ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
30 juin 2009 (*)
« Recours en annulation – Note de débit – Acte non susceptible de recours – Acte confirmatif – Irrecevabilité – Recours en indemnité – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑106/08,
Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (CPEM), établi à Marseille (France), représenté par Me C. Bonnefoi, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. L. Flynn et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la note de débit n° 3240912189, du 17 décembre 2007, relative à la décision C (2007) 4645 de la Commission, du 4 octobre 2007, supprimant le concours octroyé par le Fonds social européen (FSE) par la décision C (1999) 2645, du 17 août 1999,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová (rapporteur), président, K. Jürimäe et M. S. Soldevila Fragoso, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique
1 Les règles relatives au recouvrement des créances des Communautés européennes sont posées dans la première partie, titre IV, du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248, p. 1, ci-après le « règlement financier »), et dans la première partie, titre IV, du règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Commission, du 23 décembre 2002, établissant les modalités d’exécution du règlement financier (JO L 357, p. 1, ci-après les « MODEX »).
2 L’article 72, paragraphe 2, du règlement financier prévoit que « l’institution peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 256 […] CE ».
3 L’article 78, paragraphe 3, des MODEX précise :
« La note de débit est l’information donnée au débiteur que :
a) les Communautés ont constaté [une] créance ;
b) des intérêts de retard ne sont pas exigibles si le paiement de la dette intervient avant la date limite indiquée ;
c) à défaut de paiement à la date limite visée [sous] b), sa dette porte intérêts au taux visé à l’article 86, sans préjudice des dispositions réglementaires applicables ;
d) à défaut de paiement à la date limite visée [sous] b), l’institution procède au recouvrement par compensation ou par exécution de toute garantie préalable ;
e) […]
f) si, à l’issue des étapes qui précèdent, le recouvrement intégral n’a pu être obtenu, l’institution procède au recouvrement par l’exécution forcée du titre obtenu, soit conformément à l’article 72, paragraphe 2, du règlement financier, soit par la voie contentieuse […] »
4 L’article 86, paragraphes 1 et 2, des MODEX dispose :
« 1. Sans préjudice des dispositions spécifiques découlant de l’application de la réglementation sectorielle, toute créance non remboursée à la date limite visée à l’article 78, paragraphe 3, [sous] b), porte intérêt conformément aux paragraphes 2 et 3 du présent article.
2. Le taux d’intérêt pour les créances non remboursées à la date limite visée à l’article 78, paragraphe 3, [sous] b), est le taux appliqué par la Banque centrale européenne à ses opérations principales de refinancement tel que publié au Journal officiel de l’Union européenne, série C, en vigueur le premier jour de calendrier du mois de la date limite, majoré de :
a) sept points de pourcentage lorsque la créance a pour fait générateur un marché public de fournitures et de services visés au titre V ;
b) trois points et demi de pourcentage dans tous les autres cas. »
Antécédents du litige
5 Le 21 juillet 1998, la Commission a publié un appel à propositions pour la mise en œuvre de l’action pilote « Capital local à finalité sociale » (JO C 228, p. 15). La Commission y a défini les orientations pour l’octroi de subventions globales à des organisations intermédiaires destinées à soutenir les personnes qui réaliseront des microprojets favorisant l’emploi et la cohésion sociale.
6 Par décision C (1999) 2645, du 17 août 1999 (ci-après la « décision d’octroi »), la Commission a octroyé un concours du Fonds social européen (FSE) sous forme de subvention globale pour le financement d’un projet pilote présenté par le Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (ci-après le « CPEM » ou le « requérant »). Un montant total maximal de 1 000 000 euros a été alloué par le FSE à ce projet pilote.
