrus skundžiamo sprendimo motyvus, arba bet kuriuo atveju atmesti apeliacinį skundą,
– priteisti iš Komisijos Dansk Erhverv bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje ir pirmojoje instancijoje išlaidas ir
– subsidiariai, bet kuriuo atveju priteisti iš Komisijos tris ketvirtadalius Dansk Erhverv bylinėjimosi pirmojoje instancijoje išlaidų.
43 IGG Teisingumo Teismo prašo:
– patenkinti prašymą panaikinti skundžiamo sprendimo rezoliucinę dalį,
– patenkinti prašymą priteisti iš Dansk Erhverv bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje išlaidas ir
– atmesti likusią apeliacinio skundo dalį.
Byla C‑509/21 P
44 Savo apeliaciniame skunde IGG Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą,
– atmesti ieškinį ir
– priteisti iš Dansk Erhverv bylinėjimosi išlaidas.
45 Dansk Erhverv Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti apeliacinį skundą, pakeičiant tam tikrus skundžiamo sprendimo motyvus,
– bet kuriuo atveju atmesti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš IGG bylinėjimosi išlaidas.
Procesas Teisingumo Teisme
46 2021 m. rugpjūčio 24 d. Teisingumo Teismo pirmininkas paprašė šalių pateikti nuomonę dėl galimybės sujungti bylas C‑508/21 P ir C‑509/21 P, kad būtų bendrai vykdomas procesas.
47 2021 m. rugpjūčio 25 ir 27 d. raštais Komisija pranešė Teisingumo Teismui neprieštaraujanti, kad šios bylos būtų sujungtos. 2021 m. rugpjūčio 27 d. raštais Dansk Erhverv informavo Teisingumo Teismą, kad šiuo proceso etapu netikslinga sujungti bylas.
48 2021 m. lapkričio 9 d. nutartimi Teisingumo Teismo pirmininkas nusprendė, kad šiuo proceso etapu bylų nereikia sujungti.
49 2022 m. spalio 18 d. nutartimi Teisingumo Teismas nusprendė sujungti bylas C‑508/21 P ir C‑509/21 P, kad būtų bendrai vykdoma žodinė proceso dalis.
Dėl apeliacinių skundų
50 Kadangi šios bylos yra susijusios, pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 54 straipsnio 1 dalį jas reikia sujungti, kad būtų bendrai priimtas sprendimas.
Dėl apeliacinio skundo byloje C‑509/21 P
51 Grįsdama apeliacinį skundą byloje C‑509/21 P, kurį reikia nagrinėti pirmiausia, IGG pateikia šešis pagrindus.
52 Pirmasis apeliacinio skundo pagrindas grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė klaidingai taikydamas SESV 107 straipsnio 1 dalį, nes vertindamas „valstybės išteklių“ kriterijų neteisingai aiškino sąvoką „pakankamai tiesioginis ryšys“ tarp naudos ir valstybės biudžeto. Antrasis apeliacinio skundo pagrindas, kurį sudaro dvi dalys, grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė klaidingai taikydamas šią nuostatą, nes jis taikė netikslią taisyklę, Komisijai vertinant „valstybinių išteklių“ kriterijų, kai kyla sunkumų aiškinant taikytiną normą. Trečiasis pagrindas grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė taikydamas taisyklę Komisijos atliekamam „valstybinių išteklių“ kriterijaus vertinimui, apimančią daugiau nei naują kriterijų, susijusį su taikytinos normos aiškinimo sunkumais. Ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas, kurį sudaro septynios dalys, grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė nusprendęs, kad ginčijamame sprendime atlikdama tyrimą Komisija padarė kelias klaidas ir kad yra kitų įrodymų, leidžiančių pagrįsti išvadą, jog kilo „didelių sunkumų“ nustatant, ar buvo panaudoti valstybės ištekliai. Penktasis apeliacinio skundo pagrindas grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė atmetęs papildomus IGG argumentus, kuriais siekiama pagrįsti išvadą, kad Komisijai nekilo „didelių sunkumų“. Šeštasis apeliacinio skundo pagrindas grindžiamas teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas neva padarė panaikinęs visą ginčijamą sprendimą, įskaitant dalį, susijusią su užstatui taikomo PVM nerinkimu.
53 Pirmiausia reikia išnagrinėti pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą, antrojo pagrindo antrą dalį ir trečiąjį pagrindą.
Šalių argumentai
54 Pirmajame apeliacinio skundo pagrinde IGG priekaištauja Bendrajam Teismui, kad jis, be kita ko, skundžiamo sprendimo 140–146 punktuose, padarė teisės klaidą, nes vertindamas valstybės išteklių kriterijų neteisingai aiškino „pakankamai tiesioginio ryšio“ tarp naudos ir valstybės biudžeto sąvoką. Pakankamai tiesioginis ryšys tarp baudos neskyrimo ir valstybės biudžeto gali būti nustatytas tik tuo atveju, jei skirti baudą teisiškai įmanoma.
