Language of document : ECLI:EU:T:2013:480

Asia T‑380/08

Alankomaiden kuningaskunta

vastaan

Euroopan komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Kartellia koskevan komission lopullisen päätöksen tiettyihin luottamuksellisiin osiin tutustumista koskeva hakemus – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Perusteluvelvollisuus – Velvollisuus suorittaa konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkinta – Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaan liittyvä poikkeus – Kolmannen taloudellisten etujen suojaan liittyvä poikkeus – Tutkintatoimien tarkoitusten suojaan liittyvä poikkeus – Ylivoimainen yleinen etu – Vilpitön yhteistyö 

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 13.9.2013

1.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjajulkisuuden poikkeukset – Useaan poikkeukseen perustuva epääminen – Hyväksyttävyys

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

2.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Ulottuvuus – Soveltaminen kilpailusääntöjen noudattamisen valvontamenettelyjä koskeviin hallinnollisiin asiakirja-aineistoihin – Yleinen olettamus, jonka mukaan tiettyjen tällaisiin aineistoihin kuuluvien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaa tällaisessa menettelyssä kyseessä olevien etujen suojan

(EY 81 ja EY 82 artikla; (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohta ja 28 artiklan 1 kohta; komission asetuksen N:o 773/2004 8 ja 15 artikla)

3.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Kolmannen taloudellisten etujen suoja – Ulottuvuus – Suojan ulottaminen kolmanteen, joka on osallistunut kilpailusääntöjen rikkomiseen – Rajat

(EY 81 ja EY 82 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohta ja 28 artiklan 1 ja 2 kohta)

4.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Ulottuvuus – Tutustumisoikeus ei ulotu kaikkiin asiakirjoihin, joiden nojalla voidaan nostaa kanne kilpailusääntöjen rikkomisesta

(EY 81 ja EY 82 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

5.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Käsite – Kilpailusääntöjen rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamista koskevan kanteen nostaminen – Ulkopuolelle jääminen – Tällainen intressi on yksityinen silloinkin kun kyseessä on jäsenvaltion esittämä siviilioikeudellinen vaatimus

(EY 81 ja EY 82 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

6.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjajulkisuuden poikkeukset – Velvollisuus antaa oikeus tutustua asiakirjan osiin, joita poikkeukset eivät koske

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohta)

7.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Jäsenvaltioilla ei ole erityisasemaa

(EY 10 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 26 kohta)

2.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annettuun asetukseen N:o 1049/2001 ja asetukseen N:o 1/2003 ei sisälly säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti toisen ensisijaisuudesta toiseen nähden. Näin ollen on turvattava kummankin asetuksen soveltaminen tavalla, joka on yhteensopiva toisen asetuksen soveltamisen kanssa ja joka mahdollistaa siten niiden johdonmukaisen soveltamisen. Tässä yhteydessä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjä poikkeuksia tulkittaessa on hyväksyttävä yleinen olettama, jonka mukaan komission EY 81 artiklan soveltamismenettelyn aikana saamien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaa lähtökohtaisesti sekä unionin toimielinten tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojan että tällaisessa menettelyssä mukana olevien yritysten taloudellisten etujen suojan.

Tästä on todettava, että asetuksen N:o 1/2003 sekä EY 81 ja EY 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta annetun asetuksen N:o 773/2004 säännökset ovat tietojen käyttöä EY 81 ja EY 82 artiklan mukaisten kilpailusääntöjen toimeenpanomenettelyn yhteydessä koskevia rajoittavia säännöksiä, koska niissä oikeus tutustua asiakirjoihin rajoitetaan koskemaan osapuolia, joille komissio on osoittanut väitetiedoksiannon, ja mahdollisesti kantelun tehneitä, jollei muuta johdu menettelyssä mukana olevien yritysten perustellusta intressistä siihen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta. Ensinnäkin tässä tilanteessa asetukseen N:o 1049/2001 perustuva yleinen oikeus tutustua komission ja osapuolten, joita EY 81 artiklan soveltamismenettely koskee, tai kolmansien välillä tämän menettelyn yhteydessä vaihdettuihin asiakirjoihin olisi omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut varmistaa asetuksella N:o 1/2003 kyseisten yritysten velvollisuuden, joka koskee mahdollisesti arkaluonteisten kaupallisten tietojen toimittamista komissiolle, ja näin komissiolle toimitettuihin tietoihin salassapidon ja liikesalaisuuden takia liittyvän vahvemman suojan takaamisen välillä. Toiseksi on niin, että jos muut henkilöt kuin ne, joilla on EY 81 artiklan soveltamismenettelyä koskevan säännöstön mukaan oikeus tutustua asiakirjoihin, voivat saada oikeuden tutustua tällaiseen menettelyyn liittyviin asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 perusteella, kyseisellä säännöstöllä käyttöön otettu järjestelmä vaarantuu.