7 À la suite de l’octroi de la subvention globale et ainsi que cela avait été annoncé dans son dossier de candidature, le CPEM a conclu, le 20 septembre 2000, une convention pour la mise en œuvre du projet pilote avec le Centre de formation professionnelle et de promotion sociale (CFPPS), structure associative à but non lucratif, devenu par la suite Marseille Service Développement (MSD). Le 7 octobre 2002, la Commission a reçu de MSD le rapport final et la demande de paiement finale relative aux actions entreprises dans le cadre du projet pilote. La Commission a exécuté des paiements intermédiaires et un paiement final relatif à ce projet pour un montant total de 1 000 000 euros.
8 En août 2004, la direction générale (DG) « Emploi, affaires sociales et égalité des chances » (ci-après la « DG Emploi ») a effectué auprès de MSD un audit qui n’a pas relevé d’irrégularité majeure et qui a conduit à un recouvrement de 4 472,30 euros.
9 En mai 2004, un plaignant a contacté la DG Emploi et l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) au sujet de la mauvaise gestion financière et administrative, par le CPEM ou ses mandataires, de son microprojet dans le cadre du projet pilote. L’OLAF a ouvert une enquête externe le 2 mai 2005 et a effectué des vérifications sur place à Marseille du 27 juin au 1er juillet 2005 auprès du CPEM et auprès d’autres opérateurs impliqués dans le projet pilote. Le rapport final de l’OLAF, adopté le 4 octobre 2006, a constaté plusieurs irrégularités sérieuses, au vu desquelles ont été proposées la suppression du concours communautaire s’élevant à 1 000 000 euros et la récupération d’un montant de 995 527,70 euros.
10 Par lettre du 18 janvier 2007, la Commission a notifié au requérant son intention de lancer la procédure de suppression du concours. La Commission, considérant que la réponse du requérant du 19 mars 2007 n’avait pas apporté d’éléments de droit ou de fait de nature à remettre en cause les constatations faites dans le rapport final de l’OLAF, a constaté que le requérant n’avait pas exécuté le projet comme décrit dans la décision d’octroi et avait mis en place un système de gestion qui n’était pas conforme aux règles en vigueur. Par la décision C (2007) 4645, du 4 octobre 2007 (ci-après la « décision de suppression »), la Commission a supprimé le concours accordé par la décision d’octroi. En vertu de l’article 2 de la décision de suppression, le CPEM est redevable à la Commission de la somme principale de 995 527,70 euros.
11 Le 17 décembre 2007, la Commission a émis la note de débit n° 3240912189 pour un montant de 995 527,70 euros, qui a été reçue par le CPEM le 28 décembre 2007 (ci-après la « note de débit »).
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 février 2008, le requérant a introduit le présent recours.
13 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit une demande en référé. Par ordonnance du 18 avril 2008, CPEM/Commission (T‑106/08 R, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté cette demande en référé.
14 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 30 avril 2008, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Le CPEM a déposé ses observations sur cette exception le 27 juin 2008.
15 Le CPEM conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission ;
– annuler la note de débit ;
– lui reconnaître le droit à une indemnisation pour atteinte publique à son image, évaluée à 10 000 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
16 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner le CPEM aux dépens.
En droit
17 Aux termes de l’article 114, paragraphe l, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure sur l’exception d’irrecevabilité est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal estime qu’il est suffisamment éclairé par les pièces versées au dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.
18 Par ailleurs, en vertu de l’article 111 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
Arguments des parties
19 Selon la Commission, dans le cadre des corrections financières, une note de débit ne peut être considérée comme faisant partie de la décision de supprimer un concours financier, mais n’est qu’une simple conséquence de cette décision. Ainsi, en l’espèce, la note de débit ne serait que la conséquence de l’exécution de la décision de suppression. La Commission estime que le caractère décisionnel de la décision de suppression découle précisément du fait qu’elle n’est suivie que d’actes ayant le caractère de pures mesures d’exécution. La décision de suppression constituerait ainsi la prise de position formelle de l’institution, suivie des mesures d’exécution proprement dites, ce qui ressortirait d’ailleurs également de l’article 2 de cette décision, qui fait explicitement référence au fait que les modalités seront précisées par une note de débit transmise ultérieurement.
