Asunto T‑380/08
Reino de los Países Bajos
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Solicitud de acceso a determinados pasajes confidenciales de la decisión final de la Comisión relativa a un cártel — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Obligación de proceder a un examen concreto e individual — Excepción relativa a la protección de la intimidad y de la integridad de la persona — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación — Interés público superior — Cooperación leal»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta)
de 13 de septiembre de 2013
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Denegación basada en varias excepciones — Procedencia
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Alcance — Aplicación a los expedientes administrativos de los procedimientos de control de la observancia de las reglas de la competencia — Presunción general de perjuicio para la protección de los intereses afectados en un procedimiento de esa clase por la divulgación de ciertos documentos incluidos en esos expedientes
[Arts. 81 CE y 82 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28, ap. 1; Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, arts. 8 y 15]
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales de un tercero — Alcance — Tercero participante en una infracción de las reglas de la competencia — Inclusión — Límites
[Arts. 81 CE y 82 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28, aps. 1 y 2]
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Alcance — Todo documento que pueda sustentar una acción de indemnización por una infracción de las reglas de la competencia — Exclusión
[Arts. 81 CE y 82 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior justificativo de la divulgación de los documentos — Concepto — Ejercicio de una acción de indemnización del perjuicio sufrido por una infracción de las reglas de la competencia — Exclusión — Carácter privado de ese interés incluso en caso de una acción civil por parte de un Estado miembro
[Arts. 81 CE y 82 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a las partes del documento no comprendidas en las excepciones
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 6]
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Existencia de un estatuto especial a favor de los Estados miembros — Inexistencia
[Art. 10 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, ap. 1]
1. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 26)
2. El Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y el Reglamento nº 1/2003 no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno sobre el otro. En consecuencia, procede garantizar que cada uno de los reglamentos se aplique de un modo compatible con el otro y permita, por tanto, una aplicación coherente de ambos. En ese contexto, para interpretar las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, debe reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los documentos recabados por la Comisión en el curso de un procedimiento de conformidad con el artículo 81 CE perjudicaría, en principio, tanto a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión como a la de los intereses comerciales de las empresas implicadas en dicho procedimiento.
En ese sentido, las disposiciones del Reglamento nº 1/2003 y del Reglamento nº 773/2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 CE y 82 CE, regulan de modo restrictivo el uso de la información en relación con el procedimiento relativo a la aplicación de las normas sobre competencia contenidas en los artículos 81 CE y 82 CE, limitando el acceso al expediente a las partes a las que la Comisión haya remitido un pliego de cargos y, en su caso, a los denunciantes, sin perjuicio del interés legítimo de las empresas implicadas en que no se divulguen sus secretos comerciales. En estas circunstancias, por una parte, un acceso generalizado, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, a los documentos intercambiados, en el marco de un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, entre la Comisión y las partes interesadas en ese procedimiento o los terceros, puede poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido garantizar, en el Reglamento nº 1/2003, entre la obligación de las empresas afectadas de comunicar a la Comisión la información comercial que pueda ser sensible y la garantía de protección reforzada asociada, en virtud del secreto profesional y del secreto comercial, a la información transmitida de ese modo a la Comisión. Por otra parte, si las personas distintas de las autorizadas a acceder al expediente por la normativa sobre el procedimiento de aplicación del artículo 81 CE pudieran obtener el acceso a los documentos relativos a tal procedimiento sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, quedaría en entredicho el régimen instituido por dicha normativa.
Por lo demás, en lo tocante a la información recabada por la Comisión con arreglo a la Comunicación sobre la clemencia, la divulgación de esa información podría disuadir a los potenciales solicitantes de clemencia de hacer declaraciones en virtud de dicha Comunicación. En efecto, podrían encontrarse en una situación menos favorable que la de otras empresas que hubieran participado en la práctica colusoria y que no hubieran colaborado en la investigación o que hubieran colaborado menos intensamente.
(véanse los apartados 31 y 38 a 42)
3. Ni el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, ni el Reglamento nº 1/2003 disponen que la participación de una empresa en una infracción de las normas sobre competencia impide a la Comisión invocar la protección de los intereses comerciales de esa empresa para denegar el acceso a información y a documentos relativos a la correspondiente infracción. Al contrario, el hecho de que el artículo 28, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1/2003 prevea que la información obtenida en aplicación de los artículos 17 a 22 de dicho Reglamento sólo pueda utilizarse para el fin para el que haya sido recabada y que la Comisión y las autoridades de la competencia de los Estados miembros, sus funcionarios, agentes y demás personas que trabajen bajo la supervisión de esas autoridades, y también los funcionarios y agentes de las otras autoridades de los Estados miembros, estén obligados a no divulgar la información que hayan obtenido o intercambiado en aplicación de dicho Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional, muestra que, en principio, la información relativa a la infracción en cuestión puede, e incluso debe, considerarse confidencial.
