DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
14. september 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – endelig indstilling af en første sag indledt for overtrædelse af en bestemmelse i den nationale lovgivning om hasardspil – administrativ sanktion af strafferetlig karakter pålagt for de samme forhold for overtrædelse af en anden bestemmelse i denne lovgivning – den første sag indstillet på grund af en fejlagtig retlig kvalificering af den begåede overtrædelse«
I sag C-55/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (den regionale forvaltningsdomstol i Vorarlberg, Østrig) ved afgørelse af 18. januar 2022, indgået til Domstolen den 28. januar 2022, i sagen
NK
mod
Bezirkshauptmannschaft Feldkirch,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, P.G. Xuereb (refererende dommer), samt dommerne A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: A.M. Collins
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den østrigske regering ved J. Schmoll og C. Leeb, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved S. Grünheid og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem NK og Bezirkshauptmannschaft Feldkirch (den regionale administrative myndighed i Feldkirch, Østrig) vedrørende administrative sanktioner, som den nævnte myndighed har pålagt NK for overtrædelser af den østrigske lovgivning på hasardspilsområdet.
Retsforskrifter
3 § 2 i Glücksspielgesetz (lov om hasardspil) af 21. december 1989 (BGBl. 620/1989) har i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »GSpG«), overskriften »Lotteri« og fastsætter følgende:
»(1) Lotteri er hasardspil,
1. der foranstaltes, afholdes, udbydes eller gives adgang til af en erhvervsdrivende
2. hvori spillere eller andre personer betaler en pengeydelse (indsats) i forbindelse med deltagelsen i hasardspillet, og
3. i forbindelse med hvilket der stilles en pengeydelse (gevinst) i udsigt fra den erhvervsdrivende, spillere eller andre personer.
(2) En erhvervsdrivende er en person, der selvstændigt og varigt udøver virksomhed med henblik på at oppebære indtægter fra afholdelsen af hasardspil, selv hvis denne virksomhed ikke sker med gevinst for øje.
Når flere personer sammen indgår en aftale om at udbyde delydelser med henblik på afholdelse af hasardspil med pengeydelser som omhandlet i stk. 1, nr. 2 og 3, på et bestemt sted, anses alle de personer, der direkte deltager i afholdelsen af hasardspillet, for erhvervsdrivende, selv hvis enkelte af dem ikke har til hensigt at oppebære indtægter, og selv hvis de blot medvirker ved at foranstalte, afholde eller udbyde hasardspillet.
[…]
(4) Forbudt lotteri er lotteri, hvortil der ikke er givet koncession eller tilladelse i medfør af denne delstatslov, og som ikke er undtaget fra det i § 4 fastsatte delstatsmonopol på hasardspil.«
4 GSpG’s § 52 med overskriften »Bestemmelser om administrative sanktioner« bestemmer:
»(1) Følgende personer begår en administrativt sanktioneret overtrædelse, som af myndighederne straffes med en bøde på op til 60 000 EUR […]:
1. Enhver, der med henblik på deltagelse fra det nationale område som erhvervsdrivende foranstalter, afholder eller giver adgang til forbudt lotteri som omhandlet i § 2, stk. 4, eller som medvirker hertil i sin egenskab af erhvervsdrivende som defineret i § 2, stk. 2.
[…]
(2) I tilfælde af overtrædelse af stk. 1, nr. 1, ved hjælp af indtil tre spilleautomater eller andre ulovlige genstande pålægges der for hver spilleautomat eller anden ulovlig genstand en bødestraf på mellem 1 000 og 10 000 EUR, såfremt der er tale om en første lovovertrædelse, eller på mellem 3 000 og 30 000 EUR i gentagelsestilfælde; i tilfælde af overtrædelse ved hjælp af mere end tre spilleautomater eller andre ulovlige genstande pålægges der for hver spilleautomat eller anden ulovlig genstand en bødestraf på mellem 3 000 og 30 000 EUR, såfremt der er tale om en første lovovertrædelse, eller på mellem 6 000 og 60 000 EUR i gentagelsestilfælde.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
5 NK driver et forretningssted benævnt I.
6 I forbindelse med en kontrol, som blev gennemført på dette forretningssted den 29. december 2017, blev det konstateret, at der dér var opstillet fire funktionsdygtige spilleautomater, skønt der ikke var blevet udstedt nogen licens til drift heraf.
