Zadeva T‑380/08
Kraljevina Nizozemska
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Prošnja za pridobitev dostopa do nekaterih zaupnih odlomkov končne odločbe Komisije, ki se nanaša na omejevalni sporazum – Zavrnitev dostopa – Obveznost obrazložitve – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Izjema, ki se nanaša na zasebnost in integriteto posameznika – Izjema, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov tretje osebe – Izjema, ki se nanaša na namen preiskav – Prevladujoči javni interes – Lojalno sodelovanje“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (šesti senat) z dne 13. septembra 2013
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Zavrnitev na podlagi več izjem – Dopustnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obseg – Uporaba za upravne spise iz postopka nadzora spoštovanja pravil o konkurenci – Splošna domneva, da razkritje nekaterih dokumentov spisa oslabi varstvo interesov v takem postopku
(člena 81 ES in 82 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2); Uredba Sveta št. 1/2003, člena 27(2) in 28(1)); (Uredba Komisije št. 773/2004, člena 8 in 15)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov tretje osebe – Obseg – Tretje osebe, ki so sodelovale pri kršitvi pravil o konkurenci – Vključitev – Meje
(člena 81 ES in 82 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2); Uredba Sveta št. 1/2003, člena 27(2) in 28(1) in (2))
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Obseg – Vsi dokumenti, na katerih lahko temelji odškodninska tožba zaradi kršitve pravil o konkurenci – Izključitev
(člena 81 ES in 82 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Prevladujoči javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Pojem – Vložitev tožbe za povračilo škode, nastale zaradi kršitev pravil o konkurenci – Izključitev – Zasebna narava takega interesa tudi, če gre za civilno tožbo države članice
(člena 81 ES in 82 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa dokumentov, ki niso zajeti z izjemami
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(6))
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Poseben status za državo članico – Neobstoj
(člen 10 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 2(1))
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 26.)
2. V Uredbi št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije in Uredbi št. 1/2003 ni določb, ki bi izrecno določale, da ena prevlada nad drugo. Zato je treba zagotoviti tako uporabo vsake od teh uredb, ki bo v skladu z uporabo druge uredbe, in tako omogočiti skladno uporabo. V tem okvirju je treba za razlago izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ugotoviti, da obstaja splošna domneva, da razkritje dokumentov, ki jih je Komisij zbrala v okviru postopka na podlagi člena 81, načeloma pomeni oslabitev varstva namena inšpekcije, preiskave in revizije institucij Unije ter poslovnih interesov podjetij, vpletenih v tak postopek.
Določbe Uredbe št. 1/2003 in Uredbe št. 773/2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 ES in 82 ES namreč omejujejo uporabo informacij v okviru postopka izvajanja pravil konkurence iz členov 81 ES in 82 ES s tem, da omejujejo dostop do spisa strankam, na katere je Komisija naslovila uradno obvestilo, in morebitnim pritožnikom ob upoštevanju pravnega interesa vpletenih podjetij do varovanja njihovih poslovnih skrivnosti, ter zahtevajo, da so zadevne informacije uporabljene le za namen, za katere so bile zbrane, in da informacije, ki jih po njihovi naravi zajema varovanje poklicne skrivnosti, niso razkrite. Prvič, v teh okoliščinah bi splošen dostop na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do dokumentov, ki so bili izmenjani v okviru uporabe postopka na podlagi člena 81 ES med Komisijo in zadevnimi strankami ali tretjimi osebami, ogrozil ravnovesje, ki ga je želel zakonodajalec Unije zagotoviti v Uredbi št. 1/2003 med obveznostjo, da zadevna podjetja Komisiji posredujejo morebiti občutljive poslovne informacije, in zagotovilom okrepljenega varstva informaciji, ki so tako posredovane Komisiji, z vidika poklicne skrivnosti in poslovnih skrivnosti. Drugič, če osebe, ki na podlagi predpisov o postopku na podlagi člena 81 ES niso pooblaščene za dostop do spisa, lahko pridobijo dostop do dokumentov, ki se nanašajo na tak postopek na podlagi Uredbe št. 1049/2001, je sistem, vzpostavljen s to uredbo, ogrožen.
Poleg tega bi razkritje informacij, ki jih je Komisija zbrala na podlagi obvestila o prizanesljivosti, lahko morebitne prosilce za ugodnejšo obravnavo odvrnilo od posredovanja informacij na podlagi tega obvestila. Ti prosilci bi se namreč lahko znašli v manj ugodnem položaju kot prosilci drugih podjetij, ki so bili udeleženi v omejevalnem sporazumu in niso sodelovali pri preiskavi ali so sodelovali manj intenzivno.
(Glej točke 31 in od 38 do 42.)
3. Uredba št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije niti Uredba št. 1/2003 ne določata, da udeležba podjetja pri kršitvi pravil o konkurenci Komisiji preprečuje, da bi se pri zavrnitvi dostopa do informacij in dokumentov, ki se nanašajo na zadevno kršitev, sklicevala na varstvo poslovnih interesov tega podjetja. Celo nasprotno, na podlagi tega, da člen 28(1) in (2) Uredbe št. 1/2003 določa, da se informacije, ki so zbrane v skladu s členi od 17 do 22, uporabljajo samo za namen, za kateri so bile pridobljene, ter da Komisija in organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, uslužbenci in druge osebe, ki delajo pod nadzorom teh organov, pa tudi uradniki in javni uslužbenci drugih organov držav članic ne razkrivajo informacij, ki jih pridobivajo ali izmenjujejo med seboj v skladu z navedeno uredbo, in informacij, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, je treba sklepati, da se načeloma informacije, ki se nanašajo na zadevno kršitev, lahko štejejo za zaupne in se tudi morajo.