55 Kaip Bendrasis Teismas konstatavo skundžiamo sprendimo 155 punkte, kompetentingos regioninės Vokietijos valdžios institucijos po to, kai buvo priimtos 2003 m. Vokietijos teismų nutartys, nusprendė netaikyti administracinių prievartos priemonių užstato nerenkančioms pasienio parduotuvėms, kai pirkėjai pasirašo eksporto deklaraciją. Taigi iš paties Bendrojo Teismo išvadų neva matyti, kad tokiomis aplinkybėmis skirti baudas teisiškai neįmanoma, todėl logiškai tarp naudos ir valstybės biudžeto nėra jokio pakankamai tiesioginio ryšio.
56 Šiuo klausimu IGG patikslina, kad, kaip skundžiamo sprendimo 140–142 punktuose pripažino Bendrasis Teismas, sankcijos asmenims gali būti skiriamos tik jeigu jie tyčia ar dėl aplaidumo nesilaikytų aiškiai apibrėžtos pareigos. Kadangi skundžiamo sprendimo 147 punkte Bendrasis Teismas nurodo principą, pagal kurį teisminio išaiškinimo rezultatą turi būti „galima protingai numatyti“, pakanka nurodyti, kad, pirma, tai visų pirma taikoma remiantis faktinių aplinkybių klostymosi metu reikšmingoje jurisprudencijoje pateiktu nuostatos išaiškinimu ir, antra, esama jurisprudencija šioje byloje patvirtino abiejų atitinkamų federalinių žemių teisinę poziciją.
57 Apeliacinio skundo antrojo pagrindo antroje dalyje IGG priekaištauja Bendrajam Teismui dėl to, kad, be kita ko, skundžiamo sprendimo 140–158 punktuose, jis padarė teisės klaidą, nes reikalavo papildomo kriterijaus, t. y. būtinybės laipsniškai aiškinti normas.
58 Pirma, šis papildomas kriterijus nėra pateisinamas, nes Bendrojo Teismo nuoroda į teisinio saugumo principą, susijusį su nusikaltimais ir bausmėmis, neturi prasmės, kadangi šiuo principu siekiama tik apsaugoti asmenis nuo valstybės paskirtų sankcijų, o šioje byloje jis taikomas siekiant galutinai pateisinti žalingą sprendimą tariamų naudos gavėjų atžvilgiu. Atvirkščiai, pagal teisinio saugumo principą pateisinama priešinga išvada, kad nėra naudojama jokių valstybės išteklių, kaip tai buvo įrodyta nagrinėjant pirmąjį ieškinio pagrindą, nes baudų nebuvo įmanoma skirti.
59 Antra, IGG teigimu, administracinė praktika, kai pasienio parduotuvės nėra įpareigotos rinkti užstato pirkėjams pasirašius eksporto deklaraciją, yra bent jau labai panaši į aiškaus leidimo atvejį, kaip buvo byloje Eventech nagrinėtu atveju (2015 m. sausio 14 d. Sprendimo Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 16 punktas).
60 Ginčijamame sprendime Komisija neva įrodė, kad administracinės praktikos tikslas nebuvo atleisti pasienio parduotuves nuo baudų, bet kad kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos manė, jog pasienio parduotuvės neprivalo rinkti užstato. Bendrasis Teismas pritarė tokiam aiškinimui skundžiamo sprendimo 103 punkte, susijusiame su PVM nerinkimu. Vis dėlto Bendrasis Teismas nepaaiškino, kodėl ta pati logika netaikoma baudų neskyrimui, o to savaime pakako padaryti išvadą, kad dėl „pakankamo tiesioginio ryšio“ nebuvimo nebuvo naudojama jokių valstybės išteklių.
61 Trečiajame apeliacinio skundo pagrinde IGG iš esmės priekaištauja Bendrajam Teismui dėl to, kad skundžiamo sprendimo 166–203 punktuose jis padarė teisės klaidą, nes reikalavo išsamios Komisijos atliktos taikytinos nacionalinės teisės analizės. Šiuo klausimu ji pažymi, kad toks reikalavimas dėl tų pačių priežasčių, kurios nurodytos apeliacinio skundo antrojo pagrindo antroje dalyje, reiškia, kad „pakankamai tiesioginio ryšio“ sąvoka aiškinama klaidingai.
62 Dansk Erhverv mano, kad pirmasis apeliacinio skundo pagrindas nepriimtinas, pirma, dėl to, kad teigdama, jog Bendrasis Teismas pakeitė ginčijamo sprendimo rengėjo motyvus savaisiais, IGG mėgina pakeisti ginčo Bendrajame Teisme dalyką, taip pažeisdama Procedūros reglamento 170 straipsnio 1 dalį. Antra, šis apeliacinio skundo pagrindas yra nepriimtinas, nes IGG kaltina Bendrąjį Teismą tuo, kad jis nagrinėjamų Vokietijos teisės aktų turinį vertino ne pagal savo jurisdikciją, tačiau ji nenurodė ir neįrodė, kad Bendrasis Teismas iškraipė taikytiną Vokietijos teisę. Be to, pirmasis apeliacinio skundo pagrindas yra nereikšmingas ar nepagrįstas, nes „pakankamai tiesioginis ryšys“ yra ir tuomet, kai gavėjui suteikta nauda kelia „pakankamai konkrečią ekonominę valstybės biudžetui tenkančios naštos riziką“ (2013 m. kovo 19 d. Sprendimo Bouygues ir kt. / Komisija ir kt., C‑399/10 P ir C‑401/10 P, EU:C:2013:175, 109 punktas).
