Language of document : ECLI:EU:C:2023:679

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PRIIT PIKAMÄE

apresentadas em 14 de setembro de 2023 (1)

Processo C‑75/22

Comissão Europeia

contra

República Checa

«Incumprimento de Estado — Diretivas 2005/36/CE e 2013/55/UE — Reconhecimento das qualificações profissionais — Artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h) — Estágio de adaptação — Prova de aptidão — Determinação do estatuto do estagiário mirante e do requerente que se pretenda preparar para a prova de aptidão — Artigo 6.o, alínea b) — Prestadores de serviços — Dispensa da obrigação de inscrição num organismo de segurança social de direito público no Estado‑Membro de acolhimento — Artigo 45.o, n.o 2 — Farmacêuticos — Exercício autónomo de atividades — Experiência profissional complementar»






I.      Introdução

1.        No presente processo, a Comissão Europeia intentou uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE, contra a República Checa com fundamento na falta de transposição correta de várias disposições da Diretiva 2005/36/CE (2), conforme alterada pela Diretiva 2013/55/UE (3) (a seguir «Diretiva 2005/36»).

2.        A Comissão formula oito acusações. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão na primeira, segunda, quarta e quinta acusações.

3.        Com a primeira acusação, a Comissão sustenta que a República Checa não transpôs corretamente o artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36, na medida em que este obriga as autoridades competentes do Estado‑Membro a determinar o estatuto das pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou que desejam preparar‑se para uma prova de aptidão.

4.        Com a segunda acusação, a Comissão alega que a República Checa não transpôs o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, no que respeita, por um lado, à dispensa, para os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro, da obrigação de inscrição num organismo público de segurança social no Estado‑Membro de acolhimento e, por outro, à obrigação de informação deste organismo pelos prestadores de serviços.

5.        A quarta acusação é relativa à não transposição dos artigos 21.o, n.o 6, e 31.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36, relativos ao título profissional de enfermeiro responsável por cuidados gerais.

6.        Com a quinta acusação, a Comissão sustenta que a República Checa não garantiu aos titulares de uma formação profissional em farmácia o acesso às atividades referidas no artigo 45.o, n.o 2, alínea c), em parte, e), e f), da Diretiva 2005/36.

II.    Quadro jurídico

A.      Direito da União

7.        São pertinentes para o presente processo os artigos 3.o, 6.o, 21.o, 31.o, 44.o e 45.o da Diretiva 2005/36.

B.      Direito checo

1.      Lei relativa ao Reconhecimento das Qualificações Profissionais

8.        O artigo 13.o da du Zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (Lei n.o 18/2004 Rec., relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais e de outras aptidões dos nacionais dos Estados‑Membros da União Europeia e de certos nacionais de outros Estados e que altera determinadas leis; a seguir «Lei n.o 18/2004»), dispõe:

«(1)      Por “período de adaptação”, entende‑se o período de exercício de atividades regulamentadas na República Checa, por um requerente sob a supervisão de uma pessoa singular profissionalmente qualificada, com o objetivo de completar os conhecimentos dos domínios teóricos e práticos que fazem parte do conteúdo do ensino e da formação conducente à emissão de um certificado de formação exigido na República Checa e cujo conhecimento é necessário para o exercício das atividades regulamentadas. O estágio de adaptação pode igualmente incluir estudos ou formação complementar com vista a completar qualificações profissionais.

(2)      A autoridade de reconhecimento deve estabelecer uma lista dos domínios em que são necessários conhecimentos para o exercício de uma atividade regulamentada e que, segundo o documento apresentado, não fazem parte das qualificações profissionais do requerente. Estes domínios podem incluir tanto os conhecimentos teóricos como as competências práticas exigidos para o exercício da atividade regulamentada.

(3)      A autoridade de reconhecimento determina na decisão referida no artigo 24.o as condições de execução do período de adaptação, a saber:

a)      a duração do período de adaptação;

b)      os domínios referidos no n.o 2, cujo conhecimento o requerente deve completar durante o período de adaptação,

c)      o método de avaliação do período de adaptação.

(4)      A duração do estágio de adaptação não pode exceder três anos. Se o requerente pretender exercer uma atividade regulamentada na República Checa, caso seja exigida a prova da qualificação de primeiro nível para a sua execução, a duração do período de adaptação não deve exceder dois anos.

(5)      Com base na declaração da pessoa profissionalmente qualificada referida no n.o 1, a autoridade responsável pelo reconhecimento avalia se o objetivo do estágio de adaptação foi alcançado após o termo do período determinado nos termos do n.o 3, alínea a), ou, a pedido do requerente, após metade desse período e, posteriormente, de seis em seis meses. O objetivo do estágio de adaptação é alcançado se o requerente demonstrar o seu conhecimento dos domínios referidos no n.o 3, alínea b). Neste caso, a autoridade de reconhecimento reconhece as qualificações profissionais do requerente.»

9.        O artigo 14.o desta lei prevê:

«(1)      Uma prova de aptidão é um exame dos conhecimentos, aptidões e aptidões profissionais do requerente que visa avaliar a sua aptidão para o exercício de uma atividade regulamentada na República Checa. A prova de aptidão deve ser realizada perante uma autoridade de reconhecimento, uma outra autoridade administrativa, numa universidade ou noutro estabelecimento de ensino, do objetivo visado em causa (a seguir “estabelecimento de exame”).

(2)      A autoridade de reconhecimento deve estabelecer uma lista dos domínios em que são necessários conhecimentos para o exercício de uma atividade regulamentada e que, segundo o documento apresentado, não fazem parte das qualificações profissionais do requerente. Estes domínios podem incluir tanto os conhecimentos teóricos como as competências práticas exigidos para o exercício da atividade regulamentada.

(3)      A autoridade de reconhecimento determina na decisão referida no artigo 24.o as condições de execução da prova de aptidão, a saber:

a)      os domínios referidos no n.o 2 que serão objeto de uma prova de aptidão, e

b)      o curso e o método de avaliação da prova de aptidão.

(4)      A autoridade responsável pelo reconhecimento deve assegurar que o requerente tenha a possibilidade de se apresentar à prova de aptidão nos seis meses subsequentes à decisão referida no n.o 3.

(5)      A prova de aptidão é geralmente composta por uma parte escrita e uma parte oral. A prova de aptidão é geralmente realizada em língua checa e o seu conteúdo deve ter em consideração que o requerente é um profissional qualificado para o exercício da profissão no [Estado‑Membro de origem]. As despesas relacionadas com o teste de aptidão são suportadas pelo candidato e não devem exceder 6 500 [coroas checas] (CZK) [(4)].

(6)      O estabelecimento de exame avalia se o candidato ficou aprovado ou reprovado na prova de aptidão. O candidato fica aprovado se demonstrar que conhece os domínios referidos no n.o 3. Neste caso, a autoridade de reconhecimento deve reconhecer as qualificações profissionais do requerente.»

10.      O artigo 15.o da referida lei enuncia:

«Um regulamento de aplicação ou um regulamento profissional pode estipular, para atividades regulamentadas individuais ou para um grupo de atividades regulamentadas, tendo em conta as suas especificidades, o método de determinação da duração do estágio de adaptação e as condições de execução e de avaliação do estágio de adaptação e da prova de aptidão, incluindo a forma, o conteúdo e o âmbito da prova de aptidão.»

11.      Nos termos do artigo 36a.o desta mesma lei:

«(1)      O requerente nacional de um Estado‑Membro […] e que exerce, nos termos da legislação do Estado‑Membro de origem, a atividade em questão, que é uma atividade regulamentada na República Checa, fica igualmente autorizado a exercer esta atividade, a título temporário ou ocasional, no território da República Checa, sem ter de cumprir a obrigação de inscrição, registo, autorização e adesão a um organismo profissional em conformidade com a regulamentação específica e sem ter de requerer o reconhecimento das suas qualificações profissionais […].

(2)      Se a atividade em questão não se encontrar regulamentada no Estado‑Membro de origem, o requerente deve provar que exerceu essa atividade num ou mais Estados‑Membros durante, pelo menos, um ano no decurso dos dez anos anteriores ou que obteve uma formação regulamentada que o prepare para a atividade em questão no Estado‑Membro de origem.

(3)      Se for exigido um documento referente ao seguro de responsabilidade civil por danos causados no exercício de uma atividade regulamentada para o exercício de uma atividade regulamentada na República Checa, o requerente deve provar que está segurado na medida e nas condições exigidas por uma regulamentação legal especial.

(4)      Antes de começar a exercer a atividade regulamentada no território da República Checa, o requerente tem a obrigação de comunicá‑lo por escrito à autoridade de reconhecimento. A comunicação deve incluir:

a)      o(s) apelido(s) e nome(s) próprio(s) do requerente, a sua data de nascimento e a sua nacionalidade,

b)      a designação da atividade regulamentada a exercer e a indicação de que a atividade é regulamentada no Estado‑Membro de origem, ou a indicação da atividade cujo conteúdo é mais próximo.

c)      a indicação das qualificações profissionais e, igualmente, nos casos referidos no n.o 2, do exercício da atividade ou da formação regulamentada,

d)      os seguintes dados relativos a uma entidade patronal estabelecida noutro Estado‑Membro da União Europeia, se o requerente for destacado para a República Checa no âmbito de uma prestação de serviços por essa entidade patronal:

1.      nome(s) próprio(s) e apelido(s), data de nascimento, Estado‑Membro de estabelecimento e endereço da sede da atividade económica, se a entidade patronal for uma pessoa singular, ou

2.      denominação, sede social e Estado de estabelecimento, se a entidade for uma pessoa coletiva.

(5)      O requerente deve juntar à comunicação referida no n.o 4:

a)      um documento de identidade, um documento que ateste a nacionalidade do proponente e, se for o caso, um documento comprovativo do estatuto jurídico a que se refere o artigo 1.o, n.o 2; o artigo 22.o, n.o 6, primeiro e segundo períodos, e o n.o 7 aplicam‑se mutatis mutandis,

b)      um documento comprovativo de que o requerente está estabelecido no Estado‑Membro de origem e exerce a atividade em questão em conformidade com a legislação desse Estado‑Membro e de que a sua autorização para o exercício da atividade em questão no Estado‑Membro de origem não foi revogada ou temporariamente suspensa; o artigo 22.o, n.o 7, aplica‑se mutatis mutandis,

c)      a prova das qualificações profissionais; o artigo 22.o, n.os 4, 5, 6, primeiro e terceiro períodos, 7 e 8, aplicam‑se mutatis mutandis,

d)      o documento referido no n.o 2, se a atividade em questão não se encontrar regulamentada no Estado‑Membro de origem; o artigo 22.o, n.os 4, 5, 6, primeiro e terceiro períodos, 7 e 8, aplicam‑se mutatis mutandis,

e)      um documento nos termos do n.o 3, se necessário para o exercício de uma atividade regulamentada na República Checa, um comprovativo do seguro de responsabilidade civil por danos causados no exercício de uma atividade regulamentada; os n.os 7 e 8 do artigo 22.o aplicam‑se mutatis mutandis.

(6)      O Ministério informa do cumprimento da obrigação de comunicação de uma forma que permite o acesso à distância.

