UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
11 päivänä tammikuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen kalastuspolitiikka – Luonnonvarojen säilyttäminen – Skotlannin läntisen merialueen ja Kelttienmeren turskakannan, Irlanninmeren valkoturskakannan ja eteläisen Kelttienmeren punakampelakannan suurimmat sallitut saaliit – Asetus (EU) 2020/123 – Liite I A – Nollatason ylittävät suurimmat sallitut saaliit – Soveltamisajan päättyminen – Pätevyyden arviointi – Asetus (EU) N:o 1380/2013 – 2 artiklan 2 kohdan toinen alakohta – Kaikkien kantojen kestävän enimmäistuoton mahdollistavan hyödyntämisasteen saavuttamista vuoteen 2020 mennessä koskeva tavoite – 2, 3, 9, 10, 15 ja 16 artikla – Sosioekonomiset tavoitteet ja työllisyystavoitteet – Parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot – Purkamisvelvoite – Sekakalastus – Pullonkaulalajit – Asetus (EU) 2019/472 – 1–5, 8 ja 10 artikla – Kohdekannat – Sivusaaliit – Korjaavat toimenpiteet – Harkintavalta
Asiassa C‑330/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) on esittänyt 7.4.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 16.5.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Friends of the Irish Environment CLG
vastaan
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Ireland ja
Attorney General,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis ja D. Gratsias (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: T. Ćapeta,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 16.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Friends of the Irish Environment CLG, edustajinaan J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, ja F. Logue, solicitor,
– Minister for Agriculture, Food and the Marine, Ireland ja Attorney General, asiamiehinään M. Browne, A. Joyce, M. Lane ja M. Tierney, avustajinaan D. Browne, BL, ja C. Toland, SC,
– Euroopan parlamentti, asiamiehinään I. Anagnostopoulou, E. Ni Chaoimh ja I. Terwinghe,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään F. Naert, A. Nowak-Salles ja P. Pecheux,
– Euroopan komissio, asiamiehinään A. Dawes ja A. Stobiecka-Kuik,
kuultuaan julkisasiamiehen 15.6.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2020 27.1.2020 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2020/123 (EUVL 2020, L 25, s. 1) liitteen I A pätevyyttä, kun otetaan huomioon yhteisestä kalastuspolitiikasta, neuvoston asetusten (EY) N:o 1954/2003 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 2371/2002 ja (EY) N:o 639/2004 ja neuvoston päätöksen 2004/585/EY kumoamisesta 11.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1380/2013 (EUVL 2013, L 354, s. 22), 2 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 3 artiklan c ja d alakohta, luettuina yhdessä asetuksen N:o 1380/2013 9, 10, 15 ja 16 artiklan sekä läntisillä vesialueilla ja niiden lähivesialueilla kalastettuja kantoja ja näitä kantoja hyödyntäviä kalastuksia koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta, asetusten (EU) 2016/1139 ja (EU) 2018/973 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 811/2004, (EY) N:o 2166/2005, (EY) N:o 388/2006, (EY) N:o 509/2007 ja (EY) N:o 1300/2008 kumoamisesta 19.3.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/472 (EUVL 2019, L 83, s. 1) 1–5, 8 ja 10 artiklan kanssa, siltä osin kuin kyseisessä liitteessä vahvistetaan suurimmat sallitut saaliit (TAC) vuodeksi 2020 turskan (Gadus morhua) osalta yhtäältä alueella 6a sekä Euroopan unionin vesillä ja kansainvälisillä vesillä alueella 5b linjan 12°00′ W itäpuolella (COD/5BE6A) ja toisaalta alueilla 7b, 7c, 7e–7k ja 8–10 sekä unionin vesillä Itäisen Keski-Atlantin kalastuskomitean (CECAF) alueella 34.1.1 (COD/7XAD34), valkoturskan (Merlangius merlangus) osalta alueella 7a (WHG/07A) ja punakampelan (Pleuronectes platessa) osalta alueilla 7h, 7j ja 7k (PLE/7HJK) (jäljempänä riidanalaiset TACit).
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Friends of the Irish Environment CLG (jäljempänä FIE), joka on ympäristöalalla toimiva kansalaisjärjestö, ja toisaalta Minister for Agriculture, Food and the Marine (maatalous‑, elintarvike‑ ja meriasioista vastaava ministeri, Irlanti), Irlanti ja Attorney General (yleinen syyttäjä, Irlanti) ja joka koskee mainitun ministerin huhti-, touko- ja kesäkuun 2020 osalta antamien kalastuksenhoitoa koskevien määräysten 15, 16, 19, 20, 23 ja 24 lainmukaisuutta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
3 Montego Bayssa 10.12.1982 allekirjoitetun Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (jäljempänä merioikeusyleissopimus) 61 artiklassa, jonka otsikko on ”Elollisten luonnonvarojen säilyttäminen”, vahvistetaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevat yleiset periaatteet.
4 Näitä yleisiä periaatteita sovelletaan hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämiseen ja hoitoon hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien 10.12.1982 tehdyn Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta New Yorkissa 4.8.1995 allekirjoitetulla sopimuksella (jäljempänä kalakantasopimus) ja erityisesti sen 5 artiklalla.
Unionin oikeus
Asetus N:o 1380/2013
5 Asetuksen (EY) N:o 1380/2013 johdanto-osan viidennestä kahdeksanteen perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5) EU on [merioikeusyleissopimuksen] – – ja [kalakantasopimuksen] sopimuspuoli – –
(6) Kyseisissä kansainvälisissä asiakirjoissa määrätään ennen kaikkea luonnonvarojen säilyttämistä koskevista velvoitteista, muun muassa velvoitteista toteuttaa säilyttämis- ja hoitotoimenpiteitä meren luonnonvarojen palauttamiseksi kestävän enimmäistuoton mahdollistaville tasoille – – [ja] velvoitteista soveltaa kalakantojen säilyttämiseen, hoitoon ja hyödyntämiseen laajasti ennalta varautuvaa lähestymistapaa – –. Yhteisellä kalastuspolitiikalla olisi sen vuoksi myötävaikutettava siihen, että unioni täyttää mainittuihin kansainvälisiin välineisiin perustuvat kansainväliset velvoitteensa. – –
(7) Johannesburgissa vuonna 2002 pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa unioni ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat toteuttamaan toimia monien kalakantojen jatkuvan hupenemisen torjumiseksi. Sen vuoksi unionin olisi parannettava yhteistä kalastuspolitiikkaansa varmistaakseen, että pyydettävät kannat elvytetään meren elollisia luonnonvaroja hyödynnettäessä kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi kohtuullisen ajan kuluessa ja pidetään niillä tasoilla. Nämä hyödyntämistasot olisi saavutettava vuoteen 2015 mennessä. Kyseisten hyödyntämistasojen saavuttamisen myöhempänä ajankohtana olisi oltava sallittua vain, jos niiden saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä vaarantaisi vakavasti kyseisten kalastuslaivastojen sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden. Vuoden 2015 jälkeen kyseiset tasot olisi saavutettava mahdollisimman pian ja joka tapauksessa vuoteen 2020 mennessä. Jos kyseisten tasojen määrittämiseksi ei ole riittävästi tieteellistä tietoa, voidaan harkita arvioituja parametrejä.