63 Dėl apeliacinio skundo antrojo pagrindo antros dalies Dansk Erhverv atsikerta, kad, pirma, netaikant skundžiamo sprendimo 146 punkte nustatyto papildomo kriterijaus, t. y. poreikio laipsniškai aiškinti teisės normas, kompetentingos regioninės Vokietijos valdžios institucijos gali remtis tariamais aiškinimo sunkumais, kad, pažeisdamos Sąjungos teisę, neribotam laikui toliau taikytų palankesnį tam tikrų įmonių vertinimą.
64 Antra, Dansk Erhverv tvirtina, jog IGG argumentas, kad tariamas pagalbos priemonės tikslas turėjo būti lemiamas vertinant baudų neskyrimą, yra nepriimtinas, nes nenurodytas ginčijamame sprendime ir juo pakeičiamas ginčo Bendrajame Teisme dalykas, pažeidžiant Procedūros reglamento 170 straipsnio 1 dalį. Be to, šiuo argumentu klaidingai aiškinamas 2011 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Komisija / Nyderlandai (C‑279/08 P, EU:C:2011:551), iš kurio matyti, kad Teisingumo Teismas laikė lemiamu ne atitinkamos pagalbos priemonės tikslą, o veikiau šios priemonės poveikį.
65 Dėl apeliacinio skundo trečiojo pagrindo Dansk Erhverv pažymi, kad nacionalinės teisės turinio aiškinimas ir nustatymas yra Bendrojo Teismo kompetencijai priklausančio faktinių aplinkybių vertinimo dalis. 2017 m. vasario 1 d. Sprendime Portovesme / Komisija (C‑606/14 P, EU:C:2017:75, 62 ir 63 punktai) Teisingumo Teismas konstatavo, kad Bendrojo Teismo pateiktas nacionalinės teisės aiškinimas priskirtinas faktinių aplinkybių vertinimui ir kad jis turi jurisdikciją tik patikrinti, ar buvo iškraipyti įrodymai.
66 Be to, Dansk Erhverv prašo pakeisti skundžiamo sprendimo 135–138 punktų motyvus. Grįsdama šį prašymą Dansk Erhverv teigia, kad IGG nurodyti antrasis–penktasis apeliacinio skundo pagrindai yra nereikšmingi, nes Bendrasis Teismas minėtuose punktuose padarė teisės klaidą, atmetęs jos vienintelio pagrindo trečios dalies pirmą podalį, kai pripažino, jog Komisija turėjo teisę nustatyti naują kriterijų, susijusį su taikytinos normos aiškinimo sunkumais. Dansk Erhverv patikslina, kad baudų neskyrimas buvo panašus į situacijas, dėl kurių priimti 1998 m. gruodžio 1 d. Sprendimas Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579, 42 ir 43 punktai), 1999 m. birželio 17 d. Sprendimas Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313, 41–43 punktai) ir 2011 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Komisija / Nyderlandai (C‑279/08 P, EU:C:2011:551).
67 Kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 149–155 punktų, teisinė padėtis buvo pakankamai aiški, nes užstatą turėjo rinkti ir pasienio parduotuvės, todėl baudų neskyrimas buvo contra legem praktika. Be to, Dansk Erhverv tvirtina, jog tam, kad galėtų atmesti galimybę, kad buvo suteikta valstybės pagalba, Komisija turėjo įrodyti, kad pagal Vokietijos teisę eksporto deklaracijos praktika buvo teisėta, tačiau Komisija net nemėgino to įrodyti ginčijamame sprendime.
Teisingumo Teismo vertinimas
– Pirminės pastabos
68 Siekiant įvertinti apeliacinio skundo byloje C‑509/21 P pirmąjį pagrindą, antrojo pagrindo antrą dalį ir trečiąjį pagrindą, reikia priminti suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su Komisijai tenkančiomis pareigomis vykstant SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatytai pirminio tyrimo procedūrai, nes ginčijamas sprendimas, dėl kurio priimtas skundžiamas sprendimas, buvo priimtas pasibaigus šiai procedūrai, taigi nepradėjus SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos formalios tyrimo procedūros.