7 Ved afgørelse af 19. februar 2018 pålagde den regionale administrative myndighed i Feldkirch NK en administrativ sanktion bestående af fire bøder samt forvandlingsstraf for overtrædelser af GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, tredje gerningsindhold, sammenholdt med denne lovs § 2, stk. 2 og 4, samt § 4, idet han som driftsleder af forretningsstedet I havde givet adgang til hasardspil i form af forbudte lotterier i sin egenskab af erhvervsdrivende.
8 Ved afgørelse af 13. august 2018 annullerede Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (den regionale forvaltningsdomstol i Vorarlberg, Østrig), som er den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde, afgørelsen af 19. februar 2018 og indstillede sagen med den begrundelse, at NK på grundlag af de foretagne faktiske konstateringer ikke havde givet adgang til hasardspil som omhandlet i GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, tredje gerningsindhold, men havde foranstaltet sådanne spil som omhandlet i det første gerningsindhold i stk. 1, nr. 1, i nævnte § 52. Ifølge den nævnte domstol ville en ændring af afgørelsen fra den regionale administrative myndighed i Feldkirch således, at NK som driftsleder af forretningsstedet I var ansvarlig for foranstaltningen af forbudte spil, have indebåret »en ulovlig udskiftning af gerningsindholdet«.
9 Hverken den regionale administrative myndighed i Feldkirch eller Bundesminister für Finanzen (forbundsfinansministeren, Østrig) iværksatte revisionsanke til prøvelse af afgørelsen af 13. august 2018, selv om de retligt havde mulighed herfor.
10 Ved afgørelse af 30. november 2018 pålagde den regionale administrative myndighed i Feldkirch NK en administrativ sanktion bestående af fire bøder samt forvandlingsstraf for overtrædelser af GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, første gerningsindhold, sammenholdt med denne lovs § 2, stk. 2 og 4, samt § 4, idet han som ejer af spilleautomater og som driftsleder af forretningsstedet I den 29. december 2017 havde foranstaltet hasardspil i form af forbudte lotterier på dette forretningssted.
11 Ved afgørelse af 4. juli 2019 annullerede den forelæggende ret afgørelsen af 30. november 2018. Den anførte, at den regionale administrative myndighed i Feldkirch på ny havde sanktioneret NK for de samme forhold, begået på samme sted og på samme tidspunkt, idet myndigheden ganske enkelt havde lagt en anden retlig kvalificering af forholdene til grund. Ifølge den nævnte ret var der tale om en dobbelt straf eller en multipel straf som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950. Den fandt følgelig, at sidstnævnte afgørelse skulle annulleres, og at den administrative bødesag skulle indstilles.
12 Den regionale administrative myndighed i Feldkirch iværksatte revisionsanke ved Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig) til prøvelse af afgørelsen af 4. juli 2019.
13 Ved afgørelse af 14. juni 2021 ophævede Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) afgørelsen af 4. juli 2019 med den begrundelse, at den endelige indstilling af straffesagen ved afgørelse af 13. august 2018 ikke var til hinder for at fortsætte den straffesag, der var blevet indledt med henblik på at fastslå, at det første gerningsindhold som omhandlet i GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, var blevet realiseret, og således dømme NK for sidstnævnte lovovertrædelse.
14 Den forelæggende ret, som efter afgørelsen af 14. juni 2021 endnu en gang skal træffe afgørelse, har præciseret, at den i henhold til § 63, stk. 1, i Verwaltungsgerichtshofgesetz (lov om Verwaltungsgerichtshof) i princippet er bundet af den juridiske analyse fra Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol), men at denne forpligtelse ifølge sidstnævntes praksis ikke finder anvendelse, hvis Domstolen efter afgørelsen fra Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) træffer en herfra afvigende afgørelse.
15 Den forelæggende ret ønsker oplyst, om chartrets artikel 50 er til hinder for en ny retsforfølgning, når en straffesag, der var blevet indledt i henhold til GSpG for de samme forhold som dem, der er genstand for denne nye retsforfølgning, men i henhold til en anden bestemmelse i GSpG, er blevet indstillet efter et retsmøde, hvori der blev optaget beviser vedrørende disse forhold.