(7)      Se a comunicação ou os documentos que a acompanham não cumprirem os requisitos do Código do Procedimento Administrativo ou dos n.os 4 e 5, a autoridade de reconhecimento deve ajudar o requerente a suprir as irregularidades no local ou convidá‑lo imediatamente a supri‑las. Ao mesmo tempo, o requerente será advertido de que, até que as deficiências sejam eliminadas, ou até ao prazo especificado no artigo 36.ob, n.o 6, se uma lei especial estabelecer uma condição para a verificação das qualificações profissionais, não está autorizado a exercer uma atividade regulamentada na República Checa.

(8)      O requerente deve informar imediatamente a autoridade de reconhecimento de todas as alterações respeitantes à totalidade dos factos indicados na comunicação ou nos documentos que a acompanham, incluindo os factos que possam ser motivo de revogação da autorização para o exercício, temporário ou ocasional, das atividades regulamentadas no território da República Checa. Se o requerente pretender exercer temporária ou ocasionalmente uma atividade regulamentada na República Checa decorridos doze meses a contar da data da apresentação de uma comunicação completa, deve apresentar de novo esta comunicação, exceto nos casos referidos no artigo 24c.o, n.o 3. Quando apresenta de novo a comunicação, o requerente só deve juntar os documentos referidos no n.o 5, alíneas b) a e), se houver alteração dos factos expostos na comunicação inicial ou nos documentos que a acompanham.

(9)      A autoridade de reconhecimento deve realizar separadamente o registo dos dados relativos ao requerente e o registo dos factos comunicados. A autoridade de reconhecimento procede à inscrição de cada comunicação com um número de registo, a data da comunicação, a data da entrega da comunicação completa à autoridade de reconhecimento e a indicação da validade da comunicação.»

2.      Lei relativa ao Seguro de Doença Público

12.      O artigo 11.o, n.o 1, da zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Lei n.o 48/1997 Rec., relativa ao seguro de doença público, e que altera e completa determinados atos conexos, a seguir «Lei n.o 48/1997»), dispõe:

«(1)      O segurado tem direito:

a)      à escolha da caixa de seguro de doença […];

b)      à escolha do prestador de serviços de saúde no território da República Checa […] que tenha um vínculo contratual com a caixa de seguro de doença correspondente […];

c)      ao acesso no tempo e no espaço aos serviços reembolsados prestados pelos prestadores contratuais da caixa de seguro de doença correspondente;

d)      à prestação de serviços reembolsados no âmbito e nas condições definidas pela presente lei, entendendo‑se que o prestador não pode receber do segurado nenhum pagamento em contrapartida desses serviços reembolsados;

[…]»

13.      O artigo 17.o, n.o 1, desta lei prevê:

«Para assegurar as prestações em espécie no âmbito da prestação de serviços reembolsados aos segurados, a caixa de seguro de doença (Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky) e as outras caixas de seguro de doença celebram […] contratos com os prestadores relativos à prestação e ao reembolso desses serviços. […] Não serão exigidos contratos em caso de prestação de

a)      cuidados de urgência ao segurado,

[…]»

3.      Lei relativa às condições de aquisição e de reconhecimento das competências profissionais e das competências especializadas para o exercício das profissões de médico, dentista e farmacêutico

14.      O artigo 2.o, alínea g), da zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (Lei n.o 95/2004 Rec., relativa às condições de aquisição e de reconhecimento das competências profissionais e das competências especializadas para o exercício das profissões de médico, dentista e farmacêutico, a seguir, «Lei n.o 95/2004») dispõe:

«Por “exercício autónomo da atividade” de farmacêutico, entende‑se o exercício das atividades para as quais […] o farmacêutico está habilitado sem supervisão profissional e com base na sua própria avaliação e apreciação do estado de saúde do paciente e das circunstâncias respeitantes ao mesmo.»

15.      O artigo 10.o, n.o 2, desta lei prevê:

«Após a aquisição das competências profissionais, […] o farmacêutico tem o direito de exercer de forma autónoma as atividades que comporta a prestação de cuidados farmacêuticos em conformidade com a lei relativa aos serviços de saúde, com exceção das atividades cujo exercício autónomo está sujeito à aquisição de competências especializadas na aceção do artigo 11.o. O farmacêutico está igualmente habilitado a exercer atividades não abrangidas pela prestação de cuidados de saúde, no âmbito do fabrico e do controlo dos medicamentos, bem como do armazenamento e da distribuição dos medicamentos num distribuidor de medicamentos em conformidade com a Lei [n.o 378/2007 Col.] relativa aos medicamentos.»

16.      O artigo 11.o da referida lei tem a seguinte redação:

«(1)      A qualificação especializada de farmacêutico é adquirida pela:

a)      aprovação numa formação especializada sancionada por uma prova de certificação […], com base na qual o ministério emite ao farmacêutico um diploma de especialização no domínio de especialização em causa, ou

b)      obtenção de experiência profissional complementar de acordo com o programa de formação correspondente num estabelecimento reconhecido para o domínio de formação especializada correspondente ou para o domínio de experiência profissional complementar correspondente, que emitirá ao requerente um certificado da sua realização.

(2)      Os domínios de formação especializada dos farmacêuticos, os títulos de qualificação e a duração da formação especializada são descritos no anexo n.o 1 da presente lei. […]

(3)      O candidato apresenta o pedido de inscrição a título de experiência profissional complementar a um estabelecimento acreditado para a profissão em que deve ter lugar a experiência profissional complementar. O pedido deve incluir os documentos comprovativos das competências profissionais adquiridas e, sendo o caso, das competências especializadas adquiridas, bem como o cartão profissional referido no artigo 23.o […]

[…]

(5)      O ministério deve emitir o diploma de aptidão especializada adquirido a pedido do candidato que tenha adquirido a experiência profissional complementar referida no n.o 1, alínea b). O pedido de emissão do diploma de competência especializada deve ser acompanhado de um certificado emitido pelo estabelecimento acreditado referido no n.o 1, alínea b).

[…]

(7)      A aquisição de competências especializadas, na aceção do n.o 1, alínea a), constitui uma condição […] para o exercício autónomo das atividades

a)      ligadas à proteção da saúde pública,

b)      em estabelecimentos de transfusão,

c)      no domínio das tecnologias farmacêuticas,

d)      no domínio dos métodos de laboratório e de análise em matéria de saúde, e

e)      no domínio dos medicamentos radiofarmacêuticos.

(8)      A aquisição de competências especializadas, na aceção do n.o 1, no domínio da farmácia de oficina prática constitui uma condição para o exercício autónomo das atividades ligadas à gestão de uma farmácia […].

(9)      A aquisição de competências especializadas no domínio da farmácia clínica, na aceção do n.o 1, alínea a), constitui uma condição para o exercício autónomo das atividades de farmacêutico clínico.

(10)      A aquisição de competências especializadas particulares no domínio da farmácia hospitalar constitui uma condição para o exercício autónomo das atividades ligadas à gestão de uma farmácia dotada de instalações especializadas para a preparação de formas farmacêuticas particularmente complexas: na aceção da presente lei, entende‑se por “formas farmacêuticas particularmente complexas” os medicamentos estéreis destinados à aplicação parentérica preparados em instalações especializadas nas farmácias.

(11)      A aquisição de competências especializadas, na aceção do n.o 1, alínea a), no domínio dos medicamentos radiofarmacêuticos ou das tecnologias farmacêuticas, ou a aquisição de competências especializadas particulares no domínio da farmácia hospitalar constitui uma condição para o exercício autónomo das atividades de preparação de formas farmacêuticas particularmente complexas.

(12)      Antes da aquisição de competências especializadas, o farmacêutico exerce as atividades mencionadas nos n.os 7 a 11 sob a supervisão profissional de um profissional de saúde titular das competências especializadas correspondentes.»

III. Procedimento pré‑contencioso

17.      A Diretiva 2013/55, que altera a Diretiva 2005/36, devia ter sido transposta até 18 de janeiro de 2016 (5).

18.      Em 25 de janeiro de 2019, a Comissão enviou à República Checa uma notificação para cumprir relativa às medidas adotadas por este Estado‑Membro para a transposição da Diretiva 2005/36. Em 22 de março de 2019, a República Checa respondeu a essa notificação para cumprir.

19.      Em 28 de novembro de 2019, após ter examinado a resposta, a Comissão enviou à República Checa um parecer fundamentado. Este Estado‑Membro respondeu ao parecer em 28 de janeiro de 2020.

20.      Em 18 de fevereiro de 2021, a Comissão transmitiu à República Checa um parecer fundamentado complementar ao qual este Estado respondeu em 16 de abril de 2021.

IV.    Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

21.      Considerando que, apesar das suas explicações, a República Checa não tinha transposto corretamente várias disposições da Diretiva 2005/36, a Comissão intentou a presente ação por petição de 4 de fevereiro de 2022.

22.      A República Checa apresentou a sua contestação em 25 de abril de 2022.

23.      A Comissão e a República Checa apresentaram, posteriormente, a réplica e a tréplica em 7 de junho e 29 de julho de 2022, respetivamente.

24.      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

–        Declarar que, ao não transpor corretamente o artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), o artigo 6.o, alínea b), o artigo 7.o, n.o 3, o artigo 21.o, n.o 6, o artigo 31.o, n.o 3, o artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), em parte, e), e f), o artigo 45.o, n.o 3, o artigo 50.o, n.o 1, em conjugação com o ponto 1, alíneas d) e e) do anexo VII e com o artigo 51.o, n.o 1, da Diretiva 2005/36, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições desta diretiva;

–        Condenar a República Checa nas despesas.

25.      A República Checa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

–        Julgar inadmissível a parte da ação relativa ao primeiro, segundo, terceiro, quarto, quinto e sétimo fundamentos;

–        Julgar a ação improcedente quanto ao restante, e

–        Condenar a Comissão nas despesas.

26.      A título subsidiário, a República Checa pede que o Tribunal de Justiça se digne:

–        Julgar a ação improcedente, e

–        Condenar a Comissão nas despesas.

V.      Análise jurídica

A.      Observações preliminares

27.      A República Checa contesta a admissibilidade das acusações objeto das presentes conclusões. A este respeito, apresenta, em substância, vários fundamentos de inadmissibilidade relativos, por um lado, à falta de coerência e de precisão das acusações apresentadas pela Comissão tanto durante o procedimento pré‑contencioso como durante o processo contencioso e, por outro, à alteração do objeto do litígio.

28.      Para permitir ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre estes fundamentos de inadmissibilidade, parece‑me necessário recordar os traços essenciais da sua jurisprudência desenvolvida sobre esses pontos.

1.      Quanto à obrigação de apresentar as acusações de forma coerente e pormenorizada

29.      No que respeita, por um lado, ao procedimento pré‑contencioso, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que este procedimento tem por objetivo dar ao Estado‑Membro em causa a oportunidade, por um lado, de cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União e, por outro, de apresentar utilmente os seus meios de defesa face às acusações formuladas pela Comissão (6). A regularidade do referido procedimento constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado FUE não só para a proteção dos direitos do Estado‑Membro em causa mas igualmente para assegurar que o processo contencioso eventual tenha por objeto um litígio claramente definido (7).

