ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (šiesta komora)
z 13. septembra 2013 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Návrh smerujúci k sprístupneniu určitých dôverných častí konečného rozhodnutia Komisie týkajúceho sa kartelu – Zamietnutie prístupu – Povinnosť odôvodnenia – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súkromia a integrity jednotlivca – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu vyšetrovania – Prevažujúci verejný záujem – Lojálna spolupráca“
Vo veci T‑380/08,
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: C. Wissels, M. de Mol a M. de Ree, splnomocnené zástupkyne,
žalobca,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: A. Bouquet a P. Costa de Oliveira, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie z 30. júna 2008, ktorým sa zamieta prístup k určitým dôverným častiam rozhodnutia K(2006) 4090 v konečnom znení [vec COMP/F/38.456 – Bitúmen (Holandsko)],
VŠEOBECNÝ SÚD (šiesta komora),
v zložení: predseda komory H. Kanninen, sudcovia S. Soldevila Fragoso (spravodajca) a G. Berardis,
tajomník: N. Rosner, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. decembra 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
Skutkový stav
1 Dňa 13. septembra 2006 prijala Komisia Európskych spoločenstiev rozhodnutie K(2006) 4090 v konečnom znení [vec COMP/F/38.456 – Bitúmen (Holandsko)] (ďalej len „rozhodnutie o bitúmene“) o konaní podľa článku 81 [ES]. Znenie tohto rozhodnutia, z ktorého boli odstránené niektoré časti, ktoré Komisia považovala za dôverné (ďalej len „verejné znenie rozhodnutia o bitúmene“), bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie z 28. júla 2007 (Ú. v. EÚ L 196, s. 40). Komisia v rozhodnutí o bitúmene konštatovala, že niekoľko podnikov svojou účasťou na karteli na trhu s bitúmenom určeným na výstavbu ciest v Holandsku porušilo článok 81 ods. 1 ES a uložila týmto podnikom pokuty, ktorých celková výška dosiahla 266,717 milióna eur.
2 Dňa 7. marca 2008 podalo Holandské kráľovstvo na Komisiu žiadosť o prístup k úplnému zneniu rozhodnutia o bitúmene (ďalej len „dôverné znenie rozhodnutia o bitúmene“) na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).
3 Listom z 27. marca 2008 Komisia zamietla pôvodnú žiadosť o prístup k dôvernému zneniu rozhodnutia o bitúmene.
4 Dňa 17. apríla 2008 podalo Holandské kráľovstvo na základe článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 opakovanú žiadosť s požiadavkou, aby Komisia svoje stanovisko (ďalej len „opakovaná žiadosť“) prehodnotila. Holandské kráľovstvo uviedlo, že vzhľadom na to, že v dôsledku konania podnikov uvedených v rozhodnutí o bitúmene utrpelo ujmu, má v úmysle žiadať na vnútroštátnych súdoch náhradu škody od týchto podnikov. Holandské kráľovstvo poznamenalo, že by bolo v tejto súvislosti užitočné zoznámiť sa s informáciami, ktoré sa nachádzajú v dôvernom znení rozhodnutia o bitúmene, avšak ktoré boli z verejného znenia tohto rozhodnutia odstránené. Holandské kráľovstvo uviedlo na tieto účely niektoré osobitné časti rozhodnutia o bitúmene, ktoré sa týkajú:
– povahy a závažnosti porušenia (odôvodnenia 4 až 6 rozhodnutia o bitúmene),
– organizácie a fungovania kartelu (odôvodnenia 48 až 86 a 350 až 354 rozhodnutia o bitúmene),
– úlohy niektorých podnikov pri podnecovaní a vedení kartelu (odôvodnenia 342 až 347 rozhodnutia o bitúmene),
– dohôd o cenách stanovených v rámci kartelu (odôvodnenia 87 až 126 rozhodnutia o bitúmene),
– rozdielov medzi úrovňou cien bitúmenu v Holandsku a susedných krajinách (odôvodnenia 150, 174, 314 rozhodnutia o bitúmene),
– záujmu stavbárov ciest na zvýšení cien bitúmenu (odôvodnenia 149 a 151 rozhodnutia o bitúmene),
– podielov účastníkov kartelu na trhu a ich obratov týkajúcich sa predajov bitúmenu v Holandsku (odôvodnenia 7 až 29 a 321 rozhodnutia o bitúmene),
– a napokon mien fyzických osôb, zastupujúcich účastníkov na stretnutiach kartelu (odôvodnenia 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 a 298 rozhodnutia o bitúmene).
5 Listom z 30. júna 2008 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia zamietla opakovanú žiadosť.
6 Pokiaľ ide o informácie uvedené v bode 4 prvej zarážke vyššie, Komisia uviedla, že verejné znenie rozhodnutia o bitúmene a jeho dôverné znenie sú rovnaké.
7 Pokiaľ ide o informácie uvedené v bode 4 druhej až ôsmej zarážke vyššie, Komisia uviedla, že sa na ne vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovené v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ktoré sa týkajú obchodných záujmov fyzickej alebo právnickej osoby a účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Európskej únie. Ďalej uviedla, že podľa článku 4 ods. 2 in fine uvedeného nariadenia sa tieto výnimky neuplatnia, pokiaľ preváži verejný záujem na zverejnení požadovaných informácií. Komisia sa však domnievala, že opakovaná žiadosť neobsahuje tvrdenia, ktoré by mohli existenciu takéhoto záujmu dokázať, lebo záujem uvádzaný Holandským kráľovstvom, vychádzajúci z užitočnosti dôverného znenia rozhodnutia o bitúmene pre prípravu prípadnej žaloby o náhradu škody proti podnikom, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie, má súkromnoprávnu a nie verejnoprávnu povahu.
8 Pokiaľ ide o informácie uvedené v bode 4 ôsmej zarážke vyššie, Komisia sa domnievala, že sa na ne okrem článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 vzťahuje tiež výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia, ktorá sa týka ochrany súkromia a integrity jednotlivca.
9 Nakoniec Komisia dospela k záveru, že vzhľadom na to, že sa na informácie uvedené v bode 4 druhej až ôsmej zarážke v plnom rozsahu vzťahujú výnimky uvedené vyššie, nie je čiastočné sprístupnenie týchto informácií podľa článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 možné.
10 V auguste 2009 zverejnila Komisia nové verejné znenie rozhodnutia o bitúmene, ktoré obsahuje menší počet nesprístupnených častí (ďalej len „nové verejné znenie rozhodnutia o bitúmene“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
11 Holandské kráľovstvo návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 9. septembra 2008 podalo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
12 Uznesením predsedu druhej komory Všeobecného súdu z 2. júna 2010 bolo konanie v tejto veci prerušené až do rozhodnutia Súdneho dvora v konaní o veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Zb. s. I‑5885), ako aj rozhodnutia Všeobecného súdu v konaní o veci, v ktorej bolo vydané uznesenie z 25. januára 2011, Basell Polyolefine/Komisia (T‑399/07, neuverejnené v Zbierke). V konaní sa opäť pokračovalo 25. januára 2011.
13 Keďže sa zmenilo zloženie komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený do šiestej komory, ktorej bola prejednávaná vec pridelená.
14 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd rozhodol o otvorení ústnej časti konania. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania 14. decembra 2012.
15 Na konci uvedeného pojednávania Všeobecný súd položil účastníkom konania otázku týkajúcu sa presného určenia predmetu sporu vzhľadom na novú verziu rozhodnutia o bitúmene.