69 SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta procedūra yra nepakeičiama, kai Komisijai kyla didelių sunkumų vertinant, ar pagalba yra suderinama su vidaus rinka. Taigi priimdama palankų sprendimą dėl pagalbos Komisija gali apsiriboti SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyto pirminio tyrimo etapu tik tuo atveju, jei, atlikusi pirmąjį tyrimą, gali įsitikinti, kad ši pagalba suderinama su vidaus rinka. Vis dėlto, jeigu per šį pirmąjį tyrimą Komisija įsitikina priešingai arba jeigu šis tyrimas neleidžia jai įveikti visų sunkumų nustatant šios pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, ji privalo gauti visas reikalingas nuomones ir šiuo tikslu pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą (2022 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Irish Wind Farmers’ Association ir kt. / Komisija, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 53 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
70 Kadangi sąvoka „dideli sunkumai“ yra objektyvi, tokių abejonių buvimo įrodymus, kurie turi būti nustatyti tiek iš sprendimo, priimto atlikus pirminį tyrimą, priėmimo aplinkybių, tiek iš jo turinio, turi pateikti asmuo, prašantis panaikinti šį sprendimą, remdamasis nuoseklių įrodymų visuma (2022 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Irish Wind Farmers’ Association ir kt. / Komisija, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 54 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
71 Taigi Europos Sąjungos teismas, gavęs prašymą panaikinti tokį sprendimą, turi nustatyti, ar informacijos ir įrodymų, kuriuos Komisija turėjo pirminiu atitinkamos nacionalinės priemonės tyrimo etapu, vertinimas galėjo objektyviai sukelti abejonių dėl šios priemonės pripažinimo pagalba, nes dėl tokių abejonių turi būti pradėta formali tyrimo procedūra (2022 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Irish Wind Farmers’ Association ir kt. / Komisija, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 55 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
72 Kai ieškovas prašo panaikinti sprendimą nepateikti prieštaravimų, iš esmės jis ginčija tai, kad Komisijos sprendimas dėl atitinkamos pagalbos buvo priimtas šiai institucijai nepradėjus formalios tyrimo procedūros, taip pažeidžiant ieškovo procesines teises. Siekdamas, kad jo prašymas panaikinti sprendimą būtų patenkintas, ieškovas gali nurodyti bet kokį pagrindą, kuriuo galima įrodyti, kad vertinant informaciją ir įrodymus, kuriuos Komisija turėjo priemonės, apie kurią pranešta, pirminiu tyrimo etapu, turėjo kilti tokių abejonių dėl šios priemonės suderinamumo su vidaus rinka. Vis dėlto šie argumentai negali pakeisti nei ieškinio dalyko, nei jo priimtinumo sąlygų. Atvirkščiai, būtent abejonės dėl šio suderinamumo yra įrodymas, kuris turi būti pateiktas siekiant įrodyti, kad Komisija privalėjo pradėti formalią tyrimo procedūrą, numatytą SESV 108 straipsnio 2 dalyje (šiuo klausimu žr. 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Ja zum Nürburgring / Komisija, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, 115 punktą ir 2020 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ir kt. / Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 81 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
73 Nagrinėjamu atveju IGG argumentais, apibendrintais šio sprendimo 54–61 punktuose, keliamas klausimas, ar Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai vertino SESV 107 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą kriterijų, susijusį su „valstybės ištekliais“, galinčią įrodyti, kad nagrinėdama ginčijamą priemonę, t. y. baudų neskyrimą užstato nerenkančioms įmonėms, Komisija susidūrė su dideliais sunkumais, dėl kurių turėjo pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą formalią tyrimo procedūrą.
74 Šiuo klausimu pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, išskyrus tuos atvejus, kai Sutartys nustato kitaip, valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su vidaus rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.
75 Vadinasi, tik tiesiogiai ar netiesiogiai iš valstybės išteklių suteikta nauda arba nauda, dėl kurios valstybė prisiima papildomų įsipareigojimų, laikytina „pagalba“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Iš tikrųjų iš pačios šios nuostatos formuluotės ir SESV 108 straipsnyje įtvirtintų procedūros taisyklių matyti, kad kitokiomis nei valstybės ištekliai priemonėmis suteikta nauda nepatenka į nagrinėjamų nuostatų taikymo sritį (2013 m. kovo 19 d. Sprendimo Bouygues ir kt. / Komisija ir kt., C‑399/10 P ir C‑401/10 P, EU:C:2013:175, 99 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
76 Kalbant apie sąlygą, susijusią su valstybės išteklių naudojimu, pažymėtina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją sąvoka „pagalba“ gali apimti ne tik tokias pozityvias išmokas, kaip subsidijos, bet ir paramą, kuri, būdama įvairių formų, sumažina paprastai įmonei tenkančią finansinę naštą ir kuri, nebūdama subsidija siaurąja sąvokos prasme, yra tokio paties pobūdžio ir turi tokį pat poveikį (2015 m. sausio 14 d. Sprendimo Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
77 Taigi norint konstatuoti valstybės pagalbą reikia įrodyti, kad yra pakankamai tiesioginis ryšys tarp, pirma, gavėjui suteiktos naudos ir, antra, sumažėjusio valstybės biudžeto arba pakankamai konkrečios jam tenkančios ekonominės naštos rizikos (2015 m. sausio 14 d. Sprendimo Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 34 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
78 Siekiant įvertinti šio ryšio buvimą, reikia, be kita ko, patikrinti, ar dėl savo tikslo ir bendros struktūros priemone siekiama suteikti naudą, kuri yra papildoma našta valstybei (1993 m. kovo 17 d. Sprendimo Sloman Neptun, C‑72/91 ir C‑73/91, EU:C:1993:97, 21 punktas).
79 Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 131–135 punktų, Bendrasis Teismas pažymėjo, jog kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos mano, kad, kai gėrimai perkami pateikiant eksporto deklaraciją, nėra jokio teisės aktų pažeidimo, už kurį galėtų būti skiriama bauda, todėl, kadangi užstato nerinkimas atitinka šiuos teisės aktus, kaip juos aiškina šios institucijos, pasienio parduotuvėms tikrai negali būti skiriamos baudos. Bendrasis Teismas iš to sprendė, kad tokios aplinkybės, kai baudų neskyrimas yra neatsiejamas nuo užstato nerinkimo, taigi nuo reikšmingų teisės aktų aiškinimo, neatitinka nė vieno iš atvejų, iki šiol nagrinėtų Teisingumo Teismo jurisprudencijoje. Konkrečiai kalbant, užstatas nerenkamas ir atitinkamai baudos neskiriamos ne dėl aiškaus atleidimo, kurį nustatė atitinkamų nacionalinės teisės aktų rengėjas, taip pat ne dėl teisės akte nustatyto išankstinio ir skaidraus leidimo, o dėl paprastos kompetentingų regioninių Vokietijos valdžios institucijų praktikos. Taigi Komisija teisingai rėmėsi nauju teisiniu kriterijumi, susijusiu su taikytinos normos aiškinimo sunkumais.
