Predmet T‑380/08
Kraljevina Nizozemska
protiv
Europske komisije
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Zahtjev za pristup određenim povjerljivim odlomcima konačne odluke Komisije o zabranjenom sporazumu – Uskrata pristupa – Obveza obrazlaganja – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu privatnog života i integriteta pojedinca – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa treće strane – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga – Prevladavajući javni interes – Lojalna suradnja“
Sažetak – Presuda Općeg suda (šesto vijeće) od 13. rujna 2013.
1. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od načela pristupa dokumentima – Odbijanje utemeljeno na nekoliko izuzeća – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)
2. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Opseg – Primjena na upravne spise koji se odnose na postupke nadzora poštovanja pravila o tržišnom natjecanju – Opća pretpostavka povrede zaštite interesa obuhvaćenih takvim postupkom otkrivanjem određenih dokumenata iz takvih spisa
(čl. 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 27. st. 2. i čl. 28. st. 1.; Uredba Komisije br. 773/2004, čl. 8. i 15.)
3. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita komercijalnih interesa treće strane – Doseg– Treća strana koja je sudjelovala u povredi pravila o tržišnom natjecanju – Uključenost – Granice
(čl. 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 27. st. 2. i čl. 28. st. 1. i 2.)
4. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Doseg– Svi dokumenti na kojima se može temeljiti tužba za naknadu štete zbog povrede pravila o tržišnom natjecanju – Isključenje
(čl. 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)
5. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Podnošenje tužbe za naknade štete pretrpljene zbog povrede pravila o tržišnom natjecanju – Isključenje – Privatna narav takvog interesa, uključujući u slučaju građanske tužbe od strane države članice
(čl. 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)
6. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza odobravanja djelomičnog pristupa podacima koji nisu obuhvaćeni izuzećima – Opseg
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 6.)
7. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od načela pristupa dokumentima – Odbijanje utemeljeno na nekoliko izuzeća – Dopuštenost
(čl. 10. UEZ‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 2. st. 1.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 26.)
2. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije i br. 1/2003 ne sadrže odredbe koje izričito propisuju nadređenost jedne nad drugom. Stoga, treba osigurati da primjena svake od tih uredba bude usklađena s drugom te tako osigurati dosljednu primjenu. S tim u vezi, u svrhu tumačenja izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, treba utvrditi da postoji opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje dokumenata koje je Komisija prikupila u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a u načelu ugrozilo i zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije i zaštitu komercijalnih interesa poduzetnika koji su uključeni u takav postupak.
U tom pogledu, odredbe uredbi br. 1/2003 i br.º773/2004 o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a restriktivno uređuju korištenje informacija u okviru postupka provođenja pravila tržišnog natjecanja predviđenih člancima 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a, ograničavajući pristup spisu na stranke kojime je Komisija uputila obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i eventualno na podnositelje prigovora, uz uvjet postojanja legitimnog interesa uključenih poduzetnika da se ne otkriju njihove poslovne tajne. U tim okolnostima, kao prvo, opći pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001 dokumentima razmijenjenim u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a između Komisije i stranaka na koje se taj postupak odnosi ili trećih osoba ugrozio bi ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati u Uredbi br. 1/2003, između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji priopće moguće komercijalno osjetljive informacije i jamstva povećane zaštite tako proslijeđenih informacija Komisiji na temelju zahtjeva profesionalne i poslovne tajne. Kao drugo, kada bi osobe koje nisu ovlaštene pristupiti spisu na temelju propisa o postupku na temelju članka 81. UEZ‑a mogle pristupiti dokumentima koji se odnose na takav postupak na temelju Uredbe br. 1049/2001, sustav koji je uspostavljen tim propisom bio bi doveden u pitanje.
Osim toga, otkrivanje informacija koje je Komisija prikupila u skladu s Obavijesti o primjeni pokajničkog programa moglo bi odvratiti potencijalne podnositelje zahtjeva za primjenu pokajničkog programa od davanja izjava na temelju te obavijesti. Naime, oni bi se mogli naći u manje povoljnom položaju od drugih poduzetnika koji su sudjelovali u zabranjenom sporazumu i nisu surađivali u istrazi ili su manje intenzivno surađivali.
(t. 31., 38.‑42.)
3. Ni Uredba br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, ni Uredba br. 1/2003 ne određuju da sudjelovanje poduzetnika u povredi pravila o tržišnom natjecanju sprečava Komisiju da se pozove na zaštitu komercijalnih interesa tog poduzetnika da odbije pristup informacijama i dokumentima koji se odnose na dotičnu povredu. Baš suprotno, činjenica da članak 28. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1/2003 predviđaju da se informacije koje su prikupljene na temelju članaka 17. do 22. navedene uredbe mogu koristiti samo u svrhe zbog kojih su i prikupljene i da Komisija i tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje, njihove službene osobe, zaposlenici i ostale osobe koje rade pod nadzorom tih tijela, kao i službene osobe i zaposlenici drugih tijela država članica ne smiju otkriti informacije koje su pribavili ili razmijenili u skladu s navedenom uredbe i koje su po svojoj naravi obuhvaćene profesionalnom tajnom, pokazuje da se, u načelu, informacije koje se odnose na predmetnu povredu mogu odnosno moraju smatrati povjerljivima.
