SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 13 de septiembre de 2013 (*)
«Acceso a los documentos – Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Solicitud de acceso a determinados pasajes confidenciales de la decisión final de la Comisión relativa a un cártel – Denegación de acceso – Obligación de motivación – Obligación de proceder a un examen concreto e individual – Excepción relativa a la protección de la intimidad y de la integridad de la persona – Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero – Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación –Interés público superior – Cooperación leal»
En el asunto T‑380/08,
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. C. Wissels, M. de Mol y M. de Ree, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. A. Bouquet y la Sra. P. Costa de Oliveira, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de anulación de la decisión de la Comisión de 30 de junio de 2008, denegatoria del acceso a determinados pasajes confidenciales de la Decisión C(2006) 4090 final [asunto COMP/F/38.456 – Betún (Países Bajos)],
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por los Sres. H. Kanninen, Presidente, S. Soldevila Fragoso (Ponente) y G. Berardis, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de diciembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes de hecho
1 El 13 de septiembre de 2006 la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó la Decisión C(2006) 4090 final [asunto COMP/F/38.456 – Betún (Países Bajos)] (en lo sucesivo, «Decisión betún»), relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 81 [CE]. Una versión de dicha Decisión, previa supresión de determinados pasajes que la Comisión consideró confidenciales (en lo sucesivo, «versión pública de la Decisión betún»), fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 28 de julio de 2007 (DO L 196, p. 40). En la Decisión betún la Comisión declaró que varias empresas habían infringido el artículo 81 CE, apartado 1, al participar en un cártel en el mercado del betún para el revestimiento de carreteras en los Países Bajos e impuso a dichas empresas multas cuyo importe total ascendía a 266.717.000 euros.
2 El 7 de marzo de 2008 el Reino de los Países Bajos presentó ante la Comisión una solicitud de acceso a la versión completa de la Decisión betún (en lo sucesivo, «versión confidencial de la Decisión betún»), en virtud del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
3 Mediante escrito de 27 de marzo de 2008 la Comisión denegó la solicitud inicial de acceso a la versión confidencial de la Decisión betún.
4 El 17 de abril de 2008 el Reino de los Países Bajos presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, una solicitud confirmatoria para que la Comisión reconsiderara su postura (en lo sucesivo, «solicitud confirmatoria»). Señaló que, por haber sufrido un perjuicio a raíz de comportamientos de las empresas a las que se refiere la Decisión betún, pretendía pedirles una indemnización ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El Reino de los Países Bajos observó que sería útil, a este respecto, conocer la información contenida en la versión confidencial de la Decisión betún, pero que había sido suprimida en la versión pública de esta Decisión. A tal fin, el Reino de los Países Bajos indicó algunos pasajes específicos de la Decisión betún relativos a:
– la naturaleza y la escala de la infracción (considerandos 4 a 6 de la Decisión betún);
– la organización y el funcionamiento del cártel (considerandos 48 a 86 y 350 a 354 de la Decisión betún);
– el papel de determinadas empresas como instigador o líder del cártel (considerandos 342 a 347 de la Decisión betún);
– los acuerdos sobre precios fijados en el marco del cártel (considerandos 87 a 126 de la Decisión betún);
– las diferencias entre el nivel de precios del betún en los Países Bajos y en los países fronterizos (considerandos 150, 174, 314 de la Decisión betún);
– el interés de los constructores de carreteras en que se aumenten los precios del betún (considerandos 149 y 151 de la Decisión betún);
– las cuotas de mercado y los volúmenes de negocios relativos a las ventas de betún en los Países Bajos de los participantes en el cártel (considerandos 7 a 29 y 321 de la Decisión betún);
– por último, los apellidos de las personas físicas que representaban a los participantes en las reuniones del cártel (considerandos 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 y 298 de la Decisión betún).
5 Mediante escrito de 30 de junio de 2008 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión desestimó la solicitud confirmatoria.
6 Por lo que respecta a la información a que se refiere el apartado 4, primer guión, anterior, la Comisión indicó que las versiones pública y confidencial de la Decisión betún eran idénticas.
7 En relación con la información a que se refiere el apartado 4, guiones segundo a octavo, anterior, la Comisión señaló, por una parte, que estaba incursa en las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, relativas a la protección de los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas y de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión Europea, respectivamente. Por otra parte, señaló que, con arreglo al artículo 4, apartado 2, in fine, de dicho Reglamento, las referidas excepciones debían descartarse si un interés público superior justificaba la divulgación de la información solicitada. No obstante, consideró que la solicitud confirmatoria no contenía argumentación alguna que pudiera demostrar la existencia de tal interés, en la medida en que el alegado por el Reino de los Países Bajos, basado en la utilidad de la versión confidencial de la Decisión betún para preparar, en su caso, un recurso de responsabilidad contra las empresas afectadas por dicha Decisión, era de carácter privado y no público.
8 En cuanto a la información referida en el apartado 4, octavo guión, anterior, la Comisión estimó que, además de serle de aplicación asimismo el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, estaba incursa en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 1, letra b), del mismo Reglamento, relativa a la protección de la intimidad y de la integridad de la persona.
9 Por último, la Comisión consideró que, toda vez que la información a que se refiere el apartado 4, guiones segundo a octavo, anterior, estaba totalmente amparada por las excepciones mencionadas anteriormente, no era posible la divulgación parcial de tal información, en virtud del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001.
10 En agosto de 2009 la Comisión publicó una nueva versión pública de la Decisión betún, que contiene una menor cantidad de pasajes no divulgados (en lo sucesivo, «nueva versión pública de la Decisión betún»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
11 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de septiembre de 2008, el Reino de los Países Bajos interpuso el presente recurso.
12 Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General de 2 de junio de 2010 se suspendió el procedimiento en el presente asunto hasta la resolución del Tribunal de Justicia que puso fin al procedimiento en el que recayó la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec. p. I‑5885), así como hasta la resolución del Tribunal General que puso fin al procedimiento en el que se dictó el auto de 25 de enero de 2011, Basell Polyolefine/Comisión (T‑399/07, no publicado en la Recopilación). El procedimiento se reanudó el 25 de enero de 2011.
13 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Sexta, a la que se atribuyó, en consecuencia, el presente asunto.
14 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral. En la vista celebrada el 14 de diciembre de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
15 Al final de dicha vista el Tribunal formuló una pregunta a las partes sobre la determinación exacta del objeto del litigio habida cuenta de la nueva versión pública de la Decisión betún.
16 Mediante sus observaciones escritas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 24 de enero y el 8 de febrero de 2013, respectivamente, el Reino de los Países Bajos y la Comisión respondieron a la pregunta formulada por el Tribunal.