(8) Sekakalastuksen kestävään enimmäistuottoon liittyvissä hoitopäätöksissä olisi otettava huomioon se, että sekakalastuksessa on vaikeaa kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa noudattaen, erityisesti jos tieteelliset lausunnot osoittavat, että käytettyjen pyydysten valikoivuutta lisäämällä on erittäin vaikea välttää ’pullonkaulalajeja’. Tällaisissa olosuhteissa asianmukaisia tieteellisiä elimiä olisi pyydettävä toimittamaan lausuntoja soveltuvista kalastuskuolevuuden tasoista.”
6 Tämän asetuksen 2 artiklan, jonka otsikkona on ”Tavoitteet”, 1–3 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Yhteisellä kalastuspolitiikalla varmistetaan, että kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä ja niitä hoidetaan johdonmukaisesti taloudellisten, sosiaalisten ja työllisyyteen liittyvien etujen saavuttamista koskevien tavoitteiden kanssa ja että ne parantavat elintarvikkeiden saatavuutta.
2. Yhteisessä kalastuspolitiikassa sovelletaan kalastuksenhoitoon ennalta varautuvaa lähestymistapaa, ja politiikalla pyritään varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ja pidetään niillä tasoilla.
Tavoitteena on palauttaa kalakannat asteittain sellaista biomassatasoa suuremmaksi, joka takaa kestävän enimmäistuoton, ja pitää kannat tällaisella tasolla, ja tavoitteen saavuttamiseksi kestävä enimmäistuotto on saavutettava mahdollisuuksien mukaan vuoteen 2015 mennessä ja asteittain viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta.
3. Yhteisessä kalastuspolitiikassa sovelletaan kalastuksenhoitoon ekosysteemilähtöistä lähestymistapaa sen varmistamiseksi, että kalastustoimien vuoksi meriekosysteemiin kohdistuvat haittavaikutukset voidaan minimoida – –
– –
5. Yhteisellä kalastuspolitiikalla pyritään erityisesti
a) asteittain ja tapauskohtaisesti ottaen huomioon parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot lopettamaan saaliiden poisheittäminen välttämällä ja mahdollisimman pitkälti vähentämällä tahattomia saaliita ja varmistamalla asteittain, että saaliit puretaan aluksesta;
– –
c) luomaan edellytykset taloudellisesti kannattavalle ja kilpailukykyiselle kalastusalan pyynti- ja jalostusteollisuudelle sekä maalla toteutettavalle kalastukseen liittyvälle toiminnalle;
– –
f) edistämään kohtuullisen elintason turvaamista kalastustoiminnasta riippuvaisille ottaen huomioon rannikkokalastuksen ja sosioekonomiset näkökohdat;
– –”
7 Mainitun asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Hyvän hallinnon periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”Yhteistä kalastuspolitiikkaa ohjaavat seuraavat hyvän hallinnon periaatteet:
– –
c) toimenpiteiden vahvistaminen parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen mukaisesti;
d) pitkän aikavälin näkökulma;
– –”
8 Asetuksen 4 artiklan, joka otsikko on ”Määritelmät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
7) ’kestävällä enimmäistuotolla’ suurinta teoreettista tasapainon säilyttävää tuottoa, joka kannasta keskimäärin voidaan pyytää jatkuvasti nykyisissä keskimääräisissä ympäristöolosuhteissa vaikuttamatta merkittävästi lisääntymisprosessiin,
– –
14) ’kannalla’ tietyllä kalastuksenhoitoalueella esiintyvää meren elollista luonnonvaraa,
– –
36) ’sekakalastuksella’ kalastusta, jossa on useampia lajeja, jossa eri lajit todennäköisesti jäävät saaliiksi saman kalastustoimen aikana,
– –”
9 Asetuksen N:o 1380/2013 6 artiklan, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – Säilyttämistoimenpiteet hyväksytään ottaen huomioon käytettävissä olevat tieteelliset, tekniset ja taloudelliset lausunnot – –”
10 Kyseisen asetuksen 9 artiklan, jonka otsikko on ”Monivuotisten suunnitelmien periaatteet ja tavoitteet”, 1–3 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Monivuotiset suunnitelmat hyväksytään ensisijaisesti tieteellisten, teknisten ja taloudellisten lausuntojen pohjalta, ja niihin on sisällyttävä säilyttämistoimia kalakantojen palauttamiseksi sellaisia tasoja suuremmiksi, joilla voidaan varmistaa kestävä enimmäistuotto 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja kantojen pitämiseksi tällaisilla tasoilla.
2. Jos 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kestävän enimmäistuoton saavuttamista koskevia tavoitteita ei ole mahdollista määritellä riittämättömien tietojen vuoksi, monivuotisissa suunnitelmissa on esitettävä ennalta varautuvaan lähestymistapaan perustuvia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa vähintään asianomaisten kantojen vastaava säilyttämisaste.
3. Monivuotiset suunnitelmat koskevat joko
– –
b) sekakalastuksessa tai kun kantojen vaihtelut ovat yhteydessä toisiinsa, useita kantoja asianomaisella maantieteellisellä alueella hyödyntävää kalastusta – –
– –
5. Monivuotisiin suunnitelmiin voi sisältyä ekosysteemilähtöisiä erityisiä suojelutavoitteita ja ‑toimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan sekakalastuksen erityisiä ongelmia siltä osin kuin ne liittyvät suunnitelman kattamien eri kantojen 2 artiklan 2 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseen niissä tapauksissa, joissa tieteelliset lausunnot osoittavat, että valikoivuutta ei pystytä lisäämään. – –”
11 Mainitun asetuksen 10 artiklan, jonka otsikko on ”Monivuotisten suunnitelmien sisältö”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Monivuotisessa suunnitelmassa esitetään tarvittaessa ja sanotun vaikuttamatta perussopimuksessa määriteltyyn toimivaltaan:
– –
b) tavoitteet, jotka ovat 2 artiklassa sekä 6 ja 9 artiklan asianomaisissa säännöksissä asetettujen tavoitteiden mukaiset;
c) määrälliset tavoitteet kuten kalastuskuolevuus ja/tai kutukannan biomassa;
– –”
12 Asetuksen 15 artiklan, jonka otsikko on ”Purkamisvelvoite”, 1 ja 9 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Kaikki saalisrajoitusten alaiset saaliit – –, jotka on pyydetty unionin vesillä harjoitetun kalastuksen aikana tai unionin kalastusalusten toimesta unionin vesien ulkopuolisilla vesillä, jotka eivät kuulu kolmansien maiden suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan, on – – nostettava kalastusalukselle ja säilytettävä siellä, kirjattava, purettava aluksesta ja luettava tarvittaessa kiintiöihin, – – seuraavan aikataulun mukaisesti:
– –
d) Viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2017 kalastusta määrittävien lajien osalta ja viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2019 kaikkien muiden – – lajien kalastuksessa – –
– –
9. Purkamisvelvoitteen alaisten kantojen osalta jäsenvaltiot voivat käyttää kiintiöiden vuosittaista siirtomahdollisuutta 10 prosenttiin saakka sallituista purkamisistaan. Jäsenvaltio voi tässä tarkoituksessa sallia lisämäärien purkamisen saaliin aluksesta purkamista koskevan velvoitteen alaisista kannoista edellyttäen, että määrät ovat enintään 10 prosenttia kyseiselle jäsenvaltiolle myönnetystä kiintiöstä. – –”
13 Asetuksen N:o 1380/2013 16 artiklan, jonka otsikko on ”Kalastusmahdollisuudet”, 2 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Kun tiettyä kalakantaa koskeva purkamisvelvoite otetaan käyttöön, kalastusmahdollisuudet määritellään ottaen huomioon muutos, jonka myötä siirrytään kalastusmahdollisuuksien määrittelystä saaliin purkamisen perusteella kalastusmahdollisuuksien määrittelyyn saaliiden perusteella ottaen huomioon, että ensimmäisen ja seuraavien vuosien aikana kyseisen kannan saaliiden poisheittäminen ei ole enää sallittua.