16 Písomnými pripomienkami predloženými kancelárii Všeobecného súdu 24. januára a 8. februára 2013 Holandské kráľovstvo a Komisia odpovedali na otázku položenú Všeobecným súdom.
17 Vo svojich pripomienkach Holandské kráľovstvo uviedlo, že jeho žiadosť o prístup sa týka všetkých častí, ktoré ostali dôverné v novom verejnom znení rozhodnutia o bitúmene. V tejto súvislosti identifikovalo niektoré pasáže tohto rozhodnutia týkajúce sa:
– povahy a závažnosti porušenia (poznámky od čiarou č. 7 až 12 rozhodnutia o bitúmene),
– organizácie a fungovania kartelu (odôvodnenia 50, 53 až 57, 59, 62, 64 až 66, 69 až 74, 77, 78, 80, 82 až 86 a poznámky pod čiarou č. 130, 132 až 134, 137 až 140, 143 až 148, 150 až 157, 160 až 187, 189 až 192, 194 až 198, 200 až 204, 206 až 212, 215 až 229, 231 až 239, 519 až 521 rozhodnutia o bitúmene),
– úlohy niektorých podnikov pri podnecovaní a vedení kartelu (odôvodnenia 342 až 345 a poznámky pod čiarou č. 505, 507 až 513, 515 až 518 rozhodnutia o bitúmene),
– dohôd o cenách stanovených v rámci kartelu (odôvodnenia 88 až 98, 102 až 118, 120 až 125 a poznámky pod čiarou č. 240 až 251, 253, 254, 256 až 268, 270, 272 až 322 rozhodnutia o bitúmene),
– rozdielov medzi úrovňou cien bitúmenu v Holandsku a susedných krajinách (poznámky pod čiarou č. 372 až 376 rozhodnutia o bitúmene),
– záujmu stavbárov ciest na zvýšení cien bitúmenu (poznámky pod čiarou č. 341 až 346 rozhodnutia o bitúmene),
– podielov účastníkov kartelu na trhu a ich obratov týkajúcich sa predajov bitúmenu v Holandsku (odôvodnenia 8 až 16, 18 až 23, 29 a poznámky pod čiarou č. 16, 18, 21, 29 až 32, 35 až 37, 41, 43 až 45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73, 77 až 81 rozhodnutia o bitúmene),
– mien fyzických osôb, zastupujúcich účastníkov na stretnutiach kartelu (odôvodnenia 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298 rozhodnutia o bitúmene),
– a napokon „ďalších požadovaných informácií“ (odôvodnenia 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175 až 177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342 až 347, 372, 378, 380, 382 až 386, 389 až 391, 394, 397 a poznámky pod čiarou č. 82, 84 až 87, 89 až 100, 102 až 119, 121, 122, 124, 126, 341, 350 až 352, 379 až 381, 385, 386, 390 až 393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435 až 437, 441, 447, 450, 453 až 458, 465 až 469, 472 až 474, 480 až 483, 522, 528, 541, 547, 549 a príloha 1 rozhodnutia o bitúmene).
18 Holandské kráľovstvo zdôraznilo, že súčasťou jeho žiadosti o prístup sú aj „ďalšie požadované informácie“, hoci nie sú osobitne uvedené v opakovanej žiadosti. Opakovaná žiadosť sa totiž podľa neho týka celistvosti rozhodnutia o bitúmene. Nakoniec Holandské kráľovstvo spresnilo, že predmetom sporu nie sú dôverné informácie získané Komisiou na základe jej oznámenia o oslobodení od pokút a znížení pokút v prípadoch kartelov (Ú. v. ES C 45, 2002, s. 3; Mim. vyd. 08/002, s. 155, ďalej len „oznámenie o zhovievavosti“).
19 Komisia vo svojich pripomienkach zdôraznila nesúdržnosť a nejasnosť postoja Holandského kráľovstva, pokiaľ ide o určenie informácií, ktorých sa týka žiadosť o prístup, ktorá je predmetom sporu. V tomto smere tvrdí, že z pôvodnej žiadosti a opakovanej žiadosti nevyplývalo jasne, či Holandské kráľovstvo žiadalo o prístup k iným informáciám než uvedeným v týchto žiadostiach.
20 Následne boli účastníci konania vyzvaní, aby sa zúčastnili nového pojednávania, ktoré bolo stanovené na 29. apríla 2013, na ktoré sa však nedostavili. Ústna časť konania bola ukončená 17. apríla 2013.
21 Holandské kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka všetkých častí rozhodnutia o bitúmene, ktoré sú stále dôverné, s výnimkou tých častí, ktoré obsahujú informácie získané na základe oznámenia o zhovievavosti,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
22 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania.
Právny stav
O predmete sporu
23 Po prijatí napadnutého rozhodnutia a predložení dupliky zverejnila Komisia nové verejné znenie rozhodnutia o bitúmene. Toto znenie obsahuje menej nesprístupnených informácií, než verejné znenie, ktoré bolo predmetom pôvodnej diskusie medzi účastníkmi konania najprv pred Komisiou a potom pred Všeobecným súdom v rámci vyjadrení účastníkov konania. Na pojednávaní považoval Všeobecný súd za nevyhnutné požiadať účastníkov konania o spresnenie predmetu sporu v dôsledku tohto nového verejného znenia rozhodnutia o bitúmene. Holandské kráľovstvo na túto žiadosť odpovedalo vo svojom vyjadrení z 24. januára 2013, v ktorom označilo časti, ktorých sprístupnenie odteraz požaduje a vypustilo zo svojej žiadosti časti, ktoré sa odteraz nachádzajú v novom verejnom znení rozhodnutia o bitúmene. Okrem toho Holandské kráľovstvo uviedlo, že informácie získané na základe oznámenia o zhovievavosti sú z jeho žiadosti o prístup vylúčené (pozri bod 18 vyššie).
24 Je preto potrebné dospieť k záveru, že napadnuté rozhodnutie treba preskúmať s ohľadom na spresnenia predložené Holandským kráľovstvom v jeho pripomienkach z 24. januára 2013.
O veci samej
25 Tvrdenia predložené Holandským kráľovstvom na podporu jeho žaloby možno zoskupiť do siedmich dôvodov. Prvý a druhý žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ako aj povinnosti odôvodnenia, lebo Komisia sa domnievala, že na informácie uvedené v bode 17 druhej až ôsmej zarážke vyššie (ďalej len „sporné informácie“) sa vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovené v uvedených ustanoveniach a že nevysvetlila dôvod, prečo neboli sprístupnené poznámky pod čiarou č. 7 až 12 rozhodnutia o bitúmene (bod 17 prvá zarážka vyššie). Tretí žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 2 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, lebo sprístupnenie sporných informácií je odôvodnené vyšším verejným záujmom. Štvrtý žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 1 písm. b) rovnakého nariadenia, lebo Komisia sa domnievala, že na informácie uvedené v bode 17 ôsmej zarážke vyššie sa vzťahovala výnimka založená na ochrane integrity jednotlivca. Piaty žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 a na porušení zásady proporcionality, lebo Komisia neumožnila čiastočný prístup k sporným informáciám. Šiesty žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001, lebo uplatnenie výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001už nebolo odôvodnené, vzhľadom na obdobie, na ktoré sa vzťahovali sporné informácie. Napokon siedmy žalobný dôvod je založený na porušení článku 10 ES s ohľadom na zásadou proporcionality, lebo Komisia si nevymenila tieto informácie s Holandským kráľovstvom.