20 La Commission renvoie encore à l’article 78, paragraphe 3, sous a), des MODEX, qui précise que la note de débit est l’information donnée au débiteur que les Communautés ont constaté une créance. En tant que simple information de l’existence d’une créance et de son montant, une note de débit ne pourrait donc être, en elle-même, un acte de portée autonome qui peut faire grief au requérant.
21 Le CPEM fait valoir que le principe selon lequel une note de débit ne constitue pas, en soi, un acte attaquable est subordonné à la condition qu’elle ne comporte pas d’éléments nouveaux par rapport à la décision de correction financière.
22 En l’espèce, la note de débit serait susceptible de recours parce qu’elle produirait, premièrement, par sa substance, des effets juridiques obligatoires en affectant les intérêts du destinataire à travers la modification de sa situation juridique. Le CPEM estime en effet que la note de débit est source d’une obligation de payer et qu’elle seule confère un caractère exécutoire à la décision de suppression.
23 Deuxièmement, le CPEM affirme que le fait que les intérêts commencent à courir à partir de la date d’échéance mentionnée dans la note de débit et font évoluer la créance lui fait également grief en soi.
24 Troisièmement, en l’espèce, alors que la Commission aurait versé la subvention dont le remboursement est demandé à MSD, au nom de MSD et sur le compte de MSD, la note de débit serait adressée au CPEM, qui serait donc tenu de rembourser la dette d’un tiers. En effet, la Commission aurait toujours séparé les responsabilités politique, incombant au CPEM, et financière, incombant à MSD. Le CPEM, qui assimile sa position à celle d’un « tiers garant » dans la relation financière entre la Commission et MSD, estime qu’il peut être appelé à rembourser la subvention litigieuse seulement après que la Commission a fait appel au « créancier principal » qu’est le MSD et en cas d’insolvabilité de ce dernier.
Appréciation du Tribunal
Sur la recevabilité de la demande en annulation
25 Il convient de rappeler, tout d’abord, que, selon une jurisprudence constante, seules les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 230 CE (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9, et ordonnance de la Cour du 4 octobre 1991, Bosman/Commission, C‑117/91, Rec. p. I‑4837, point 13 ; arrêt du Tribunal du 15 janvier 2003, Philip Morris International e.a./Commission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 et T‑272/01, Rec. p. II‑1, point 77).
26 Il est également de jurisprudence constante qu’il y a lieu de s’attacher à la substance de la mesure dont l’annulation est demandée pour déterminer si elle est susceptible de faire l’objet d’un recours, la forme dans laquelle elle a été prise étant en principe indifférente à cet égard (arrêts de la Cour IBM/Commission, précité, point 9, et du 28 novembre 1991, Luxembourg/Parlement, C‑213/88 et C‑39/89, Rec. p. I‑5643, point 15 ; arrêt du Tribunal du 24 mars 1994, Air France/Commission, T‑3/93, Rec. p. II‑121, points 43 et 57).
27 Or, selon une jurisprudence constante, une décision purement confirmative d’une précédente décision n’est pas un acte attaquable, de sorte qu’un recours dirigé contre une telle décision est irrecevable (arrêts de la Cour du 25 octobre 1977, Metro/Commission, 26/76, Rec. p. 1875, point 4, et du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96, Rec. p. I‑2265, points 27 et 28 ; voir, également, ordonnance du Tribunal du 10 juin 1998, Cementir/Commission, T‑116/95, Rec. p. II‑2261, point 19, et la jurisprudence citée).
28 Quant à la notion d’acte confirmatif, il ressort de la jurisprudence qu’un acte est considéré comme purement confirmatif d’une décision antérieure s’il ne contient aucun élément nouveau par rapport à la décision antérieure et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de cette décision (arrêt du Tribunal du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, Rec. p. II‑557, point 44 ; ordonnance du Tribunal du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission, T‑308/02, Rec. p. II‑1363, point 51).