80 Kaip matyti iš šio sprendimo 38–40 punktų, skundžiamo sprendimo 157, 163 ir 203 punktuose Bendrasis Teismas vis dėlto padarė išvadą, kad Komisija klaidingai taikė šį naują kriterijų.
– Dėl teisės klaidos vertinant „valstybės išteklių“ kriterijų
81 Pirmiausia, kiek tai susiję su IGG argumentų priimtinumu, reikia atmesti, pirma, Dansk Erhverv teiginį, kad nurodydama pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą IGG, pažeisdama Procedūros reglamento 170 straipsnio 1 dalį, bando pakeisti Bendrajame Teisme nagrinėtos bylos dalyką, teigdama, kad šis teismas pakeitė Komisijos motyvus savaisiais. Iš tikrųjų reikia konstatuoti, kad IGG nepateikia tokio argumento, bet, priešingai, tvirtina, kad teisinės galimybės skirti baudas nebuvimas išplaukia iš paties Bendrojo Teismo išvadų. Dėl teiginio, kuriuo IGG kaltina Bendrąjį Teismą tuo, kad jis klaidingai aiškino nacionalinę teisę (o tai nepriklauso Teisingumo Teismo jurisdikcijai), pakanka konstatuoti, kad pirmajame apeliacinio skundo pagrinde IGG siekia ginčyti ne Bendrojo Teismo pateiktą nacionalinės teisės aiškinimą, o pasekmes, nustatytas šiam teismui išnagrinėjus klausimą, ar ginčijama priemone buvo suteikta nauda iš valstybės išteklių, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Tokie argumentai, kuriais siekiama įrodyti, kad skundžiamame sprendime padaryta teisės klaida aiškinant ir taikant šią Sąjungos teisės nuostatą, yra priimtini apeliacinio skundo etapu.
82 Antra, taip pat reikia atmesti Dansk Erhverv argumentus, jog teigdama, kad nurodytas pagalbos priemonės tikslas turi būti lemiamas vertinant baudų neskyrimą, IGG apeliacinio skundo antrojo pagrindo antroje dalyje siekia pakeisti ginčo Bendrajame Teisme dalyką, taip pažeisdama Procedūros reglamento 170 straipsnio 1 dalį. Iš tikrųjų reikia konstatuoti, kad IGG argumentais nekeičiamas ginčo dalykas; jais siekiama remtis būtent skundžiamo sprendimo 93 punkte Bendrojo Teismo atlikta analize, pagal kurią „siekiant įvertinti, ar [yra pakankamai tiesioginis ryšys], reikia, be kita ko, patikrinti, ar, atsižvelgiant į priemonės tikslą ir bendrą struktūrą, ja siekiama suteikti naudą, kuri valstybei reikštų papildomą naštą“.
83 Dėl IGG argumentų, kad pakankamai tiesioginis ryšys tarp baudos neskyrimo ir valstybės biudžeto gali būti nustatytas tik tuo atveju, jei baudos skyrimas būtų teisiškai įmanomas, pagrįstumo reikia pažymėti, kad kiekvienoje teisinėje sistemoje teisės subjektams už veiksmus, kurie iš anksto buvo apibrėžti kaip teisėti ir leidžiami, sankcijos neskiriamos (2015 m. sausio 14 d. Sprendimo Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 36 punktas).
84 Iš skundžiamo sprendimo 155 punkto matyti, kad kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos po 2003 m. Vokietijos teismų nutarčių, nurodytų šio sprendimo 15 punkte, nusprendė netaikyti naujų administracinės prievartos priemonių pasienio parduotuvėms, nerenkančioms užstato. Kaip Bendrasis Teismas pažymėjo skundžiamo sprendimo 131 punkte, minėtų institucijų nuomone, tuo atveju, kai gėrimai perkami pateikiant eksporto deklaraciją, nėra jokio VerpackV 9 straipsnio 1 dalies, siejamos su VerpackV 2 straipsnio 1 dalimi, pažeidimo, už kurį būtų galima skirti baudą, ir kad tokiu atveju, kadangi užstato nerinkimas atitinka šiuos teisės aktus, pasienio parduotuvėms tikrai negalima skirti baudos.
85 Kaip Bendrasis Teismas konstatavo skundžiamo sprendimo 160–164 punktuose, toks nacionalinės teisės taikymas atitinka jos aiškinimą, pateiktą nacionalinių teismų praktikoje – šio sprendimo 15 punkte nurodytose 2003 m. Vokietijos teismų nutartyse. Taigi iš paties Bendrojo Teismo išvadų matyti, kad, kai kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos taikė nacionalinės teisės aktus, joms nekilo taikytinos normos aiškinimo sunkumų.