Úvodné pripomienky
26 Treba uviesť, že inštitúcia Únie môže na účely posúdenia žiadosti o prístup k dokumentom, ktorými disponuje, zohľadniť viacero dôvodov zamietnutia uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 28. júna 2012, Komisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, body 113 a 114).
27 Ako bolo uvedené v bode 7 vyššie, Komisia sa domnievala, že na sporné informácie sa vzťahovala jednak výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 prvej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany obchodných záujmov a ďalej výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke rovnakého nariadenia týkajúca sa ochrany účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie. Aby Holandské kráľovstvo mohlo preukázať, že napadnuté rozhodnutie trpí vadou, ktorá môže odôvodniť jeho zrušenie, musí vo vzťahu k týmto informáciám preukázať buď v rámci prvého a druhého žalobného dôvodu, že sa Komisia dopustila nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnievala, že prístup možno odmietnuť na základe každej z týchto výnimiek, alebo v rámci tretieho a piateho až siedmeho žalobného dôvodu, že sprístupnenie týchto informácií, a to aspoň čiastočné, alebo ich výmena s Holandským kráľovstvom, je v každom prípade odôvodnené prevažujúcim verejným záujmom, časom, ktorý uplynul, alebo povinnosťou Komisie dodržiavať článok 10 ES alebo zásadu proporcionality.
28 Napokon, ako bolo uvedené v bode 8 vyššie, Komisia sa domnievala, že na informácie uvedené tak v bode 4 ôsmej zarážke, ako aj v bode 17 ôsmej zarážke vyššie sa tiež vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany súkromia a integrity jednotlivca. Preto s cieľom preukázať, že napadnuté rozhodnutie trpí vadou, ktorá odôvodňuje jeho zrušenie, pokiaľ ide o predmetné informácie, Holandské kráľovstvo musí buď súčasne preukázať, že prvý, druhý a štvrtý žalobný dôvod je dôvodný, alebo preukázať, že je dôvodný niektorý z tretieho a piateho až siedmeho žalobného dôvodu.
29 Je preto potrebné preskúmať najskôr spoločne prvý a druhý žalobný dôvod.
O prvom a druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ako aj povinnosti odôvodnenia, lebo Komisia sa domnievala, že na sporné informácie sa vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovené v uvedených ustanoveniach a nevysvetlila dôvod, prečo neboli sprístupnené poznámky pod čiarou č. 7 až 12 rozhodnutia o bitúmene
30 Prejednávaná vec sa týka vzťahov medzi nariadením č. 1049/2001 a inou právnou úpravou, konkrétne nariadením Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 a 82 [ES] (Ú. v. ES L 1, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205), ktorá upravuje osobitné odvetvie práva Únie. Obe tieto nariadenia majú odlišné ciele. Cieľom prvého z týchto nariadení je zaistiť čo najväčšiu transparentnosť rozhodovacieho procesu orgánov verejnej moci, ako aj informácií, na ktorých sú založené ich rozhodnutia. Jeho cieľom je teda čo najviac uľahčiť výkon práva na prístup k dokumentom inštitúcií a podporiť riadny úradný postup. Cieľom druhého z nich je zabezpečiť rešpektovanie služobného tajomstva v konaniach o kontrole koncentrácií medzi podnikmi na úrovni Únie (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 109).
31 Na rozdiel od tvrdenia Holandského kráľovstva, podľa ktorého z článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že v prípade rozporu medzi týmto nariadením a iným pravidlom práva Únie majú ustanovenia uvedeného nariadenia prednosť, je potrebné uviesť, že nariadenia č. 1049/2001 a 1/2003 neobsahujú ustanovenia, ktoré by výslovne upravovali prednosť jedného nariadenia pred druhým. Treba preto zabezpečiť uplatnenie každého z týchto nariadení, ktoré bude zlučiteľné s uplatnením druhého nariadenia a tak umožní ich koherentné uplatnenie. Okrem toho podľa judikatúry Súdneho dvora, aj keď cieľom nariadenia č. 1049/2001 je priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií, toto právo s ohľadom na režim výnimiek stanovených v článku 4 tohto nariadenia podlieha určitým obmedzeniam z dôvodov verejného alebo súkromného záujmu (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, body 110 a 111).
32 Právo nahliadnuť do správneho spisu v rámci konania o kontrole koncentrácie medzi podnikmi a právo na prístup k dokumentom inštitúcií na základe nariadenia č. 1049/2001 sa z právneho hľadiska síce líšia, nič to však nemení na tom, že z funkčného hľadiska vedú k porovnateľnej situácii. Prístup k spisu, bez ohľadu na právny základ jeho priznania, umožňuje totiž dotknutým osobám získať pripomienky a dokumenty predložené Komisii (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 120).
33 V prejednávanej veci treba uviesť, že sporné informácie patria do činnosti inšpekcie, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Tieto informácie boli totiž zhromaždené Komisiou v rámci vyšetrovania týkajúceho sa použitia článku 81 ES, ktorého účelom bolo zhromaždiť informácie a dôkazy dostatočné na boj proti konkrétnym postupom, ktoré sú v rozpore s týmto ustanovením.
34 Okrem toho vzhľadom na cieľ konania podľa článku 81 ES, ktoré spočíva v overení, či sa jeden alebo viacero podnikov zapojilo do nekalosúťažných postupov, ktoré môžu značne ovplyvniť hospodársku súťaž, Komisia zhromažďuje v rámci tohto konania citlivé obchodné informácie týkajúce sa obchodných stratégií zúčastnených podnikov, súm ich predajov, ich podielov na trhu alebo obchodných vzťahov, takže prístup k dokumentom týkajúcim sa tohto konania o kontrole môže ohroziť ochranu obchodných záujmov uvedených podnikov. Preto sú výnimky týkajúce sa ochrany obchodných záujmov a ochrany účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie v prejednávanej veci úzko spojené (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 115).
35 Zaiste, na odôvodnenie zamietnutia prístupu k určitému dokumentu v zásade nestačí, že tento dokument spadá pod činnosť alebo záujem, ktoré sú uvedené v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, keďže dotknutá inštitúcia musí takisto poskytnúť vysvetlenie, ako by prístup k tomuto dokumentu mohol konkrétne a skutočne poškodiť záujem chránený výnimkou upravenou v tomto článku. V tejto súvislosti sa však táto inštitúcia môže opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy (pozri rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 116 a tam citovanú judikatúru).
36 Pokiaľ ide o konania o preskúmaní štátnej pomoci, ako aj o konania v oblasti kontroly koncentrácií medzi podnikmi, Súdny dvor zastával názor, že takéto všeobecné domnienky môžu vyplývať z nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88 ES] (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339) a nariadenia Rady (EHS) č. 4064/1989 z 21. decembra 1989 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi (Ú. v. EÚ L 257, s. 13; Mim. vyd. 08/001, s. 31), ktoré konkrétne upravujú oblasť štátnej pomoci a obsahujú ustanovenia týkajúce sa prístupu k informáciám a dokumentom získaným v rámci konania o vyšetrovaní a preskúmaní pomoci alebo koncentrácie medzi podnikmi (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovaný v bode 12 vyššie, body 55 až 57, a Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, body 117 a 118).
37 Treba teda dospieť k záveru, že takéto všeobecné domnienky sa týkajú aj konaní o uplatnení článku 81 ES z toho dôvodu, že právna úprava, ktorá upravuje toto konanie, stanovuje aj striktné pravidlá, pokiaľ ide o zaobchádzanie s informáciami, ktoré boli získané alebo preukázané v rámci takéhoto konania (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 118).