29 Il s’ensuit que les notes de débit ne sauraient être qualifiées, de manière abstraite, d’actes susceptibles, ou non, de recours, mais qu’il convient d’apprécier cette question à la lumière des circonstances prévalant dans chaque cas particulier. En l’espèce, dans la mesure où le CPEM ne prétend pas avoir demandé à la Commission de procéder à un réexamen de la décision de suppression, il y a lieu de se limiter à examiner si la note de débit contenait, par rapport à la décision de suppression, un élément nouveau, de sorte qu’elle était susceptible de modifier de façon caractérisée la situation juridique du CPEM.
30 En ce qui concerne la décision de suppression, elle dispose, en particulier, à son article 1er, que le concours communautaire litigieux est supprimé et, à son article 2, que le CPEM est redevable à la Commission de la somme principale de 995 527,70 euros, due au plus tard à la date limite de paiement figurant sur la note de débit qui lui sera adressée et majorée, le cas échéant, d’intérêts de retard calculés à partir du jour suivant la date limite et au taux d’intérêt indiqué sur la note de débit. Par ailleurs, il est prévu, à l’article 4, que, le cas échéant, il sera procédé à l’exécution forcée de la décision de suppression.
31 S’agissant de la note de débit, elle contient la date d’échéance (le 28 janvier 2008), les références du compte en banque sur lequel la somme doit être versée, la mention de la somme de 995 527,70 euros et les « conditions de paiement ». Parmi ces dernières, figurent les indications que la Commission se réserve le droit de procéder au recouvrement par compensation et que, à défaut de paiement à la date d’échéance, d’une part, la créance portera intérêt au taux appliqué par la Banque centrale européenne (BCE) à ses opérations principales de refinancement en vigueur le 1er janvier 2008, majoré de trois points et demi de pourcentage, et, d’autre part, la Commission se réservera le droit d’exécuter toute garantie financière préalablement fournie et de procéder à l’exécution forcée.
32 Dès lors, dès la décision de suppression, les éléments essentiels des obligations du CPEM envers la Commission, à savoir, l’existence d’une dette et son montant ainsi que le fait que, le cas échéant, des intérêts de retard seraient dus, étaient fixés. De plus, cette décision annonçait l’émission de la note de débit contenant la date limite de paiement et le taux des éventuels intérêts de retard. Par rapport à ces éléments essentiels, le contenu de la note de débit a le caractère d’acte d’exécution et constitue, dès lors, un acte confirmatif, au sens de la jurisprudence citée ci-dessus, au point 28.
33 Les arguments avancés par le CPEM ne sont pas de nature à remettre en cause cette conclusion.
34 En effet, premièrement, c’est la décision de suppression et non la note de débit qui engendre la créance de la Commission envers le CPEM. Si le CPEM affirme que seule la note de débit « matérialisait » l’élément exécutoire de l’obligation de payer, cela ne fait que confirmer que cette note n’est qu’un simple acte d’exécution de la décision de suppression.
35 Deuxièmement, il y a lieu de rejeter l’argument du CPEM selon lequel l’information relative aux intérêts contenue dans la note de débit lui fait grief en soi. En effet, le fait que les créances des Communautés non remboursées à leur date d’échéance portent intérêt découle de l’article 86, paragraphe 1, des MODEX et le mode de calcul de ces créances est prévu par le paragraphe 2, sous b), de cette même disposition. Il s’ensuit que les éléments relatifs au taux d’intérêt de retard contenus dans la note de débit ne modifiaient pas la situation juridique du CPEM, puisqu’ils ne faisaient que répéter les dispositions pertinentes des MODEX.