30.      Além disso, embora o parecer fundamentado deva conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que conduziram a Comissão à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, a notificação para cumprir não pode estar sujeita a exigências de precisão tão estritas como as que o parecer fundamentado deve satisfazer, uma vez que esta só pode necessariamente consistir num primeiro resumo sucinto das acusações. Daqui resulta que nada impede a Comissão de pormenorizar, no parecer fundamentado, as acusações que já alegou de forma mais global na notificação para cumprir (8).

31.      Por outro lado, no que respeita ao procedimento contencioso, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a ação deve apresentar as acusações de modo coerente e preciso, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado (9). Em particular, a petição da Comissão deve conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados (10).

2.      Quanto à obrigação de não alterar o objeto do litígio

32.      Sobre este ponto, há que sublinhar que, no âmbito de uma ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE, a notificação para cumprir dirigida pela Comissão ao Estado‑Membro e, posteriormente, o parecer fundamentado emitido por esta última delimitam o objeto do litígio, o qual já não pode, portanto, ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado‑Membro em causa apresentar as suas observações, mesmo que entenda não dever utilizá‑la, constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado e o respeito dessa garantia é uma formalidade substancial da regularidade do processo de declaração de incumprimento de um Estado‑Membro. Por conseguinte, o parecer fundamentado e a ação da Comissão devem ter por base as mesmas acusações já constantes da notificação para cumprir que dá início à fase pré‑contenciosa (11). Se assim não for, essa irregularidade não pode ser considerada sanada pelo facto de o Estado‑Membro demandado ter formulado observações sobre o parecer fundamentado (12).

33.      Assim sendo, embora o objeto da ação seja circunscrito pelo procedimento pré‑contencioso e, consequentemente, o parecer fundamentado da Comissão e a ação se devam basear em acusações idênticas (13), esta exigência não pode, todavia, ir ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita na sua formulação, desde que o objeto do litígio não tenha sido ampliado ou alterado (14). Assim, a Comissão pode precisar as suas acusações iniciais na petição, desde que não altere o objeto do litígio (15).

34.      É à luz desta jurisprudência que devem ser analisados os fundamentos de inadmissibilidade invocados pela República Checa.

B.      Quanto à primeira acusação, relativa à não transposição do artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36

1.      Quanto à admissibilidade da acusação

a)      Argumentos das partes

35.      A República Checa invoca dois fundamentos de inadmissibilidade.

36.      Em primeiro lugar, a República Checa sustenta que a acusação formulada na petição não corresponde à que figura no parecer fundamentado. A este título, alega que o parecer fundamentado incidia exclusivamente sobre o facto de a regulamentação checa ter de explicar o estatuto das pessoas em causa, ao passo que, na petição, a Comissão acusa a República Checa de não ter introduzido no direito nacional a obrigação para as autoridades competentes de determinar o estatuto das pessoas em causa.

37.      Em segundo lugar, a República Checa afirma que a acusação não está claramente formulada. Salienta que, no ponto 23 da petição, a Comissão dá a entender que a autoridade competente deve entregar a cada pessoa em causa um documento que determine esse estatuto, ao passo que, no ponto 22 da petição, parece admitir que o estatuto dessas pessoas possa ser previsto por lei.

38.      Por seu lado, a Comissão considera que a acusação é admissível. Alega que o objeto do litígio, tal como definido na notificação para cumprir e, posteriormente, no parecer fundamentado, não foi ampliado ou alterado na petição. Acrescenta que esta acusação diz claramente respeito à não transposição do artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36 no que respeita à obrigação de as autoridades competentes determinarem o estatuto jurídico das pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou que desejam preparar‑se para uma prova de aptidão.

b)      Apreciação

39.      No que respeita ao primeiro fundamento de inadmissibilidade, decorre, por um lado, do parecer fundamentado (16) que a Comissão considera que as disposições do direito checo que aplicam a Diretiva 2005/36 não explicam o estatuto jurídico das pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou se preparam para uma prova de aptidão nem fornecem uma base legal que permita às autoridades competentes explicar esse estatuto. Acrescenta que o referido estatuto deve ser suficientemente claro e preciso para permitir às pessoas em causa conhecerem os seus direitos. Por outro lado, segundo a petição apresentada pela Comissão, as disposições pertinentes do direito checo não permitem determinar de forma suficientemente clara e precisa o estatuto jurídico das pessoas em causa.

40.      A meu ver, resulta dessa comparação que, tanto no parecer fundamentado como na petição, a Comissão acusa a legislação checa de não precisar suficientemente o estatuto jurídico das pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou se preparam para uma prova de aptidão. Daqui se deduz, em meu entender, que, na fase do procedimento contencioso, a Comissão não alterou o objeto do litígio, pelo que o fundamento de inadmissibilidade invocado não é procedente.

41.      No que respeita ao segundo fundamento de inadmissibilidade relativo à obrigação de apresentar a acusação de forma coerente e precisa, considero que a Comissão não violou este requisito dado que, como já referi, decorre da petição que a Comissão sustenta, de modo inequívoco, que o direito checo não permite determinar o estatuto jurídico das pessoas em causa. Por conseguinte, este fundamento deve ser julgado improcedente.

2.      Quanto ao mérito da acusação

a)      Argumentos das partes

42.      A Comissão sustenta que as disposições do direito checo, a saber, os artigos 13.o a 15.o da Lei n.o 18/2004, não precisam o estatuto jurídico das pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou se preparam para uma prova de aptidão.

43.      Alega que o objetivo principal do disposto no artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36 é garantir aos interessados um estatuto jurídico seguro e suficientemente claro que lhes permita não estar expostos a uma decisão arbitrária no Estado‑Membro para onde se deslocam.

44.      Salienta que a República Checa não faz referência a nenhuma disposição nacional que permita determinar claramente o estatuto das pessoas em causa.

45.      Por seu turno, a República Checa considera que esta acusação não tem fundamento.

46.      Recorda que os Estados‑Membros não são obrigados a transpor literalmente uma disposição de uma diretiva. Salienta que o artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36 não menciona os direitos e as obrigações concretas que devem ser reconhecidos às pessoas em causa nem impõe que lhes deva ser reconhecido um estatuto específico, pelo que não é proibido, como prevê o direito checo, que o estatuto dessas pessoas seja objeto de legislação geral.

47.      A República Checa acrescenta que a Diretiva 2005/36 não exige que uma legislação nacional preveja um regime uniforme aplicável às pessoas que efetuam um estágio de adaptação ou que se preparam para uma prova de aptidão. Tal exigência assentaria na presunção incorreta de que essas pessoas constituem um grupo homogéneo suscetível de ser objeto de um estatuto específico único, quando o estatuto dos interessados depende necessariamente da sua situação pessoal. Ora, considera que o direito checo contém critérios claros e precisos que permitem às pessoas em causa identificar o seu estatuto em função das circunstâncias concretas da sua estadia.

b)      Apreciação

48.      A análise desta acusação implica, num primeiro momento, que se precise o objeto e o alcance exatos da obrigação prevista no artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36.

49.      A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar o sentido e o alcance de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só a sua redação mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (17).

50.      No que se refere aos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2005/36, decorre dos seus artigos 1.o e 4.o que o objeto essencial do reconhecimento mútuo é permitir ao titular de uma qualificação profissional que lhe dá acesso a uma profissão regulamentada no seu Estado‑Membro de origem aceder, no Estado‑Membro de acolhimento, à mesma profissão para a qual está qualificado no Estado‑Membro de origem e aí exercer nas mesmas condições dos nacionais (18).

51.      Em seguida, os artigos 10.o a 14.o da Diretiva 2005/36 instituem um regime geral de reconhecimento dos títulos de formação. No âmbito deste regime, o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva prevê que a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento deve permitir aos requerentes o acesso a uma profissão regulamentada e o seu exercício nas mesmas condições que aos seus nacionais, quando possuam uma declaração de competência ou um título de formação, conforme previsto no artigo 11.o da referida diretiva, que tenha sido emitido por uma autoridade competente de outro Estado‑Membro para esse efeito. No entanto, o Estado‑Membro de acolhimento pode comparar as exigências de formação previstas na sua regulamentação com as requeridas no Estado‑Membro de origem. No termo desse exame, o Estado‑Membro de acolhimento tem, ao abrigo do artigo 14.o, n.o 1, da mesma diretiva, a possibilidade de impor, em situações taxativamente previstas (19), medidas de compensação que consistem quer num «estágio de adaptação», cuja duração máxima é de três anos, quer numa «prova de aptidão». Decorre daí que esta possibilidade, que o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2005/36 precisa que deve ser utilizada no respeito pelo princípio da proporcionalidade, só é aplicável na medida em que o princípio da equivalência das qualificações não possa ser aplicado.

52.      É neste contexto que as expressões «estágio de adaptação» e «prova de aptidão» são, respetivamente, definidas nas alíneas g) e h) do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2005/36. Mais especificamente, resulta destas alíneas que as regras destas medidas de compensação, bem como os estatutos de que gozam o estagiário e o requerente que se pretenda preparar para a prova de aptidão, são «determinados» pelas autoridades competentes (20) do Estado‑Membro de acolhimento. Em minha opinião, resulta do uso da palavra «determinar» que as referidas autoridades estão obrigadas a «definir com precisão» (21) o estatuto das pessoas abrangidas por estas disposições.

53.      No que respeita ao estágio de adaptação, o artigo 3.o, n.o 1, alínea g), da Diretiva 2005/36 dispõe, além disso, que o «estatuto de que beneficiará o migrante no Estado‑Membro de acolhimento, nomeadamente em matéria de direito de residência, bem como de obrigações, de direitos e prestações sociais, de subsídios e remunerações, será estabelecido pelas autoridades competentes desse Estado‑Membro nos termos do direito comunitário aplicável». A meu ver, este acréscimo explica‑se pela duração e pelas características do estágio de adaptação que, nos termos deste mesmo artigo, implica «o exercício, no Estado‑Membro de acolhimento, de uma profissão regulamentada sob a responsabilidade de um profissional qualificado, podendo este exercício ser eventualmente acompanhado de uma formação complementar». Com efeito, o estatuto das pessoas em causa não tem necessariamente o mesmo teor, uma vez que o estatuto dos requerentes que realizam um estágio de adaptação abrange necessariamente um âmbito mais vasto do que o estatuto dos requerentes que se preparam para uma prova de aptidão. Dito isto, não me parece que esta diferença de conteúdo implique uma diferença de natureza, uma vez que as autoridades competentes têm de determinar com o mesmo grau de precisão tanto o estatuto dos estagiários migrantes como o dos candidatos à prova de aptidão.

54.      Deduzo de todos estes elementos que as autoridades competentes devem não só definir o estatuto das pessoas em causa mas também garantir a precisão e clareza do mesmo, a fim de lhes permitir conhecer com segurança a sua situação jurídica, designadamente com o objetivo de facilitar a correta execução das medidas compensatórias necessárias ao seu estabelecimento no Estado‑Membro de acolhimento. Por outro lado, esta dupla exigência impõe‑se independentemente do método escolhido pelos Estados‑Membros, que continuam a ter a liberdade de determinar esse estatuto, quer através da elaboração de disposições específicas, quer através da remissão para leis gerais. No entanto, independentemente do método adotado, é necessário que as medidas nacionais permitam atingir o resultado prescrito pela diretiva (22).

