Mål T‑380/08
Konungariket Nederländerna
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Ansökan om tillgång till vissa konfidentiella avsnitt i kommissionens slutliga beslut avseende en kartell – Beslut att neka tillgång till handlingarna – Motiveringsskyldighet – Skyldighet att genomföra en konkret och individuell prövning – Undantag avseende den enskildes privatliv och integritet – Undantag avseende skyddet för tredje mans affärsintressen – Undantag till skydd för syftet med utredningar – Övervägande allmänintresse – Lojalt samarbete”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 13 september 2013
1. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från principen om tillgång till handlingar – Avslag grundat på flera undantag – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Räckvidd – Tillämpning på handlingarna i ett ärende avseende förfaranden för kontroll av att konkurrensreglerna iakttagits – Allmän presumtion om åsidosättande av skyddet för de intressen som företräds i ett sådan förfarande genom utlämnande av vissa handlingar i sådana ärenden
(Artiklarna 81 EG och 82 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2; rådets förordning nt 1/2003, artiklarna 27.2 och 28.1; kommissionens förordning nr 773/2004, artiklarna 8 och 15)
3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för tredje mans affärsintressen – Räckvidd – Tredje man som medverkat vid en överträdelse av konkurrensreglerna – Omfattas – Gränser (Artiklarna 81 EG och 82 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 27.2, 28.1 och 28.2)
4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Räckvidd – Handlingar som kan grunda en talan om ersättning för en överträdelse av konkurrensreglerna – Omfattas inte
(Artiklarna 81 EG och 82 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)
5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Övervägande allmänintresse som motiverar att handlingarna lämnas ut – Begrepp – Talan om ersättning för skada på grund av en överträdelse av konkurrensreglerna – Omfattas inte – Sådant intresse som är av privat karaktär, inklusive det fallet att medlemsstatens åtgärd är civilrättslig
(Artiklarna 81 EG och 82 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)
6. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från principen om rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att ge delvis tillgång till de delar av handlingen som inte omfattas av undantagen
(Europaparlamentets och rådets direktiv 1049/2001, artikel 4.6)
7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Förekomst av särskild status för medlemsstaterna – Föreligger inte
(Artikel 10 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 2.1)
1. Se domen.
(se punkt 26)
2. Rådets förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, och rådets förordning nr 1/2003 saknar uttryckliga bestämmelser om vilken förordning som har företräde. Således ska respektive förordning tillämpas på ett sätt som är förenligt med den andra förordningen för att därigenom säkerställa en enhetlig tillämpning. Tribunalen bör följaktligen i detta sammanhang vid tolkningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 ta hänsyn till att det finns en allmän presumtionsregel enligt vilken ett utlämnande av de handlingar som kommissionen inhämtat i ett förfarande för tillämpning av artikel 81 EG i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen.
Bestämmelserna i förordning nr 1/2003 och förordning nr 773/2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 EG och 82 EG reglerar i detta hänseende användningen av uppgifter inom ramen för förfarandet avseende genomförandet av de konkurrensregler som föreskrivs i artiklarna 81 EG och 82 EG på ett restriktivt sätt, genom att endast de till vilka kommissionen har riktat ett meddelande om invändningar och, eventuellt, klagandena ges tillgång till handlingar förutsatt att inblandade företag har ett legitimt intresse av att deras affärshemligheter inte röjs. Under dessa förhållanden skulle för det första en på förordning nr 1049/2001 grundad allmän rätt till tillgång till handlingar, som har utväxlats mellan kommissionen och berörda parter eller tredje man i förfaranden för tillämpning av artikel 81 EG, kunna äventyra den jämvikt som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordning nr 1/2003 mellan dels de berörda företagens skyldighet att ge kommissionen potentiellt känsliga affärsuppgifter, dels garantin om ett förstärkt skydd för de uppgifter som kommissionen fått del av med stöd av kravet på sekretess och skyddet för affärshemligheter. För det andra skulle det system som har inrättats genom förordning nr 1049/2001 undergrävas om de som inte är behöriga att få tillgång till handlingarna i ärenden enligt lagstiftningen om förfarandet för tillämpning av artikel 81 EG fick tillgång till handlingar i ett sådant förfarande med stöd av förordning nr 1049/2001.
För övrigt gäller i fråga om uppgifter som kommissionen inhämtat enligt meddelandet om förmånlig behandling att ett utlämnande av dessa uppgifter skulle kunna avhålla dem som potentiellt kan tänkas begära förmånlig behandling från att klargöra sin inställning i den mening som avses i detta meddelande. De skulle nämligen kunna befinna sig i en mindre förmånlig position än övriga företag som har deltagit i kartellen och som inte har samarbetat i utredningen eller samarbetat i mindre utsträckning.
(se punkterna 31 och 38–42)
3. Varken i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar eller i förordning nr 1/2003 föreskrivs att ett företags deltagande i en överträdelse av konkurrensreglerna hindrar kommissionen från att med stöd av skyddet för detta företags affärsintressen neka tillgång till uppgifter och handlingar avseende den aktuella överträdelsen. Tvärtom visar den omständigheten att det i artikel 28.1 och 28.2 i förordning nr 1/2003 föreskrivs att upplysningar som har inhämtats enligt artiklarna 17–22 endast får användas för det ändamål för vilket de har inhämtats, och att kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, deras tjänstemän, anställda och övriga personer som arbetar under överinseende av dessa myndigheter liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna inte får röja upplysningar som de har inhämtat eller utväxlat med stöd av nämnda förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess, i princip att upplysningar om den aktuella överträdelsen kan, eller till och med ska, anses vara konfidentiella.