36 Troisièmement, en ce qui concerne l’affirmation du CPEM selon laquelle la note de débit aurait dû être adressée à MSD et non à lui-même, il y a lieu de constater que la distinction qu’il opère entre la responsabilité « politique » lui incombant et la responsabilité « financière » incombant à MSD est artificielle et ne saurait être retenue. Si la Commission a effectivement versé sur un compte appartenant à MSD les sommes correspondant au concours communautaire octroyé au CPEM, elle a agi de la sorte sur demande expresse du CPEM, ainsi qu’en atteste le formulaire intitulé « Computerised form accompanying the application for assistance from the European Social Fund », rempli par ce dernier le 10 novembre 1999, sans pour autant que l’on puisse en déduire que MSD soit devenue le bénéficiaire dudit concours à la place du CPEM. Par ailleurs, tout au long des différentes procédures administratives s’étant succédé dans la présente affaire, le CPEM a toujours été le principal interlocuteur des différents services de la Commission. Or, cette responsabilité « politique », assumée par le CPEM selon ses propres dires, serait dépourvue de sens si elle ne comportait pas également une responsabilité financière. Il serait, au contraire, illogique de la part de la Commission, alors que la décision de suppression a été adressée au CPEM, d’émettre une note de débit adressée à MSD.
37 Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter comme irrecevable la demande en annulation de la note de débit.
Sur la demande en indemnité
38 Le CPEM motive sa demande en indemnité dans un seul point de la requête. Il y expose, notamment, que le fait de devoir se conformer à la note de débit implique, à son égard, une constatation de mauvaise gestion du projet pilote, alors que c’est MSD qui a reçu et géré le concours communautaire. Une telle constatation menacerait son image auprès des sponsors qui constituent, par leurs dons, son fonds de prêts, ce qui risquerait ainsi de mettre en péril la future recherche de financement et donc son propre fonctionnement.
39 Ce raisonnement ne saurait prospérer.
40 Il y a lieu de rappeler, à cet égard, la jurisprudence constante selon laquelle l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté, au titre de l’article 235 CE et de l’article 288, deuxième alinéa, CE, suppose que le requérant prouve l’illégalité du comportement reproché à l’institution concernée, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué (arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16 ; arrêts du Tribunal du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/Commission, T‑267/94, Rec. p. II‑1239, point 20, et du 29 janvier 1998, Dubois et Fils/Conseil et Commission, T‑113/96, Rec. p. II‑125, point 54).
41 Dès lors que l’une des trois conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de ladite responsabilité (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, Rec. p. I‑4199, point 81). Par ailleurs, le juge communautaire n’est pas tenu d’examiner ces conditions dans un ordre déterminé (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C‑257/98 P, Rec. p. I‑5251, point 16).
42 Or, en l’espèce, s’agissant du lien de causalité entre le comportement reproché, consistant en l’adoption de la note de débit, et le préjudice invoqué, il y a lieu de relever que le CPEM n’indique pas en quoi son image auprès de ses sponsors pourrait être menacée par la note de débit alors que son obligation de restituer la totalité du concours communautaire découle déjà, ainsi qu’il a été constaté au point 30 ci‑dessus, de la décision de suppression. En effet, cette décision énonce plusieurs irrégularités sérieuses concernant la mise en œuvre du projet pilote et en tire la conclusion qu’il y a lieu de supprimer dans sa totalité le concours communautaire octroyé. C’est donc plutôt de cette décision que pourrait découler un éventuel constat de mauvaise gestion à l’égard du CPEM et donc une éventuelle atteinte à son image à l’égard de ses sponsors, la note de débit constituant un simple acte confirmatif. Force est de constater, dans ces conditions, que le lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice invoqué fait manifestement défaut.
43 Dès lors, la demande en indemnité doit être rejetée comme manifestement dépourvue de tout fondement en droit.
Sur les dépens
44 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le CPEM ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) La demande en annulation est rejetée comme irrecevable.
2) La demande en indemnité est rejetée comme manifestement dépourvue de tout fondement en droit.
3) Le Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (CPEM) supportera les dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Fait à Luxembourg, le 30 juin 2009.