55.      É à luz de todas estas considerações que há que examinar, num segundo momento, o mérito da acusação invocada pela Comissão.

56.      Sobre este aspeto, há que sublinhar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem que as disposições nacionais adotadas pelo Estado‑Membro demandado não são suscetíveis de garantir a aplicação efetiva de uma diretiva, incumbe a este Estado‑Membro contestar de maneira substancial e detalhada os elementos apresentados e as consequências daí decorrentes (23).

57.      No presente processo, é pacífico que os artigos 13.o a 15.o da Lei n.o 18/2004 preveem as modalidades do estágio de adaptação e da prova de aptidão. Em contrapartida, estes artigos não contêm, como sustenta a Comissão, nenhuma disposição relativa ao estatuto das pessoas em causa nem remetem para outras regulamentações para a determinação do mesmo.

58.      À luz dos elementos comunicados pela Comissão, a República Checa invoca regras nacionais de caráter geral cuja aplicação depende da categoria a que, com base na sua situação individual, pertencem o estagiário migrante e o requerente que deseja preparar‑se para uma prova de aptidão.

59.      Dito isto, ainda que a pluralidade de situações concebíveis seja suscetível de tornar difícil a adoção de um estatuto uniforme, essa justificação não pode eximir as autoridades competentes da obrigação de determinar a situação jurídica das pessoas em causa de modo que estas disponham de informações claras e precisas sobre esta matéria.

60.      Ora, considero que, na falta de uma regra nacional que permita identificar facilmente o estatuto das pessoas em causa, a mera existência dessas disposições de ordem geral não basta para assegurar a transposição correta da obrigação prevista no artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36.

61.      Nestas circunstâncias, sugiro que o Tribunal de Justiça julgue fundada a primeira acusação formulada pela Comissão.

C.      Quanto à segunda acusação, relativa à não transposição do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36

1.      Quanto à admissibilidade da acusação

a)      Argumentos das partes

62.      A República Checa invoca dois fundamentos de inadmissibilidade.

63.      No que respeita à não transposição do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, a República Checa sustenta que este incumprimento não foi invocado, nem sequer de forma concisa, na notificação para cumprir e não foi exposto de forma coerente e pormenorizada no parecer fundamentado. Acrescenta que nem na notificação para cumprir nem no parecer fundamentado a Comissão indicou as disposições do direito checo em causa e que só na fase da petição teve a possibilidade de compreender que a obrigação de inscrição num organismo de segurança social no Estado‑Membro de acolhimento devia igualmente ser entendida como a obrigação de o prestador de serviços celebrar um contrato com uma caixa de seguro de doença pública. Daí deduz que a Comissão não cumpriu a sua obrigação de precisar, logo no procedimento pré‑contencioso, a acusação e ampliou o seu objeto na fase da ação.

64.      Por outro lado, a República Checa sublinha que a obrigação de informar previamente ou, em caso de urgência, posteriormente, o organismo de segurança social da prestação de serviços efetuada, está prevista no artigo 6.o, segundo parágrafo, desta diretiva. Ora, observa que a violação desta disposição não foi invocada na notificação para cumprir e no parecer fundamentado nem é mencionada na petição e no seu petitum. Acrescenta que a própria substância deste incumprimento não foi abordada na notificação para cumprir, pelo que a Comissão ampliou o objeto da acusação. Por último, afirma que o parecer fundamentado não apresenta esta acusação de forma clara e coerente e daí deduz que a petição é inadmissível quanto a este ponto.

65.      Por seu lado, a Comissão considera que a referida acusação é admissível.

66.      Sustenta que o conteúdo da acusação se manteve o mesmo desde a notificação para cumprir. Alega que os elementos de resposta fornecidos pela República Checa sobre a notificação para cumprir demonstram que esta tinha compreendido o objeto da acusação. A Comissão afirma que, na falta de remissão por este Estado‑Membro para o direito checo, teve ela própria de procurar as disposições pertinentes do direito nacional, pelo que a menção destas disposições apenas na fase da petição não pode ser analisada como uma alteração da acusação.

67.      A Comissão admite que, no que respeita à obrigação de o prestador de serviços informar o organismo de segurança social, deveria ter referido o «segundo parágrafo do artigo 6.o» da Diretiva 2005/36. No entanto, salienta que, na notificação para cumprir e no parecer fundamentado, recordou o teor desta disposição e que, nas suas observações, a República Checa respondeu concretamente a esta acusação.

b)      Apreciação

68.      No que diz respeito ao primeiro fundamento de inadmissibilidade, começo por realçar que, na notificação para cumprir, a Comissão indicou que o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, relativo à dispensa dos prestadores de serviços estrangeiros das exigências em matéria de inscrição num organismo de segurança social, não foi transposto para a legislação nacional checa (24).

69.      Em seguida, observo que, no seu parecer fundamentado, a Comissão examinou as respostas da República Checa e pormenorizou esta acusação ao precisar que o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 prevê que essa inscrição não é exigida e que as simples informações do prestador de serviços de um organismo público de segurança social substituem a inscrição para a liquidação de contas na seguradora. A Comissão explicou que esta disposição implica que o facto de um médico ter prestado serviços médicos noutro Estado‑Membro a um paciente abrangido pelo regime público de seguro de doença não pode ter como consequência a recusa do reembolso dos cuidados ao paciente ou ao médico com o fundamento de que este último não está inscrito no seguro de doença público do Estado‑Membro de acolhimento. Em seguida, considerou que o direito checo não cumpria estas exigências (25).

70.      Decorre destes elementos que, contrariamente ao que a República Checa sustenta, a acusação foi invocada na notificação para cumprir e foi suficientemente pormenorizada no parecer fundamentado.

71.      Por outro lado, também não se pode sustentar que a Comissão ampliou o objeto da acusação na fase do procedimento contencioso. Com efeito, a seguir às respostas ao parecer fundamentado comunicadas pela República Checa, a Comissão limitou‑se a fazer referência a novas disposições do direito checo para sustentar que a acusação, cujo teor não alterou, é fundada.

72.      Tendo em conta todos estes elementos, considero que o primeiro fundamento de inadmissibilidade invocado pela República Checa não pode ser acolhido.

73.      No que respeita ao segundo fundamento de inadmissibilidade, basta referir que, na notificação para cumprir (26), a Comissão recordou, em substância, a obrigação de informação do organismo de segurança social que incumbe ao prestador de serviços e convidou a República Checa a dar‑lhe cumprimento. Por outro lado, no parecer fundamentado (27), a Comissão retomou esta acusação e sublinhou que a legislação nacional checa não deveria ter imposto aos prestadores de serviços apenas esta obrigação.

74.      Daqui decorre, na minha opinião, que a Comissão respeitou, na fase do procedimento pré‑contencioso, as exigências relativas à apresentação da referida acusação e que não pode ser acusada de a ter invocado apenas na petição.

2.      Quanto ao mérito da acusação

a)      Argumentos das partes

75.      Segundo a Comissão, o artigo 36a.o da Lei n.o 18/2004 invocado pelas autoridades checas não basta para transpor corretamente o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, uma vez que o direito checo (28) subordina o reembolso do segurado à existência de um vínculo contratual entre o prestador de serviços e uma caixa de seguro de doença checa.

76.      A Comissão alega que o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 impõe ao Estado‑Membro de acolhimento que dispense os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro da «inscrição num organismo público de segurança social para regularizar, com um organismo segurador, as contas relativas às atividades exercidas em benefício de pessoas abrangidas por um sistema de segurança social» e que, consequentemente, esta disposição proíbe, igualmente, os Estados‑Membros de fazerem depender de tal inscrição o reembolso, ao médico e ao paciente, dos cuidados prestados nesse âmbito. Considera que o objetivo deste artigo é proibir qualquer restrição injustificada à livre prestação de serviços. Sublinha que, antes da entrada em vigor da Diretiva 2005/36, a recusa de reembolso de cuidados de saúde dispensados sem autorização prévia aos pacientes por prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro foi declarada contrária ao artigo 56.o TFUE (29).

77.      Alega que o conceito de «inscrição» deve ser considerado um conceito autónomo do direito da União, cuja interpretação deve ter em conta o contexto desta disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa, que é o de assegurar o respeito da livre prestação de serviços.

78.      Assim, o referido conceito engloba não só a inscrição, no sentido próprio do termo, no organismo identificado pelo Estado‑Membro como sendo o seu organismo principal de segurança social, mas também as outras exigências administrativas ou legais que produzem efeitos semelhantes à inscrição, que devam eventualmente ser respeitadas noutros organismos do Estado‑Membro que contribuam, de um modo ou de outro, para o funcionamento do sistema de segurança social.

79.      A Comissão salienta que, de acordo com as informações de que dispõe, o sistema de seguro de doença checo está organizado de tal modo que, quando os médicos não celebram um contrato com a caixa de seguro de doença do segurado, os pacientes não são reembolsados dos cuidados dispensados apesar de pagarem contribuições para a sua caixa de seguro. Por conseguinte, com exceção dos casos de cuidados de urgência, o paciente é obrigado a pagar os cuidados de saúde ao médico sem poder ser reembolsado pela sua caixa de seguro de doença.

80.      A Comissão observa que a celebração desses contratos com a caixa de seguro de doença é objeto de um processo complexo e que a obtenção de tal contrato não é automática, mas sujeita a um processo de seleção exigente, pelo que não é possível celebrar um contrato ad hoc no âmbito da livre prestação de serviços prevista no artigo 56.o TFUE.

81.      Deduz daí que esta obrigação de celebrar um contrato com a caixa de seguro de doença do paciente deve ser considerada uma obrigação abrangida pelo conceito de «inscrição» para poder regularizar as contas com organismos seguradores na aceção do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36.

82.      A Comissão admite que o direito da União não impede, em princípio, um Estado‑Membro de fazer depender o reembolso de um tratamento do cumprimento de determinadas exigências, mas considera que o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 se opõe às exigências administrativas que, como a inscrição, tornam, em si mesmas, absolutamente impossível qualquer reembolso das prestações fornecidas no âmbito de uma prestação de serviços.

83.      Acrescenta que, em aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça (30), o sistema checo de reembolso dos cuidados de saúde viola igualmente o artigo 56.o TFUE, do qual o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 é expressão, e que o exercício das liberdades fundamentais garantidas por este Tratado obriga os Estados‑Membros a adaptarem os seus sistemas de segurança social.

84.      Sustenta que o conceito de «organismo público de segurança social» na aceção do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 é mais amplo do que o de organismo segurador e abrange igualmente as caixas de seguro de doença, uma vez que estas são responsáveis pelo reembolso dos serviços médicos prestados aos pacientes no âmbito do seguro de doença.

85.      A República Checa sustenta que a segunda acusação é infundada.

86.      Considera que a obrigação de celebrar um contrato com uma caixa de seguro de doença, prevista pelo direito checo, não pode ser equiparada a uma obrigação de inscrição num organismo público de segurança social na aceção do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 e remete, a este respeito, para o Acórdão Comissão/Espanha (31).