Taj zaključak potvrđuje činjenica da je pravo na pristup spisu Komisije, koje se odnosi na poduzetnike koji su adresati obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, na temelju članka 27. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 ograničeno legitimnim interesom poduzetnika da se ne otkrivaju njegove poslovne tajne i ne obuhvaća informacije povjerljive naravi. To znači da je zakonodavac Unije odlučio dodijeliti određenu zaštitu komercijalnim interesima poduzetnika koji su predmet postupka na temelju članka 81. UEZ‑a kao i članka 82. UEZ‑a, i to čak u situaciji kada bi taj interes djelomično mogao biti u sukobu s pravima obrane tih poduzetnika.
Konkretno, iako interes poduzetnika kojem je Komisija izrekla novčanu kaznu zbog povrede prava tržišnog natjecanja da se detalji protupravnog ponašanja koje mu se stavlja na teret ne otkriju javnosti ne zaslužuje nikakvu posebnu zaštitu, s obzirom na interes javnosti da što bolje moguće bude upoznata s razlozima svakog postupanja Komisije, na interes gospodarskih subjekata da znaju za koje radnje im se mogu izreći sankcije i na interes osoba kojima je povredom nanesena šteta da saznaju njezine detalje kako bi po potrebi mogli ostvarivati svoja prava u odnosu na poduzetnike kojima su izrečene sankcije te s obzirom na mogućnost tog poduzetnika da tu odluku podvrgne sudskom nadzoru, ipak je potrebno poštovati ugled i dostojanstvo predmetnih poduzetnika dok nisu pravomoćno osuđeni.
(t. 48.‑52.)
4. Ne može se zaključiti da se za svaku informaciju o detaljima protupravnog ponašanja mora smatrati da nije povjerljive naravi u odnosu na javnost. Slijedom navedenog, pravilo prema kojemu bi se svaki dokument koji se odnosi na postupak u području tržišnog natjecanja trebao priopćiti podnositelju zahtjeva samo zato što on namjerava pokrenuti postupak za naknadu štete nije potrebno da bi se osigurala učinkovita zaštita prava na naknadu štete navedenog podnositelja zahtjeva, budući da je malo vjerojatno da se tužba za naknadu štete mora temeljiti na svim elementima navedenima u spisu tog postupka. Nadalje, to bi pravilo moglo dovesti do povrede ostalih prava koje pravo Unije dodjeljuje, među ostalim, poduzetnicima obuhvaćenima povredom, kao što je pravo na zaštitu profesionalne ili poslovne tajne, ili pojedincima obuhvaćenima povredom, kao što je pravo na zaštitu osobnih podataka. Naposljetku, takav opći pristup također bi mogao nanijeti štetu javnim interesima, kao što je interes za učinkovitu politiku sprečavanja povreda prava tržišnog natjecanja, jer bi mogao odvratiti osobe koje su uključene u povredu članaka 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑u da surađuju s tijelima nadležnim za zaštitu tržišnog natjecanja
(t. 53. i 56.)
5. Pitanje je li osobi potreban dokument da bi pripremio tužbu za naknadu štete koja mu je uzrokovana povredom pravila o tržišnom natjecanju spada u okvir ispitivanja te tužbe i, čak i ako se pretpostavi da postoji ta potreba, to se ne uzima se u obzir pri ocjeni ravnoteže interesa iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije u vezi sa zahtjevom za pristup dokumentima i informacijama koje bi mogle biti korisne za tužbu.
Naime, s jedne strane, na nadležnom nacionalnom sudu pred kojim je podnesena tužba radi naknade štete je da na temelju primjenjivog prava odluči koji su mehanizmi podnošenja dokaza i dokumenata primjereni kako bi riješio spor.
S druge strane, interes koji se odnosi na mogućnost dobivanja naknade štete pretrpljene zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije mora se smatrati privatnim interesom, unatoč važnosti mogućeg doprinosa tužbi radi naknade štete održavanju učinkovitog tržišnog natjecanja u Uniji. U tom smislu, Komisija je već ispunila javni interes da se pravo tržišnog natjecanja primijeni na sporazum koji je protivan pravilima o tržišnom natjecanju Unije kada je donijela odluku o utvrđivanju povrede tih pravila. Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje zbog činjenice da je podnositelj zahtjeva država članica.
(t. 80.‑82., 84., 85.)
6. Vidjeti tekst odluke.
(t. 91. i 92.)
7. Kada država članica odluči na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije podnijeti zahtjev za pristup povjerljivim odlomcima Komisijine odluke o utvrđivanju povrede pravila o tržišnom natjecanju, odabir tog postupka veže i državu članicu i Komisiju, pri čemu su se obje strane obvezne podvrgnuti ograničenjima koja nameće ta uredba. Komisija stoga ne može izbjeći ni postupak uređen navedenom uredbom niti njome predviđene mogućnosti izuzeća od prava na pristup samo na temelju činjenice da je zahtjev podnijela država članica. Naime, Uredba br. 1049/2001 ne dodjeljuje nikakav poseban status državi članici koja podnosi zahtjev za pristup, te se ona stoga mora podvrgnuti istim ograničenjima određenima uredbom kao i ostali podnositelji zahtjeva. Automatska primjena obveze lojalne suradnje u ovom kontekstu dovela bi do toga da bi se državama članicama dao poseban položaj koji zakonodavac Unije nije predvidio.
(t. 107.)