16 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt chartret finder anvendelse, har den forelæggende ret indledningsvis anført, at når en medlemsstat påberåber sig tvingende almene hensyn for at begrunde en lovgivning, som kan begrænse udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, skal denne begrundelse fortolkes i lyset af de almindelige EU-retlige grundsætninger og navnlig i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret.
17 Under henvisning til bl.a. dom af 30. april 2014, Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 35 og 36), der blev afsagt efter forelæggelse fra en østrigsk ret, som ligeledes skulle anvende den østrigske lovgivning på hasardspilsområdet, har den forelæggende ret dernæst anført, at medlemsstatens påberåbelse af undtagelser, der er fastsat i EU-retten, med henblik på at begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, som er sikret ved EUF-traktaten, skal anses for en »gennemføre[lse af] EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
18 Endelig har den forelæggende ret anført, at der er unionsborgere blandt kunderne på det forretningssted, som drives af NK, og at en ansat ved dette forretningssted er statsborger i Republikken Bulgarien og dermed i en anden medlemsstat.
19 Hvad angår princippet ne bis in idem har den forelæggende ret indledningsvis anført, at dette princip ikke blot er fastsat i chartrets artikel 50, men bl.a. også i artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19), der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådte i kraft den 26. marts 1995 (herefter »gennemførelseskonventionen«).
20 Den forelæggende ret har dernæst anført, at Domstolen i dom af 9. marts 2006, Van Esbroeck (C-436/04, EU:C:2006:165, præmis 27 ff.), fastslog, at gennemførelseskonventionens artikel 54, som anvender udtrykket »samme strafbare handlinger«, udelukkende henviser til eksistensen af de pågældende handlinger og ikke til deres retlige kvalificering.
21 Den forelæggende ret har ligeledes anført, at Domstolen i dom af 20. marts 2018, Garlsson Real Estate m.fl. (C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 37 og 38), præciserede, at det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, er kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en foreliggende helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, og som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske, og at den i national ret foretagne retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke er relevante for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden.
22 Den forelæggende ret har endelig anført, at Domstolen i dom af 29. juni 2016, Kossowski (C-486/14, EU:C:2016:483), fastslog, at for at afgøre, om en afgørelse som den, der er blevet indbragt for den nævnte ret, udgør en afgørelse, hvorved en sag mod en person endeligt indstilles som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, skal det sikres, at denne afgørelse er blevet vedtaget efter en prøvelse af sagens realitet.
23 Den forelæggende ret har for så vidt angår den sag, der verserer for den, indledningsvis anført, at det ikke er nødvendigt at undersøge, om den første sag herved blev indstillet med rette, eftersom denne procedure er blevet endeligt afsluttet.
24 Den forelæggende ret har dernæst præciseret, at den første straffesag, hvorunder forholdene blev undersøgt, principielt førte til frifindelse af sagsøgeren i hovedsagen, og at den anden straffesag vedrørte de samme forhold. Den nævnte ret er af den opfattelse, at forbuddet mod dobbelt retsforfølgning finder anvendelse uafhængigt af den retlige kvalificering af disse forhold, og at chartrets artikel 50 følgelig skal fortolkes således, at den er til hinder for en ny domfældelse af NK, selv om det i den første afgørelse om frifindelse blev anført, at de omhandlede spil var forbudte hasardspil. Henset til sidstnævnte omstændighed forekommer denne fortolkning imidlertid ikke at være så åbenbar for den forelæggende ret, at den ikke efterlader plads til tvivl.
25 På denne baggrund har Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (den regionale forvaltningsdomstol i Vorarlberg) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal princippet ne bis in idem, således som det er garanteret i chartrets artikel 50, fortolkes således, at det er til hinder for, at en medlemsstats kompetente administrative bødeudstedende myndighed kan pålægge en person en bøde for en overtrædelse af en hasardspilsretlig bestemmelse, hvis en administrativ bødesag, som blev ført mod den samme person på grund af en overtrædelse af en anden bestemmelse om hasardspil (eller mere generelt: en bestemmelse fra det samme retsområde), som omhandlede de samme faktiske omstændigheder, tidligere er blevet endeligt indstillet efter afholdelse af et retsmøde med bevisoptagelse?«
Om Domstolens kompetence
26 Såvel den østrigske regering som Kommissionen har gjort gældende, at Domstolen savner kompetence, idet den forelæggende ret hverken tilstrækkeligt konkret har angivet, i hvilket omfang de omhandlede bestemmelser i national ret er blevet vedtaget med henblik på gennemførelse af EU-retten, eller på hvilken måde den tvist, der verserer for den, på trods af, at den er af rent intern karakter, frembyder en tilknytning til de EU-retlige bestemmelser vedrørende de grundlæggende friheder, som gør den ønskede præjudicielle fortolkning nødvendig for løsningen af denne tvist.