Lisäksi on todettava komission yhteistyötiedonannon nojalla keräämistä tiedoista, että näiden tietojen ilmaiseminen saattaisi saada mahdolliset sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä pyytävät henkilöt jättämään antamatta lausuntoja tämän tiedonannon perusteella. Ne nimittäin saattaisivat joutua epäedullisempaan asemaan kuin muut kartelliin osallistuneet yritykset, jotka eivät ole tehneet tutkinnan aikana yhteistyötä tai jotka ovat tehneet sitä vähemmän aktiivisesti.

(ks. 31 ja 38–42 kohta)

3.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa N:o 1049/2001 tai asetuksessa N:o 1/2003 ei kummassakaan säädetä, että yrityksen osallistuminen kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomiseen estäisi komissiota vetoamasta tämän yrityksen taloudellisten etujen suojaan evätäkseen oikeuden tutustua kyseiseen rikkomiseen liittyviin tietoihin ja asiakirjoihin. Päinvastoin, se seikka, että asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että kyseisen asetuksen 17–22 artiklaa sovellettaessa saatuja tietoja voidaan käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on koottu, ja että komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset sekä niiden virkamiehet, toimihenkilöt ja muut kyseisten viranomaisten valvonnassa työskentelevät henkilöt sekä jäsenvaltioiden muiden viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet tätä asetusta sovellettaessa ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä, osoittaa, että pääsääntöisesti kyseessä olevaan rikkomiseen liittyvät tiedot voidaan ja jopa täytyy katsoa luottamuksellisiksi.

Tätä päätelmää tukee se, että väitetiedoksiannon adressaatteina olevien yritysten oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistoon on rajoitettu asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdassa yritysten oikeutetulla edulla sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta, ja että tämä oikeus ei ulotu luottamuksellisiin tietoihin. Tämä merkitsee sitä, että unionin lainsäätäjä on päättänyt antaa tiettyä suojaa EY 81 artiklan ja EY 82 artiklan soveltamismenettelyn kohteena olevien yrityksien taloudellisille eduille, ja tehdä näin jopa siinä tilanteessa, jossa tämä etu voisi olla osittain ristiriidassa näiden yritysten puolustautumisoikeuksien kanssa.

Vaikka erityisesti sellaisen yrityksen, jolle komissio on määrännyt sakon kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi, intressi siihen, että kilpailunvastaisen käyttäytymisen, josta sitä arvostellaan, yksityiskohtia ei paljasteta yleisölle, ei ansaitsekaan mitään erityistä suojaa, kun otetaan huomioon yhtäältä yleisön intressi saada mahdollisimman laajalti tietoa komission kaiken toiminnan perusteluista, talouden toimijoiden intressi saada tietää, minkälainen käyttäytyminen voi altistaa ne seuraamuksille, ja niiden henkilöiden, joille kilpailusääntöjen rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, intressi saada tietää rikkomisen yksityiskohdat, jotta ne voivat tarvittaessa vedota oikeuksiinsa niitä yrityksiä kohtaan, joille on määrätty seuraamuksia, ja toisaalta tämän yrityksen mahdollisuus saattaa tällainen päätös tuomioistuinvalvonnan alaiseksi, kyseisten yritysten mainetta ja kunniaa on kuitenkin kunnioitettava siihen saakka, kunnes ne on tuomittu lopullisesti.