Confirma esta apreciación el hecho de que el interés legítimo de las empresas en que no se divulguen sus secretos comerciales limita el derecho de acceso al expediente de la Comisión de las empresas destinatarias de un pliego de cargos, en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, y tal derecho no abarca la información de carácter confidencial. Ello significa que el legislador de la Unión decidió otorgar una cierta protección a los intereses comerciales de las empresas afectadas por un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, al igual que del artículo 82 CE, y ello incluso en la situación en la que tal interés podría entrar parcialmente en conflicto con el derecho de defensa de tales empresas.
En particular, aunque es cierto que el interés de una empresa, a la que la Comisión ha impuesto una multa por violación del Derecho de la competencia, en que no se divulguen públicamente los detalles de la conducta constitutiva de infracción que se le imputa no merece ninguna protección particular, habida cuenta del interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de cualquier acción de la Comisión, del interés de los operadores económicos en saber cuáles son las conductas por las que pueden ser sancionados y del interés de las personas perjudicadas por la infracción en conocer sus detalles, con el fin de poder hacer valer, en su caso, sus derechos frente a las empresas sancionadas, y dado que la empresa dispone de la posibilidad de someter a control jurisdiccional tal decisión, no obstante, es necesario respetar la reputación y la dignidad de las empresas afectadas en tanto que las mismas no hayan sido condenadas definitivamente.
(véanse los apartados 48 a 52)
4. No debe estimarse que toda información relativa a los detalles de una conducta constitutiva de infracción carezca de carácter confidencial para el público. Una norma con arreglo a la cual habría que comunicar al solicitante todos los documentos referentes a un procedimiento en materia de competencia únicamente sobre la base de que éste se plantea ejercitar una acción de indemnización no es, en principio, necesaria para garantizar una protección efectiva del derecho a indemnización que ostenta dicho solicitante, ya que es poco probable que la acción de indemnización deba fundamentarse en todos los datos que figuran en el expediente relativo a ese procedimiento. Asimismo, esa norma podría llevar a que se vulneraran otros derechos que confiere el Derecho de la Unión, en particular, a las empresas afectadas, como el derecho a la protección del secreto profesional o del secreto comercial, o a los particulares interesados, como el derecho a la protección de los datos personales. Por último, tal acceso generalizado podría menoscabar también intereses públicos, como la eficacia de la política de represión de las infracciones del Derecho de la competencia, ya que podría disuadir a las personas implicadas en una infracción de los artículos 81 CE y 82 CE de cooperar con las autoridades de la competencia.
(véanse los apartados 53 y 56)
5. La cuestión de si una persona necesita un documento para preparar un recurso de anulación forma parte del examen de ese recurso y aun suponiendo que se compruebe esta necesidad, ello no debe tomarse en consideración para apreciar la ponderación de los intereses a que se refiere el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en lo que atañe a una solicitud de acceso a la información y los documentos que pudieran ser útiles para el recurso.
En efecto, por una parte, corresponde al juez nacional competente que conoce de una acción e indemnización de daños y perjuicios arbitrar los mecanismos para la práctica probatoria y para la presentación de documentos apropiados, en virtud del Derecho aplicable, con el fin de resolver el litigio.
Por otra parte, el interés que tiene la posibilidad de obtener el resarcimiento de un perjuicio sufrido debido a una violación del Derecho de la competencia de la Unión debe considerarse un interés privado, a pesar de la importancia de la posible contribución de las acciones de indemnización de daños y perjuicios al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión. Al respecto, la Comisión ya persigue el interés público en que se aplique el Derecho de la competencia a una práctica colusoria cuando adopta una Decisión declarativa de la infracción de esas reglas. No puede desvirtuarse esta apreciación por el hecho de que el solicitante sea un Estado miembro.
(véanse los apartados 80 a 82, 84 y 85)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 91 y 92)
7. Cuando un Estado miembro opta por formular una solicitud de acceso a los pasajes confidenciales de una Decisión de la Comisión declarativa de una infracción de las reglas de la competencia en virtud del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la elección de este procedimiento vincula tanto a ese Estado miembro como a la Comisión, ya que ambas partes están obligadas a someterse a los imperativos impuestos por dicho Reglamento. Por lo tanto, la Comisión no podía sustraerse al procedimiento ni a las posibilidades de excepción al derecho de acceso establecidas en el referido Reglamento por el mero hecho de que un Estado miembro presentara la solicitud. En efecto, el Reglamento nº 1049/2001 no confiere ningún estatuto particular a un Estado miembro solicitante de acceso, el cual debe someterse, pues, a los mismos límites establecidos en el Reglamento que los demás solicitantes. La aplicación automática de la obligación de cooperación leal en este contexto supondría conceder a los Estados miembros un estatuto particular que no previó el legislador de la Unión.
(véase el apartado 107)