17 En sus observaciones el Reino de los Países Bajos señaló que su solicitud de acceso tenía en lo sucesivo por objeto todos los pasajes que seguían siendo confidenciales en la nueva versión pública de la Decisión betún. Al respecto, precisó algunos pasajes de dicha Decisión relativos a:
– la naturaleza y la escala de la infracción (notas a pie de página nos 7 a 12 de la Decisión betún);
– la organización y el funcionamiento del cártel (considerandos 50, 53 a 57, 59, 62, 64 a 66, 69 a 74, 77, 78, 80 y 82 a 86 y notas a pie de página nos 130, 132 a 134, 137 a 140, 143 a 148, 150 a 157, 160 a 187, 189 a 192, 194 a 198, 200 a 204, 206 a 212, 215 a 229, 231 a 239 y 519 a 521 de la Decisión betún);
– el papel de determinadas empresas como instigador o líder del cártel (considerandos 342 a 345 y notas a pie de página nos 505, 507 a 531 y 515 a 518 de la Decisión betún);
– los acuerdos sobre precios celebrados en el seno del cártel (considerandos 88 a 98, 102 a 118 y 120 a 125 y notas a pie de página nos 240 a 251, 253, 254, 256 a 268, 270 y 272 a 322 de la Decisión betún);
– las diferencias entre el nivel de precios del betún en los Países Bajos y en los países fronterizos (notas a pie de página nos 372 a 376 de la Decisión betún);
– el interés de los constructores de carreteras en que se aumentaran los precios del betún (notas a pie de página nos 341 a 346 de la Decisión betún);
– las cuotas de mercado y los volúmenes de negocios relativos a las ventas de betún en los Países Bajos de los participantes en el cártel (considerandos 8 a 16, 18 a 23 y 29 y notas a pie de página nos 16, 18, 21, 29 a 32, 35 a 37, 41, 43 a 45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73 y 77 a 81 de la Decisión betún);
– los apellidos de las personas físicas que representaban a los participantes en las reuniones del cártel (considerandos 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 y 298 de la Decisión betún);
– y, por último, «otras informaciones solicitadas» (considerandos 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175 a 177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342 a 347, 372, 378, 380, 382 a 386, 389 a 391, 394, 397 y notas a pie de página nos 82, 84 a 87, 89 a 100, 102 a 119, 121, 122, 124, 126, 341, 350 a 352, 379 a 381, 385, 386, 390 a 393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435 a 437, 441, 447, 450, 453 a 458, 465 a 469, 472 a 474, 480 a 483, 522, 528, 541, 547 y 549 y anexo 1 de la Decisión betún).
18 El Reino de los Países Bajos ha señalado que las «otras informaciones solicitadas» igualmente formaban parte de su solicitud de acceso aun cuando no se hubieran indicado de manera específica en la solicitud confirmatoria. Ha considerado que, en efecto, esta solicitud se refería a la totalidad de la Decisión betún. Por último, el Reino de los Países Bajos ha precisado que el objeto del litigio no se refería a la información confidencial que la Comisión había obtenido en virtud de su Comunicación relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel (DO 2002, C 45, p. 3; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la clemencia»).
19 Por su parte, la Comisión ha señalado en sus observaciones la incoherencia y la imprecisión de la postura del Reino de los Países Bajos en cuanto a la determinación de la información cuya solicitud de divulgación era objeto del litigio. Al respecto, alega que no constaba claramente en las solicitudes inicial y confirmatoria que el Reino de los Países Bajos solicitaba el acceso a información distinta de la especificada en tales solicitudes.
20 Posteriormente se convocó a las partes para que participaran en una nueva vista, señalada para el 29 de abril de 2013, a la que, no obstante, renunciaron. La fase oral se dio, pues, por concluida el 17 de abril de 2013.
21 El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada en la medida en que se refiere a todos los pasajes de la Decisión betún que siguen siendo confidenciales, a excepción de los que contienen información obtenida en virtud de la Comunicación sobre la clemencia.
– Condene en costas a la Comisión.
22 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del litigio
23 Tras la adopción de la decisión impugnada y la presentación del escrito de dúplica, la Comisión publicó la nueva versión pública de la Decisión betún. Ésta contiene menos información no divulgada que la versión pública que había sido objeto del debate inicial entre las partes, primero ante la Comisión y, posteriormente, ante el Tribunal, en méritos de los escritos de las partes. En el acto de la vista el Tribunal consideró necesario requerir a las partes para que precisaran el objeto del litigio a raíz de dicha nueva versión pública de la Decisión betún. El Reino de los Países Bajos respondió a dicho requerimiento en sus observaciones de 24 de enero de 2013 en las que identificó los pasajes sobre los que pedía en lo sucesivo la divulgación suprimiendo de su solicitud aquellos que ya figuraban en la nueva versión pública de la Decisión betún. Además, el Reino de los Países Bajos señaló que quedaba excluida de su solicitud de acceso la información obtenida en virtud de la Comunicación sobre la clemencia (véase el apartado 18 anterior).
24 Procede considerar que la solicitud de anulación de la decisión impugnada debe analizarse en función de las precisiones efectuadas por el Reino de los Países Bajos en sus observaciones de 24 de enero de 2013.
Sobre el fondo
25 Las alegaciones formuladas por el Reino de los Países Bajos en apoyo de su recurso pueden agruparse en siete motivos. Los motivos primero y segundo se basan en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, y en el incumplimiento de la obligación de motivación, respectivamente, por cuanto la Comisión consideró que a la información referida en el apartado 17, guiones segundo a octavo, anterior (en lo sucesivo, «información controvertida»), le eran aplicables las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en dichas disposiciones y no explicó la razón por la cual no se habían comunicado las notas a pie de página nos 7 a 12 de la Decisión betún (apartado 17, primer guión, anterior). El tercer motivo se basa en la infracción del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto, a juicio del demandante, un interés público superior justifica la divulgación de la información controvertida. El cuarto motivo se basa en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra b), del mismo Reglamento, por cuanto la Comisión consideró que a la información referida en el apartado 17, octavo guión, anterior, le era aplicable la excepción relativa a la protección de la integridad de la persona. El quinto motivo se basa en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 y en la violación del principio de proporcionalidad, dado que la Comisión no concedió un acceso parcial a la información controvertida. El sexto motivo se basa en la infracción del artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001, en la medida en que no estaba justificada la aplicación de las excepciones a que se refiere el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, habida cuenta del período al que atañe la información controvertida. Por último, el séptimo motivo se basa en la infracción del artículo 10 CE, a la luz del principio de proporcionalidad, en cuanto la Comisión no ha intercambiado dicha información con el Reino de los Países Bajos.