– –
4. Kalastusmahdollisuudet määritellään 2 artiklan 2 kohdassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti ja 9 artiklan 2 kohdan sekä 10 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukaisesti vahvistettuja määrällisiä tavoitteita, aikarajoja ja marginaaleja noudattaen.”
Asetus 2019/472
14 Asetuksen 2019/472 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa vahvistetaan monivuotinen suunnitelma – – jäljempänä luetelluille pohjakalakannoille – – läntisillä vesialueilla – – ja kyseisiä kantoja hyödyntävälle kalastukselle:
– –
4. Tätä asetusta sovelletaan myös läntisillä vesialueilla pyydettyihin sivusaaliisiin, joita saadaan kalastettaessa 1 kohdassa lueteltuja kantoja. – –”
15 Asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa sovelletaan – – seuraavia määritelmiä:
1) ’läntisillä vesialueilla’ tarkoitetaan luoteisia vesialueita [Kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES) suuralueet 5] (lukuun ottamatta aluetta 5a ja alueesta 5b ainoastaan unionin vedet), 6 ja 7) ja lounaisia vesialueita (ICES-suuralueet 8, 9 ja 10 (Azoreita ympäröivät vesialueet) sekä CECAF-alu[e] 34.1.1 – – (Madeiraa ja Kanariansaaria ympäröivät vesialueet));
2) ’FMSY-arvon vaihteluvälillä’ tarkoitetaan parhaissa käytettävissä olevissa tieteellisissä lausunnoissa ja erityisesti ICESin – – tieteellisissä lausunnoissa esitettyä arvojen vaihteluväliä, jonka sisällä kaikki kalastuskuolevuustasot johtavat kestävään enimmäistuottoon (MSY) pitkällä aikavälillä kalastuskäytäntö huomioon ottaen ja nykyisissä keskimääräisissä ympäristöolosuhteissa vaikuttamatta merkittävästi asianomaisen kannan lisääntymisprosessiin. – –;
– –
8) ’Blim-arvolla’ tarkoitetaan parhaissa käytettävissä olevissa tieteellisissä lausunnoissa ja erityisesti ICESin tai vastaavan unionin tasolla tai kansainvälisellä tasolla tunnustetun riippumattoman tieteellisen elimen tieteellisissä lausunnoissa esitettyä kutukannan biomassan viitearvoa, jonka alittuessa lisääntymiskyky saattaa alentua;
– –”
16 Mainitun asetuksen 3 artiklan, jonka otsikko on ”Päämäärät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Suunnitelmalla edistetään [asetuksen N:o 1380/2013] 2 artiklassa lueteltujen yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamista, erityisesti soveltamalla ennalta varautuvaa lähestymistapaa kalastuksenhoitoon, ja sillä pyritään varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan sellaisia tasoja suuremmiksi, joilla voidaan saavuttaa kestävä enimmäistuotto, ja pidetään tällaisilla tasoilla.”
17 Kyseisen asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 2 artiklassa määritettyjä FMSY-arvon vaihteluvälejä noudattava kalastuskuolevuuden tavoite on saavutettava mahdollisimman pian ja asteittain viimeistään vuonna 2020 1 artiklan 1 kohdassa lueteltujen kantojen osalta ja pidettävä sen jälkeen FMSY-arvon vaihteluväleissä tämän artiklan mukaisesti.”
18 Asetuksen 2019/472 5 artiklan, jonka otsikko on ”Sivusaaliskantojen hoito”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Edellä 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja kantoja koskevat hoitotoimenpiteet, mukaan lukien tapauksen mukaan kalastusmahdollisuudet, on vahvistettava ottaen huomioon parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot, ja niiden on oltava 3 artiklassa säädettyjen päämäärien mukaisia.
2. Kun riittäviä tieteellisiä tietoja ei ole käytettävissä, 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja kantoja hoidetaan – – kalastuksenhoidon ennalta varautuvaa lähestymistapaa noudattaen – –.
3. [Asetuksen N:o 1380/2013] 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti tämän asetuksen 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen kantojen sekakalastuksen hoidossa on otettava huomioon vaikeus kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa noudattaen, erityisesti tilanteissa, joissa tämä johtaa kalastuksen kieltämiseen ennenaikaisesti.”
19 Asetuksen 2019/472 8 artiklan, jonka otsikko on ”Suojatoimenpiteet”, 2 kohdassa säädetään, että jos muun muassa kutukannan biomassa on Blim-arvoa pienempi, on toteutettava korjaavia lisätoimenpiteitä ja näihin korjaaviin toimenpiteisiin voivat kuulua erityisesti asianomaista kantaa tai toiminnallista yksikköä koskevan kohdennetun kalastuksen keskeyttäminen sekä kalastusmahdollisuuksien asianmukainen vähentäminen.
20 Tämän asetuksen 10 artiklan, jonka otsikko on ”Kalastusmahdollisuudet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jakaessaan käytettävissään olevia kalastusmahdollisuuksia [asetuksen N:o 1380/2013] 17 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on otettava huomioon sekakalastukseen osallistuvien alusten todennäköinen saaliskoostumus.”