To ugotovitev potrjuje dejstvo, da je pravica do dostopa do spisa Komisije, ki se nanaša na podjetja, ki so naslovniki uradnega obvestila, na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003 omejena z legitimnim interesom podjetij, da se njihove poslovne skrivnosti ne razkrijejo, in ne zajema zaupnih informacij. Iz tega je razvidno, da se je zakonodajalec Unije odločil sprejeti določeno varstvo poslovnih interesov podjetij, ki so predmet postopka na podlagi člena 81 ES in člena 82 ES, in to celo v okoliščini, ko bi ta interes lahko bil deloma v nasprotju s pravico do obrambe teh podjetij.
Natančneje, čeprav interes podjetja, ki mu je Komisija naložila globo za kršitev konkurenčnega prava, da se podrobnosti kršitve, ki se mu očita, ne razkrijejo javnosti, ne zasluži posebne zaščite, ob upoštevanju na eni strani interesa javnosti, da se kar najbolje seznani z razlogi vseh ukrepov Komisije, interesa gospodarskih subjektov, da izvejo, katera so ravnanja, za katera se jim lahko naložijo sankcije, in interesa oseb, prizadetih s kršitvijo, da se seznanijo s podrobnostmi, da bi lahko, glede na okoliščine primera, zoper sankcionirana podjetja uveljavljale svoje pravice, in na drugi strani možnosti tega podjetja, da to odločbo predloži v sodni nadzor, je treba spoštovati ugled in dostojanstvo zadevnih podjetji, dokler niso pravnomočno obsojena.
(Glej točke od 48 do 52.)
4. Ni mogoče ugotoviti, da je treba šteti, da nobena od informacij, ki se nanašajo na podrobnosti kršitve, ni zaupna v razmerju do javnosti. Tako pravilo, da bi bilo treba vse dokumente, ki se nanašajo na postopek konkurence, posredovati prosilcu zgolj zato, ker ta namerava vložiti odškodninsko tožbo, ni potrebno za zagotovitev učinkovitega varstva pravice do odškodnine, ki jo ima navedeni prosilec, glede na to, da je malo verjetno, da bi morala odškodninska tožba temeljiti na vseh elementih, navedenih v spisu iz tega postopka. Dalje, to pravilo bi lahko povzročilo kršitev drugih pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije, med drugim pravic zadevnih podjetij, kot je pravica do varstva poklicne ali poslovne skrivnosti, ter posameznikov, kot je pravica do varstva osebnih podatkov. Nazadnje bi tak splošen dostop lahko škodoval tudi javnemu interesu, kot je interes za učinkovito politiko preprečevanja kršitev konkurenčnega prava, ker bi lahko osebe, vpletene v kršitev členov 81 ES in 82 ES, odvrnil od sodelovanja z organi konkurence.
(Glej točki 53 in 56.)
5. Vprašanje, ali oseba potrebuje neki dokument za vložitev tožbe za povračilo škode, ki ji je nastala s kršitvijo pravil o konkurenci, spada v okvir preizkusa te tožbe, pri čemer se tudi ob domnevi, da je ta potreba dokazana, to ne upošteva pri presoji ravnovesja interesov, navedenih v členu 4(2) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, glede prošnje za dostop do informacij, ki se lahko izkažejo za koristne.
Pristojno nacionalno sodišče, pri katerem je vložena tožba, mora namreč, da bi razsodilo v sporu, na podlagi prava, ki se uporabi, preučiti mehanizme zbiranja ustreznih dokazov in dokumentov.
Interes za možnost povračila škode, utrpljene zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, je treba šteti za zasebni interes, kljub pomembnosti morebitnega prispevanja odškodninskih tožb k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji. V zvezi s tem je javni interes, da se konkurenčno pravo uporabi za omejevalni sporazum, ki je v nasprotju s pravili Unije o konkurenci, uresničila že Komisija s tem, da je v sprejela odločbo, s katero je bila ugotovljena kršitev teh pravil. Te ugotovitve ni mogoče ovreči z utemeljitvijo, da je prosilec država članica.
(Glej točke od 80 do 82, 84 in 85.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 91 in 92.)
7. Če se država članica v okviru Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije odloči vložiti prošnjo za dostop do zaupnih odlomkov odločbe Komisije, s katero je bila ugotovljena kršitev pravil o konkurenci, se odločitev za ta postopek nanaša na to državo članico in Komisijo, saj morata obe spoštovati zahteve, določene v tej uredbi. Komisija se torej ni dolžna odpovedati postopku ali možnosti uporabe izjem od pravice do dostopa, ki jih določa navedena uredba, zgolj zato, ker je prošnjo vložila država članica. Uredba št. 1049/2001 namreč ne določa posebnega statusa za državo članico, ki prosi za dostop in za katero torej veljajo enake v uredbi določene omejitve kot za druge prosilce. Samodejna uporaba obveznosti lojalnega sodelovanja v tem kontekstu bi pomenila, da ima država članica poseben status, ki ga zakonodajalec pri pripravi različnih zadevnih pravnih aktov ni predvidel.
(Glej točko 107.)