Observaciones preliminares
26 Debe señalarse que una institución de la Unión, para apreciar una solicitud de acceso a documentos que obran en su poder, puede tomar en consideración de forma acumulada varios motivos de denegación previstos en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, apartados 113 y 114).
27 Ahora bien, como se ha indicado en el apartado 7 anterior, la Comisión consideró que la información controvertida estaba amparada a la vez por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los intereses comerciales, y por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del mismo Reglamento, relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación, inspección y auditoría de las instituciones de la Unión. Por lo tanto, para demostrar que la decisión impugnada adolece de un error que puede justificar su anulación en lo que atañe a dicha información, el Reino de los Países Bajos debe probar, en relación con los motivos primero y segundo, que la Comisión cometió un error al considerar que podía denegar su acceso en virtud de cada una de las referidas excepciones, o bien, en relación con los motivos tercero y quinto a séptimo, que, en todo caso, un interés público superior, el tiempo transcurrido o la obligación de la Comisión de cumplir el artículo 10 CE o el principio de proporcionalidad justificaban su divulgación, al menos parcial, o su intercambio con el Reino de los Países Bajos.
28 Por último, como se ha indicado en el apartado 8 anterior, la Comisión consideró que la información a que se refiere tanto el apartado 4, octavo guión, como el apartado 17, octavo guión, anteriores, se hallaban igualmente amparadas por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de la intimidad y de la integridad de la persona. Por lo tanto, para demostrar que la decisión impugnada adolece de un error que puede justificar su anulación por lo que respecta a la información controvertida, el Reino de los Países Bajos debe demostrar de forma acumulativa que los motivos primero, segundo y cuarto son fundados, o bien demostrar que uno de los motivos tercero y quinto a séptimo es fundado.
29 Procede examinar conjuntamente, en primer lugar, los motivos primero y segundo.
Sobre los motivos primero y segundo, relativos, respectivamente, a la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001 y al incumplimiento de la obligación de motivación, en cuanto la Comisión consideró que a la información controvertida le eran de aplicación las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en dichas disposiciones y no explicó la razón por la que no se habían comunicado las notas a pie de página nos 7 a 12 de la Decisión betún
30 El presente asunto se refiere a las relaciones entre el Reglamento nº 1049/2001 y otra normativa, el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO L 1, p. 1), que regula un ámbito específico del Derecho de la Unión. Cada uno de estos reglamentos persigue un objetivo distinto. El primero pretende garantizar la mayor transparencia posible en el proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas y en la información en la que basan sus decisiones. En consecuencia, tiene por finalidad facilitar al máximo el ejercicio del derecho de acceso a los documentos de las instituciones y promover buenas prácticas administrativas. El objetivo del segundo es garantizar el respeto del secreto profesional en los procedimientos de represión de las infracciones del Derecho de la competencia de la Unión (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 109).
31 Contrariamente a la afirmación del Reino de los Países Bajos de que del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 se desprende que, en caso de contradicción entre este Reglamento y otra norma del Derecho de la Unión, prevalecen las disposiciones de dicho Reglamento, procede señalar que el Reglamento nº 1049/2001 y el Reglamento nº 1/2003 no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno sobre el otro. En consecuencia, procede garantizar que cada uno de los reglamentos se aplique de un modo compatible con el otro y permita, por tanto, una aplicación coherente de ambos. Por lo demás, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque el Reglamento nº 1049/2001 tiene por objeto otorgar al público un derecho de acceso a los documentos de las instituciones que sea lo más amplio posible, tal derecho no deja de estar sujeto, a la luz del régimen de excepciones establecidas en el artículo 4 del citado Reglamento, a determinados límites basados en razones de interés público o privado (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartados 110 y 111).
32 Ciertamente, el derecho a consultar el expediente administrativo en un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE y el derecho de acceso a los documentos de las instituciones en virtud del Reglamento nº 1049/2001 son jurídicamente distintos, pero no es menos cierto que conducen a una situación comparable desde un punto de vista funcional. En efecto, con independencia de la base jurídica sobre la que se concede, el acceso al expediente permite a los interesados obtener las observaciones y los documentos presentados a la Comisión (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 120).
33 En el caso de autos, procede considerar que la información controvertida se refiere a una actividad de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, la Comisión recabó dicha información con ocasión de una investigación relativa a la aplicación del artículo 81 CE, cuya finalidad era recopilar información y pruebas suficientes para reprimir prácticas concretas contrarias a dicha disposición.
34 Además, habida cuenta del objetivo de un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, que consiste en comprobar si una o varias empresas han incurrido en comportamientos colusorios que pueden afectar de manera significativa a la competencia, la Comisión recaba en el marco de tal procedimiento información comercial sensible, relativa a las estrategias comerciales de las empresas implicadas, a los importes de sus ventas, a sus cuotas de mercado o a sus relaciones comerciales, de modo que el acceso a los documentos del citado procedimiento puede perjudicar a la protección de los intereses comerciales de las referidas empresas. En consecuencia, las excepciones relativas a la protección de los intereses comerciales y a la de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión están, en el presente asunto, estrechamente relacionadas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 115).
35 Ciertamente, para justificar la denegación de acceso a un documento, no basta, en principio, que ese documento esté comprendido en el ámbito de una actividad o de un interés mencionados en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, sino que la institución de que se trate debe explicar también cómo el acceso al citado documento puede perjudicar de manera concreta y efectiva el interés protegido por una excepción establecida en dicho artículo. No obstante, tal institución puede basarse, a este respecto, en presunciones generales aplicables a determinadas categorías de documentos, toda vez que pueden aplicarse consideraciones de carácter general similares a solicitudes de divulgación relativas a documentos de una misma naturaleza (véase la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 116, y la jurisprudencia citada).
36 Por lo que respecta a los procedimientos de control de las ayudas de Estado y a los procedimientos en materia de control de las operaciones de concentración entre empresas, el Tribunal de Justicia ha considerado que dichas presunciones generales podían resultar del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), y del Reglamento (CEE) nº 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (versión corregida DO 1990, L 257, p. 13), respectivamente, que regulan de modo específico las materias de las ayudas estatales y las operaciones de concentración entre empresas y que contienen disposiciones relativas al acceso a información y a documentos obtenidos en el marco de los procedimientos de investigación y de control relativos a una ayuda o a una concentración entre empresas (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 12 supra, apartados 55 a 57, y Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartados 117 y 118).