Asetus 2020/123
21 Asetuksen 2020/123 johdanto-osan 7, 8, 16–18 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(7) ICES on antanut joistakin kannoista tieteellisiä lausuntoja, joissa suositetaan pyynnin rajoittamista nollatasolle. Jos kyseisten kantojen TACit vahvistetaan tieteellisessä lausunnossa esitetylle tasolle, velvoite purkaa kaikki sekakalastuksen saaliit, kyseisten kantojen sivusaaliit mukaan luettuina, johtaisi ns. pullonkaulatilanteisiin eli kiintiön tyrehtymiseen. Jotta voitaisiin löytää sopiva tasapaino tilanteessa, jossa kalastusta jatketaan sen keskeyttämisestä mahdollisesti aiheutuvien vakavien sosioekonomisten vaikutusten välttämiseksi mutta jossa on samalla tarpeen varmistaa kyseisten kantojen hyvän biologisen tilan saavuttaminen, ottaen huomioon, että sekakalastuksessa on vaikeaa kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa (maximum sustainable yield, MSY) noudattaen, on aiheellista vahvistaa erityiset TACit kyseisten kantojen sivusaaliille. Kyseiset TACit olisi vahvistettava tasolle, jolla varmistetaan kyseisten kantojen kuolevuuden aleneminen ja joka kannustaa parantamaan valikoivuutta ja välttämään ei-toivottuja saaliita. Jotta voidaan taata niin pitkälle kuin mahdollista kalastusmahdollisuuksien käyttö sekakalastuksessa [asetuksen N:o 1380/2013] 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti, on aiheellista ottaa käyttöön kiintiöidenvaihtoryhmä niitä jäsenvaltioita varten, joilla ei ole kiintiötä tahattomien sivusaaliidensa kattamiseksi.
(8) Jotta voitaisiin vähentää niiden kantojen saaliita, joille on asetettu sivusaalis-TACeja, kyseisiä kantoja hyödyntävissä kalastuksissa käytettävissä olevat kalastusmahdollisuudet olisi vahvistettava sellaisille tasoille, joilla edistetään haavoittuvien kantojen biomassan palauttamista kestävälle tasolle. Olisi myös otettava käyttöön kalastusmahdollisuuksiin olennaisesti liittyviä teknisiä toimenpiteitä ja valvontatoimenpiteitä, jotta voitaisiin estää saaliiden laitonta poisheittämistä.
– –
(16) Läntisten vesialueiden monivuotisen suunnitelman 8 artiklan mukaisesti silloin, kun tieteelliset lausunnot osoittavat, että kyseisen suunnitelman 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun jonkin kannan kutukannan biomassa on Blim-arvoa pienempi, on toteutettava korjaavia lisätoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että kanta palautetaan nopeasti sellaista tasoa suuremmaksi, jolla voidaan saavuttaa kestävä enimmäistuotto. Kyseisiin korjaaviin toimenpiteisiin voivat kuulua erityisesti asianomaisen kannan kohdennetun kalastuksen keskeyttäminen sekä kyseisten ja/tai muiden sellaisten kantojen, joiden sivusaaliina saadaan turskaa tai valkoturskaa, kalastusmahdollisuuksien asianmukainen vähentäminen.
(17) ICES totesi tieteellisessä lausunnossaan, että Kelttienmeren turska- ja valkoturskakannat ovat Blim-arvon alapuolella. Kyseisten kantojen osalta olisi näin ollen toteutettava korjaavia lisätoimenpiteitä. – – Kelttienmeren valkoturskakannan osalta kyseisten toimenpiteiden olisi koostuttava pyydysten ominaisuuksien teknisistä muutoksista valkoturskan sivusaaliiden vähentämiseksi; kyseiset toimenpiteet liittyvät toiminnallisesti kyseisiä lajeja pyytävien kalastusten kalastusmahdollisuuksiin.
(18) Vuoden 2019 kalastusmahdollisuuksissa on toteutettu korjaavia toimenpiteitä Kelttienmeren turskan osalta. Tässä yhteydessä kyseisen kannan TAC varattiin ainoastaan sivusaaliille. Koska kanta on kuitenkin Blim-arvoa pienempi, olisi toteutettava korjaavia lisätoimenpiteitä, jotta kanta saataisiin sellaisen tason yläpuolelle, jolla voidaan saavuttaa kestävä enimmäistuotto, läntisiä vesialueita koskevan monivuotisen suunnitelman 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tällaiset toimenpiteet parantaisivat valikoivuutta tekemällä sellaisten pyydysten käytön, joilla saadaan vähemmän turskaa sivusaaliina, pakolliseksi alueilla, joilla turskan saaliit ovat merkittävät, mikä vähentäisi tämän kannan kalastuskuolevuutta sekakalastuksessa. TAC olisi vahvistettava tasolle, jolla vältettäisiin kalastuksen ennenaikainen kieltäminen alkuvuodesta 2020. Lisäksi TACin olisi oltava sellainen, että vältettäisiin saaliiden mahdollinen poisheittäminen, joka voisi heikentää kantaa koskevien tietojen keräämistä ja sen tieteellistä arviointia. TACin vahvistaminen 805 tonniksi varmistaisi kutukannan biomassan huomattavan, ainakin 100 prosentin kasvun vuonna 2020, jotta voidaan varmistaa kannan palauttaminen nopeasti sellaiselle tasolle, jolla voidaan saavuttaa [kestävä enimmäistuotto].
– –
(26) – – koska kantojen – – COD/5BE6A, – – WHG/07A ja PLE/7HJK biomassa alittaa Blim-arvon ja koska ainoastaan sivusaaliit ja tieteellinen kalastus ovat sallittuja vuonna 2020, jäsenvaltiot ovat sitoutuneet olemaan soveltamatta [asetuksen N:o 1380/2013] 15 artiklan 9 kohtaa kyseisiin kantoihin vuonna 2020, jotta vuoden 2020 saaliit eivät ylittäisi vahvistettuja TACeja.”
22 Asetuksen 2020/123 5 artiklan, jonka otsikko on ”TACit ja niiden jakaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unionin kalastusalusten TACit unionin vesillä tai tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä ja tällaisten TACien jakaminen jäsenvaltioiden kesken sekä tapauksen mukaan niihin toiminnallisesti liittyvät edellytykset vahvistetaan liitteessä I.”
23 Kyseisen asetuksen 8 artiklan, jonka otsikko on ”Purkamisvelvoitteeseen liittyvä kiintiöidenvaihtojärjestelmä tahattomien sivusaaliiden TACeja varten”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jotta voidaan ottaa huomioon purkamisvelvoitteen käyttöönotto ja asettaa tiettyjen sivusaaliiden kiintiöitä niiden jäsenvaltioiden käyttöön, joilla ei ole kiintiötä, tämän artiklan 2–5 kohdassa säädettyä kiintiöidenvaihtojärjestelmää sovelletaan liitteessä I A määritettyihin TACeihin.
2. Kuusi prosenttia kustakin kiintiöstä niiden TACien osalta, jotka koskevat turskaa Kelttienmerellä, turskaa Skotlannin läntisellä merialueella, valkoturskaa Irlanninmerellä ja punakampelaa ICES-alueilla 7h, 7j ja 7k, – – ja jotka on jaettu kullekin jäsenvaltiolle, annetaan käyttöön kiintiöidenvaihtoryhmässä, joka avautuu 1 päivänä tammikuuta 2020. Jäsenvaltioilla, joilla ei ole kiintiötä, on yksinomainen pääsy kiintiöryhmään 31 päivään maaliskuuta 2020 saakka.