87.      Alega que a análise da Comissão não é corroborada pela redação do artigo 6.o da Diretiva 2005/36, que distingue, por um lado, o organismo público de segurança social no qual não pode ser exigida inscrição, e, por outro, o organismo segurador ao qual são faturadas as prestações. Ora, a caixa de seguro de doença em causa é um organismo segurador na aceção desta disposição e não o organismo público de segurança social na aceção da mesma.

88.      A República Checa observa que um regime de segurança social, no âmbito do qual os cuidados, que não sejam cuidados urgentes, são apenas reembolsados aos parceiros contratuais, é absolutamente corrente na União e permite assegurar a este regime a sua estabilidade financeira, a sua qualidade e a proximidade dos cuidados médicos.

89.      Remete igualmente para o considerando 38 da Diretiva 2005/36, que, em seu entender, conforta a sua análise segundo a qual esta diretiva não diz respeito à prestação de serviços de saúde e ao seu reembolso.

b)      Apreciação

90.      Antes de analisar o mérito desta acusação, há que determinar com exatidão o seu objeto. A este respeito, importa salientar que, em substância, a Comissão acusa a República Checa de não ter transposto o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, no que se refere, por um lado, à dispensa, para os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro, da obrigação de inscrição num organismo público de segurança social no Estado‑Membro de acolhimento, e, por outro, da obrigação de informação deste organismo pelo prestador de serviços.

91.      Daqui decorre, a meu ver, que, no âmbito da presente ação por incumprimento de Estado, a compatibilidade das medidas nacionais adotadas pela República Checa só pode ser apreciada à luz deste artigo e não à luz de outras disposições do direito da União, como o artigo 56.o TFUE. Deduzo daí que os argumentos desenvolvidos pela Comissão com fundamento neste último artigo não são pertinentes.

92.      Posto isto, para apreender o sentido e o alcance do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, há que recordar previamente os objetivos desta diretiva e o sistema que estabelece em matéria de prestação de serviços.

93.      No que respeita aos objetivos da Diretiva 2005/36, decorre do seu considerando 4 que a mesma visa facilitar a livre prestação de serviços ao instituir regras específicas com vista ao alargamento da possibilidade de exercer atividades profissionais ao abrigo do título profissional de origem.

94.      Neste contexto, a Diretiva 2005/36 estabelece, no título II (32), um procedimento de reconhecimento simplificado aos prestadores de serviços. Este sistema, que assenta no princípio da livre prestação de serviços (33), está ligado às especificidades desta prestação que, nos termos do artigo 5.o, n.o 2, desta diretiva, corresponde ao exercício temporário e ocasional de uma profissão no Estado‑Membro de acolhimento (34).

95.      Contudo, a referida diretiva concilia o princípio da livre prestação de serviços com os interesses do Estado‑Membro de acolhimento. Assim, enquanto dispensa o prestador de serviços do mecanismo de reconhecimento das qualificações, esta mesma diretiva permite que os Estados‑Membros, ao abrigo do seu artigo 7.o, n.o 1, possam exigir uma declaração prévia (35) à primeira prestação de serviços, cujo objeto consiste, nomeadamente, no caso das profissões com impacto na saúde e na segurança públicas, em proceder a um controlo limitado das qualificações profissionais do prestador. Na sequência desse controlo, a autoridade competente deve, no prazo máximo de um mês a contar da data de receção da declaração (36), tomar a decisão de permitir a prestação de serviços ou de impor uma prova de aptidão.

96.      É no âmbito deste sistema que, a fim de limitar os entraves à livre prestação de serviços, o artigo 6.o da Diretiva 2005/36 prevê que o Estado‑Membro de acolhimento dispense os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro das exigências impostas aos profissionais estabelecidos no seu território relativas, na alínea a), à autorização, inscrição ou filiação numa organização ou num organismo profissionais e, na alínea b), à «inscrição num organismo público de segurança social para regularizar, com um organismo segurador, as contas relativas às atividades exercidas em benefício de pessoas abrangidas por um sistema de segurança social». Este artigo precisa que «[t]odavia, o prestador de serviços deverá informar previamente ou, em caso de urgência, posteriormente, o organismo referido na alínea b) da prestação de serviços efetuada».

97.      O Acórdão Comissão/Espanha, invocado pela República Checa, pode esclarecer a interpretação do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36. Nesse processo, a Comissão, que tinha intentado uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça, acusava o Reino de Espanha de não ter transposto o artigo 18.o da Diretiva 93/16/CEE (37), cujas disposições são equivalentes (38) às do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36. Os argumentos da Comissão baseavam‑se essencialmente no facto de a regulamentação desse Estado‑Membro fazer depender o reembolso das prestações de saúde à inscrição do médico no sistema nacional de saúde.

98.      Para rejeitar esta acusação, o Tribunal de Justiça começa por declarar que nem o artigo 18.o da Diretiva 93/16 nem qualquer outra disposição da mesma têm em vista eliminar a totalidade dos obstáculos que podem existir nos Estados‑Membros no que respeita ao reembolso de prestações médicas por um organismo segurador ao qual não pertence um médico estabelecido noutro Estado‑Membro (39). O Tribunal de Justiça declarou, em seguida, que tal obrigação excede o âmbito de uma diretiva de reconhecimento mútuo dos diplomas e não está igualmente em conformidade com o vigésimo segundo considerando da Diretiva 93/16, do qual resulta que a mesma não afeta a competência dos Estados‑Membros para organizarem o respetivo regime de segurança social (40).

99.      Resulta assim deste acórdão que o Tribunal de Justiça estabelece uma distinção entre, por um lado, a obrigação imposta ao Estado‑Membro de acolhimento de dispensar o prestador de serviços da inscrição num organismo público de segurança social e, por outro, a organização por esse Estado do seu sistema de reembolso das prestações de saúde.

100. Ora, parece‑me que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Comissão/Espanha continua pertinente para a apreciação do mérito da presente acusação.

101. A este respeito, decorre da redação do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36 que o reembolso das prestações médicas dispensadas por um prestador de serviços não pode estar subordinado à inscrição do mesmo num organismo público de segurança social. Não resulta, portanto, dos termos desta disposição que, além da dispensa que esta prevê, o prestador de serviços não esteja obrigado a cumprir as formalidades de faturação das prestações de saúde inerentes à organização do sistema de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. Daqui se deduz, a meu ver, que a referida disposição não regula as modalidades de reembolso das prestações de saúde previstas pela legislação nacional de um Estado‑Membro.

102. Esta interpretação é, de resto, corroborada pela leitura do considerando 38 da Diretiva 2005/36, nos termos do qual «[o] disposto na presente diretiva não afeta a competência dos Estados‑Membros no que se refere à organização dos respetivos regimes nacionais de segurança social e à determinação das atividades que devem ser exercidas no âmbito desses regimes». Seguindo esta lógica, esta diretiva não prevê nenhum mecanismo geral que organize a relação entre o reconhecimento das qualificações e os sistemas nacionais de segurança social. Por conseguinte, parece‑me difícil considerar que o exercício de uma profissão no Estado‑Membro de acolhimento, ainda que temporária e ocasional, implica o direito de, sem ter de cumprir as formalidades previstas pela legislação nacional, obter a cobertura das prestações de saúde pelos seguros sociais desse Estado‑Membro.

103. Nestas condições, duvido, como o Tribunal de Justiça já salientou no Acórdão Comissão/Espanha, que, ao adotar o artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36, o legislador da União tenha querido conferir à dispensa de inscrição num organismo público de segurança social um alcance tal que tivesse incidência na organização do sistema de segurança social de um Estado‑Membro. Por outras palavras, considero que esta disposição não pode ser objeto de uma interpretação tão extensiva e, na realidade, não tem outro objeto, no âmbito do sistema estabelecido por esta diretiva, a não ser dispensar a formalidade de inscrição que a referida disposição expressamente prevê.

104. À luz de todas estas considerações, entendo que a Comissão não tem fundamento para sustentar que a obrigação do Estado‑Membro de acolhimento de dispensar os prestadores de serviços da inscrição num organismo público de segurança social implica a obrigação de dispensar os prestadores de serviços da celebração de um contrato com a caixa de seguro de doença do paciente.

105. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça declare infundada a segunda acusação, relativa à não transposição do artigo 6.o, alínea b), da Diretiva 2005/36.

D.      Quanto à quarta acusação, relativa à não transposição do artigo 21.o, n.o 6, e do artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36

1.      Quanto à admissibilidade da acusação

a)      Argumentos das partes

106. A República Checa invoca três fundamentos de inadmissibilidade.

107. Em primeiro lugar, sustenta que a quarta acusação não constava do dispositivo do parecer fundamentado e que essa omissão não pode ser suprida, uma vez que tem como consequência uma divergência fundamental entre o referido dispositivo e os pedidos formulados na petição. Acrescenta que esta irregularidade, que não foi sanada no parecer fundamentado complementar, a privou de qualquer certeza quanto ao alcance preciso da violação do direito da União alegada pela Comissão.

108. Em segundo lugar, a República Checa alega que, na petição, a Comissão alterou o objeto da acusação em relação ao procedimento pré‑contencioso. Sobre este aspeto, sustenta que, na fase do parecer fundamentado e da notificação para cumprir, esta acusação apenas dizia respeito à denominação da profissão de «enfermeiro prático» prevista pelo direito checo, que cria um risco de confusão com a profissão de enfermeiro generalista, a qual corresponde à de «enfermeiro responsável por cuidados gerais» referida na Diretiva 2005/36. Daí conclui que a referida acusação é distinta da formulada na petição, na medida em que incide agora sobre o alcance exato das atividades dos enfermeiros práticos.

109. Em terceiro lugar, a quarta alegação não foi formulada de forma coerente e precisa, designadamente na medida em que, no ponto 115 da petição, a Comissão recapitula a análise desta acusação referindo apenas a denominação da profissão de enfermeiro prático, sem mencionar a questão relativa à sobreposição das atividades das referidas profissões.

110. Por seu lado, a Comissão considera que a referida acusação é admissível.

111. No que diz respeito ao primeiro fundamento de inadmissibilidade, considera que a omissão da acusação no dispositivo do parecer fundamentado, que qualifica de erro administrativo, não teve incidência nos direitos de defesa da República Checa, uma vez que esta apresentou observações sobre essa acusação.

112. No que respeita aos segundo e terceiro fundamentos de inadmissibilidade, a Comissão sustenta que não alterou nem ampliou o objeto da referida acusação, conforme definido no parecer fundamentado, uma vez que, desde a notificação para cumprir, invocou o incumprimento da obrigação prevista no artigo 21.o, n.o 6, e no artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36. Sublinha que, na fase do procedimento pré‑contencioso, indicou que esta diretiva não se opõe a que certas atividades da profissão de enfermeiro possam igualmente ser exercidas por outras pessoas menos qualificadas, mas que não devia haver nenhuma ambiguidade quanto aos diferentes níveis de formação e de competência dos profissionais em causa.