(ks. 48–52 kohta)

4.      Ei ole syytä katsoa, että kaikkia tietoja, jotka liittyvät kilpailusääntöjen rikkomisen yksityiskohtiin, olisi pidettävä sellaisina, että ne eivät ole luottamuksellisia yleisöön nähden. Näin ollen sääntö, jonka mukaan kaikki kilpailumenettelyä koskevat asiakirjat pitäisi toimittaa niitä hakevalle yksinomaan sillä perusteella, että tämä aikoo nostaa vahingonkorvauskanteen, ei ole tarpeellinen kyseisen hakijan korvausoikeuden tosiasiallisen suojaamisen varmistamiseksi, koska on epätodennäköistä, että vahingonkorvauskanteen on perustuttava tähän menettelyyn liittyvän asiakirja-aineiston kaikkiin osiin. Lisäksi tällainen sääntö saattaisi johtaa siihen, että loukattaisiin muita unionin oikeudessa muun muassa asianomaisille yrityksille myönnettyjä oikeuksia kuten oikeutta salassapitoon tai liikesalaisuuden suojaan, tai asianomaisille yksityisille kuuluvia oikeuksia kuten henkilötietojen suojaa koskevaa oikeutta. Lopuksi tällainen yleinen oikeus tutustua asiakirjoihin saattaisi myös vahingoittaa yleistä etua kuten kilpailuoikeuden rikkomista koskevan seuraamuspolitiikan tehokkuutta, koska se saattaisi saada EY 81 ja EY 82 artiklan rikkomiseen osalliset henkilöt luopumaan yhteistyöstä kilpailuviranomaisten kanssa.

(ks. 53 ja 56 kohta)

5.      Sen selvittäminen, tarvitseeko henkilö asiakirjaa kilpailusääntöjen rikkomisesta hänelle aiheutuneeksi väitetyn vahingon korvaamista koskevan kanteen valmistelemiseksi, kuuluu kanteen tutkimisen alaan, ja vaikka tällainen tarve näytettäisiin toteen, sitä ei oteta huomioon Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua intressivertailua tehtäessä siltä osin kuin on kyse hakemuksesta tutustua asiakirjoihin ja tietoihin, jotka saattavat osoittautua hyödyllisiksi kanteen kannalta.

Yhtäältä on nimittäin vahingonkorvausvaatimusta käsittelevän toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen asiana arvioida, mitkä todisteiden ja asiakirjojen esittämismenetelmät ovat sovellettavan oikeuden mukaisesti asianmukaisia oikeusriidan ratkaisemiseksi.

Toisaalta intressi, joka koskee mahdollisuutta saada korvausta unionin kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta kärsitystä vahingosta, on katsottava yksityiseksi intressiksi, huolimatta vahingonkorvausvaatimusten mahdollisesta merkittävästä vaikutuksesta toimivan kilpailun säilyttämiseen unionissa. Tästä on todettava, että yleistä intressiä siihen, että unionin kilpailusääntöjen vastaiseen kartelliin sovelletaan kilpailuoikeutta, on jo tavoiteltu komission taholta silloin, kun komissio tekee näiden sääntöjen rikkomisen toteavan päätöksen. Tätä päätelmää ei voida horjuttaa sillä seikalla, että hakija on jäsenvaltio.

(ks.  80–82, 84 ja 85 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 91 ja 92 kohta)

7.      Kun jäsenvaltio on päättänyt hakea oikeutta tutustua kilpailusääntöjen rikkomisen toteavan komission päätöksen luottamuksellisiin osiin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, tämän menettelyn valitseminen sitoo sekä jäsenvaltiota että komissiota, ja molempien asianosaisten on noudatettava tämän asetuksen vaatimuksia. Komissiolla ei siis ole oikeutta kiertää tässä asetuksessa säädettyä menettelyä tai siinä säädettyjä mahdollisuuksia poiketa tutustumisoikeudesta vain siksi, että hakemuksen esittäjä on jäsenvaltio. Asetuksessa N:o 1049/2001 ei nimittäin myönnetä minkäänlaista erityisasemaa jäsenvaltiolle, joka esittää tutustumishakemuksen, vaan jäsenvaltiota koskevat samat asetuksen mukaiset rajoitukset kuin muita tutustumishakemuksen esittäneitä. Vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden automaattinen soveltaminen tässä yhteydessä merkitsisi erityisaseman myöntämistä jäsenvaltioille, mikä ei ole ollut unionin lainsäätäjän tarkoitus.

(ks. 107 kohta)