Vec T‑380/08
Holandské kráľovstvo
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Návrh smerujúci k sprístupneniu určitých dôverných častí konečného rozhodnutia Komisie týkajúceho sa kartelu – Zamietnutie prístupu – Povinnosť odôvodnenia – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súkromia a integrity jednotlivca – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu vyšetrovania – Prevažujúci verejný záujem – Lojálna spolupráca“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (šiesta komora) z 13. septembra 2013
1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky zo zásady prístupu k dokumentom – Zamietnutie prístupu založené na viacerých výnimkách – Prípustnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Rozsah – Uplatniteľnosť na správne spisy týkajúce sa konaní o kontrole dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže – Všeobecná domnienka poškodenia ochrany záujmov spojených s takýmto konaním sprístupnením určitých dokumentov z takýchto spisov
(Články 81 ES a 82 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2; nariadenie Rady č. 1/2003, článok 27 ods. 2 a článok 28 ods. 1; nariadenie Komisie č. 773/2004, články 8 a 15)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana obchodných záujmov tretej osoby – Rozsah – Tretie osoby, ktoré sa zúčastnili na porušení pravidiel hospodárskej súťaže ‑ Zahrnutie – Hranice
(Články 81 ES a 82 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2; nariadenie Rady č. 1/2003, článok 27 ods. 2 a článok 28 ods. 1 a 2)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozsah – Každý dokument, o ktorý sa môže opierať žaloba o náhradu škody v dôsledku porušenia pravidiel hospodárskej súťaže – Vylúčenie
(Články 81 ES a 82 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Pojem – Pokračovanie v konaní o náhradu škody utrpenej v dôsledku porušenia pravidiel hospodárskej súťaže – Vylúčenie – Súkromná povaha takéhoto záujmu, a to aj v prípade občianskoprávnej žaloby podanej členským štátom
(Články 81 ES a 82 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky zo zásady prístupu k dokumentom – Povinnosť umožniť účastníkom čiastočný prístup k dokumentu, na ktorý sa nevzťahujú výnimky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 6)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Existencia osobitného postavenia členských štátov – Absencia
(Článok 10 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 2 ods. 1)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 26)
2. Nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie a nariadenie č. 1/2003 neobsahujú ustanovenia, ktoré by výslovne upravovali prednosť jedného nariadenia pred druhým. Treba preto zabezpečiť uplatnenie každého z týchto nariadení, ktoré bude zlučiteľné s uplatnením druhého nariadenia a tak umožní ich koherentné uplatnenie. V tomto kontexte a na účely výkladu výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 by mala byť uznaná existencia všeobecnej domnienky, podľa ktorej je zverejnením dokumentov, ktoré Komisia získala v rámci konania podľa článku 81 ES, v zásade ohrozená ochrana účelu inšpekcie, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie, ako aj ochrana obchodných záujmov podnikov zúčastnených na takomto konaní.
V tejto súvislosti ustanovenia nariadenia č. 1/2003 a nariadenia č. 773/2004, ktoré sa týka vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 ES a 82 ES, reštriktívnym spôsobom upravujú použitie informácií v rámci konania o vykonaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 ES a 82 ES, pričom prístup k spisu umožňujú len stranám, ktorým Komisia adresovala oznámenie o výhradách, prípadne sťažovateľom, s výhradou oprávnených záujmov podnikov pri ochrane ich obchodného tajomstva. Za týchto podmienok by rozšírený prístup k dokumentom, ktoré si v rámci konania podľa článku 81 ES navzájom vymenili Komisia a strany dotknuté týmto konaním alebo tretie osoby, na základe nariadenia č. 1049/2001 mohol v prvom rade ohroziť rovnováhu, ktorú chcel normotvorca Únie zabezpečiť v nariadení č. 1/2003, medzi povinnosťou dotknutých podnikov poskytnúť Komisii prípadne citlivé obchodné informácie a zárukou posilnenej ochrany, ktorá sa na základe služobného a obchodného tajomstva vzťahuje na informácie poskytnuté Komisii. V druhom rade, ak by iné osoby, než sú tie, ktoré majú právo na prístup k spisu na základe právnej úpravy týkajúcej sa uplatnenia článku 81 ES, mohli získať prístup k dokumentom týkajúcim sa takéhoto konania na základe nariadenia č. 1049/2001, režim zavedený takouto právnou úpravou by bol spochybnený.