27 Chartrets artikel 51, stk. 1, fastsætter, at bestemmelserne heri er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
28 I denne henseende følger det af Domstolens faste praksis, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, som reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer. Det er af denne grund, at Domstolen allerede har fastslået, at den ikke kan bedømme en national lovgivning i henhold til chartret, når denne lovgivning ikke er omfattet af EU-retten. Når en sådan lovgivning er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal Domstolen derimod inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse give alle de oplysninger med hensyn til fortolkningen, som kræves, for at den nationale retsinstans kan vurdere, om denne lovgivning er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19, og af 5.5.2022, BPC Lux 2 m.fl., C-83/20, EU:C:2022:346, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
29 Domstolen har ligeledes fastslået, at nationale retsforskrifter, når det viser sig, at de kan være til hinder for udøvelsen af en eller flere af de traktatfæstede grundlæggende friheder, alene kan være omfattet af de undtagelser, der er fastsat i EU-retten for at begrunde en sådan hindring, såfremt dette er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte. Denne forpligtelse til at overholde de grundlæggende rettigheder henhører klart under EU-rettens anvendelsesområde og følgelig under chartrets anvendelsesområde. En medlemsstats anvendelse af undtagelser, der er fastsat i EU-retten for at begrunde en restriktion for en traktatfæstet grundlæggende frihed, skal derfor anses for at »gennemføre EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl., C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 36).
30 Domstolen har endvidere allerede fastslået, at de tjenesteydelser, som en tjenesteyder, der er etableret i en medlemsstat, yder, uden at forlade denne medlemsstat, til en modtager etableret i en anden medlemsstat, udgør grænseoverskridende tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 26, og af 3.12.2020, BONVER WIN, C-311/19, EU:C:2020:981, præmis 19).
31 I det foreliggende tilfælde er den forelæggende ret af den opfattelse, at chartrets artikel 50 finder anvendelse, eftersom det af dom af 30. april 2014, Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 35 og 36), der blev afsagt efter en forelæggelse fra en østrigsk retsinstans, som ligeledes skulle anvende den østrigske lovgivning på hasardspilsområdet, fremgår, at denne lovgivning kan hindre udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF. Den forelæggende ret har endvidere anført, at unionsborgere, dvs. borgere fra andre medlemsstater end Republikken Østrig, var blandt kunderne på NK’s forretningssted, som er etableret i retskredsen for Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (den regionale forvaltningsdomstol i Vorarlberg) i Østrig og er beliggende blot 40 km fra grænsen til Tyskland.
32 Under disse betingelser må det fastslås, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse.
Formaliteten
33 Den østrigske regering er af den opfattelse, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal afvises, eftersom den ikke gør det muligt at fastslå, hvilke bestemmelser i national ret den forelæggende ret konkret har henvist til, eller i hvilket omfang den nævnte ret er i tvivl om fortolkningen af EU-retten i lyset af disse bestemmelser. Kommissionen er af den opfattelse, at den nævnte anmodning ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom de faktiske og retlige omstændigheder, der er nødvendige for at give en hensigtsmæssig besvarelse af det præjudicielle spørgsmål og for at godtgøre spørgsmålets relevans for tvistens afgørelse, ikke fremgår i den foreliggende sag.