86 Šiuo klausimu reikia priminti, kad bausmių teisėtumo principas įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 49 straipsnio 1 dalyje. Pagal šį principą reikalaujama, kad įstatyme būtų aiškiai apibrėžti pažeidimai ir už juos taikomos bausmės. Ši sąlyga įvykdoma, kai teisės subjektas iš atitinkamos nuostatos teksto ir prireikus teismų taikyto šios nuostatos aiškinimo gali žinoti, dėl kokių veiksmų ar neveikimo kyla jo baudžiamoji atsakomybė (2015 m. spalio 22 d. Sprendimo AC‑Treuhand / Komisija, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, 40 punktas ir 2021 m. kovo 24 d. Sprendimo Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze, C‑870/19 ir C‑871/19, EU:C:2021:233, 49 punktas).
87 Be to, Teisingumo Teismas jau yra pažymėjęs, kad įstatymo aiškumas vertinamas atsižvelgiant ne tik į atitinkamos nuostatos formuluotę, bet ir į suformuotoje ir paskelbtoje jurisprudencijoje pateiktus patikslinimus (šiuo klausimu žr. 2008 m. gegužės 22 d. Sprendimo Evonik Degussa / Komisija, C‑266/06 P, EU:C:2008:295, 40 ir 46 punktus).
88 Šiomis aplinkybėmis atrodo, jog skundžiamo sprendimo 157 ir 203 punktuose Bendrojo Teismo padarytose išvadose, primintose šio sprendimo 39 ir 40 punktuose, pagal kurias ginčijamame sprendime nepakankamai ir neišsamiai išnagrinėtas baudų neskyrimas pasienio parduotuvėms, yra teisės klaidų.
89 Šiuo klausimu konkrečiai iš skundžiamo sprendimo 146–157 punktų matyti, jog Bendrasis Teismas kaltina Komisiją tuo, kad ši neišnagrinėjo, ar aiškinimo sunkumai, su kuriais susidūrė kompetentingos regioninės valdžios institucijos, buvo laikini ir laipsniško normų aiškinimo proceso dalis.
90 Vis dėlto reikia konstatuoti, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 83 ir 86 punktuose nurodytos jurisprudencijos, administracines sankcijas galima skirti tik už elgesį, kuris, prireikus remiantis teismų pateiktu jo aiškinimu, aiškiai apibrėžiamas kaip pažeidimas, už kurį kyla atitinkamo asmens atsakomybė.
91 Vadinasi, net jei kiltų ilgalaikių taikytinos normos aiškinimo sunkumų, šios išvados neužtenka, kad būtų galima nuspręsti, jog su valstybės ištekliais susijusi sąlyga yra įvykdyta. Šiuo klausimu, kaip savo išvados 57–60 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, laipsniško aiškinimo reikalavimu nepaisoma šio sprendimo 86 punkte nurodytos jurisprudencijos taikymo srities.
92 Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 147 punkte teisingai nurodė, kad, kaip matyti iš 2015 m. spalio 22 d. Sprendimo AC‑Treuhand / Komisija (C‑194/14 P, EU:C:2015:717, 41 punktas), principas „nėra nusikaltimų ir bausmių be įstatymo“ negali būti aiškinamas kaip draudžiantis laipsnišką baudžiamosios atsakomybės taisyklių aiškinimą, kurį teismas atlieka vienoje ar kitoje byloje pateikdamas išaiškinimą. Vis dėlto iš to negalima daryti išvados, kurią Bendrasis Teismas padarė skundžiamo sprendimo 146 ir 157 punktuose, kad visada turi būti laipsniško aiškinimo procesas.
93 Šio vertinimo negali paneigti skundžiamo sprendimo 143 ir 145 punktuose pateikti Bendrojo Teismo argumentai, kad perkeliant direktyvą į valstybės narės teisės sistemą būtina, jog atitinkama nacionalinė teisė veiksmingai užtikrintų visišką šios direktyvos taikymą, ir kad nacionalinės teisės aktai, kurių prasmė nebuvo patikslinta, leistų juos priėmusioms valstybėms narėms be jokių laiko apribojimų išvengti įsipareigojimų valstybės pagalbos srityje.
94 Šiuo atveju pagal Direktyvos 94/62 7 straipsnio 1 dalį valstybės narės neįpareigojamos reikalauti iš mažmeninių vienkartinių pakuočių pirkėjų rinkti užstatą, kai gėrimus siekiama vartoti už jos teritorijos ribų, kaip Komisija nurodė ginčijamo sprendimo 63, 65 ir 70 konstatuojamosiose dalyse, o Bendrasis Teismas skundžiamame sprendime to nepaneigė.
95 Šiuo klausimu reikėtų priminti, jog šioje nuostatoje numatyta, kad valstybės narės privalo užtikrinti, kad būtų įdiegtos panaudotų pakuočių ir (arba) pakuočių atliekų grąžinimo ir (arba) surinkimo iš vartotojų sistemos. Kai vienoje valstybėje narėje gyvenantys vartotojai perka gėrimų pakuotes kitoje valstybėje narėje, kad suvartotų jų turinį savo gyvenamosios vietos valstybėje narėje, tuščios pakuotės pastarojoje valstybėje narėje tampa atliekomis, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2008/98 3 straipsnio 1 dalį.