Okrem toho, pokiaľ ide o informácie zhromaždené Komisiou na základe oznámenia o zhovievavosti, sprístupnenie takýchto informácií by mohlo odradiť potenciálnych žiadateľov o zhovievavosť od toho, aby urobili vyhlásenia podľa tohto oznámenia. Mohli by sa totiž dostať do menej priaznivého postavenia než ostatné podniky, ktoré sa zúčastnili na karteli a ktoré na vyšetrovaní nespolupracovali alebo ich spolupráca bola menej intenzívna.
(pozri body 31, 38 – 42)
3. Ani nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ani nariadenie č. 1/2003 nestanovujú, že účasť podniku na porušení pravidiel hospodárskej súťaže bráni Komisii, aby sa na účely odmietnutia prístupu k informáciám a dokumentom týkajúcim sa daného porušenia odvolávala na ochranu obchodných záujmov tohto podniku. Práve naopak, skutočnosť, že článok 28 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1/2003 stanovuje, že informácie zhromaždené podľa článkov 17 až 22 uvedeného nariadenia môžu byť použité len na účel, na ktorý boli získané, a že Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov, ich úradníci, zamestnanci a ostatné osoby pracujúce pod dohľadom týchto orgánov, ako aj úradníci a civilní zamestnanci iných orgánov členských štátov nezverejnia získané alebo medzi nimi vymenené informácie podľa tohto nariadenia, ktoré podliehajú služobnému tajomstvu, v zásade ukazuje, že informácie týkajúce sa predmetného porušenia je potrebné, prípadne nutné považovať za dôverné.
Tento záver okrem iného potvrdzuje skutočnosť, že právo podnikov, ktorým je adresované oznámenie o výhradách na prístup k spisu Komisie, je podľa článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 obmedzené oprávnenými záujmami podnikov na ochrane ich obchodného tajomstva a nevzťahuje sa na informácie, ktoré sú dôverné. To znamená, že normotvorca Únie sa rozhodol poskytnúť určitú ochranu obchodným záujmom podnikov, ktorých sa týka konanie podľa článku 81 ES, ako aj článku 82 ES, a to aj v tom prípade, ak tento záujem môže byť čiastočne v rozpore s právami týchto podnikov na obhajobu.
Konkrétne, hoci záujem podniku, ktorému Komisia uložila pokutu za porušenie práva hospodárskej súťaže, na tom, aby podrobnosti o protiprávnom správaní, ktoré je mu vytýkané, neboli verejne sprístupnené, si nezasluhuje žiadnu osobitnú ochranu, jednak vzhľadom na záujem verejnosti čo najlepšie poznať dôvody každého konania Komisie, na záujem hospodárskych subjektov vedieť, v dôsledku akého správania môžu byť vystavené sankciám, a vzhľadom na záujem osôb poškodených porušením oboznámiť sa s jeho podrobnosťami, aby sa prípadne mohli domáhať svojich práv voči sankcionovaným podnikom, a jednak vzhľadom na možnosť uvedeného podniku podrobiť také rozhodnutie súdnemu preskúmaniu, je potrebné chrániť dobrú povesť a dôstojnosť dotknutého podniku, pokiaľ nebol právoplatne odsúdený.