3. Ryhmästä otettuja määriä ei voida vaihtaa tai siirtää seuraavalle vuodelle. Käyttämättömät määrät palautetaan 31 päivän maaliskuuta 2020 jälkeen niille jäsenvaltioille, jotka antoivat alun perin osuuden kiintiöidenvaihtoryhmään.”
24 Mainitun asetuksen 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Kelttienmeren turskaan ja valkoturskaan sovellettavat korjaavat toimenpiteet”, säädetään useista toimenpiteistä, joilla pyritään lisäämään niiden pohjatroolien ja nuottien valikoivuutta, joita käyttävät useilla Kelttienmeren alueilla kalastavat alukset, joiden saaliista vähintään 20 prosenttia on koljaa. Tällaiset alukset eivät saa kalastaa kyseisillä alueilla, elleivät ne käytä pyydyksiä, joilla on tietyt tekniset ominaisuudet, mukaan lukien kyseisessä artiklassa luetellut troolinperän vähimmäissilmäkokoa koskevat vaatimukset. Näitä sääntöjä ei kuitenkaan sovelleta aluksiin, joilla tieteellis-teknis-taloudellisen kalastuskomitean (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, STECF) arvion mukaan turskan sivusaaliit eivät ylitä 1,5:tä prosenttia. Lisäksi unionin alukset voivat käyttää kyseisessä artiklassa lueteltujen pyydysten sijasta vaihtoehtoista erittäin valikoivaa pyydystä, jonka tekniset ominaisuudet mahdollistavat STECF:n arvioiman tieteellisen tutkimuksen mukaan turskasaaliin rajoittamisen alle yhteen prosenttiin.
25 Asetuksen 2020/123 liitteessä I A vahvistetaan unionin osalta riidanalaiset TACit seuraavasti: turskalle (Gadus morhua) 1 279 tonnia alueella 6a sekä unionin ja kansainvälisillä vesillä alueella 5b linjan 12°00′ W itäpuolella (COD/5BE6A) ja tälle lajille 805 tonnia alueilla 7b, 7c, 7e–7k, 8–10 sekä unionin vesillä CECAF-alueella 34.1.1 (COD/7XAD34), valkoturskalle (Merlangus merlangus) 721 tonnia alueella 7a (WHG/07A) ja punakampelalle (Pleuronectes platessa) 67 tonnia alueilla 7h, 7j ja 7k (PLE/7HJK). Kyseisessä liitteessä I A täsmennetään, että nämä TACit koskevat ainoastaan muiden lajien kalastuksissa saatuja turska-, valkoturska- ja punakampelasaaliin sivusaaliita ja että näiden lajien kohdennettua kalastusta ei sallita kullekin jäsenvaltiolle myönnetyssä kiintiössä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
26 Asetuksen 2020/123 antamisen jälkeen maatalous‑, elintarvike‑ ja meriasioista vastaava antoi muun muassa kalastuksenhoitoa koskevat määräykset 15 ja 16 huhtikuun 2020, määräykset 19 ja 20 vuoden 2020 toukokuun ja määräykset 23 ja 24 kesäkuun 2020 osalta. Näissä määräyksissä vahvistetaan riidanalaisten TACien kohteena olevien kantojen saalisrajoituksia nollan ylittäville tasoille yksinomaan sivusaaliiden osalta.
27 High Courtissa (ylempi piirituomioistuin, Irlanti), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, 17.6.2020 nostamallaan kanteella FIE vaati tätä muun muassa esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen asetuksen 2020/123 pätevyydestä ja antamaan certiorari-määräyksen lähinnä edellä mainittujen kalastuksenhoitoa koskevien määräysten kumoamiseksi.
28 FIE esittää tämän kanteen yhteydessä asetusta 2020/123 koskevan lainvastaisuusväitteen, joka perustuu siihen, että vahvistaessaan riidanalaiset TACit nollatason yläpuolelle Euroopan unionin neuvosto ei ottanut huomioon ICESin lausuntoja, joissa suositeltiin kestävän enimmäistuoton saavuttamiseksi pyynnin rajoittamista nollatasolle Skotlannin läntisen merialueen ja Kelttienmeren turskakannan, Irlanninmeren valkoturskakannan ja eteläisen Kelttienmeren punakampelakannan osalta; näihin lajeihin sovelletaan kyseisiä TACeja. Neuvosto on näin ollen rikkonut asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan säännöksiä, joissa säädetään erityisesti, että kestävän enimmäistuoton mahdollistava kalakantojen hyödyntämisaste on saavutettava kaikkien kantojen osalta viimeistään vuonna 2020.
29 Pääasian vastaajat väittävät lainvastaisuusväitteessä, että mainittu kanne on hypoteettinen, koska asetus 2020/123 ei ole enää voimassa, vaan se on korvattu asetuksilla, joissa vahvistetaan TACit vuosiksi 2021 ja 2022. Näin ollen ne katsovat, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei tulisi esittää ennakkoratkaisukysymystä eikä tutkia tätä kannetta.
30 Asiakysymyksen osalta nämä asianosaiset väittävät, että asetusta N:o 1380/2013 on luettava yhdessä asetuksen 2019/472 kanssa ja että siitä ilmenee, että antaakseen asetuksen 2020/123 neuvoston oli suoritettava monitahoinen arviointi kysymyksestä, joka sisälsi useita huomioon otettavia muuttujia, kuten suunniteltujen toimenpiteiden sosioekonomiset vaikutukset sekä sekakalastukseen luonnostaan liittyvät vaikeudet, jotka liittyvät siihen, että tiettyä lajia voidaan pyytää sivusaaliina muihin lajeihin kohdennetun kalastustoiminnan yhteydessä.
31 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että sen on tutkittava sen käsiteltäväksi saatettu kanne. Se katsoo tältä osin muun muassa yhtäältä, että asetuksen 2020/123 ja kyseessä olevien kalastuksenhoitoa koskevien määräysten rajoitettu voimassaoloaika estäisi päinvastaisessa tapauksessa niiden riitauttamisen Irlannin tuomioistuimissa, ja toisaalta, että nyt käsiteltävässä asiassa esille tuleva kysymys voi nousta esiin vastaavanlaisia asetuksia koskevissa tulevissa riita-asioissa.
32 Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että asiassa Foto-Frost 22.10.1987 annetussa tuomiossa (314/85, EU:C:1987:452) vahvistettujen kriteerien perusteella sen on esitettävä ennakkoratkaisupyyntö.
33 Se huomauttaa aluksi, että tärkein oikeuskysymys, joka nyt käsiteltävässä asiassa on ratkaistava, on se, onko asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tavoite yleinen pakottava velvollisuus, jota neuvoston on noudatettava määrittäessään vuoden 2020 TACeja, vai onko – kuten pääasian vastaajat ovat väittäneet – kyse vain yhdestä tavoitteesta niiden muiden tavoitteiden joukossa, jotka neuvoston on otettava huomioon samalla tavoin kuin suuri määrä tieteellisiä ja taloudellisia näkökohtia.