96 Tai reiškia, kad, kaip savo išvados 49–51 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, pagal Direktyvos 94/62 7 straipsnio 1 dalį nereikalaujama rinkti užstato tokiomis aplinkybėmis, dėl kurių pateiktas šis apeliacinis skundas, kai išpilstytų į skardines gėrimų pardavimas pasienio parduotuvėse eksporto deklaraciją pasirašiusiems vartotojams prilygsta prekių pardavimui ūkio subjektams siekiant eksportuoti, o tokiu atveju pardavėjas neprivalo rinkti užstato.
97 Be to, reikia konstatuoti, jog Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, kad užstato sistema Direktyvoje 94/62 numatytus tikslus galima pasiekti tik tuo atveju, kai užstatą sumokėję vartotojai gali nesunkiai jį susigrąžinti, neprivalėdami grįžti į pirminio pirkimo vietą (šiuo klausimu žr. 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Radlberger Getränkegesellschaft ir S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 46 punktą). Taigi Direktyvos 94/62 tikslas veiksmingai surinkti atliekas nereiškia, kad eksporto valstybės teritorijoje reikia rinkti užstatą už nepašalintas vienkartines pakuotes, neatsižvelgiant į tai, kad, kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 200 punkto, pasienio parduotuvėms, nepaisant jų pastangų ir po Dansk Erhverv pasipriešinimo, nebuvo leista prisijungti prie Danijos užstato sistemos.
98 Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, jog Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai skundžiamo sprendimo 157 ir 203 punktuose konstatavo, kad Komisija ginčijamame sprendime nepakankamai ir neišsamiai išnagrinėjo baudų neskyrimą pasienio parduotuvėms, nes nepatikrino, ar aiškinimo sunkumai, su kuriais susidūrė kompetentingos regioninės valdžios institucijos, yra laikini ir ar jie yra laipsniško normų aiškinimo proceso dalis, todėl ši institucija pirminio tyrimo etapu negalėjo įveikti visų didelių sunkumų, kilusių jai siekiant nustatyti, ar šis baudos neskyrimas yra valstybės pagalba.
99 Taigi pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą, antrojo pagrindo antrą dalį ir trečiąjį pagrindą reikia pripažinti pagrįstais, todėl skundžiamas sprendimas turi būti panaikintas, nesant reikalo priimti sprendimo dėl kitų apeliacinio skundo pagrindų.
Dėl apeliacinio skundo byloje C‑508/21 P
100 Grįsdama apeliacinį skundą Komisija remiasi trimis pagrindais. Pirmasis pagrindas grindžiamas SESV 264 straipsnio ir proporcingumo principo pažeidimu, nes Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai nusprendė, kad pripažinus vienintelio pagrindo trečią dalį pagrįsta reikia panaikinti visą ginčijamą sprendimą. Antrasis apeliacinio skundo pagrindas grindžiamas netinkamu ir prieštaringu motyvavimu. Trečiasis pagrindas grindžiamas teisės klaida, padaryta konstatuojant, kad trys ginčijamos priemonės yra neatskiriamos.
101 Vis dėlto atsižvelgiant į skundžiamo sprendimo panaikinimą patenkinus apeliacinį skundą byloje C‑509/21 P nebereikia priimti sprendimo dėl Komisijos pateikto apeliacinio skundo byloje C‑508/21 P.
Dėl ieškinio Bendrajame Teisme
102 Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmos pastraipos antrą sakinį Teisingumo Teismas gali, jei panaikina Bendrojo Teismo sprendimą, pats priimti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti.
103 Taip yra šiuo atveju, nes dėl ieškinio dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo pagrindų Bendrajame Teisme vyko rungimosi principu grindžiami ginčai ir juos nagrinėjant nereikėjo imtis jokių papildomų proceso organizavimo ar bylos medžiagos tyrimo priemonių.
104 Bendrajame Teisme Dansk Erhverv nurodė vienintelį pagrindą, kuriame teigė, kad Komisija, nepradėjusi SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos formalios tyrimo procedūros, nepaisant didelių sunkumų, kurių kilo nagrinėjant ginčijamas priemones, pažeidė procesines teises, kurias ji, kaip suinteresuotoji šalis, turi pagal tą nuostatą.
105 Šio vienintelio pagrindo trečioje dalyje Dansk Erhverv iš esmės teigia, kad Komisija nepakankamai išnagrinėjo baudos neskyrimo priemonę, nes ši priemonė buvo suteikta iš valstybės išteklių.
106 Šiuo klausimu iš šio sprendimo 83–99 punktuose išdėstytų motyvų matyti, jog Komisijai negalima priekaištauti dėl to, kad ginčijamame sprendime nepakankamai ir neišsamiai išnagrinėjo baudų neskyrimą pasienio parduotuvėms.
107 Konkrečiai kalbant, iš šio sprendimo 83–85 punktuose išdėstytų motyvų matyti, jog Komisija ginčijamo sprendimo 50 konstatuojamojoje dalyje teisingai pažymėjo, kad kompetentingos regioninės Vokietijos institucijos neatleido pasienio parduotuvių nuo administracinių sankcijų ir baudų, kurios paprastai būtų mokėtinos į valstybės biudžetą, tačiau, nekilus taikytinos normos aiškinimo sunkumų, nusprendė, kad tuo atveju, kai gėrimai perkami pateikiant eksporto deklaraciją, nepadaroma jokio nacionalinės teisės aktų pažeidimo, už kurį galima būtų skirti baudą, ir tokiu atveju, kadangi užstato nerinkimas atitiko šiuos teisės aktus, pasienio parduotuvėms tikrai negalėjo būti skiriamos baudos.