37 Pues bien, debe considerarse que tales presunciones generales pueden igualmente aplicarse, en lo que a los procedimientos de conformidad con el artículo 81 CE se refiere, debido a que la normativa que regula dicho procedimiento establece también reglas estrictas acerca del tratamiento de la información obtenida o establecida en el marco del referido procedimiento (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 118).
38 En efecto, el artículo 27, apartado 2, y el artículo 28, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, y los artículos 8 y 15 del Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO L 123, p. 18), regulan de modo restrictivo el uso de la información en relación con el procedimiento relativo a la aplicación de las normas sobre competencia contenidas en los artículos 81 CE y 82 CE, limitando el acceso al expediente a las partes a las que la Comisión haya remitido un pliego de cargos y, en su caso, a los denunciantes, sin perjuicio del interés legítimo de las empresas implicadas en que no se divulguen sus secretos comerciales, y exigiendo que la información pertinente sólo se utilice para los fines por los que se ha obtenido, y que no se divulgue la información que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional.
39 En estas circunstancias, por una parte, un acceso generalizado, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, a los documentos intercambiados, en el marco de un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE, entre la Comisión y las partes interesadas en ese procedimiento o los terceros, puede poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido garantizar, en el Reglamento nº 1/2003, entre la obligación de las empresas afectadas de comunicar a la Comisión la información comercial que pueda ser sensible y la garantía de protección reforzada asociada, en virtud del secreto profesional y del secreto comercial, a la información transmitida de ese modo a la Comisión (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 121).
40 Por otra parte, si las personas distintas de las autorizadas a acceder al expediente por la normativa sobre el procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE pudieran obtener el acceso a los documentos relativos a tal procedimiento sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, quedaría en entredicho el régimen instituido por dicha normativa (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 122).
41 Por lo demás, debe considerarse, en lo tocante a la información recabada por la Comisión en procedimientos de conformidad con el artículo 81 CE, con arreglo a la Comunicación sobre la clemencia, que la divulgación de esa información podría disuadir a los potenciales solicitantes de clemencia de hacer declaraciones en virtud de dicha Comunicación. En efecto, podrían encontrarse en una situación menos favorable que la de otras empresas que hubieran participado en la práctica colusoria y que no hubieran colaborado en la investigación o que hubieran colaborado menos intensamente.
42 En consecuencia, para interpretar las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, debe reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los documentos recabados por la Comisión en el curso de un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE perjudicaría, en principio, tanto a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión como a la de los intereses comerciales de las empresas implicadas en dicho procedimiento (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 123).
43 Habida cuenta de la naturaleza de los intereses protegidos en un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE, procede considerar que la conclusión a la que se llega en el apartado anterior se impone con independencia de si la solicitud de acceso se refiere a un procedimiento ya concluido o a un procedimiento pendiente. En efecto, la publicación de la información sensible relativa a las actividades económicas de las empresas implicadas puede perjudicar a sus intereses comerciales, con independencia de que un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE esté en curso. Además, la perspectiva de tal publicación tras la clausura de ese procedimiento podría perjudicar la disponibilidad de las empresas a colaborar cuando está pendiente un procedimiento de ese tipo (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 124).
44 Por lo demás, procede señalar que, con arreglo al artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001, las excepciones relativas a los intereses comerciales o los documentos sensibles pueden aplicarse durante un período de treinta años, e incluso más allá de dicho período si resulta necesario (sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 125).
45 Por último, la presunción general mencionada no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por esa presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación de dicho documento en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 (sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 26 supra, apartado 126).
46 A la luz de cuanto antecede deben examinarse las alegaciones formuladas esencialmente por el Reino de los Países Bajos en los presentes motivos.
47 En primer lugar, el Reino de los Países Bajos alega que el concepto de intereses comerciales a efectos del artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001 sólo engloba los intereses comerciales lícitos y legítimos, lo cual, a su juicio, excluye los intereses comerciales de los participantes en un cártel y el de no ser demandado por una acción de indemnización de daños y perjuicios por violación del Derecho de la Unión. El Reino de los Países Bajos agrega que, en todo caso, en estas circunstancias, por una parte, no deben considerarse comprendidos en el concepto de protección de los intereses comerciales los intereses de la organización de la práctica colusoria, y, por otra, no existe riesgo real alguno de menoscabo de los intereses comerciales en el caso de autos, en la medida en que todos los proveedores de betún participaban en el cártel y que, en lo que a este mercado se refiere, según aduce, la competencia no fue real durante el tiempo de la infracción de que se trata.
48 Sobre el particular, debe señalarse, en primer lugar, que, como ha alegado acertadamente la Comisión, ni el Reglamento nº 1049/2001 ni el Reglamento nº 1/2003 disponen que la participación de una empresa en una infracción de las normas sobre competencia impide a la Comisión invocar la protección de los intereses comerciales de esa empresa para denegar el acceso a información y a documentos relativos a la correspondiente infracción.
49 Al contrario, el hecho de que el artículo 28, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1/2003 prevea que la información recopilada en aplicación de los artículos 17 a 22 de dicho Reglamento sólo pueda utilizarse para el fin para el que haya sido recabada y que la Comisión y las autoridades de la competencia de los Estados miembros, sus funcionarios, agentes y demás personas que trabajen bajo la supervisión de esas autoridades, y también los funcionarios y agentes de las otras autoridades de los Estados miembros estén obligados a no divulgar la información que hayan recopilado o intercambiado en aplicación de dicho Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional, muestra que, en principio, la información relativa a la infracción en cuestión puede, e incluso debe, considerarse confidencial.
50 Confirma, por lo demás, esta apreciación el hecho de que el interés legítimo de las empresas en que no se divulguen sus secretos comerciales limita el derecho de acceso al expediente de la Comisión de las empresas destinatarias de un pliego de cargos, en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, y tal derecho no abarca la información de carácter confidencial. Ello significa que el legislador de la Unión decidió otorgar una cierta protección a los intereses comerciales de las empresas que son objeto de un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE, al igual que del artículo 82 CE, y ello incluso en la situación en la que tal interés podría entrar parcialmente en conflicto con el derecho de defensa de tales empresas.
51 Además, procede ciertamente señalar que, como ha alegado el Reino de los Países Bajos, el Tribunal ha considerado que el interés de una empresa, a la que la Comisión ha impuesto una multa por violación del Derecho de la competencia, en que no se divulguen públicamente los detalles de la conducta constitutiva de infracción que se le imputa no merece ninguna protección particular, habida cuenta del interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de cualquier acción de la Comisión, del interés de los operadores económicos en saber cuáles son las conductas por las que pueden ser sancionados y del interés de las personas perjudicadas por la infracción en conocer sus detalles, con el fin de poder hacer valer, en su caso, sus derechos frente a las empresas sancionadas, y considerando que la empresa dispone de la posibilidad de someter a control jurisdiccional tal decisión (sentencia del Tribunal de 12 de octubre de 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisión, T‑474/04, Rec. p. II‑4225, apartado 72).