34 Det skal i denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af det ved artikel 267 TEUF indførte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen følgelig principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 5.5.2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C-265/20, EU:C:2022:361, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
35 Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 5.5.2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C-265/20, EU:C:2022:361, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
36 Eftersom forelæggelsesafgørelsen danner grundlaget for den præjudicielle forelæggelse ved Domstolen, er det således nødvendigt, at den nationale retsinstans i denne afgørelse redegør for den faktiske og retlige baggrund for tvisten i hovedsagen og i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i den tvist, der er indbragt for den (dom af 5.5.2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C-265/20, EU:C:2022:361, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
37 Disse kumulative krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse fremgår udtrykkeligt af artikel 94 i Domstolens procesreglement. Det fremgår særligt heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal indeholde »en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen«.
38 Den forelæggende ret har anført, at den skal træffe afgørelse om lovligheden af en anden sanktionsafgørelse, der for de samme forhold og over for den samme person er blevet pålagt for overtrædelse af GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, første gerningsindhold, dvs. foranstaltning af hasardspil i form af forbudte lotterier, efter indstillingen af en første straffesag støttet på GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, tredje gerningsindhold, dvs. den omstændighed, at der gives adgang til sådanne hasardspil. Den nævnte ret har forklaret, at den følgelig ønsker oplysninger om det i chartrets artikel 50 fastsatte princip ne bis in idem, som den anser for at finde anvendelse, for så vidt som det af dom af 30. april 2014, Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 35 og 36), fremgår, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede kan udgøre en hindring for udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF. Hvad angår fortolkningen af det nævnte princip har den forelæggende ret bl.a. anført, at selv om den er af den opfattelse, at den første straffesag, i forbindelse med hvilken de faktiske forhold blev undersøgt, principielt havde ført til frifindelse af NK, og at det forbud mod dobbelt retsforfølgning, der er fastsat i chartrets artikel 50, finder anvendelse uafhængigt af den retlige kvalificering af disse forhold, eftersom det i den første afgørelse var anført, at de omhandlede spil var forbudte hasardspil, forekommer svaret på det forelagte spørgsmål ikke at være så indlysende for den forelæggende ret, at det ikke giver anledning til nogen tvivl.
39 Den forelæggende ret har derfor fremstillet grundene til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, samt sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
40 Anmodningen om præjudiciel afgørelse skal følgelig antages til realitetsbehandling.
Om det præjudicielle spørgsmål
41 Den forelæggende ret ønsker med sit eneste spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 50, for så vidt som den fastsætter princippet ne bis in idem, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en person pålægges en sanktion af strafferetlig karakter for overtrædelse af en bestemmelse i en national lovgivning, der kan hindre udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF, når denne person allerede har været genstand for en retsafgørelse, der er blevet endelig, og som er blevet afsagt efter et retsmøde, der omfattede bevisoptagelse, og som førte til, at den nævnte person blev frifundet for overtrædelse af en anden bestemmelse i denne lovgivning for de samme forhold.
42 Chartrets artikel 50, som har overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse«, bestemmer, at »[i]ngen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen«.
43 Indledningsvis bemærkes, at princippet ne bis in idem er til hinder for en kumulation af såvel retsforfølgelse som sanktioner af strafferetlig karakter i denne bestemmelses forstand for de samme forhold og mod samme person (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
44 For så vidt angår vurderingen af den strafferetlige karakter af den pågældende retsforfølgelse og de pågældende sanktioner fremgår det af retspraksis, at tre kriterier er relevante i forbindelse med denne vurdering. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er strengheden af den sanktion, som den berørte person risikerer at blive pålagt (dom af 4.5.2023, MV – 98, C-97/21, EU:C:2023:371, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis, og af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft, C-27/22, […], præmis 45).
45 Det tilkommer den forelæggende ret ud fra disse kriterier at vurdere, om den retsforfølgelse og de sanktioner, som er omhandlet i hovedsagen, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50.
46 I denne henseende skal det bemærkes, at anvendelsen af chartrets artikel 50 ikke er begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men kan – uafhængigt af en sådan kvalificering i national ret – udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to øvrige kriterier, som er omhandlet i denne doms præmis 44 (dom af 4.5.2023, MV – 98, C-97/21, EU:C:2023:371, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, og af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft, C-27/22, […], præmis 48).
47 Da den forelæggende ret i sin anmodning om præjudiciel afgørelse har anført, at den retsforfølgning og de sanktioner, der er omhandlet i hovedsagen, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50 i henhold til de kriterier, hvortil der er blevet henvist i denne doms præmis 44, skal det undersøges, om betingelserne for anvendelse af princippet ne bis in idem er opfyldt.