38 Článok 27 ods. 2 a článok 28 ods. 1 nariadenia č. 1/2003, ako aj články 8 a 15 nariadenia Komisie (ES) č. 773/2004 zo 7. apríla 2004, ktoré sa týka vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 a 82 [ES] (Ú. v. ES L 123 s. 18; Mim. vyd. 08/003, s. 81), totiž reštriktívnym spôsobom upravujú použitie informácií v rámci konania o vykonaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 ES a 82 ES, pričom prístup k spisu umožňujú len stranám, ktorým Komisia adresovala oznámenie o výhradách, prípadne sťažovateľom, s výhradou oprávnených záujmov podnikov pri ochrane ich obchodného tajomstva, a vyžadujú, aby sa získané informácie použili iba na účel sledovaný žiadosťou o informácie a aby neboli zverejnené informácie, na ktoré sa z dôvodu ich povahy vzťahuje služobné tajomstvo.
39 Za týchto podmienok by rozšírený prístup k dokumentom, ktoré si v rámci konania podľa článku 81 ES navzájom vymenili Komisia a strany dotknuté týmto konaním alebo tretie osoby, na základe nariadenia č. 1049/2001 mohol v prvom rade ohroziť rovnováhu, ktorú chcel normotvorca Únie zabezpečiť v nariadení č. 1/2003, medzi povinnosťou dotknutých podnikov poskytnúť Komisii prípadne citlivé obchodné informácie a zárukou posilnenej ochrany, ktorá sa na základe služobného a obchodného tajomstva vzťahuje na informácie poskytnuté Komisii (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 121).
40 V druhom rade, ak by iné osoby, než sú tie, ktoré majú právo na prístup k spisu na základe právnej úpravy týkajúcej sa uplatnenia článku 81 ES, mohli získať prístup k dokumentom týkajúcim sa takéhoto konania na základe nariadenia č. 1049/2001, režim zavedený takouto právnou úpravou by bol spochybnený (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 122).
41 Okrem toho, pokiaľ ide o informácie zhromaždené Komisiou v rámci konania podľa článku 81 ES na základe oznámenia o zhovievavosti, je potrebné dospieť k záveru, že sprístupnenie takýchto informácií by mohlo odradiť potenciálnych žiadateľov o zhovievavosť od toho, aby urobili vyhlásenia podľa tohto oznámenia. Žiadatelia by sa totiž mohli dostať do menej priaznivého postavenia než ostatné podniky, ktoré sa zúčastnili na karteli a ktoré na vyšetrovaní nespolupracovali alebo ich spolupráca bola menej intenzívna.
42 Preto na účely výkladu výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 mala byť uznaná existencia všeobecnej domnienky, podľa ktorej je zverejnením dokumentov, ktoré Komisia získala v rámci konania podľa článku 81 ES v zásade ohrozená ochrana účelu inšpekcie, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie, ako aj ochrana obchodných záujmov podnikov zúčastnených na takomto konaní (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 123).
43 Vzhľadom na povahu záujmov chránených v konaní podľa článku 81 ES je potrebné predpokladať, že záver vyplývajúci z predchádzajúceho bodu platí bez ohľadu na to, či sa žiadosť o prístup týka konania o kontrole, ktoré už bolo ukončené, alebo ktoré ešte iba prebieha. Zverejnenie citlivých informácií týkajúcich sa hospodárskej činnosti zapojených podnikov totiž môže ohroziť ich obchodné záujmy bez ohľadu na to, či konanie podľa článku 81 ES prebieha. Navyše takéto zverejnenie po skončení tohto konania by v budúcnosti mohlo mať negatívny vplyv na ochotu podnikov spolupracovať v prípade, keď takéto konanie prebieha (pozri analogicky rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 124).
44 Okrem toho treba zdôrazniť, že podľa článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001 sa výnimky týkajúce sa obchodných záujmov alebo citlivých dokumentov môžu uplatňovať počas obdobia tridsiatich rokov alebo v prípade, ak je to nevyhnutné, dokonca aj počas dlhšieho obdobia (rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 125).
45 Vyššie uvedená všeobecná domnienka nevylučuje možnosť preukázať, že na daný dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, sa táto výnimka nevzťahuje alebo že existuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie tohto dokumentu podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob, už citovaný v bode 26 vyššie, bod 126).
46 Výhrady uvedené Holandským kráľovstvom v rámci uvedených dôvodov preto treba preskúmať s ohľadom na skutočnosti uvedené vyššie.
47 Po prvé Holandské kráľovstvo tvrdí, že pojem obchodné záujmy sa v zmysle článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001 vzťahuje len na oprávnené a legitímne obchodné záujmy, čo vylučuje obchodné záujmy účastníkov kartelu, ako aj záujem na tom nebyť predmetom žaloby o náhradu škody za porušenie práva Únie. Holandské kráľovstvo v prvom rade dodáva, že za takýchto podmienok sa v každom prípade na záujmy na organizovaní kartelu nevzťahuje ochrana obchodných záujmov, a ďalej že v prejednávanej veci neexistuje žiadne skutočné riziko zásahu do obchodných záujmov, lebo všetci dodávatelia bitúmenu sa na zúčastnili karteli a že hospodárska súťaž týkajúca sa tohto trhu nebola v priebehu trvania daného porušenia skutočná.
48 V tomto ohľade je potrebné najprv uviesť, ako správne tvrdí Komisia, že ani nariadenie č. 1049/2001, ani nariadenie č. 1/2003 nestanovujú, že účasť podniku na porušení pravidiel hospodárskej súťaže bráni Komisii, aby sa na účely odmietnutia prístupu k informáciám a dokumentom týkajúcim sa daného porušenia odvolávala na ochranu obchodných záujmov tohto podniku.
49 Práve naopak, skutočnosť, že článok 28 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1/2003 stanovuje, že informácie zhromaždené podľa článkov 17 až 22 uvedeného nariadenia môžu byť použité len na účel, na ktorý boli získané, a že Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov, ich úradníci, zamestnanci a ostatné osoby pracujúce pod dohľadom týchto orgánov, ako aj úradníci a civilní zamestnanci iných orgánov členských štátov nezverejnia získané alebo medzi nimi vymenené informácie podľa tohto nariadenia, ktoré podliehajú služobnému tajomstvu, v zásade ukazuje, že informácie týkajúce sa predmetného porušenia je potrebné, prípadne nutné považovať za dôverné.
50 Tento záver okrem iného potvrdzuje skutočnosť, že právo podnikov, ktorým je adresované oznámenie o výhradách na prístup k spisu Komisie, je podľa článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 obmedzené oprávnenými záujmami podnikov na ochrane ich obchodného tajomstva a nevzťahuje sa na informácie, ktoré sú dôverné. To znamená, že normotvorca Únie sa rozhodol poskytnúť určitú ochranu obchodným záujmom podnikov, ktorých sa týka konanie podľa článku 81 ES, ako aj článku 82 ES, a to aj v tom prípade, ak tento záujem môže byť čiastočne v rozpore s právami týchto podnikov na obhajobu.
51 Ďalej treba uviesť, ako uvádza aj Holandské kráľovstvo, že Všeobecný súd pripomína, že záujem podniku, ktorému Komisia uložila pokutu za porušenie práva hospodárskej súťaže, na tom, aby podrobnosti o protiprávnom správaní, ktoré je mu vytýkané, neboli verejne sprístupnené, si nezasluhuje žiadnu osobitnú ochranu, jednak vzhľadom na záujem verejnosti čo najlepšie poznať dôvody každého konania Komisie, na záujem hospodárskych subjektov vedieť, v dôsledku akého správania môžu byť vystavené sankciám, a vzhľadom na záujem osôb poškodených porušením oboznámiť sa s jeho podrobnosťami, aby sa prípadne mohli domáhať svojich práv voči sankcionovaným podnikom, a jednak vzhľadom na možnosť uvedeného podniku podrobiť také rozhodnutie súdnemu preskúmaniu (rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. októbra 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisia, T‑474/04, Zb. s. II‑4225, bod 72).