113. Além disso, na sua resposta, as autoridades checas alegaram as diferenças entre as atividades das profissões de «enfermeiro generalista» e de «enfermeiro prático» e, portanto, compreenderam perfeitamente que a Comissão censurava a sua coexistência.

b)      Apreciação

114. Como já referi, o Tribunal de Justiça declara de forma constante que o parecer fundamentado e a ação da Comissão devem assentar nas mesmas acusações já constantes da notificação para cumprir que dá início ao procedimento pré‑contencioso. Embora esta exigência não chegue ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita na sua formulação, não deixa de ser verdade que o objeto do litígio não pode ser ampliado ou alterado no procedimento contencioso (41).

115. No caso em apreço, decorre da notificação para cumprir (42) e do parecer fundamentado (43) que, na fase do procedimento pré‑contencioso, a Comissão indicou que o direito checo prevê uma profissão de «enfermeiro generalista», podendo os seus titulares invocar o título profissional de «enfermeiro responsável por cuidados gerais», conforme definido pela Diretiva 2005/36. A Comissão salientou que o direito checo instituiu igualmente a profissão de «enfermeiro prático» e que o acesso a este título profissional implica uma formação cujo nível não corresponde às exigências mínimas previstas no artigo 31.o, n.o 3, desta diretiva. A Comissão sustentou que os termos «generalista» e «prático» induzem, para os pacientes e os profissionais dos Estados‑Membros, um risco de confusão entre estas duas profissões. Deduziu daí que é necessário alterar o título profissional de «enfermeiro prático», acrescentando‑lhe a palavra «assistente», bem como as condições de formação desta profissão.

116. Na fase do processo contencioso, a Comissão alega que a acusação que invoca se baseia essencialmente no facto de as atividades das duas profissões de «enfermeiro generalista» e de «enfermeiro prático» serem, em larga medida, muito comparáveis, pelo que, sob pena de pôr em causa a eficácia da Diretiva 2005/36 e de contornar as suas exigências, a República Checa não podia criar uma profissão paralela. Em apoio desta argumentação, a Comissão procede a uma análise comparativa e detalhada das atividades atribuídas a cada uma destas profissões.

117. Daqui decorre que, embora vise a declaração idêntica da violação do artigo 21.o, n.o 6, e do artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36, a acusação, conforme apresentada na petição, tem agora por objeto, em substância, a natureza exata das atividades dos enfermeiros práticos e o exame aprofundado da sua comparabilidade com as dos enfermeiros generalistas, ao passo que a notificação para cumprir e o parecer fundamentado incidiam sobre o risco de confusão induzido pela denominação destas duas profissões.

118. Parece‑me que, ao fazê‑lo, a Comissão não se limitou a precisar esta acusação, tendo alterado substancialmente o seu objeto ao deslocar o debate para uma questão que não debatida pelas partes durante o procedimento pré‑contencioso. Nestas circunstâncias, afigura‑se que a República Checa foi privada da possibilidade de invocar utilmente os seus meios de defesa contra a acusação formulada pela Comissão.

119. Além disso, há que observar que a acusação apresentada na petição é de caráter particularmente técnico, na medida em que implica um exame aprofundado das atividades confiadas, respetivamente, às profissões de «enfermeiro generalista» e de «enfermeiro prático». Ora, parece‑me que, dado que este ponto não foi debatido no procedimento pré‑contencioso, o Tribunal de Justiça não disporá de elementos que lhe permitam pronunciar‑se com pleno conhecimento de causa.

120. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare inadmissível a quarta acusação.

2.      Quanto ao mérito da acusação

121. Conforme expliquei, o vício que afeta a regularidade do procedimento impede a apreciação da veracidade desta acusação. Nestas condições, não me parece possível concluir quanto ao seu mérito.

E.      Quanto à quinta acusação, relativa à não transposição do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36

1.      Quanto à admissibilidade da acusação

a)      Argumentos das partes

122. Em apoio dos fundamentos de inadmissibilidade que invoca, a República Checa alega que a Comissão não indicou de forma coerente e precisa a alegada violação do direito da União.

123. Em especial, a Comissão não identificou claramente no parecer fundamentado as disposições do direito checo que considerava contrárias ao artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, nem sequer a consistência exata do incumprimento que imputava à República Checa.

124. Por outro lado, a própria petição também não permite definir com precisão o âmbito do incumprimento, na medida em que, por vezes, faz referência ao artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 no seu conjunto e, por vezes, apenas às alíneas c), e) e f) desta disposição.

125. Além disso, na fase da ação, a Comissão deixou de invocar as disposições do direito checo que tinha referido na notificação para cumprir e refere agora outras disposições desse direito. A República Checa deduz daí que a Comissão ampliou o objeto desta acusação.

126. Por seu lado, a Comissão considera que a quinta acusação é admissível.

127. Alega que, desde a notificação para cumprir, acusou a República Checa de não ter transposto suficientemente o artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 e que fez referência ao Decreto n.o 187/2009 Sb (44) por não transpor determinadas obrigações do direito da União e não por violar este direito. Assim, pouco importa que este texto já não seja referido na petição.

128. Alega também que, em seguida, se referiu à Lei n.o 95/2004 no parecer fundamentado tendo em conta as observações sobre a notificação para cumprir formuladas pela República Checa.

129. A Comissão acrescenta que, na sequência das observações desse Estado‑Membro sobre a notificação para cumprir, acabou por limitar o âmbito da acusação ao artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), em parte, e), e f), da Diretiva 2005/36 no parecer fundamentado e que é igualmente este o âmbito da acusação na sua petição.

b)      Apreciação

130. No que diz respeito ao fundamento de inadmissibilidade relativo à alteração do objeto do litígio, constato que a Comissão indicou, na notificação para cumprir (45), que o direito checo, a saber, o artigo 4.o, n.o 2, do Decreto n.o 187/2009 Sb, não transpõe o artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 na medida em que não menciona as atividades referidas nas alíneas c), f) e h) a j) desta disposição e menciona apenas uma parte das atividades referidas na alínea e) da mesma disposição.

131. Nas suas observações sobre a notificação para cumprir (46), a República Checa indicou que o artigo 4.o, n.o 2, do Decreto n.o 187/2009 Sb regula os requisitos mínimos de aquisição das competências profissionais para o exercício da profissão de farmacêutico. Acrescentou que o artigo 10.o, n.o 2, da Lei n.o 95/2004 regula as atividades que um farmacêutico tem o direito de exercer de forma autónoma.

132. No parecer fundamentado (47), a Comissão examinou as disposições pertinentes destas duas leis e observou que o direito checo faz depender da aquisição de uma formação complementar especializada o exercício autónomo por um farmacêutico das atividades referidas nas alíneas c), f) e de parte das atividades referidas na alínea e) do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36. Deduziu daí que, ao não mencionar estas atividades entre as que podem ser exercidas por um farmacêutico que disponha de uma formação de base, a República Checa não cumpriu as obrigações decorrentes deste artigo. Esta argumentação foi depois retomada e desenvolvida na petição.

133. Resulta destes elementos que a Comissão sustentou desde a notificação para cumprir que o direito checo não garante o acesso dos farmacêuticos a uma parte das atividades referidas no artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36. Em seguida, no parecer fundamentado e na petição, a Comissão desenvolveu esta acusação à luz das disposições de direito nacional referidas pela República Checa nas suas observações sobre a notificação para cumprir. Parece‑me que, ao referir‑se a novas disposições do direito checo, a Comissão não ampliou a acusação, tal como foi apresentada na notificação para cumprir, mas precisou o seu objeto no âmbito das trocas contraditórias inerentes à tramitação regular do processo contraditório.

134. Considero igualmente que a Comissão também não pode ser acusada de não ter formulado a acusação de forma precisa e coerente, tanto na fase do procedimento pré‑contencioso como na ação judicial. Com efeito, decorre dos desenvolvimentos precedentes que, tanto no parecer fundamentado como na petição, a Comissão apresentou as razões pelas quais considera que as disposições do direito checo, que identificou com precisão, violam as obrigações decorrentes do artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), em parte, e), e f), da Diretiva 2005/36.

135. Nestas circunstâncias, considero que a República Checa não tem fundamento para sustentar que a quinta acusação é inadmissível.

2.      Quanto ao mérito da acusação

a)      Argumentos das partes

136. A Comissão expõe que o artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 exige que os Estados‑Membros garantam aos farmacêuticos que preenchem as condições de base de qualificação profissional fixadas no artigo 44.o desta diretiva o acesso às atividades mencionadas no seu artigo 45.o, n.o 2, da referida diretiva, unicamente sob reserva, sendo o caso, do cumprimento da exigência de experiência profissional complementar. Daqui decorre que um Estado‑Membro não pode impor outra restrição ao exercício destas atividades além da atinente à exigência de experiência profissional complementar.

137. A Comissão sustenta que a República Checa não transpôs esta disposição para algumas das atividades referidas no artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, ao sujeitar o exercício autónomo dessas atividades a competências especializadas complementares. Mais precisamente, a Comissão salienta, nomeadamente, que as disposições da lei checa constantes do artigo 11.o, n.os 7 a 11, da Lei n.o 95/2004 impõem a obtenção de uma formação especializada complementar para o exercício autónomo das seguintes atividades:

–        as tecnologias farmacêuticas,

–        os métodos de laboratório e de análise em matéria de saúde,

–        os medicamentos radiofarmacêuticos,

–        a farmácia de oficina prática,

–        a farmácia clínica,

–        a farmácia hospitalar.

138. A Comissão observa igualmente que decorre do artigo 11.o, n.o 12, desta lei que, antes da obtenção destas competências especializadas, um farmacêutico só pode exercer as atividades referidas nos n.os 7 a 11 desta disposição sob a supervisão profissional de um profissional de saúde já titular das referidas competências.

139. Segundo a Comissão, as referidas atividades correspondem às mencionadas no artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), em parte, e), e f), da Diretiva 2005/36.

140. A Comissão alega que as condições relativas à formação especializada complementar ou à supervisão profissional impostas pelo direito checo não são conformes com o objetivo e a economia da Secção 7, intitulada «Farmacêutico», da Diretiva 2005/36. Com efeito, considera que os farmacêuticos cuja formação profissional satisfaça as condições mínimas de harmonização devem ter a capacidade de exercer todas as atividades mencionadas no artigo 45.o, n.o 2, desta diretiva, unicamente sob reserva, sendo o caso, de terem experiência profissional complementar. Deduz daí que as restrições adicionais impostas pelo direito checo constituem uma violação deste artigo e um obstáculo à livre circulação.

141. Por seu lado, a República Checa considera que esta acusação é infundada.

142. Em primeiro lugar, sustenta que o artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 não abrange as atividades para as quais o direito checo exige qualificações especializadas aos farmacêuticos. Alega que, ao utilizar nesta disposição os termos «pelo menos», o legislador da União admitiu que podem existir outras atividades, que exigem uma especialização particular, às quais os farmacêuticos com uma qualificação de base na aceção da Diretiva 2005/36 não podem ter acesso. Indica que, em domínios muito especializados da farmácia, a falta de experiência e de supervisão profissional podem ter vastas repercussões na vida e na saúde de um grande número de pessoas.

143. A República Checa considera que as atividades referidas no artigo 11.o, n.os 7 a 11, da Lei n.o 95/2004, de que faz uma apresentação detalhada, pertencem a esta categoria e não correspondem às atividades «comuns» enumeradas no artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), e) e f), da Diretiva 2005/36.