(pozri body 48 – 52)
4. Nemožno dospieť k záveru, že každá informácia týkajúca sa podrobností protiprávneho správania sa má vo vzťahu k verejnosti považovať za informáciu, ktorá nemá dôvernú povahu. Pravidlo, podľa ktorého by mal byť každý dokument týkajúci sa konania v oblasti hospodárskej súťaže žiadateľovi poskytnutý len na základe toho, že táto osoba hodlá podať žalobu o náhradu škody, nie je nevyhnutné na zaistenie účinnej ochrany práva na náhradu škody, ktoré prináleží uvedenému žiadateľovi, lebo je málo pravdepodobné, že by žaloba o náhradu škody musela byť odôvodnená všetkými informáciami uvedenými v spise týkajúcom sa tohto konania. Ďalej toto pravidlo by mohlo viesť k porušeniu iných práv, ktoré právo Únie priznáva najmä dotknutým podnikom, ako je právo na ochranu profesijného alebo obchodného tajomstva, alebo dotknutým jednotlivcom, ako je napríklad právo na ochranu osobných údajov. Takýto všeobecný prístup by napokon mohol poškodiť verejné záujmy, ako je účinnosť politiky postihovania porušení práva hospodárskej súťaže, keďže by mohol odrádzať osoby podieľajúce sa porušení článkov 81 ES a 82 ES od spolupráce s orgánmi pre hospodársku súťaž.
(pozri body 53, 56)
5. Otázka, či osoba potrebuje dokument na prípravu žaloby o náhradu škody, ktorá vznikla v dôsledku porušenia práva hospodárskej súťaže, súvisí s prejednaním žaloby a aj za predpokladu, že je to potrebné, táto skutočnosť nie je relevantná na posúdenie rovnováhy záujmov, ktorých sa týka článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, pokiaľ ide o žiadosť o prístup k dokumentom alebo informáciám, ktoré by sa mohli ukázať ako potrebné na účely žaloby.
Po prvé príslušnému vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje o žalobe o náhradu škody, prináleží, aby na účely vyriešenia sporu rozhodol na základe uplatniteľného práva o mechanizmoch predkladania príslušných dôkazov a dokumentov.
Po druhé musí byť záujem vychádzajúci z možnosti získať náhradu škody, ktorá vznikla v dôsledku porušenia práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže, považovaný za súkromný záujem, ako uviedla aj Komisia v napadnutom rozhodnutí, a to napriek tomu, že žaloby o náhradu škody môžu prípadne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže v Únii. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že verejný záujem na uplatnení práva hospodárskej súťaže na kartel, ktorý je v rozpore s pravidlami hospodárskej súťaže Únie, už bol sledovaný Komisiou, ktorá na tento účel prijala rozhodnutie o porušení týchto pravidiel. Tento záver nemožno vyvrátiť z dôvodu, že žiadateľ je členský štát.
(pozri body 80 – 82, 84, 85)
6. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 91, 92)
7. Ak sa členský štát rozhodol podať v rámci nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie žiadosť o sprístupnenie dôverných častí rozhodnutia Komisie, ktorým sa konštatovalo porušenie pravidiel hospodárskej súťaže, voľba tohto postupu je záväzná tak pre členský štát, ako aj pre Komisiu, pričom obe strany sú povinné podriadiť sa obmedzeniam stanoveným týmto nariadením. Komisia sa teda nemôže vyhnúť ani postupu, ani možnostiam výnimky z práva na prístup stanoveným v uvedenom nariadení len na základe toho, že žiadosť bola predložená členským štátom. Nariadenie č. 1049/2001 totiž nepriznáva členskému štátu, ktorý je žiadateľom o prístup, žiadne osobitné postavenie, takže tento štát sa musí podriadiť rovnakým obmedzeniam nariadenia ako ostatní žiadatelia. Automatické uplatnenie povinnosti lojálnej spolupráce by v tomto kontexte viedlo k priznaniu osobitného postavenia členským štátom, ktoré normotvorca Únie pri vytváraní jednotlivých dotknutých legislatívnych aktov nezamýšľal.
(pozri bod 107)