52 Všeobecný súd však tiež zdôraznil, že je potrebné chrániť dobrú povesť a dôstojnosť dotknutého podniku, pokiaľ nebol právoplatne odsúdený, a dospel k záveru, že v určitých situáciách musia byť zistenia Komisie týkajúce sa určitého porušenia považované za dôverné vo vzťahu k verejnosti, a teda svojou povahou za chránené služobným tajomstvom (rozsudok Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisia, už citovaný v bode 51 vyššie, bod 78). Treba teda uviesť, že keď bola podaná žiadosť o prístup k sporným informáciám, prebiehalo už pred Všeobecným súdom niekoľko súdnych konaní týkajúcich sa žaloby o neplatnosť rozhodnutia o bitúmene (veci, v ktorých bolo vydané uznesenie Súdu prvého stupňa zo 4. júla 2008, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Komisia, T‑358/06, neuverejnené v Zbierke; rozsudky Všeobecného súdu z 27. septembra 2012, Shell Petroleum a i./Komisia, T‑343/06; Total/Komisia, T‑344/06; Nynäs Petroleum a Nynas Belgium/Komisia, T‑347/06; Total Nederland/Komisia, T‑348/06; Dura Vermeer Groep/Komisia, T‑351/06; Dura Vermeer Infra/Komisia, T‑352/06; Vermeer Infrastructuur/Komisia, T‑353/06; BAM NBM Wegenbouw a HBG Civiel/Komisia, T‑354/06; Koninklijke BAM Groep/Komisia, T‑355/06; Koninklijke Volker Wessels Stevin/Komisia, T‑356/06; Koninklijke Wegenbouw Stevin/Komisia, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur/Komisia, T‑359/06; Heijmans/Komisia, T‑360/06; Ballast Nedam/Komisia, T‑361/06; Ballast Nedam Infra/Komisia, T‑362/06, a Kuwait Petroleum a i./Komisia, T‑370/06), podniky, ktorých sa týkalo toto rozhodnutie, nebolo možné považovať za právoplatne odsúdené.
53 Okrem toho s ohľadom na judikatúru uvedenú v bode 51 vyššie sa nemožno domnievať, že každá informácia týkajúca sa podrobností protiprávneho správania sa má vo vzťahu k verejnosti považovať za informáciu, ktorá nemá dôvernú povahu. Táto judikatúra sa má vykladať s ohľadom na legitímne ciele Komisie zverejniť a využívať informácie potrebné na dokázanie porušovania podľa poslednej vety článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003, ako aj záujmy verejnosti oboznámiť sa s dôvodmi, ktoré Komisiu viedli k prijatiu jej rozhodnutia. Tieto záujmy zahŕňajú záujmy hospodárskych subjektov a obetí prípadného porušenia oboznámiť sa so správaním, ktoré Komisia považovala za zakázané, a podrobnosťami nevyhnutnými na to, aby mohli žiadať náhradu škody od zodpovedných podnikov pred vnútroštátnym súdom.
54 V prejednávanej veci však Holandské kráľovstvo netvrdí, že verejné znenie rozhodnutia o bitúmene neumožňuje oboznámiť sa s dôvodmi, pre ktoré Komisia prijala toto rozhodnutie. Holandské kráľovstvo ani netvrdí, že hospodárske subjekty nie sú na základe tohto znenia schopné identifikovať správanie, ktorým podniky dotknuté rozhodnutím o bitúmene porušili pravidlá hospodárskej súťaže Únie a ktoré viedlo k uloženiu sankcií.
55 Pokiaľ ide o záujmy prípadných obetí porušenia, ktorého sa týka rozhodnutie o bitúmene, jeho verejné znenie umožňuje identifikovať zodpovedné podniky, povahu a trvanie porušenia, ako aj veľké množstvo skutočností, na základe ktorých možno porozumieť podstate jeho fungovania. Toto znenie teda umožňuje osobám, ktoré sa považujú za poškodené kartelom, obrátiť sa na príslušný vnútroštátny súd.
56 V tejto súvislosti treba upozorniť na skutočnosť, že pravidlo, podľa ktorého by mal byť každý dokument týkajúci sa konania v oblasti hospodárskej súťaže žiadateľovi poskytnutý len na základe toho, že táto osoba hodlá podať žalobu o náhradu škody, nie je nevyhnutné na zaistenie účinnej ochrany práva na náhradu škody, ktoré prináleží uvedenému žiadateľovi, lebo je málo pravdepodobné, že by žaloba o náhradu škody musela byť odôvodnená všetkými informáciami uvedenými v spise týkajúcom sa tohto konania. Ďalej toto pravidlo by mohlo viesť k porušeniu iných práv, ktoré právo Únie priznáva najmä dotknutým podnikom, ako je právo na ochranu profesijného alebo obchodného tajomstva, alebo dotknutým jednotlivcom, ako je právo na ochranu osobných údajov. Napokon takýto všeobecný prístup môže tiež poškodzovať verejné záujmy, ako je účinnosť politiky postihovania porušení práva hospodárskej súťaže, keďže by mohol odrádzať osoby zúčastňujúce sa na porušovaní článkov 81 ES a 82 ES od spolupráce s orgánmi pre hospodársku súťaž (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora zo 14. júna 2011, Pfleiderer C‑360/09, Zb. s. I‑5161, bod 27).
57 Nakoniec treba pripomenúť, že rozhodnutie o bitúmene nebolo pri prijímaní napadnutého rozhodnutia konečné, hoci výhrada Holandského kráľovstva je v podstate založená na existencii potvrdeného porušenia, ktorá odôvodňuje stratu ochrany akéhokoľvek obchodného záujmu dotknutých podnikov, pokiaľ ide o toto porušenie.
58 Z vyššie uvedeného vyplýva, že túto výhradu je potrebné zamietnuť.
59 Po druhé Holandské kráľovstvo tvrdí, že jeho žiadosť o sprístupnenie dôverného znenia rozhodnutia o bitúmene sa netýkala dokumentov, na ktorých bolo toto rozhodnutie založené, ale výlučne dôverných častí formulovaných samotnou Komisiou na základe týchto dokumentov. Podľa Holandského kráľovstva nemožno časti považovať za informácie poskytnuté konkrétnou stranou alebo na informácie týkajúce sa fungovania kartelu nemožno uplatňovať výnimku týkajúcu sa ochrany vyšetrovania.
60 V tejto súvislosti je potrebné najskôr uviesť, ako v podstate tvrdí Komisia, že skutočnosť, že žiadosť Holandského kráľovstva o prístup sa netýka dokumentov zhromaždených Komisiou počas jej vyšetrovania, ale určitých častí rozhodnutia o bitúmene formulovaných na základe týchto dokumentov, nevylučuje, aby sa na tieto časti vzťahovala výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o ochrane účelu vyšetrovania. Toto ustanovenie by totiž stratilo svoj potrebný účinok, ak by bolo jeho uplatnenie obmedzené na dokumenty zhromaždené v rámci vyšetrovania vykonaného inštitúciou Únie a nebolo by možné uplatniť ho na účely odmietnutia prístupu účastníkov konania k dokumentom, ktoré boli následne vyhotovené touto inštitúciou a ktoré obsahujú informácie pochádzajúce z chránených dokumentov.