34 Tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa olevansa samaa mieltä pääasian vastaajien kanssa siitä, että neuvoston oli TACeja vahvistaessaan otettava huomioon tietyt seikat, joilla on taloudellisia vaikutuksia muun muassa kalastustuloista riippuvaisiin rannikkoyhteisöihin, kuten sekakalastuksen sivusaaliit ja ”pullonkaulalajit” sekä purkamisvelvoitteen soveltaminen kaikkiin pyydettyihin lajeihin, myös niihin, jotka eivät olet kalastustoiminnan kohteena.
35 Se katsoo kuitenkin, että ICESin vuonna 2019 antamat lausunnot, joissa suositeltiin pyynnin rajoittamista nollatasolle tämän tuomion 28 kohdassa mainittujen kantojen osalta sellaisten hyödyntämistasojen varmistamiseksi, joilla voitiin saavuttaa kestävä enimmäistuotto vuonna 2020, olivat parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot asetuksen 2020/123 antamisajankohtana.
36 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohtaan ei sisälly sivusaaliita koskevaa erityissääntöä tai poikkeusta. Se päättelee tästä, että kyseisessä säännöksessä velvoitettiin neuvosto vahvistamaan TACit edellisessä kohdassa tarkoitettujen ICESin lausuntojen mukaisesti niiden hyödyntämistasojen takaamiseksi, jotka mahdollistavat kestävän enimmäistuoton saavuttamisen kaikille kannoille viimeistään vuonna 2020.
37 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo myös, että riidanalaisia TACeja ei voida perustella väitteellä, joka koskee niiden vähäistä vaikutusta, koska – kuten ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle esitetystä näytöstä ilmenee – kyseiset TACit muodostivat 62 prosenttia ja 54 prosenttia turskan kutukannan biomassasta kullakin kyseessä olevalla alueella ja 52 prosenttia valkoturskan kutukannan biomassasta.
38 Lopuksi se katsoo, että asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan tavoite ei ole ”pelkkä kunnianhimoinen tavoite” vaan päinvastoin yhteisen kalastuspolitiikan keskeinen tavoite, joka on erittäin tärkeä. Tätä tavoitetta on siis noudatettava kyseisen asetuksen 9 artiklassa tarkoitetuissa monivuotisissa suunnitelmissa ja 16 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuissa kalastusmahdollisuuksissa.
39 Kaiken edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on vakavia epäilyksiä asetuksen 2020/123 pätevyydestä.
40 Tässä tilanteessa High Court on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko ennakkoratkaisupyyntö tarpeen siinä tapauksessa, että [asetus 2020/123] on korvattu ja/tai kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden voimassaolo on päättynyt?
2) Onko [asetuksen 2020/123] liite I A pätemätön, kun otetaan huomioon [asetuksen N:o 1380/2013] tavoitteet ja päämäärät ja erityisesti kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 ja 2 kohta, mukaan lukien 2 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tarkoitus sekä 3 artiklan c ja d alakohdassa vahvistetut hyvän hallinnon periaatteet (mukaan lukien se, missä määrin kyseistä asetusta sovelletaan kantoihin, joiden osalta edellytetään ennalta varautuvaa lähestymistapaa), luettuna yhdessä [mainitun asetuksen] 9, 10, 15 ja 16 artiklan ja sen johdanto-osan perustelukappaleiden sekä [asetuksen 2019/472] 1, 2, 3, 4, 5, 8 ja 10 artiklan kanssa, siltä osin kuin [asetuksessa 2020/123] vahvistetut suurimmat sallitut saaliit (TACit) eivät noudata [ICESin] antamaa lausuntoa, jossa suositellaan pyynnin rajoittamista nollatasolle kestävän enimmäistuoton (MSY) saavuttamiseksi tiettyjen lajien osalta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
41 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään, onko nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö, joka koskee asetuksen 2020/123 pätevyyttä, tarpeen, vaikka kyseistä asetusta ja sen kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, joista on kyse pääasiassa, ei enää sovelleta. Se pyytää näin ollen unionin tuomioistuinta lausumaan tämän pyynnön tutkittavaksi ottamisesta.
42 Pääasian vastaajat väittävät tältä osin, että kyseinen ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta. Niiden mukaan on yhtäältä niin, että kun otetaan huomioon asetuksen 2020/123 ja pääasiassa kyseessä olevien kalastuksenhoitoa koskevien määräysten soveltamisajan päättyminen, tässä asiassa esitetyt kysymykset ovat unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla hypoteettisia. Toisaalta ne väittävät, että vastatessaan näihin kysymyksiin unionin tuomioistuin arvioisi asetuksen 2020/123 pätevyyttä SEUT 263 artiklassa määrätyn kahden kuukauden määräajan päättymisen jälkeen ja että sillä ei olisi tiedossaan kaikkia vastauksensa kannalta tarpeellisia tosiseikkoja, jotka sillä olisi ollut tiedossaan kyseiseen artiklaan perustuvan kanteen yhteydessä.
43 Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kun kansallisessa tuomioistuimessa tulee esiin kysymys unionin toimielinten tekemän toimen pätevyydestä, kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko vastaus ennakkoratkaisukysymykseen tältä osin tarpeen sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi, ja siis päättää pyytää unionin tuomioistuimelta ratkaisua tähän kysymykseen. Jos kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat unionin oikeuden säännön pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on siis lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44 Unionin tuomioistuin voi siis kieltäytyä vastaamasta pätevyyden arviointia koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan, jos muun muassa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa mainittuja ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevia vaatimuksia ei ole noudatettu tai jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä unionin oikeussäännön pätevyyden arvioimisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45 Erityisesti siitä yhteistyön hengestä, jonka on vallittava ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä, ja työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdasta ilmenee, että on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnössään ne täsmälliset syyt, joiden johdosta se on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä tiettyjen unionin oikeuden säännösten tai määräysten pätevyydestä, ja ne pätemättömyysperusteet, jotka sen mielestä voidaan hyväksyä (ks. vastaavasti tuomio 10.1.2006, IATA ja ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, 31 kohta ja tuomio 4.5.2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, 24 ja 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46 Kuten ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin kansallisen oikeuskäytännön valossa, että sen on tutkittava pääasian kanne siitä huolimatta, että asetusta 2020/123 ja kyseisessä kanteessa riitautettuja kalastuksenhoitoa koskevia määräyksiä ei enää sovelleta. Se katsoo erityisesti, että näiden toimien väliaikaisuus tekee mahdottomaksi niiden riitauttamisen niiden rajoitetun voimassaoloajan kuluessa.