48 Det fremgår nemlig af retspraksis, at anvendelsen af princippet ne bis in idem er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels, at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels, at de samme faktiske forhold skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 28).
49 Hvad angår betingelsen »bis« skal det med henblik på at afgøre, om en retsafgørelse udgør en endelig dom vedrørende en person, bl.a. sikres, at denne afgørelse er blevet afsagt efter en prøvelse af sagens realitet (dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
50 Denne fortolkning bekræftes af ordlyden af chartrets artikel 50, eftersom begreberne »domfældt« og »frikendt«, hvortil denne bestemmelse henviser, nødvendigvis indebærer, at den pågældende persons strafferetlige ansvar er blevet undersøgt, og at der er blevet vedtaget en afgørelse i denne henseende (dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 57).
51 Princippet ne bis in idem har, som en tæt naturlig følge af princippet om retskraft, til formål at garantere retssikkerhed og lighed ved at sikre, at når den berørte person er blevet retsforfulgt og i givet fald domfældt, har vedkommende sikkerhed for ikke at blive retsforfulgt på ny for den samme overtrædelse (dom af 22.3.2022, Nordzucker m.fl., C-151/20, EU:C:2022:203, præmis 62).
52 I det foreliggende tilfælde fremgår det indledningsvis af den forelæggende rets konstateringer, at den første sanktion, som NK blev pålagt for overtrædelse af lovgivningen om hasardspil, blev annulleret ved denne rets afgørelse af 13. august 2018, der er blevet retskraftig, og som blev vedtaget efter et retsmøde, hvori de der blev optaget beviser vedrørende de faktiske forhold. Dernæst har den forelæggende ret anført, at resultaterne af bevisoptagelsen havde gjort det muligt for den i denne afgørelse at konkludere, at NK ikke som erhvervsdrivende havde givet adgang til forbudte hasardspil som omhandlet i det tredje gerningsindhold i GSpG’s § 52, stk. 1, nr. 1, og at afgørelsen i henhold til national ret havde retsvirkninger som en frifindelsesafgørelse. Endelig fastslog den forelæggende ret, at NK havde foranstaltet sådanne spil som omhandlet i det første gerningsindhold i nævnte § 52, stk. 1, nr. 1, uden dog at pålægge nogen sanktion i denne henseende.
53 Det følger af de oplysninger, der er anført i den foregående præmis, at den forelæggende ret i forbindelse med den første sag traf sin afgørelse efter en vurdering af sagens realitet, og at den kunne udtale sig om den tiltalte persons strafferetlige ansvar, hvilket det imidlertid tilkommer den nævnte ret at efterprøve.
54 Hvad angår betingelsen »idem« fremgår det af Domstolens praksis, at det af selve ordlyden af chartrets artikel 50 følger, at bestemmelsen forbyder, at den samme person retsforfølges eller straffes mere end en gang for den samme lovovertrædelse (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 31).
55 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at de to omhandlede straffesager vedrører den samme person, nemlig NK.
56 I henhold til Domstolens praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger – når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne – som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske. Chartrets artikel 50 forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå (dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 37, og af 2.9.2021, LG og MH (Hvidvask af egne penge), C-790/19, EU:C:2021:661, præmis 78).
57 Med henblik på at afgøre, om der foreligger en sådan helhed af konkrete omstændigheder, skal de kompetente nationale instanser tage stilling til, om de pågældende faktiske handlinger i de to sager udgør en helhed af handlinger, der er uløseligt forbundne i tid og i sted samt med hensyn til deres genstand (dom af 2.9.2021, LG og MH (Hvidvask af egne penge), C-790/19, EU:C:2021:661, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
58 Desuden kræver betingelsen »idem«, henset til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i denne doms præmis 56, at de faktiske handlinger er de samme. Princippet ne bis in idem skal derimod ikke finde anvendelse, når de pågældende faktiske handlinger ikke er identiske, men blot ligner hinanden (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 36).