52 No obstante, el Tribunal ha señalado igualmente la necesidad de respetar la reputación y la dignidad de las empresas afectadas en tanto que las mismas no hubieran sido condenadas definitivamente y, por lo tanto, ha considerado que, en determinadas situaciones, las apreciaciones de la Comisión relativas a una infracción cometida por una empresa debían ser consideradas confidenciales para el público y, por ende, estaban amparadas, por su propia naturaleza, por el secreto profesional (sentencia Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisión, citada en el apartado 51 supra, apartado 78). Pues bien, procede señalar que, cuando se formuló la solicitud de acceso a la información controvertida, estaban en curso varios procedimientos judiciales relativos a recursos de anulación contra la Decisión betún ante el Tribunal (asuntos que dieron lugar al auto del Tribunal de 4 de julio de 2008, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Comisión, T‑358/06, no publicado en la Recopilación; a las sentencias del Tribunal de 27 de septiembre de 2012, Shell Petroleum y otros/Comisión, T‑343/06; Total/Comisión, T‑344/06; Nynäs Petroleum y Nynas Belgium/Comisión, T‑347/06; Total Nederland/Comisión, T‑348/06; Dura Vermeer Groep/Comisión, T‑351/06; Dura Vermeer Infra/Comisión, T‑352/06; Vermeer Infrastructuur/Comisión, T‑353/06; BAM NBM Wegenbouw y HBG Civiel/Comisión, T‑354/06; Koninklijke BAM Groep/Comisión, T‑355/06; Koninklijke Volker Wessels Stevin/Comisión, T‑356/06; Koninklijke Wegenbouw Stevin/Comisión, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur/Comisión, T‑359/06; Heijmans/Comisión, T‑360/06; Ballast Nedam/Comisión, T‑361/06; Ballast Nedam Infra/Comisión, T‑362/06, y Kuwait Petroleum y otros/Comisión, T‑370/06), por lo que no podía considerarse que las empresas a las que se refiere dicha decisión hubieran sido condenadas definitivamente.
53 Por lo demás, en virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 51 anterior, no debe estimarse que toda información relativa a los detalles de una conducta constitutiva de infracción carezca de carácter confidencial para el público. Dicha jurisprudencia debe interpretarse a la luz de los objetivos legítimos de la Comisión de divulgar y utilizar la información necesaria para aportar la prueba de una infracción, con arreglo a la última frase del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, y de los intereses del público en comprender los motivos que hubieran llevado a la Comisión a adoptar su decisión. Tales intereses comprenden los de los operadores económicos y de las posibles víctimas de la infracción en conocer los comportamientos que la Comisión hubiera considerado prohibidos y los detalles necesarios para solicitar ante el juez nacional el resarcimiento a las empresas responsables, respectivamente.
54 Ahora bien, en el caso de autos el Reino de los Países Bajos no alega que la versión pública de la Decisión betún no permita comprender las razones por las que la Comisión adoptó esa Decisión. Tampoco alega el Reino de los Países Bajos que los operadores económicos no puedan determinar, basándose en la lectura de dicha versión, el comportamiento que observaron las empresas afectadas por la Decisión betún con infracción de las normas de competencia de la Unión y que dio lugar a la imposición de sanciones.
55 En cuanto a los intereses de las posibles víctimas de la infracción a que se refiere la Decisión betún, la versión pública de ésta permite identificar las empresas responsables, la naturaleza y la duración de la infracción, así como una gran cantidad de elementos que permiten comprender lo esencial de su funcionamiento. Por lo tanto, la lectura de tal versión permite que las personas que se consideren lesionadas por la práctica colusoria acudan ante el juez nacional competente.
56 Al respecto, procede señalar que una norma con arreglo a la cual habría que comunicar al solicitante todos los documentos referentes a un procedimiento en materia de competencia únicamente sobre la base de que éste se plantea ejercitar una acción de indemnización no es, en principio, necesaria para garantizar una protección efectiva del derecho a indemnización que ostenta dicho solicitante, ya que es poco probable que la acción de indemnización deba fundamentarse en todos los datos que figuran en el expediente relativo a ese procedimiento. Asimismo, esa norma podría llevar a que se vulneraran otros derechos que confiere el Derecho de la Unión, en particular, a las empresas afectadas, como el derecho a la protección del secreto profesional o del secreto comercial, o a los particulares interesados, como el derecho a la protección de los datos personales. Por último, tal acceso generalizado podría menoscabar también intereses públicos, como la eficacia de la política de represión de las infracciones del Derecho de la competencia, ya que podría disuadir a las personas implicadas en una infracción de los artículos 81 CE y 82 CE de cooperar con las autoridades en materia de competencia (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Rec. p. I‑5161, apartado 27).
57 Por último, debe recordarse que la Decisión betún no era definitiva cuando se adoptó la decisión impugnada, mientras que la imputación del Reino de los Países Bajos se basa esencialmente en la existencia de una infracción confirmada que, según alega, justifica, por parte de las empresas afectadas, la pérdida de todo interés comercial digno de protección en lo que atañe a dicha infracción.
58 De lo que precede se deduce que debe desestimarse el presente motivo.
59 En segundo lugar, el Reino de los Países Bajos alega que su solicitud de acceso a la versión confidencial de la Decisión betún no se refería a los documentos en los que ésta se basó, sino únicamente a los pasajes confidenciales redactados por la propia Comisión a partir de tales documentos. Según el Reino de los Países Bajos, a los pasajes que no pueden considerarse información facilitada por una parte específica e incluso a la información relativa al funcionamiento de la práctica colusoria no debería aplicárseles la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación.
60 Al respecto, debe señalarse, en primer lugar, que, como alega esencialmente la Comisión, el hecho de que la solicitud de acceso del Reino de los Países Bajos no se refiera a los documentos recopilados por la Comisión durante su investigación, sino a algunos pasajes de la Decisión betún redactados sobre la base de dichos documentos, no excluye la aplicación a estos pasajes de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación. En efecto, esta disposición carecería de toda eficacia si se circunscribiera su aplicación a los documentos recopilados en una investigación realizada por una institución de la Unión y no pudiera invocarse para rehusar el acceso a las partes de los documentos redactados posteriormente por dicha institución y que contienen la información derivada de los documentos protegidos.