144. Em segundo lugar, a República Checa alega que essas qualificações especializadas dizem unicamente respeito ao exercício autónomo das atividades em questão e que, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 95/2004, cada farmacêutico pode exercer todas as atividades para as quais sejam necessárias as qualificações especializadas, sob a supervisão profissional de um profissional de saúde com essas qualificações. Ora, tal abordagem é plenamente conforme com o artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, uma vez que esta disposição impõe apenas que os detentores de um título de formação profissional em farmácia tenham acesso a determinadas atividades e ao seu exercício. Em contrapartida, esta disposição não exige que as atividades que refere sejam necessariamente exercidas de maneira autónoma.

145. Em terceiro lugar, a República Checa salienta que, em aplicação do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, os Estados‑Membros podem exigir, para permitir o acesso a determinadas atividades de farmacêutico, a aquisição de uma experiência profissional complementar. A este respeito, observa que, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 95/2004, as competências especializadas em causa podem ser adquiridas tanto por formação especializada como por experiência profissional complementar. Deduz daí que esta disposição permite escolher entre dois métodos de aquisição das competências especializadas, pelo que um farmacêutico não está obrigado a seguir uma formação especializada para poder exercer as atividades que requerem competências especializadas.

b)      Apreciação

146. A título preliminar, importa recordar que a Diretiva 2005/36 estabelece no capítulo III do seu título III um sistema de reconhecimento mútuo automático aplicável a sete profissões, entre as quais a de farmacêutico (48). Este regime assenta, por um lado, na definição de exigências mínimas de formação que todos os Estados‑Membros devem respeitar e, por outro, no reconhecimento automático de todos os diplomas que satisfaçam essas exigências.

147. Neste âmbito, os artigos 44.o e 45.o desta diretiva (49) definem as normas de formação aplicáveis aos farmacêuticos e as atividades que lhes são abertas com base nessas qualificações. Mais precisamente, o artigo 45.o, n.o 2, da referida diretiva prevê que «[o]s Estados‑Membros asseguram que os detentores de um título de formação em farmácia, de nível universitário ou reconhecido como equivalente, que satisfaça as condições do artigo 44.o, estejam habilitados, pelo menos, para o acesso e o exercício das atividades seguintes, sem prejuízo, se for caso disso, da exigência de experiência profissional complementar». Estas atividades incluem, na alínea c) desta disposição, o controlo de medicamentos num laboratório de ensaio de medicamentos, na alínea e), o provisionamento, preparação, controlo, armazenamento, distribuição e venda de medicamentos seguros, eficazes e com a qualidade exigida nas farmácias abertas ao público (50) e, na alínea f), a preparação, ensaio, armazenamento e distribuição de medicamentos seguros, eficazes e com a qualidade exigida em hospitais.

148. No caso em apreço, o artigo 11.o da Lei n.o 95/2004 faz depender o exercício autónomo de determinadas atividades de farmacêutico da aquisição de competências especializadas, pelo que, antes dessa aquisição, o farmacêutico só pode exercer as referidas atividades sob a supervisão de um profissional de saúde titular dessas competências.

149. Para apreciar o mérito desta acusação, é necessário, num primeiro momento, verificar se a condição relativa à aquisição de competências especializadas exigida pelo direito checo está em conformidade com o disposto no artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, que só permite aos Estados‑Membros subordinar o acesso às atividades de farmácia a uma experiência profissional complementar.

150. A este respeito, importa salientar que, nos termos do artigo 3.o, alínea f), da Diretiva 2005/36, se entende por «experiência profissional», o exercício efetivo e lícito da profissão em causa num Estado‑Membro (51). Na minha opinião, resulta desta definição que a experiência deve apresentar um caráter concreto e real de modo a permitir ao farmacêutico exercer, na sequência desta prática, a atividade em causa.

151. Além disso, como decorre da redação do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36, a referida experiência só pode constituir um complemento da formação previamente adquirida por um farmacêutico nas condições exigidas por esta diretiva. Com efeito, sob pena de contornar o sistema de reconhecimento mútuo das qualificações que regem a profissão de farmacêutico, um Estado‑Membro não pode impor uma experiência profissional que revista, na realidade, a natureza de uma formação adicional que confere um diploma.

152. Ora, observo que, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 95/2004, as competências especializadas do farmacêutico são adquiridas quer pela conclusão com êxito de uma formação especializada concluída com uma prova de certificação, quer pela obtenção de uma experiência profissional complementar.

153. É evidente que a primeira condição que consiste na conclusão com êxito de uma formação especializada não corresponde à definição de «experiência profissional complementar» que proponho ao Tribunal de Justiça que adote.

154. No que respeita à segunda destas condições, considero que, apesar da sua designação, também não corresponde a essa definição. A este título, saliento que, nos termos do artigo 11.o da Lei n.o 95/2004 (52), o pedido de inscrição ao abrigo da experiência profissional complementar deve ser apresentado num estabelecimento acreditado e que, no termo desse período de formação certificada por um atestado, o ministério emite um diploma de aptidão especializada. Parece‑me que, tendo em conta estas condições, a experiência profissional complementar, conforme regulada pelo direito checo, consiste numa formação especializada complementar.

155. No entanto, esta mera constatação não basta para demonstrar o mérito da acusação da Comissão.

156. Com efeito, é necessário, num segundo momento, determinar em que medida um Estado‑Membro de acolhimento pode impor, para algumas das atividades profissionais dos farmacêuticos, a aquisição de competências especializadas que vão além da exigência de uma experiência profissional complementar na aceção do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36.

157. Sobre este aspeto, considero que a análise literal desta disposição oferece um elemento de interpretação útil. Com efeito, decorre da sua redação que, desde que satisfaçam as exigências de formação previstas na Diretiva 2005/36, os farmacêuticos devem, pelo menos, estar habilitados para o acesso às atividades indicadas na referida disposição. Parece‑me resultar, sem ambiguidade, da utilização dos termos «pelo menos» que o artigo 45.o, n.o 2, desta diretiva apenas exige que os Estados‑Membros garantam o acesso às atividades nele referidas, sem prejuízo, se for caso disso, de uma experiência profissional complementar (53). Daqui decorre, correlativamente, que os Estados‑Membros são livres de subordinar a exigências mais estritas de formação o acesso a outras atividades não mencionadas nesta disposição (54).

158. Esta interpretação é, de resto, corroborada pela leitura do considerando 25 da Diretiva 2005/36, do qual resulta que, além de uma área mínima de atividades a que os farmacêuticos, que satisfaçam as condições de formação de base, devem ter acesso, os Estados‑Membros continuam a ter a liberdade de estabelecer condições de formação complementares para o acesso a atividades não incluídas nessa área mínima (55).

159. Além disso, saliente‑se que o considerando 44 desta diretiva enuncia que «[a] presente diretiva não prejudica as medidas necessárias para assegurar um elevado nível de proteção da saúde e de defesa do consumidor». Em minha opinião, esta formulação traduz a vontade do legislador da União de dar aos Estados‑Membros a possibilidade de impor, para alcançar este objetivo, uma formação especializada para determinadas atividades que exijam um elevado grau de perícia.

160. É à luz destes elementos de interpretação que importa verificar se as atividades para as quais a regulamentação checa exige a aquisição de competências especializadas são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 45.o, n.o 2, alíneas c), em parte, e), e f), da Diretiva 2005/36.

161. Em primeiro lugar, no que respeita ao domínio dos métodos de laboratório e de análise em matéria de saúde previstos no artigo 11.o, n.o 7, da Lei n.o 95/2004, observe‑se que o artigo 45.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2005/36, no qual a Comissão se baseia, refere o controlo de medicamentos num laboratório de ensaio de medicamentos. Ora, infere‑se tanto do título deste domínio como dos esclarecimentos prestados pela República Checa que esses métodos consistem em técnicas relacionadas com os exames realizados em laboratório. Na medida em que este domínio é distinto do controlo de medicamentos num laboratório de ensaio de medicamentos, não faz parte, a meu ver, da área mínima de atividades prevista no artigo 45.o, n.o 2, da referida diretiva.

162. Em segundo lugar, no que respeita ao domínio da farmácia clínica, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, sem que se possa basear em presunções (56). No caso em apreço, não se pode deixar de observar que a Comissão não expõe a razão pela qual este domínio é abrangido por uma ou outra das atividades referidas no artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36 e se limita a sustentar que os argumentos da República Checa não se baseiam em nenhuma referência pertinente à legislação checa. Daqui resulta que a existência do referido incumprimento não está demonstrada de forma juridicamente bastante.

163. Em terceiro lugar, no que respeita à farmácia hospitalar, às tecnologias farmacêuticas e aos medicamentos radiofarmacêuticos, observo que, nos termos do artigo 11.o, n.os 10 e 11, da Lei n.o 95/2004, estas atividades estão ligadas à preparação de formas farmacêuticas particularmente complexas, que são entendidas, na aceção desta lei, como medicamentos estéreis destinados à aplicação parentérica preparados em instalações especializadas nas farmácias. Do meu ponto de vista, a menos que se proceda a uma leitura demasiado extensiva do artigo 45.o, n.o 2, alínea f), da Diretiva 2005/36 (57), tais atividades não podem ser equiparadas à preparação de medicamentos seguros, eficazes e com a qualidade exigida em hospitais. Com efeito, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não me parece que a circunstância de este ponto não estabelecer uma distinção em função do grau de complexidade dos medicamentos preparados nos hospitais constitua um critério de interpretação determinante. Seguindo a lógica que proponho ao Tribunal de Justiça que siga, esta diferença parece‑me, pelo contrário, justificar plenamente que a preparação de formas farmacêuticas que, atendendo à sua definição, implicam um nível elevado de tecnicidade não seja incluída na área mínima de atividades prevista no artigo 45.o, n.o 2, da referida diretiva.

164. Em quarto lugar, no que respeita ao domínio da farmácia de oficina prática, importa referir a redação do artigo 11.o, n.o 8, da Lei n.o 95/2004, segundo o qual a aquisição de competências especializadas neste domínio é uma condição para o exercício autónomo de atividades de gestão de uma farmácia. Ora, é inegável que o armazenamento e a distribuição de medicamentos nas farmácias abertas ao público, conforme previstos no artigo 45.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2005/36, pressupõem necessariamente a realização de atividades de gestão de uma farmácia e constituem uma componente essencial destas. Nestas condições, considero que o referido domínio, que faz parte, além disso, do exercício habitual da profissão de farmacêutico, recai no âmbito das atividades referidas no artigo 45.o desta diretiva.

165. Por todas as razões precedentes, proponho que a quinta acusação seja julgada fundada apenas quanto a este último ponto.

F.      Síntese da análise

166. A análise da ação leva‑me à conclusão de que a primeira acusação e, em parte, a quinta acusação são fundadas. A ação deve ser julgada improcedente quanto ao restante.