47 Ensiksi on todettava, että unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointia pääasian kanteen tutkittavaksi ottamisesta, sillä se kuuluu ennakkoratkaisumenettelyssä kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Nyt käsiteltävässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on hylännyt pääasian vastaajien sille esittämät oikeudenkäyntiväitteet, jotka koskevat kyseisen kanteen kansallisessa oikeudessa tarkoitettua hypoteettisuutta. Lisäksi se, että pääasian kanteen kohteena olevien kalastuksenhoitoa koskevien määräysten soveltamisaika on päättynyt, ei ole esteenä sille, että unionin tuomioistuin ottaa kantaa ennakkoratkaisukysymykseen, koska kansallisessa oikeudessa sallitaan tällainen kanne ja koska tämä kysymys on objektiivisesti tarpeellinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi sääntöjenmukaisesti saatetun asian ratkaisemiseksi (ks. vastaavasti tuomio 10.12.2018, Wightman ym., C‑621/18, EU:C:2018:999, 30 ja 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48 Toiseksi riidanalaisten TACien soveltamisajan päättymisestä on riittävää todeta ensinnäkin, että pääasiassa riitautetut kalastuksenhoitoa koskevat määräykset on annettu näiden TACien perusteella, toiseksi, että kyseiset TACit olivat voimassa näiden määräysten antamisajankohtana, ja kolmanneksi, että niiden pätemättömyyteen vedotaan liitännäisesti mainitun kanteen tueksi. Tästä seuraa, että kyseisten TACien soveltamisajan päättyminen ei voi johtaa siihen, että TACien pätevyyttä koskeva kysymys jätetään tutkimatta, koska tämä kysymys on objektiivisesti tarpeen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi säännönmukaisesti saatetun asian ratkaisemiseksi.
49 Näitä toteamuksia ei voida kyseenalaistaa pääasian vastaajien väitteellä, jonka mukaan unionin tuomioistuin arvioisi näin menetellessään asetuksen 2020/123 pätevyyttä SEUT 263 artiklassa määrätyn kahden kuukauden määräajan päättymisen jälkeen ja ilman, että sillä olisi tiedossaan kaikkia vastauksensa kannalta tarpeellisia tosiseikkoja, jotka sillä olisi ollut tiedossaan kumoamiskanteen yhteydessä.
50 On nimittäin riittävää huomauttaa, että yhtäältä EUT-sopimuksen 263 ja 277 artiklalla sekä toisaalta sen 267 artiklalla luotuun kattavaan oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmään kuuluu erottamattomasti se, että yksityisillä on kansallisessa tuomioistuimessa nostetun kanteen yhteydessä oikeus riitauttaa sellaisiin unionin toimiin sisältyvien määräysten tai säännösten laillisuus, jotka ovat perustana niiden osalta annetulle kansalliselle päätökselle tai toimelle, vetoamalla kyseisten määräysten tai säännösten pätemättömyyteen ja vaatia kyseistä tuomioistuinta, jolla ei ole toimivaltaa itse todeta tällaista pätemättömyyttä, esittämään tämän osalta unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, jollei yksityisillä ole kiistatta ollut oikeutta nostaa mainituista määräyksistä tai säännöksistä kannetta SEUT 263 artiklan nojalla eivätkä ne ole käyttäneet kyseistä oikeutta asetetussa määräajassa (tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 66 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ei kuitenkaan vaikuta siltä, että FIE:llä olisi kiistatta ollut oikeus nostaa riidanalaisista TACeista kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla, mitä pääasian vastaajat eivät kiistä.
51 Kolmanneksi on niin, että kuten tämän tuomion 35–38 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ennakkoratkaisupyynnössä esittänyt vaaditulla tarkkuudella syyt, joiden vuoksi sillä on vakavia epäilyjä riidanalaisten TACien pätevyydestä sillä perusteella, että ne eivät ole niiden ICESin lausuntojen mukaisia, joissa suositellaan tämän tuomion 28 kohdassa mainittujen kantojen pyynnin rajoittamista nollatasolle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on siten toimittanut unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot syistä, joiden vuoksi se katsoo, että ennakkoratkaisupyynnöllä on merkitystä sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemisen kannalta.
52 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
Toinen kysymys
53 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko asetuksen 2020/123 liite I A pätevä siltä osin kuin siinä vahvistetaan riidanalaiset TACit vuodeksi 2020 ICESin vuonna 2019 antamissa lausunnoissa pyynnin suositellun nollatason yläpuolelle Skotlannin läntisen merialueen ja Kelttienmeren turskakannan, Irlanninmeren valkoturskakannan ja eteläisen Kelttienmeren punakampelakannan osalta (jäljempänä ICESin nollatasoa koskevat lausunnot), kun otetaan huomioon yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteet, joihin viitataan asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa, ja erityisesti kyseisen asetuksen 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa mainittu tavoite, sekä tämän politiikan hyvän hallintotavan periaatteet, erityisesti kyseisen asetuksen 3 artiklan c ja d alakohdassa tarkoitetut periaatteet, ja kun otetaan huomioon saman asetuksen 9, 10, 15 ja 16 artikla sekä asetuksen 2019/472 1–5, 8 ja 10 artikla.
54 Kuten tämän tuomion 35, 36 ja 38 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset riidanalaisten TACien pätevyydestä perustuvat pääasiallisesti kahteen seikkaan. Se katsoo yhtäältä, että asetuksia N:o 1380/2013 ja 2019/472 on tulkittava siten, että asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdassa asetetaan neuvostolle selvä velvollisuus, johon ei liity poikkeuksia, vahvistaa riidanalaiset TACit parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen mukaisesti, jotta voidaan saavuttaa kaikkien kantojen, mukaan lukien ne kannat, joita kyseiset TACit koskevat, osalta hyödyntämisasteet, jotka mahdollistavat kestävän enimmäistuoton saavuttamisen viimeistään vuonna 2020. Toisaalta se katsoo, että ICESin nollatasoa koskevat lausunnot olivat tässä tapauksessa muun muassa asetuksen N:o 1380/2013 3 artiklan c alakohdassa tarkoitettuja parhaita käytettävissä olevia tieteellisiä lausuntoja.
55 Unionin tuomioistuimen on näin ollen tutkittava yhtäältä, missä määrin neuvoston harkintavaltaa riidanalaisten TACien määrittämisessä rajoittivat asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa ilmaistu tavoite ja ICESin nollatasoa koskevat lausunnot ja toisaalta, onko neuvosto tässä tapauksessa ylittänyt harkintavaltansa rajat.
Neuvoston harkintavallan rajat riidanalaisten TACien vahvistamisessa
56 Tältä osin on heti aluksi huomautettava, että – kuten SEUT 43 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee – Euroopan parlamentin ja neuvoston on säädettävä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ”yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan tavoitteiden toteuttamisessa tarvittavista säännöksistä”, kun taas SEUT 43 artiklan 3 kohdan mukaan neuvosto hyväksyy Euroopan komission ehdotuksesta ”hintojen, maksujen, tukien ja määrällisten rajoitusten vahvistamiseen sekä kalastusmahdollisuuksien vahvistamiseen ja jakamiseen liittyvät toimenpiteet”.