61 Además, procede desestimar la alegación del Reino de los Países Bajos de que no debe aplicarse a la información relativa al funcionamiento de la práctica colusoria la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación, teniendo en cuenta, por una parte, que en modo alguno se ha probado dicha alegación, y, por otra, lo expuesto en los apartados 48 a 56 anteriores.
62 Por consiguiente, procede desestimar la presente alegación.
63 En tercer lugar, el Reino de los Países Bajos alega que la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación se aplica únicamente durante el período en que se desarrolla la investigación, mientras que su solicitud de acceso se formuló tras la adopción de la Decisión betún.
64 No puede acogerse esta alegación, habida cuenta de las observaciones realizadas en el apartado 43 anterior. Por lo demás, como alega acertadamente la Comisión, la investigación que culminó con la adopción de la Decisión betún no podía considerarse concluida definitivamente al adoptarse la decisión impugnada, en la medida en que, como se ha señalado en el apartado 52 anterior, se estaban sustanciando varios procedimientos judiciales ante el Tribunal cuando se formuló la solicitud de acceso a la información controvertida. Por consiguiente, en función del resultado de dichos procedimientos judiciales, la Comisión podría haber tenido que reanudar sus actividades al objeto de adoptar, en su caso, una nueva decisión relativa a las infracciones del artículo 81 CE objeto de la Decisión betún.
65 En consecuencia, debe desestimarse igualmente la presente alegación.
66 En cuarto lugar, el Reino de los Países Bajos alega esencialmente que, al aplicar a toda la información controvertida tanto la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los intereses comerciales, como la establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión, la Comisión no motivó de manera específica el carácter confidencial de cada parte de la información de referencia, siendo así que se trata de informaciones distintas. Según el Reino de los Países Bajos, la Comisión debería haber indicado concretamente, con arreglo a la jurisprudencia, por efecto de un análisis separado, la naturaleza de cada parte de la información cuya divulgación se denegó, y las razones de la denegación.
67 Al respecto, debe señalarse que se recabó la información controvertida con ocasión de la investigación de la Comisión que culminó con la adopción de la Decisión betún, la cual, como se ha señalado en el apartado 64 anterior, no podía considerarse definitivamente terminada al adoptarse la decisión impugnada. Dicha información atañe a algunos detalles de la organización y del funcionamiento de la práctica colusoria a que se refiere la Decisión betún, a la implicación concreta de las empresas que participaron en tal infracción del artículo 81 CE y a la implicación personal de los empleados de aquéllas y, por último, a las condiciones de los mercados pertinentes. La lectura de la versión pública de la Decisión betún muestra que la decisión de la Comisión de mantener dicha información confidencial se deriva de un análisis individual de ésta. En efecto, la información considerada confidencial en dicha versión fue ocultada de manera puntual en el texto de la misma. Pues bien, la versión pública de la Decisión betún permite comprender con suficiente precisión los motivos que llevaron a la Comisión a denegar la divulgación de la información ocultada.
68 En este contexto, habida cuenta de lo que se ha indicado en los apartados 30 a 45 anteriores, la Comisión podía considerar que a la información controvertida le era aplicable la presunción general según la cual la divulgación de los documentos recopilados por la Comisión en un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE, en principio, supondría un perjuicio tanto para la protección de los objetivos de las actividades de investigación como para la de los intereses comerciales de las empresas implicadas en tal procedimiento.
69 Por consiguiente, debe considerase suficiente la motivación de la decisión impugnada, que se basa esencialmente en tal presunción, como reconocen las partes.
70 En consecuencia, debe desestimarse la presente alegación.
71 Por último, en quinto lugar, el Reino de los Países Bajos alega que la Comisión no motivó la denegación de acceso a las notas a pie de página nos 7 a 12, vinculadas a los considerandos 4 a 6 de la Decisión betún y, por ende, a la información referida en el apartado 17, primer guión, anterior.
72 Al respecto, debe señalarse que, en la decisión impugnada, la Comisión no señaló los motivos por los que no se habían divulgado dichas notas a pie de página. No obstante, como manifiesta acertadamente la Comisión, aun cuando la solicitud confirmatoria aludía a los considerandos 4 a 6 de la versión confidencial de la Decisión betún, a los que correspondían dichas notas a pie de página, no mencionaba tales notas. Ahora bien, cuando, en la solicitud confirmatoria, el Reino de los Países Bajos consideró que debían divulgarse algunas notas a pie de página relativas a un pasaje de la Decisión betún, las mencionó expresamente. Así, solicitó de modo específico acceso a las notas a pie de página nos 340, 341, 343, 344, 345 a 349, 371 a 376, 489 y 519 a 521 de la Decisión betún. Por lo tanto, procede considerar que, por la lectura de la solicitud confirmatoria, la Comisión podía entender que ésta no se refería a las notas a pie de página nos 7 a 12 de la Decisión betún, de forma que la decisión impugnada no debía contener necesariamente ninguna motivación en cuanto a la decisión de no divulgar tales notas a pie de página.
73 En consecuencia, debe desestimarse igualmente la presente alegación.
74 De todas las consideraciones que preceden se deduce que procede desestimar los motivos primero y segundo.
Sobre el tercer motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto un interés público superior justifica, en principio, la divulgación de la información controvertida
75 Del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento nº 1049/2001 se desprende que las instituciones de la Unión no deben denegar el acceso a un documento cuando su divulgación reviste un interés público superior, aunque aquélla pudiera suponer un perjuicio, como en el caso de autos, para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica determinada o para la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión.
76 Como se ha indicado en el apartado 7 anterior, en la decisión impugnada la Comisión consideró que la solicitud confirmatoria no contenía ninguna argumentación que pudiera demostrar la existencia de tal interés público superior, en la medida en que la alegación formulada por el Reino de los Países Bajos al respecto, basada en la utilidad de la versión confidencial de la Decisión betún para preparar una acción de responsabilidad contra las empresas afectadas por dicha Decisión, era de carácter privado.
77 El Reino de los Países Bajos alega que esta apreciación es errónea. Sostiene que las acciones civiles desempeñan un importante papel en la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE y recuerda que él mismo no es una parte privada, sino un Estado miembro que, encargado de gestionar el Tesoro público neerlandés y de servir a los intereses financieros del Estado, se esfuerza en que se reparen las pérdidas sufridas. Alega, por último, que el cauce de la acción privada de reclamación de daños y perjuicios es la única posibilidad de que dispone el Reino de los Países Bajos para hacer que se respete el Derecho de la Unión en el ordenamiento jurídico interno en el marco de la ejecución del deber de colaboración que le incumbe en virtud del artículo 10 CE.