61 Ďalej je potrebné odmietnuť tvrdenie Holandského kráľovstva, podľa ktorého by sa vzhľadom na skutočnosť, že toto tvrdenie nie je nijako podložené a na argumentáciu uvedenú v bodoch 48 až 56 vyššie na informácie týkajúce sa fungovania kartelu nemala vzťahovať výnimka týkajúca sa ochrany vyšetrovania.
62 Túto výhradu treba preto zamietnuť.
63 Po tretie Holandské kráľovstvo tvrdí, že výnimka týkajúca sa ochrany vyšetrovania sa uplatňuje len počas trvania vyšetrovania a žiadosť o prístup bola podaná po prijatí rozhodnutia o bitúmene.
64 S touto výhradou nemožno vzhľadom na vyjadrenia uvedené v bode 43 vyššie súhlasiť. Okrem toho, ako správne tvrdí Komisia, vyšetrovanie, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia o bitúmene, nebolo v čase prijímania napadnutého rozhodnutia možné považovať za právoplatne skončené, lebo, ako bolo uvedené v bode 52 vyššie, v momente formulácie žiadosti o prístup k sporným informáciám prebiehalo pred Všeobecným súdom niekoľko súdnych konaní. Komisii teda hrozilo, že v závislosti od výsledku týchto súdnych konaní môže mať povinnosť opäť začať podnikať kroky na účely prípadného prijatia nového rozhodnutia o porušeniach článku 81 ES, ktorých sa týkalo rozhodnutie o bitúmene.
65 Táto výhrada teda musí tiež byť zamietnutá.
66 Po štvrté Holandské kráľovstvo v podstate tvrdí, že Komisia tým, že na všetky sporné informácie uplatnila tak výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 prvej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcu sa ochrany obchodných záujmov, ako aj výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcu sa ochrany účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly orgánov Únie, konkrétne neodôvodnila dôvernú povahu každej z dotknutých informácií, hoci sa líšili. Podľa Holandského kráľovstva mala Komisia po vykonaní individuálnej analýzy v súlade s judikatúrou presne uviesť povahu každej informácie, ktorej sprístupnenie bolo odmietnuté, ako aj dôvody odmietnutia.
67 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že sporné informácie boli zhromaždené v rámci vyšetrovania Komisie, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia o bitúmene, čo nebolo, ako bolo uvedené v bode 64 vyššie, možné pri prijímaní napadnutého rozhodnutia považovať za právoplatne skončené. Tieto informácie sa týkajú podrobností organizácie a fungovania kartelu uvedeného v rozhodnutí o bitúmene, konkrétneho zapojenia podnikov, ktoré sa zúčastnili tohto porušenia článku 81 ES, ako aj osobného zapojenia zamestnancov týchto podnikov a podmienok na relevantných trhoch. Z verejného znenia rozhodnutia o bitúmene vyplýva, že rozhodnutie Komisie zachovať tieto informácie ako dôverné, vyplýva z ich individuálnej analýzy. Informácie, ktoré sú považované v tomto znení za dôverné, boli v jeho texte starostlivo zakryté. Verejné znenie rozhodnutia o bitúmene však umožňuje oboznámiť sa s dostatočnou presnosťou s dôvodmi, ktoré viedli Komisiu k odmietnutiu sprístupnenia zakrytých informácií.
68 V tejto súvislosti vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bodoch 30 až 45 vyššie, sa Komisia mohla domnievať, že na sporné informácie sa vzťahuje všeobecná domnienka, podľa ktorej zverejnenie dokumentov zhromaždených Komisiou v rámci konania o uplatnení článku 81 ES v zásade poškodzuje tak ochranu účelu vyšetrovania, ako aj obchodné záujmy podnikov zapojených do takéhoto konania.
69 Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, ktoré ako pripúšťajú účastníci konania je v podstate založené na takejto domnienke, treba preto považovať za dostatočné.
70 Túto výhradu teda treba tiež zamietnuť.
71 Nakoniec, po piate, Holandské kráľovstvo tvrdí, že Komisia neodôvodnila odmietnutie prístupu k poznámkam pod čiarou č. 7 až 12, súvisiacim s odôvodneniami 4 až 6 rozhodnutia o bitúmene, a teda k informáciám uvedeným v bode 17 prvej zarážke vyššie.
72 V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia v napadnutom rozhodnutí neuviedla dôvody, prečo neboli tieto poznámky pod čiarou sprístupnené. No ako správne tvrdí Komisia, hoci sa opakovaná žiadosť týkala odôvodnení 4 až 6 dôverného znenia rozhodnutia o bitúmene, s ktorými tieto poznámky pod čiarou súviseli, uvedené poznámky pod čiarou táto žiadosť neuvádzala. Pritom keby sa Holandské kráľovstvo v opakovanej žiadosti domnievalo, že je nutné poznámky pod čiarou týkajúce sa časti rozhodnutia o bitúmene sprístupniť, výslovne by ich uviedlo. Žiadalo totiž konkrétne prístup k poznámkam pod čiarou č. 340, 341, 343, 344, 345 až 349, 371 až 376, 489 a 519 až 521 rozhodnutia o bitúmene. Treba teda dospieť k záveru, že Komisia mohla znenie opakovanej žiadosti chápať tak, že sa netýka poznámok pod čiarou č. 7 až 12 rozhodnutia o bitúmene, takže napadnuté rozhodnutie nemuselo nevyhnutne obsahovať odôvodnenie rozhodnutia tieto poznámky pod čiarou nesprístupniť.
73 Táto výhrada teda musí tiež byť zamietnutá.
74 Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvý a druhý žalobný dôvod sa musí zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 posledného pododseku nariadenia č. 1049/2001, lebo prevažujúci verejný záujem odôvodňuje zverejnenie sporných dokumentov
75 Z článku 4 ods. 2 posledného pododseku nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že inštitúcie Únie nezamietnu prístup k dokumentu, keď je zverejnenie odôvodnené prevažujúcim verejným záujmom, hoci môže poškodiť, tak ako v prejednávanej veci, ochranu obchodných záujmov určitej fyzickej alebo právnickej osoby alebo účel inšpekcií, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie.
76 Ako bolo uvedené v bode 7 vyššie, Komisia sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že opakovaná žiadosť neobsahuje tvrdenia, ktoré by mohli existenciu prevažujúceho verejného záujmu dokázať, lebo záujem uvádzaný Holandským kráľovstvom, vychádzajúci z užitočnosti dôverného znenia rozhodnutia o bitúmene pre prípravu prípadnej žaloby o náhradu škody proti podnikom, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie, má súkromnoprávnu povahu.
77 Holandské kráľovstvo tvrdí, že tento záver nie je správny. Tvrdí, že súkromnoprávne žaloby hrajú dôležitú rolu v rámci uplatnenia článkov 81 ES a 82 ES a pripomína, že nie je súkromnoprávnym účastníkom, ale členským štátom, ktorého úlohou je riadiť holandský štátny rozpočet a slúžiť finančným záujmom štátu, takže sa snaží získať náhradu strát, ktoré utrpel. Napokon súkromnoprávna žaloba o náhradu škody je podľa Holandského kráľovstva jedinou možnosťou, ktorú má k dispozícii, aby v rámci vykonania povinnosti spolupráce, ktorú má na základe článku 10 ES, zaistilo dodržiavanie práva Únie vo vnútroštátnom právnom poriadku.