108 Nors ginčijamo sprendimo 51 konstatuojamojoje dalyje Komisija išties nurodė, jog iš VerpackV 9 straipsnio 1 dalies formuluotės būtų galima spręsti, kaip priminta šio sprendimo 24 punkte, kad pagal šią nuostatą pasienio parduotuvės įpareigojamos rinkti užstatą, vis dėlto to paties sprendimo 52 ir 53 konstatuojamosiose dalyse, primintose šio sprendimo 25 punkte, ji nusprendė, kad tokios pareigos netaikymas pasienio parduotuvėms, jeigu jos parduoda išpilstytus į skardines gėrimus tik „užsienio gyventojams“, įsipareigojantiems vartoti šiuos gėrimus už Vokietijos teritorijos ribų, galėjo būti laikomas suderinamu su VerpackV siekiamu tikslu skatinti vienkartinių gėrimų pakuočių grąžinimą Vokietijoje.
109 Be to, kaip matyti iš šio sprendimo 93–96 punktuose pateiktų motyvų, ginčijamo sprendimo 63, 65 ir 70 konstatuojamosiose dalyse Komisija teisingai pažymėjo, kad kitoks kompetentingų regioninių Vokietijos institucijų požiūris taip pat nėra privalomas atsižvelgiant į valstybėms narėms tenkančias pareigas perkeliant direktyvą į savo teisės sistemą siekiant užtikrinti visišką šios direktyvos taikymą, nes pagal Direktyvos 94/62 7 straipsnio 1 dalį šios valstybės narės neįpareigojamos reikalauti, kad iš mažmeninių vienkartinių pakuočių pirkėjų būtų renkamas užstatas, kai gėrimus siekiama suvartoti už jos teritorijos ribų.
110 Nors Komisija, kaip matyti, be kita ko, iš ginčijamo sprendimo 69 ir 70 konstatuojamųjų dalių, nusprendė, kad „net jei“ nacionalinė teisė turėtų būti aiškinama taip, kad pasienio parduotuvės bet kuriuo atveju privalo rinkti užstatą, baudos neskyrimas vis dėlto išplaukia iš protingo šios nacionalinės teisės aiškinimo, tad atsižvelgiant į šio sprendimo 107, 108 ir 109 punktus atrodo, kad šie argumentai yra pertekliniai, palyginti su ginčijamo sprendimo 50, 52, 53, 63, 65 ir 70 konstatuojamosiose dalyse pateiktais argumentais.
111 Kadangi pasienio parduotuvių praktika nerinkti užstato yra elgesys, iš anksto apibrėžtas kaip teisėtas ir leistinas, už kurį šioms parduotuvėms netaikomos sankcijos, baudų neskyrimas nėra iš valstybės išteklių suteikta priemonė (pagal analogiją žr. 2015 m. sausio 14 d. Sprendimo Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 36 punktą).
112 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, vienintelį pagrindą, kurį Dansk Erhverv nurodė Bendrajame Teisme, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
113 Vadinasi, Dansk Erhverv Bendrajame Teisme pareikštas ieškinys dėl panaikinimo turi būti atmestas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
114 Pagal Procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas ir Teisingumo Teismas pats priima galutinį sprendimą byloje, jis sprendžia ir bylinėjimosi išlaidų klausimą.
115 Pagal šio reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
116 Šioje byloje, kiek tai susiję su apeliaciniu skundu byloje C‑509/21 P, kadangi IGG laimėjo bylą, pagal jos reikalavimus Dansk Erhverv reikia nurodyti padengti savo ir IGG patirtas bylinėjimosi išlaidas.
117 Dėl apeliacinio skundo byloje C‑508/21 P pažymėtina, kad pagal Procedūros reglamento 149 straipsnį, taikomą apeliacinėse bylose pagal jo 190 straipsnį, jeigu nereikia priimti sprendimo, Teisingumo Teismas sprendžia bylinėjimosi išlaidų klausimą. Pagal Procedūros reglamento 142 straipsnį, taikomą apeliacinėse bylose pagal jo 184 straipsnį, tokiu atveju bylinėjimosi išlaidų klausimą Teisingumo Teismas sprendžia savo nuožiūra. Šiuo atveju Dansk Erhverv turi padengti bylinėjimosi išlaidas, susijusias su apeliaciniu skundu byloje C‑508/21 P.
118 Be to, kadangi Bendrajame Teisme pareikštas ieškinys buvo atmestas, Dansk Erhverv padengia visas bylinėjimosi pirmojoje instancijoje išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:
1. Sujungti bylas C‑508/21 P ir C‑509/21 P, kad būtų bendrai priimtas sprendimas.
2. Panaikinti 2021 m. birželio 9 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Dansk Erhverv / Komisija (T‑47/19, EU:T:2021:331).
3. Atmesti Dansk Erhverv Europos Sąjungos Bendrajame Teisme pareikštą ieškinį dėl panaikinimo.
4. Nereikia priimti sprendimo dėl apeliacinio skundo byloje C‑508/21 P.
5. Priteisti iš Dansk Erhverv asociacijos Interessengemeinschaft der Grenzhändler (IGG) ir Europos Komisijos pirmojoje instancijoje ir apeliaciniuose procesuose patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.