78 La Comisión refuta esta argumentación.
79 Debe recordarse que cualquier persona está legitimada para solicitar la reparación del perjuicio sufrido cuando exista una relación de causalidad entre tal perjuicio y el comportamiento que puede restringir o falsear el juego de la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Courage y Crehan, C‑453/99, Rec. p. I‑6297, apartados 24 y 26; de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros, C‑295/04 a C‑298/04, Rec. p. I‑6619, apartados 59 y 61, y Pfleiderer, citada en el apartado 56 supra, apartado 28). En efecto, un derecho de esta índole refuerza la operatividad de las normas de competencia de la Unión y puede disuadir los acuerdos o las prácticas, a menudo encubiertos, que puedan restringir o falsear el juego de la competencia. Desde este punto de vista, las acciones de reclamación de indemnizaciones por daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales nacionales pueden contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión (sentencias Courage y Crehan, antes citada, apartado 27, y Pfleiderer, citada en el apartado 56 supra, apartado 29).
80 No obstante, de la jurisprudencia se desprende, por una parte, que la cuestión de si una persona necesita un documento para preparar un recurso de anulación forma parte del examen de ese recurso y, por otra, que aun suponiendo que se compruebe esta necesidad, ello no debe tomarse en consideración para apreciar la ponderación de los intereses a que se refiere el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 en lo que atañe a una solicitud de acceso al documento (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, T‑110/03, T‑150/03 y T‑405/03, Rec. p. II‑1429, apartado 55).
81 Debe considerarse que la jurisprudencia citada en el apartado anterior es igualmente aplicable por lo que respecta a las solicitudes de acceso a los documentos e información formuladas en virtud del Reglamento nº 1049/2001, documentos e información que podrían resultar útiles con miras a una acción de indemnización de daños y perjuicios.
82 En efecto, por una parte, corresponde al juez nacional competente que conoce de una acción e indemnización de daños y perjuicios arbitrar los mecanismos para la práctica probatoria y para la presentación de documentos apropiados, en virtud del Derecho aplicable, con el fin de resolver el litigio.
83 En este contexto, el juez nacional puede pedir a la Comisión la colaboración que considere conveniente, incluso en lo que atañe a la aportación de información y de documentos. Así, a tenor del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, en los procedimientos de conformidad con el artículo 81 CE u 82 CE, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros pueden solicitar a la Comisión la información que obre en su poder o un dictamen sobre cuestiones relativas a la aplicación de las normas de competencia de la Unión.
84 Por otra parte, el interés que tiene la posibilidad de obtener el resarcimiento de un perjuicio sufrido debido a una violación del Derecho de la competencia de la Unión debe considerarse un interés privado, como señaló la Comisión en la decisión impugnada, a pesar de la importancia de la posible contribución de las acciones de indemnización de daños y perjuicios al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión. Al respecto, debe observarse que la Comisión ya persiguió el interés público en que se aplique el Derecho de la competencia a la práctica colusoria relativa al mercado del betún para revestimiento de carreteras en los Países Bajos cuando adoptó la Decisión betún a tal fin.
85 No puede desvirtuarse esta apreciación por el hecho de que el Reino de los Países Bajos sea un Estado miembro.
86 En efecto, el propio Reino de los Países Bajos optó por solicitar el acceso a la información controvertida en virtud del Reglamento nº 1049/2001. Pues bien, a tenor de su artículo 2, apartado 1, dicho Reglamento confiere a todo ciudadano de la Unión y a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro el derecho a acceder a los documentos de las instituciones sin, no obstante, establecer normas diferenciadas en lo que al acceso se refiere según la naturaleza de tales solicitantes.
87 Por consiguiente, procede desestimar el presente motivo.
88 En la medida en que, por una parte, en la decisión impugnada la Comisión consideró que la información a que se refiere el apartado 17, octavo guión, anterior, estaba amparada por las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, relativas a la protección de los intereses comerciales de las empresas y a la protección de las actividades de investigación y, por otra, se han desestimado los tres motivos anteriores, en méritos de los cuales la demandante alegaba esencialmente que la aplicación de dichas excepciones en el caso de autos adolecía de errores, no es necesario examinar el cuarto motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto la Comisión consideró que la información referida en el apartado 17, octavo guión, anterior, estaba amparada por la excepción relativa a la protección de la integridad de la persona.
Sobre el quinto motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, y a la violación del principio de proporcionalidad, por cuanto la Comisión no otorgó un acceso parcial a la información controvertida
89 El Reino de los Países Bajos sostiene que, aun suponiendo que determinados elementos de la Decisión betún estén incursos efectivamente en algunas excepciones al derecho de acceso, las demás partes de dicha Decisión deberían, no obstante, ser divulgadas, en virtud del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001. Alega que, por lo demás, en virtud del principio de proporcionalidad, la Comisión debería haber examinado si existían medidas menos gravosas que la denegación de la solicitud de acceso. Precisa que, por ejemplo, la utilización de franjas relativas al valor de las ventas y de las cuotas de mercado habría permitido la divulgación de una parte de la información solicitada.
90 La Comisión se opone a las alegaciones del Reino de los Países Bajos.
91 Con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, en el caso de que las excepciones previstas en dicho artículo se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el examen del acceso parcial a un documento de las instituciones de la Unión debe realizarse a la luz del principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala, C‑353/99 P, Rec. p. I‑9565, apartados 27 y 28).
92 Del propio tenor del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 resulta que una institución está obligada a examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos a que se refiere una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a los datos contemplados por las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001. La institución debe conceder tal acceso parcial si, cuando deniega el acceso al documento, el objetivo perseguido por ella puede alcanzarse en el supuesto de que esa institución se limite a ocultar los pasajes que puedan perjudicar el interés público protegido (sentencia del Tribunal de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo, T‑264/04, Rec. p. II‑911, apartado 50, y véase, en este sentido, la sentencia Consejo/Hautala, citada en el apartado 91 supra, apartado 29).
93 Pues bien, debe señalarse, por una parte, que, en el caso de autos, al publicar la versión pública de la Decisión betún, la Comisión concedió precisamente un acceso parcial a esta Decisión, denegando el acceso posteriormente solicitado por el Reino de los Países Bajos únicamente a las partes de la Decisión betún que, como se deduce de todas las observaciones realizadas anteriormente, podía legítimamente considerar que estaban amparadas por las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, relativas a la protección de los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas y de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión, respectivamente.