59 Domstolen har endvidere fastslået, at den i national ret foretagne retlige kvalificering af de faktiske handlinger og den retlige interesse, der beskyttes, ikke er relevante for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 hverken kan variere fra den ene medlemsstat til den anden (dom af 20.3.2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 36, og af 2.9.2021, LG og MH (Hvidvask af egne penge), C-790/19, EU:C:2021:661, præmis 80) eller – medmindre andet bestemmes i EU-retten – være forskellig fra ét område til et andet (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 35).
60 Det påhviler den forelæggende ret, som har enekompetence til at påkende de faktiske handlinger, at afgøre, om den tvist, der er indbragt for den, vedrører faktiske handlinger, som er identiske med dem, der gav anledning til den i denne doms præmis 52 nævnte afgørelse af 13. august 2018.
61 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de to omhandlede straffesager efter den forelæggende rets opfattelse vedrørte undersøgelse af faktiske forhold, der i det væsentlige var identiske, navnlig på grund af deres tidsmæssige og geografiske tilknytning. Det fremgår således af den kontrol, som blev foretaget den 29. december 2017 på det forretningssted, der tilhører NK, at fire funktionsdygtige spilleautomater var opstillet dér, skønt der ikke var blevet udstedt nogen licens til drift heraf. Under disse omstændigheder kan den omstændighed, at NK først blev retsforfulgt for som erhvervsdrivende at give adgang til forbudte lotterier inden for rammerne af den første straffesag og derefter for at foranstalte sådanne lotterier inden for rammerne af den anden straffesag, anses for – på grundlag af den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i denne doms præmis 59 – at være uden betydning for konstateringen af, at der er tale om »samme lovovertrædelse«.
62 I denne sammenhæng skal det bemærkes, at fortsættelsen af en sanktionsprocedure af strafferetlig karakter, der er baseret på de samme forhold, udgør en begrænsning af den grundlæggende rettighed, som er fastsat i chartrets artikel 50.
63 Ikke desto mindre kan en begrænsning af den grundlæggende rettighed, som er fastsat i chartrets artikel 50, være berettiget på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 1 (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
64 I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og disse friheders væsentligste indhold. Det fremgår af den nævnte bestemmelses andet punktum, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger i de nævnte rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
65 I det foreliggende tilfælde fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at begge de sager, der blev indledt af den regionale administrative myndighed i Feldkirch, og som førte til afgørelsen af 13. august 2018 og afgørelsen af 30. november 2018 og til en kumulation af retsforfølgning, var fastsat ved lov.
66 Hvad for det andet angår overholdelsen af det væsentligste indhold af den grundlæggende rettighed, der er fastsat i chartrets artikel 50, skal det bemærkes, at muligheden for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner respekterer det væsentligste indhold af chartrets artikel 50, forudsat at den nationale lovgivning ikke gør det muligt at retsforfølge og pålægge sanktioner med hensyn til de samme forhold på grundlag af den samme overtrædelse eller med henblik på at forfølge det samme formål, men udelukkende fastsætter muligheden for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af forskellige lovgivninger (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 43).
67 De to procedurer, der blev indledt af den regionale administrative myndighed i Feldkirch, og som har ført til en kumulation af retsforfølgning, forfølger imidlertid det samme formål, nemlig at sanktionere ulovlige udbud af hasardspil ved hjælp af spilleautomater, og de er baseret på den samme lovgivning.
68 Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 50, for så vidt som den fastsætter princippet ne bis in idem, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en person pålægges en sanktion af strafferetlig karakter for overtrædelse af en bestemmelse i en national lovgivning, der kan hindre udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF, når denne person allerede har været genstand for en retsafgørelse, der er blevet endelig, og som er blevet afsagt efter et retsmøde, der omfattede bevisoptagelse, og som førte til, at den nævnte person blev frifundet for overtrædelse af en anden bestemmelse i denne lovgivning for de samme forhold.
Sagsomkostninger
69 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal, for så vidt som den fastsætter princippet ne bis in idem, fortolkes således, at den er til hinder for, at en person pålægges en sanktion af strafferetlig karakter for overtrædelse af en bestemmelse i en national lovgivning, der kan hindre udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF, når denne person allerede har været genstand for en retsafgørelse, der er blevet endelig, og som er blevet afsagt efter et retsmøde, der omfattede bevisoptagelse, og som førte til, at den nævnte person blev frifundet for overtrædelse af en anden bestemmelse i denne lovgivning for de samme forhold.
Underskrifter