78 Komisia s týmito tvrdeniami nesúhlasí.
79 Je potrebné uviesť, že každá osoba má právo uplatniť si nárok na náhradu škody, ktorá jej bola spôsobená správaním spôsobilým obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž (rozsudky Súdneho dvora z 20. septembra 2001, Courage a Crehan, C‑453/99, Zb. s. I‑6297, body 24 a 26; z 13. júla 2006, Manfredi a i., C‑295/04 až C‑298/04, Zb. s. I‑6619, body 59 a 61, a Pfleiderer, už citovaný v bode 56 vyššie, bod 28). Takéto právo totiž posilňuje operatívnosť pravidiel hospodárskej súťaže Únie a svojou povahou odrádza od často utajených dohôd alebo postupov, ktoré sú spôsobilé obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž. Z tohto hľadiska môžu žaloby o náhradu škody prejednávané vnútroštátnymi súdmi podstatne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže Únie (rozsudky Courage a Crehan, už citovaný, bod 27, a Pfleiderer, už citovaný v bode 56 vyššie, bod 29).
80 Z judikatúry však vyplýva, že otázka, či osoba potrebuje dokument na prípravu žaloby o neplatnosť, súvisí s prejednaním tejto žaloby a aj za predpokladu, že je to potrebné, táto skutočnosť nie je relevantná na posúdenie rovnováhy záujmov, ktorých sa týka článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o žiadosť o prístup k dokumentu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa z 26. apríla 2005, Sison/Rada, T‑110/03, T‑150/03 a T‑405/03, Zb. s. II‑1429, bod 55).
81 Je potrebné domnievať sa, že judikatúra citovaná v predchádzajúcom bode sa uplatňuje aj na žiadosti o prístup k dokumentom a informáciám podané podľa nariadenia č. 1049/2001, ktoré by sa mohli ukázať ako potrebné na účely žaloby o náhradu škody.
82 Po prvé príslušnému vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje o žalobe o náhradu škody, prináleží, aby na účely vyriešenia sporu rozhodol na základe uplatniteľného práva o mechanizmoch predkladania príslušných dôkazov a dokumentov.
83 V tomto kontexte môže vnútroštátny súd požiadať Komisiu o spoluprácu, ktorú považuje za potrebnú, a to vrátane spolupráce pri poskytnutí informácií a dokumentov. Podľa článku 15 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 môžu súdy členských štátov v konaniach podľa článku 81 ES alebo 82 ES požiadať Komisiu, aby im poskytla informácie, ktoré má k dispozícii, alebo stanovisko k otázkam týkajúcim sa uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže Únie.
84 Po druhé musí byť záujem vychádzajúci z možnosti získať náhradu škody, ktorá vznikla v dôsledku porušenia práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže, považovaný za súkromný záujem, ako uviedla aj Komisia v napadnutom rozhodnutí, a to napriek tomu, že žaloby o náhradu škody môžu prípadne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže v Únii. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že verejný záujem na uplatnení práva hospodárskej súťaže na kartel týkajúci sa trhu s bitúmenom určeným na výstavbu ciest v Holandsku už bol sledovaný Komisiou, ktorá na tento účel prijala rozhodnutie o bitúmene.
85 Tento záver nemožno vyvrátiť z dôvodu, že Holandské kráľovstvo je členský štát.
86 Samotné Holandské kráľovstvo sa rozhodlo požiadať o prístup k sporným informáciám podľa nariadenia č. 1049/2001. Toto nariadenie však podľa svojho článok 2 ods. 1 priznáva právo na prístup k dokumentom inštitúcií každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte bez toho, aby stanovovalo odlišné pravidlá pre prístup podľa povahy týchto žiadateľov.
87 Tento žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
88 Vzhľadom na to, že Komisia sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že na informácie uvedené v bode 17 ôsmej zarážke vyššie sa vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom, uvedené v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ktoré sa týkajú ochrany obchodných záujmov podnikov a ochrany vyšetrovania, a ďalej že tri predchádzajúce žalobné dôvody, v rámci ktorých žalobca v podstate tvrdil, že pri uplatnení týchto výnimiek v prejednávanej veci došlo k pochybeniu, boli zamietnuté, nie je potrebné skúmať štvrtý žalobný dôvod vychádzajúci z porušenia článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 v rozsahu, v akom sa Komisia domnievala, že na informáciu uvedenú v bode 17 ôsmej zarážke vyššie sa vzťahuje výnimka vychádzajúca z ochrany integrity jednotlivca.
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, ako aj zásady proporcionality, lebo Komisia neposkytla čiastočný prístup k dokumentom
89 Holandské kráľovstvo tvrdí, že aj za predpokladu, že sa na niektoré skutočnosti v rozhodnutí o bitúmene skutočne vzťahujú výnimky z práva na prístup, ostatné časti uvedeného rozhodnutia mali byť podľa článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 sprístupnené. Okrem toho podľa zásady proporcionality Komisia mala skúmať, či existujú menej zaťažujúce opatrenia než zamietnutie žiadosti o prístup. Použitie rozpätí hodnoty predajov a podielov na trhu by napríklad umožnilo sprístupnenie určitej časti požadovaných informácií.
90 Komisia spochybňuje tvrdenia Holandského kráľovstva.
91 Článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že ak sa výnimka alebo niekoľko uvedených výnimiek vzťahujú iba na určitú časť požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa zverejnia. Podľa judikatúry Súdneho dvora sa skúmanie čiastočného prístupu k dokumentu inštitúcií Únie musí uskutočniť so zreteľom na zásadu proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C‑353/99 P, Zb. s. I‑9565, body 27 a 28).
92 Zo samotného znenia článku uvedeného v predchádzajúcom bode vyplýva, že inštitúcia je povinná skúmať, či treba dať súhlas na čiastočný prístup k dokumentom, ktoré sú uvedené v žiadosti o prístup k dokumentu, s tým, že sa prípadné odmietnutie obmedzí iba na údaje, na ktoré sa vzťahujú výnimky uvedené v článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001. Inštitúcia musí vyjadriť súhlas s takýmto čiastočným prístupom, ak cieľ sledovaný touto inštitúciou môže byť v prípade odmietnutia prístupu k dokumentu dosiahnutý za predpokladu, že by sa táto inštitúcia obmedzila na zakrytie častí, ktoré môžu porušiť chránený verejný záujem (rozsudok Súdu prvého stupňa z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada, T‑264/04, Zb. s. II‑911, bod 50, a pozri v tomto zmysle rozsudok Rada/Hautala, už citovaný v bode 91 vyššie, bod 29).
93 Je však potrebné najskôr uviesť, že v prejednávanej veci Komisia tým, že sprístupnila verejné znenie rozhodnutia o bitúmene, práve umožnila čiastočný prístup k tomuto rozhodnutiu a prístup pôvodne požadovaný Holandským kráľovstvom zamietla len vo vzťahu k častiam rozhodnutia o bitúmene, ktoré mohla, ako vyplýva zo všetkých pripomienok uvedených vyššie oprávnene považovať za časti, na ktoré sa vzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ktoré sa týkajú obchodných záujmov fyzickej alebo právnickej osoby a účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie.
94 Ďalej treba vychádzať z toho, že článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 nevyžaduje, na rozdiel od toho, čo v podstate tvrdí Holandské kráľovstvo, aby inštitúcie Únie, ktorým je predložená žiadosť o prístup k dokumentom, ktorých sprístupnenie možno legitímne odmietnuť na základe výnimiek stanovených v tomto nariadení, nahradili časti dokumentov obsahujúce číselné údaje rozpätiami.