94 Por otra parte, contrariamente a lo que alega esencialmente el Reino de los Países Bajos, debe considerarse que el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 no exige que las instituciones de la Unión a las que se haya solicitado el acceso a documentos sustituyan por franjas las partes de los documentos cuya divulgación se deniega legítimamente, en virtud de las excepciones establecidas en dicho Reglamento, cuando se trata de cifras.
95 En consecuencia, procede desestimar el presente motivo.
Sobre el sexto motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto a que ya no estaba justificada la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, habida cuenta del período al que se refiere la información controvertida
96 El artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001 dispone:
«Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de treinta años. En el caso de que los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuese necesario.»
97 El Reino de los Países Bajos alega que la Comisión no examinó si seguía estando justificada la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, habida cuenta de la antigüedad de la información controvertida, que, según señala, data de seis a catorce años antes y que se refiere a comportamientos prohibidos que, a priori, ya no tienen lugar hoy en día.
98 La Comisión refuta la alegación del Reino de los Países Bajos.
99 Al respecto, debe señalarse que, como se desprende del propio texto del artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001 y como ha observado la jurisprudencia (véase el apartado 44 anterior), las excepciones establecidas en dicha disposición pueden aplicarse durante un período de 30 años, incluso después de este período, si fuese necesario, en lo que atañe, en particular, a la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales.
100 En el presente asunto, una parte de la información controvertida se obtuvo de documentos que pueden remontar al inicio de los años noventa. No obstante, toda esta información tiene una antigüedad inferior a los 30 años y forma parte de una decisión de la Comisión adoptada menos de dos años antes de la interposición del presente recurso. Por otra parte, como se ha señalado en el apartado 64 anterior, no podía considerarse que la investigación que llevó a la adopción de la Decisión betún había finalizado definitivamente al adoptarse la decisión impugnada. Por último, el Reino de los Países Bajos no rebate de manera motivada la afirmación de la Comisión de que los mercados afectados por la Decisión betún en los Países Bajos se caracterizaban por una gran estabilidad. Por lo tanto, la información, incluso relativamente antigua, podía conservar importancia comercial.
101 Teniendo en cuenta todas las consideraciones que preceden, debe desestimarse el presente motivo.
Sobre el séptimo motivo, relativo a la infracción del artículo 10 CE, a la luz del principio de proporcionalidad
102 Según el Reino de los Países Bajos, la aplicación del Reglamento nº 1049/2001 no debe ir en contra del Derecho primario ni de los principios generales del Derecho de la Unión. Señala que, en virtud del artículo 10 CE, los Estados miembros y las instituciones tienen deberes recíprocos de cooperación leal. Aduce que el principio de proporcionalidad tiene relevancia en este caso ya que el artículo 10 CE prevé la posibilidad de intercambiar información, y, a pesar de que un proceso de este tipo sea más restringido que la divulgación, puede, no obstante, afectar a información que no se haya puesto en conocimiento del público.
103 Según la Comisión, el Reino de los Países Bajos ha basado su solicitud de acceso a la Decisión betún explícita y exclusivamente en el Reglamento nº 1049/2001 y no ha formulado ninguna solicitud de información en virtud del artículo 10 CE. En lo que atañe a la procedencia de la decisión impugnada, considera que se trata únicamente de determinar si la Comisión aplicó correctamente lo dispuesto en el Reglamento nº 1049/2001. Infiere que, por lo tanto, este motivo es inadmisible.
104 Aun suponiendo que dicho motivo sea admisible, en el caso de autos, según la Comisión, no se trata de información que necesite el Reino de los Países Bajos para cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, sino de información que el referido Estado desea obtener para preparar una acción privada de indemnización de daños y perjuicios ante la jurisdicción civil. A su juicio, el artículo 10 CE no debe, por lo tanto, autorizar el acceso a dicha información. Si se considera que la demanda de indemnización de daños y perjuicios a escala nacional contribuye a la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE, en tal caso la Comisión estima que no podría garantizarse la confidencialidad de la información solicitada y que, por ende, podría desestimarse dicha solicitud.
105 El artículo 10 CE dispone:
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de [la Unión]. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión.
Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado.»
106 Este artículo impone una obligación de cooperación leal que se aplica tanto a los Estados miembros como a las instituciones de la Unión. Éstos deben perseguir el establecimiento de un diálogo constructivo que facilite, en particular, la aplicación del Derecho de la Unión en el marco del reparto de las competencias establecido por los Tratados.
107 No obstante, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad del presente motivo, debe señalarse que, como se ha indicado en el apartado 86 anterior, el Reino de los Países Bajos optó por formular una solicitud de acceso a los pasajes confidenciales de la Decisión betún en virtud del Reglamento nº 1049/2001. La elección de este procedimiento vincula tanto al Reino de los Países Bajos como a la Comisión, ya que ambas partes están obligadas a someterse a los imperativos impuestos por dicho Reglamento. Por lo tanto, la Comisión no podía sustraerse al procedimiento ni a las posibilidades de excepción al derecho de acceso establecidas en el referido Reglamento por el mero hecho de que un Estado miembro presentara la solicitud. En efecto, el Reglamento nº 1049/2001 no confiere ningún estatuto particular a un Estado miembro solicitante de acceso, el cual debe someterse, pues, a los mismos límites establecidos en el Reglamento que los demás solicitantes. La aplicación automática de la obligación de cooperación leal en este contexto supondría conceder a los Estados miembros un estatuto particular que no previó el legislador de la Unión al redactar los diversos actos legislativos de que se trata.
108 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la infracción del artículo 10 CE y, por lo tanto, el recurso en su integridad.
Costas
109 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos invocados por el Reino de los Países Bajos, procede condenarlo al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas así como con las causadas por la Comisión Europea.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de septiembre de 2013.
Firmas
Índice
Antecedentes de hecho
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del litigio
Sobre el fondo
Observaciones preliminares
Sobre los motivos primero y segundo, relativos, respectivamente, a la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001 y al incumplimiento de la obligación de motivación, en cuanto la Comisión consideró que a la información controvertida le eran de aplicación las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en dichas disposiciones y no explicó la razón por la que no se habían comunicado las notas a pie de página nos 7 a 12 de la Decisión betún
Sobre el tercer motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto un interés público superior justifica, en principio, la divulgación de la información controvertida
Sobre el quinto motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, y a la violación del principio de proporcionalidad, por cuanto la Comisión no otorgó un acceso parcial a la información controvertida
Sobre el sexto motivo, relativo a la infracción del artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/2001, en cuanto a que ya no estaba justificada la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, habida cuenta del período al que se refiere la información controvertida
Sobre el séptimo motivo, relativo a la infracción del artículo 10 CE, a la luz del principio de proporcionalidad
Costas