VI.    Conclusão

167. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a primeira, segunda, quarta e quinta acusações, nos seguintes termos:

1)      A República Checa:

–        ao não adotar as medidas necessárias para determinar o estatuto do estagiário migrante e o estatuto do requerente que se pretenda preparar para a prova de aptidão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o, n.o 1, alíneas g) e h), da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, conforme alterada pela Diretiva 2013/55/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013, e,

–        ao subordinar à aquisição de competências especializadas o exercício autónomo das atividades ligadas à gestão de uma farmácia, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2005/36/, conforme alterada pela Diretiva 2013/55.

2)      A ação é julgada improcedente quanto ao restante.

1      Língua original: francês.

2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22).

3      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013 (JO 2013, L 354, p. 132).

4      Cerca de 270 euros.

5      A este respeito, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2013/55 dispõe: «Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 18 de janeiro de 2016.»

6      V., nomeadamente, Acórdãos de 8 de dezembro de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑33/04, EU:C:2005:750, n.o 70); de 31 de maio de 2018, Comissão/Polónia (C‑526/16, não publicado, EU:C:2018:356, n.o 49); e de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia (C‑301/17, não publicado, EU:C:2018:846, n.o 32).

7      V. Acórdão de 19 de setembro de 2017, Comissão/Irlanda (Imposto de matrícula) (C‑552/15, EU:C:2017:698, n.os 28 e 29 e jurisprudência referida).

8      Acórdão de 26 de abril de 2018, Comissão/Bulgária (C‑97/17, EU:C:2018:285, n.os 18 e 19 e jurisprudência referida).

9      Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação) (C‑213/19, EU:C:2022:167, n.o 133 e jurisprudência referida).

10      V. Acórdão de 11 de julho de 2018, Comissão/Bélgica (C‑356/15, EU:C:2018:555, n.o 34 e jurisprudência referida).

11      Acórdão de 22 de setembro de 2016, Comissão/República Checa (C‑525/14, EU:C:2016:714, n.o 17 e jurisprudência referida).

12      Acórdão de 25 de abril de 2013, Comissão/Espanha (C‑64/11, não publicado, EU:C:2013:264, n.o 14 e jurisprudência referida).

13      Acórdão de 2 de março de 2023, Comissão/Polónia (Gestão e boas práticas florestais) (C‑432/21, EU:C:2023:139, n.o 32 e jurisprudência referida).

14      Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Portugal (C‑503/14, EU:C:2016:979, n.o 16 e jurisprudência referida).

15      Acórdão de 30 de abril de 2020, Comissão/Roménia (Excedência dos valores‑limite de PM10) (C‑638/18, não publicado, EU:C:2020:334, n.o 49 e jurisprudência referida).

16      V. ponto 3.1 do parecer fundamentado e, mais especificamente, os desenvolvimentos que figuram na página 155 deste parecer.

17      Acórdão de 22 de dezembro de 2022, Les Entreprises du Médicament (C‑20/22, EU:C:2022:1028, n.o 18 e jurisprudência referida).

18      Acórdão de 3 de março de 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Formação médica de base) (C‑634/20, EU:C:2022:149, n.o 34 e jurisprudência referida).

19      Decorre, em substância, deste artigo que o Estado‑Membro pode exigir medidas de compensação se a formação abranger matérias substancialmente diferentes das que são abrangidas pelo título de formação exigido no Estado‑Membro de acolhimento ou se a área das atividades profissionais abertas à profissão for mais ampla no Estado‑Membro de acolhimento do que no Estado‑Membro de origem.

20      Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2005/36, entende‑se por autoridade competente «todas as autoridades ou organismos investidos de autoridade pelos Estados‑Membros, habilitados nomeadamente para emitir ou receber títulos de formação e outros documentos ou informações, bem como a receber requerimentos e adotar as decisões a que se refere a presente diretiva».

21      Esta definição da palavra «determinar» é dada pela nona edição (publicação em curso) do Dictionnaire de l’Académie française. As outras versões linguísticas da Diretiva 2005/36 são homogéneas quanto a esta exigência. V., no que respeita, respetivamente, às alíneas g) e h) do artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva, nas línguas alemã: «festgelegt»; estoniana «kehtestab» e «määrab»; inglesa «shall be laid down» e «shall be determined»; italiana «sono determinati» e «sono determinate», e checa «stanoví».

22      A este respeito, recordo que, embora as instâncias nacionais sejam competentes quanto à forma e aos meios de alcançar o resultado prescrito por uma diretiva, as medidas de transposição devem, para satisfazer a exigência de segurança jurídica, ser suficientemente precisas e claras. V., neste sentido, Acórdão de 12 de maio de 2022, U.I. (Representante aduaneiro indireto) (C‑714/20, EU:C:2022:374, n.os 57 a 59 e jurisprudência referida).

23      Acórdão de 6 de maio de 2010, Comissão/Polónia (C‑311/09, não publicado, EU:C:2010:257, n.o 34 e jurisprudência referida).

24      V. ponto 2.2.2. da notificação para cumprir.

25      V. ponto 3.3. do parecer fundamentado.

26      V. ponto 2.2.2 da notificação para cumprir.

27      V. ponto 3.3 do parecer fundamentado.

28      A Comissão refere‑se ao artigo 11.o, n.o 1, e ao artigo 17.o, n.o 1, da Lei n.o 48/1997.

29      A Comissão refere‑se aos Acórdãos de 28 de abril de 1998, Decker (C‑120/95, EU:C:1998:167), e de 28 de abril de 1998, Kohll (C‑158/96, EU:C:1998:171).

30      A Comissão refere‑se aos Acórdãos de 16 de maio de 2006, Watts (C‑372/04, EU:C:2006:325), e de 27 de outubro de 2011, Comissão/Portugal (C‑255/09, EU:C:2011:695).

31      Acórdão de 16 de maio de 2002 (C‑232/99, a seguir «Acórdão Comissão/Espanha», EU:C:2002:291).

32      Este título abrange os artigos 5.o a 9.o da Diretiva 2005/36.

33      Esta expressão corresponde à epígrafe do artigo 5.o da Diretiva 2005/36.

34      De acordo com o segundo parágrafo deste artigo, o «caráter temporário e ocasional da prestação será avaliado caso a caso, nomeadamente em função da respetiva duração, frequência, periodicidade e continuidade.»

35      Nos termos do n.o 2 do artigo 7.o da Diretiva 2005/36, os Estados‑Membros podem exigir que a declaração seja acompanhada de documentos. Sem referir todos os documentos enumerados taxativamente neste artigo, a respetiva apresentação tem por objeto permitir que os Estados controlem as qualificações ou a experiência profissionais do prestador de serviços e se assegurem, nomeadamente no domínio da saúde pública, de que apresenta garantias suficientes relativas, designadamente, à sua probidade e ao seu conhecimento da língua do Estado‑Membro de acolhimento.

36      No entanto, esta decisão pode ser adiada nas condições previstas no artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2005/36.

37      Diretiva do Conselho, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar a livre circulação dos médicos e o reconhecimento mútuo dos seus diplomas, certificados e outros títulos (JO 1993, L 165, p. 1).

38      Nos termos do artigo 18.o da Diretiva 93/16, «[q]uando no Estado‑Membro de acolhimento for necessária a inscrição num organismo de segurança social de direito público para regularizar, com um organismo segurador, as contas relativas a atividades exercidas em proveito de pessoas abrangidas por um esquema de segurança social, tal Estado‑Membro dispensará dessa exigência os nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos em outro Estado‑Membro, quando se trate de prestação de serviços que implique a deslocação do interessado. Todavia, o interessado informará previamente, ou em caso de urgência, posteriormente, aquele organismo, da prestação de serviços».

39      Acórdão Comissão/Espanha, n.o 52.

40      Acórdão Comissão/Espanha, n.o 53.

41      V. n.os 32 e 33 das presentes conclusões.

42      V. ponto 2.4.3 da notificação para cumprir.

43      V. ponto 3.5.3.1 do parecer fundamentado, com a precisão de que esta acusação não é abordada no parecer fundamentado complementar.

44      Vyhláška č. 187/2009 Sb., o minimálních požadavcích na studijní programy všeobecné lékařství, zubní lékařství, farmacie a na vzdělávací program všeobecné praktické lékařství (Decreto no 187/2009 Sb., relativo às exigências mínimas para os programas de estudos em medicina geral, odontologia e para o programa de formação da medicina geral prática).

45      V. ponto 2.4.6 da notificação para cumprir.

46      V. ponto 2.4.6 das observações sobre a notificação para cumprir.

47      V. ponto 3.5.1 do parecer fundamentado.

48      As disposições respeitantes aos farmacêuticos figuram na secção 7 desse capítulo.

49      Os artigos 44.o e 45.o da Diretiva 2005/36 reproduzem os artigos 1.o e 2.o da Diretiva 85/432/CEE do Conselho, de 16 de setembro de 1985, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a certas atividades do setor farmacêutico (JO 1985, L 253, p. 34). Mais amplamente, as disposições da Diretiva 2005/36 visam consolidar e simplificar o regime decorrente da Diretiva 85/432. V., neste sentido, Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais [COM/2002/0119 final] (JO 2002, C 181 E, p. 183).

50      Há que precisar que, no que respeita ao artigo 45.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2005/36, a Comissão refere apenas, em apoio da sua ação, as atividades de armazenamento e distribuição de medicamentos.

51      V., neste sentido, Acórdão de 5 de abril de 2011, Toki (C‑424/09, EU:C:2011:210, n.o 28).

52      Refiro‑me, nomeadamente, aos n.os 3 e 5 dessa disposição.

53      Sob pena de privar de efetividade essas disposições, esta garantia implica necessariamente que o farmacêutico, que satisfaz as exigências mínimas de qualificações profissionais, possa exercer com total autonomia as atividades mencionadas no artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2005/36.

54      Há que observar que, nos termos do artigo 3.o da Diretiva 85/432, a Comissão devia apresentar ao Conselho da União Europeia propostas adequadas relativamente às especialidades em farmácia, nomeadamente, farmácia hospitalar. Daqui se deduz que, além das exigências de formação de base e da área de atividades abertas com base nessas qualificações reguladas nos artigos 1.o e 2.o desta diretiva, o legislador reservou a existência de formações especializadas. Na medida em que estas últimas disposições são reproduzidas, em substância, nos artigos 44.o e 45.o da Diretiva 2005/36, parece‑me que o sistema decorrente desta diretiva visa apenas, à semelhança do que resulta da Diretiva 85/432, criar uma área mínima de atividades a que os farmacêuticos com qualificações de base devem ter acesso.

55      Nos termos do considerando 25 da Diretiva 2005/36, «[o]s detentores de títulos de formação de farmacêutico são especialistas no domínio dos medicamentos e devem em princípio ter acesso, em todos os Estados‑Membros, a uma área mínima de atividades neste domínio». No entanto, «[o] disposto na presente diretiva não impede os Estados‑Membros de imporem condições de formação complementares para o acesso a atividades não incluídas na área mínima de atividades coordenada. Deste modo, o Estado‑Membro de acolhimento deverá poder impor essas condições aos nacionais detentores de títulos de formação que sejam objeto de reconhecimento automático nos termos da presente diretiva».

56      Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.o 112 e jurisprudência referida).

57      A este respeito, recordo que, relativamente à alínea e) do artigo 45.o, n.o 2, desta diretiva, a Comissão não refere, em apoio da sua ação, a atividade de preparação de medicamentos.