95 Tento žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O šiestom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001, lebo uplatnenie výnimiek v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 nebolo naďalej odôvodnené vzhľadom na obdobie, na ktoré sa vzťahujú sporné informácie
96 Článok 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje:
„Výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 tohto článku sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu. Výnimky môžu platiť najviac na obdobie 30 rokov. V prípade dokumentov, na ktoré sa vzťahujú výnimky týkajúce sa súkromia alebo obchodných záujmov, a v prípade citlivých dokumentov môžu výnimky, ak to je nevyhnutné, platiť aj na dlhšie obdobie.“
97 Holandské kráľovstvo tvrdí, že Komisia nepreskúmala, či uplatnenie výnimiek stanovených v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 bolo stále odôvodnené vzhľadom na vek sporných informácií, ktoré pochádzajú z obdobia pred šiestimi až štrnástimi rokmi a týkajú sa zakázaných konaní, ku ktorým dnes už a priori nedochádza.
98 Komisia spochybňuje argumentáciu Holandského kráľovstva.
99 V tejto súvislosti treba uviesť, ako vyplýva aj zo samotného znenia článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001 a ako bolo zdôraznené v judikatúre (pozri bod 44 vyššie), že výnimky stanovené v tomto ustanovení môžu platiť najviac na obdobie 30 rokov a v prípade dokumentov, na ktoré sa vzťahujú výnimky týkajúce sa obchodných záujmov, aj na dlhšie obdobie.
100 V prejednávanej veci bola časť sporných informácií získaná z dokumentov, ktoré môžu patriť do obdobia na začiatku 90. rokov. Žiadny z týchto dokumentov však nie je starší ako 30 rokov a tieto dokumenty sú súčasťou rozhodnutia, ktoré Komisia prijala v období kratšom než dva roky pred podaním prejednávanej žaloby. Okrem toho, ako bolo uvedené v bode 64 vyššie, vyšetrovanie, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia o bitúmene nebolo možné považovať v čase prijatia napadnutého rozhodnutia za právoplatne skončené. Napokon Holandské kráľovstvo neodôvodňuje svoj nesúhlas s tvrdením Komisie, že sa trhy dotknuté rozhodnutím o bitúmene v Holandsku vyznačovali veľkou stabilitou. Informácie, hoci relatívne staršie, si teda mohli zachovať obchodný význam.
101 S prihliadnutím na vyššie uvedené úvahy je potrebné zamietnuť uvedený žalobný dôvod.
O siedmom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 10 ES s ohľadom na zásadu proporcionality
102 Podľa Holandského kráľovstva uplatnenie nariadenia č. 1049/2001 nemôže byť v rozpore s primárnym právom, ani so všeobecnými zásadami práva Únie. Podľa článku 10 ES členské štáty a inštitúcie majú vzájomnú povinnosť lojálnej spolupráce. Zásada proporcionality podľa neho zohráva v prejednávanej veci úlohu, lebo článok 10 ES naďalej zachováva možnosť výmeny informácií, pričom takýto postup síce nezachádza tak ďaleko ako sprístupnenie, ale môže sa týkať informácií, ktoré neboli zverejnené.
103 Podľa Komisie Holandské kráľovstvo založilo svoju žiadosť o prístup k rozhodnutiu o bitúmene výslovne a výlučne na nariadení č. 1049/2001 a nepredložilo žiadosť o informácie v rámci článku 10 ES. Pokiaľ ide o dôvodnosť napadnutého rozhodnutia, ide podľa nej výlučne o určenie, či Komisia správne uplatnila ustanovenia nariadenia č. 1049/2001. Tento žalobný dôvod je preto neprípustný.
104 Aj za predpokladu, že by bol tento žalobný dôvod v prejednávanej veci prípustný, nejde podľa Komisie o informácie, ktoré Holandské kráľovstvo potrebuje na splnenie svojich záväzkov vyplývajúcich z práva Únie, ale o informácie, ktoré chce tento štát získať na účely prípravy súkromnoprávnej žaloby o náhradu škody na civilnom súde. Článok 10 ES by teda nemal umožňovať prístup k týmto informáciám. Pokiaľ na vnútroštátnej úrovni panuje názor, že návrh na náhradu škody prispieva k vykonaniu článkov 81 ES a 82 ES, Komisia sa v takom prípade domnieva, že dôvernosť požadovaných informácií nemožno zaručiť a že túto žiadosť možno teda zamietnuť.
105 Článok 10 ES stanovuje:
„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z tejto zmluvy alebo z opatrení prijatých orgánmi [Únie]. Členské štáty uľahčia dosiahnutie úloh [Únie].
Členské štáty neprijmú žiadne opatrenia, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov tejto zmluvy.“
106 Tento článok zakotvuje povinnosť lojálnej spolupráce tak pre členské štáty, ako aj pre inštitúcie Únie. Členské štáty a inštitúcie Únie sa musia snažiť o konštruktívny dialóg, ktorý uľahčí najmä vykonanie práva Únie v rámci rozdelenia právomocí stanoveného Zmluvami.
107 Hoci nie je nevyhnutné vyjadriť sa k prípustnosti prejednávaného žalobného dôvodu, je potrebné uviesť, že ako bolo uvedené v bode 86 vyššie, Holandské kráľovstvo sa rozhodlo podať žiadosť o sprístupnenie dôverných častí rozhodnutia o bitúmene v rámci nariadenia č. 1049/2001. Voľba tohto postupu je záväzná tak pre Holandské kráľovstvo, ako aj pre Komisiu, pričom obe strany sú povinné podriadiť sa obmedzeniam stanoveným týmto nariadením. Komisia sa teda nemohla vyhnúť ani postupu, ani možnostiam výnimky z práva na prístup stanoveným v uvedenom nariadení len na základe toho, že žiadosť bola predložená členským štátom. Nariadenie č. 1049/2001 totiž nepriznáva členskému štátu, ktorý je žiadateľom o prístup, žiadne osobitné postavenie, takže tento štát sa musí podriadiť rovnakým obmedzeniam nariadenia ako ostatní žiadatelia. Automatické uplatnenie povinnosti lojálnej spolupráce by v tomto kontexte viedlo k priznaniu osobitného postavenia členským štátom, ktoré normotvorca Únie pri vytváraní jednotlivých dotknutých legislatívnych aktov nezamýšľal.
108 Žalobný dôvod založený na porušení článku 10 ES treba teda zamietnuť a v nadväznosti na to zamietnuť v plnom rozsahu aj žalobu.
O trovách
109 Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Holandské kráľovstvo vo veci nemalo úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania v súlade s návrhmi Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (šiesta komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Holandské kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania a je povinné nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 13. septembra 2013.
Podpisy
Obsah
Skutkový stav
Konanie a návrhy účastníkov konania
Právny stav
O predmete sporu
O veci samej
Úvodné pripomienky
O prvom a druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ako aj povinnosti odôvodnenia, lebo Komisia sa domnievala, že na sporné informácie sa vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovené v uvedených ustanoveniach a nevysvetlila dôvod, prečo neboli sprístupnené poznámky pod čiarou č. 7 až 12 rozhodnutia o bitúmene
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 posledného pododseku nariadenia č. 1049/2001, lebo prevažujúci verejný záujem odôvodňuje zverejnenie sporných dokumentov
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, ako aj zásady proporcionality, lebo Komisia neposkytla čiastočný prístup k dokumentom
O šiestom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001, lebo uplatnenie výnimiek v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 nebolo naďalej odôvodnené vzhľadom na obdobie, na ktoré sa vzťahujú sporné informácie
O siedmom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 10 ES s ohľadom na zásadu proporcionality
O trovách