Denna slutsats bekräftas av att rätten för företag, till vilka ett meddelande om anmärkningar riktas, att få tillgång till kommissionens handlingar begränsas enligt artikel 27.2 i förordning nr 1/2003 av företagens berättigade intresse av att deras affärshemligheter skyddas och omfattar inte konfidentiell information. Detta innebär att unionslagstiftaren har valt att i viss mån skydda de affärsintressen som företräds av de företag som är föremål för ett förfarande avseende tillämpningen av artikel 81 EG och artikel 82 EG, och detta även när nämnda intresse delvis skulle kunna strida mot dessa företags rätt till försvar.
I synnerhet gäller att även om det intresse som ett företag som bötfällts av kommissionen för en överträdelse av konkurrensreglerna har av att detaljerna rörande det illegala beteende för vilket bolaget klandrats inte offentliggörs för allmänheten, inte förtjänar något särskilt skydd, dels med hänsyn till allmänhetens intresse av att i största möjliga utsträckning informeras om skälen för kommissionens agerande, de ekonomiska aktörernas intresse av att veta vilket beteende som kan bli föremål för sanktioner, intresset för de personer vilka lidit skada av överträdelsen att känna till detaljerna för att vid behov kunna göra sin rätt gällande mot de företag mot vilka sanktionsåtgärder vidtagits, dels med hänsyn till företagets möjligheter att få beslutet prövat i domstol, ska de berörda företagens anseende och värdighet likafullt respekteras så länge som deras skuld inte slutgiltigt fastslagits.
(se punkterna 48–52)
4. Det finns inte någon anledning att anse att samtliga uppgifter om överträdelsens detaljer ska anses vara av sådan art att de inte är konfidentiella för allmänheten. Någon regel enligt vilken tillgången till alla handlingar i ett konkurrensrättsligt förfarande ska beviljas den som så begär enbart på grund av att vederbörande avser att väcka en skadeståndstalan, är inte nödvändig för att säkerställa ett effektivt skydd för den rätt till skadestånd som ovannämnda sökande har, eftersom det är föga troligt att denna skadeståndstalan måste grunda sig på samtliga omständigheter i handlingarna i detta förfarande. En sådan regel skulle dessutom kunna leda till att andra unionsrättsliga rättigheter åsidosätts, bland annat rättigheter för de berörda företagen, såsom till exempel skyddet för yrkes- eller affärshemligheter, eller rättigheter för de berörda enskilda personerna, såsom till exempel rätten till skydd för personuppgifter. En sådan allmän rätt till tillgång till handlingar skulle dessutom kunna skada allmänintresset, såsom till exempel effekten av den politik som förs för att bekämpa åsidosättanden av konkurrensrätten, eftersom den skulle kunna avhålla personer inblandade i överträdelser av artiklarna 81 EG och 82 EG från att samarbeta med konkurrensmyndigheterna.
(se punkterna 53 och 56)
5. Frågan huruvida en person har behov av en handling för att förbereda en talan om ersättning för skada som vederbörande anser sig ha lidit på grund av en överträdelse av konkurrensreglerna omfattas av prövningen av talan, och även om det skulle antas att detta behov styrks, beaktas inte detta vid avvägningen mellan de intressen som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar när det gäller en ansökan om utlämnande av handlingar och uppgifter som skulle kunna vara användbara för talan.
Det ankommer nämligen å ena sidan på den behöriga nationella domstol vid vilken en skadeståndstalan anhängiggjorts att bedöma mekanismerna enligt tillämplig rätt för framläggande av lämplig bevisning och lämpliga uppgifter i syfte att avgöra målet.
Intresset avseende möjligheten att erhålla ersättning för en skada som orsakats av en överträdelse av unionens konkurrensrätt ska å andra sidan anses utgöra ett enskilt intresse, trots betydelsen av att en skadeståndstalan eventuellt bidrar till upprätthållandet av en effektiv konkurrens inom unionen. Det ska i detta hänseende noteras att allmänintresset av att konkurrensrätten tillämpas på en kartell i strid med unionens konkurrensregler redan har tillgodosetts av kommissionen när den fattat ett beslut om att det skett en överträdelse av dessa regler. Denna slutsats ändras inte av att sökanden är en medlemsstat.
(se punkterna 80–82, 84 och 85)
6. Se domen.
(se punkterna 91 och 92)
7. När en medlemsstat inom ramen för förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar har valt att ansöka om tillgång till de konfidentiella avsnitten i ett beslut av kommissionen i vilket denna slagit fast att konkurrensreglerna åsidosatts, är valet av detta förfarande bindande för denna medlemstat såväl som för kommissionen, eftersom båda dessa är skyldiga att uppfylla kraven i denna förordning. Kommissionen kan alltså inte undandra sig vare sig förfarandet eller möjligheterna till undantag från rätten till tillgång som föreskrivs i nämnda förordning enbart av det skälet att ansökan framställts av en medlemsstat. Förordning nr 1049/2001 ger nämligen inte någon särskild status för en medlemsstat som ansökt om tillgång till handlingar, och denna måste alltså underkasta sig samma begränsningar som föreskrivs i förordningen som övriga sökande. En automatisk tillämpning av skyldigheten till lojalt samarbete i detta sammanhang, skulle leda till att medlemsstaterna ges en särskild status vilket inte varit unionslagstiftarens avsikt.
(se punkt 107)