57 On myös muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteistä, jotka edellyttävät unionin lainsäätäjälle kuuluvan poliittisen valinnan tekemistä sen vuoksi, että kyse on yhteisen maatalouspolitiikan ja yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden toteuttamisessa tarvittavista toimenpiteistä, on säädettävä SEUT 43 artiklan 2 kohdan nojalla, kun taas kalastusmahdollisuuksien vahvistamiseen ja jakamiseen liittyvien toimenpiteiden hyväksyminen SEUT 43 artiklan 3 kohdan mukaisesti ei sitä vastoin edellytä tällaista valintaa, koska tällaiset toimenpiteet ovat luonteeltaan pääasiassa teknisiä ja ne on tarkoitus toteuttaa SEUT 43 artiklan 2 kohdan nojalla annettujen säännösten panemiseksi täytäntöön (ks. vastaavasti tuomio 26.11.2014, parlamentti ja komissio v. neuvosto, C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400, 50 kohta ja tuomio 1.12.2015, parlamentti ja komissio v. neuvosto, C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790, 48 ja 50 kohta).
58 Lisäksi tämän oikeuskäytännön mukaan SEUT 43 artiklan 2 ja 3 kohdalla pyritään eri tavoitteisiin ja kummallakin kohdalla on erityinen soveltamisalansa, joten niitä voidaan käyttää erikseen perustana tiettyjen toimenpiteiden hyväksymiselle yhteisen kalastuspolitiikan alalla mutta toteuttaessaan toimia SEUT 43 artiklan 3 kohdan nojalla neuvoston on meneteltävä siten, että se noudattaa toimivaltansa rajoja sekä tilanteesta riippuen asiaa koskevia oikeussääntöjä, jotka on jo annettu SEUT 43 artiklan 2 kohdan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 1.12.2015, parlamentti ja komissio v. neuvosto, C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790, 58 kohta).
59 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin lainsäätäjän vahvistama merkityksellinen oikeudellinen kehys muodostuu yhtäältä asetuksesta N:o 1380/2013, jossa vahvistetaan yhteisen kalastuspolitiikan yleiset puitteet, ja toisaalta asetuksesta 2019/472, jossa vahvistetaan läntisillä vesialueilla ja niiden lähivesialueilla kalastettuja kantoja ja näitä kantoja hyödyntäviä kalastuksia koskeva monivuotinen suunnitelma (jäljempänä läntisiä vesialueita koskeva monivuotinen suunnitelma). Viimeksi mainitun asetuksen soveltamisalasta on todettava, että sen 1 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädetään, että se kattaa sekä kyseisessä 1 kohdassa luetellut kalakannat että läntisillä vesialueilla mainittuja kantoja kalastettaessa pyydetyt sivusaaliit. Kuten asetuksen 2020/123 liitteen I A sanamuodosta käy kuitenkin ilmi, riidanalaisia TACeja sovelletaan kantoihin, joita pyydetään yksinomaan sivusaaliina ja joita esiintyy asetuksen 2019/472 1 artiklan 1 kohdassa lueteltujen kantojen kalastusalueilla. Neuvoston tehtävänä oli siis vahvistaa nämä TACit paitsi asetuksen N:o 1380/2013 myös asetuksen 2019/472 säännösten mukaisesti.
60 Ensinnäkin asetuksesta N:o 1380/2013 on todettava, että sen 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ilmaistaan periaate, jonka mukaan yhteisessä kalastuspolitiikassa ”sovelletaan kalastuksenhoitoon ennalta varautuvaa lähestymistapaa”, ja todetaan, että tällä politiikalla ”pyritään varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ja pidetään niillä tasoilla”.
61 Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa nimittäin todetaan, yhteisellä kalastuspolitiikalla on myötävaikutettava siihen, että unioni täyttää merioikeusyleissopimukseen ja kalakantasopimukseen, joiden sopimuspuoli se on, perustuvat kalakantojen säilyttämiseen, hoitoon ja hyödyntämiseen liittyvät velvoitteensa.
62 Kuten mainitun asetuksen johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee ja kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 25 ja 26 kohdassa, mainitun asetuksen antamisella pyritään erityisesti toteuttamaan toimia ”monien kalakantojen jatkuvan hupenemisen torjumiseksi” ja ”[parantamaan]” yhteistä kalastuspolitiikkaa kohdentamalla se uudelleen siten, että pitkällä aikavälillä saavutettaisiin kestävää kalastustoimintaa koskeva tavoite, ja erityisesti näiden kantojen hyödyntämisasteita mukauttamalla sen varmistamiseksi, että pyydettävät kannat elvytetään meren elollisia luonnonvaroja hyödynnettäessä kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ”kohtuullisen ajan kuluessa” ja pidetään niillä tasoilla.
63 Tarkemmin sanottuna ”[tämän] tavoitteen saavuttamiseksi” asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että kestävän enimmäistuoton mahdollistava hyödyntämisaste on saavutettava mahdollisuuksien mukaan vuoteen 2015 mennessä ja asteittain viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta.
64 Kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee, että vaikka kestävän enimmäistuoton vuosina 2015–2020 mahdollistavan hyödyntämisasteen asettamisessa on tiettyä liikkumavaraa, tämän tavoitteen saavuttamisen määräaika päättyy lähtökohtaisesti vuonna 2020, kuten ilmaisut ”viimeistään” ja ”kaikkien kantojen osalta” osoittavat, ja tämä koskee yhteisen kalastuspolitiikan kattamilla kalastuksenhoitoalueilla esiintyviä kaikkia elollisia luonnonvaroja kyseisen asetuksen 4 artiklan 14 alakohdassa olevan kannan käsitteen mukaisesti.
65 On kuitenkin todettava, että ensinnäkin kyseistä säännöstä on tulkittava ottaen huomioon asetuksen N:o 1380/2013 2 artikla kokonaisuudessaan, ja sen 1 kohdassa edellytetään, että yhteisellä kalastuspolitiikalla varmistetaan, että kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä ja niitä hoidetaan johdonmukaisesti taloudellisten, sosiaalisten ja työllisyyteen liittyvien etujen saavuttamista koskevien tavoitteiden kanssa ja että ne parantavat elintarvikkeiden saatavuutta. Näihin viimeksi mainittuihin tavoitteisiin kuuluvat mainitun asetuksen 2 artiklan 5 kohdan c ja f alakohdan mukaan tavoite luoda edellytykset taloudellisesti kannattavalle ja kilpailukykyiselle kalastusalan pyynti- ja jalostusteollisuudelle sekä maalla toteutettavalle kalastukseen liittyvälle toiminnalle ja tavoite edistää kohtuullisen elintason turvaamista kalastustoiminnasta riippuvaisille ottaen huomioon rannikkokalastuksen ja sosioekonomiset näkökohdat.
66 Lisäksi tästä 2 artiklasta, kun sitä tarkastellaan kokonaisuutena, ilmenee myös, että kalastustoiminnan pitkän aikavälin kestävyys ympäristön kannalta edellyttää paitsi lajien kestävän enimmäistuoton mahdollistavien hyödyntämisasteiden vahvistamista myös sen 3 kohdan mukaisesti näiden kalastustoimien meriekosysteemiin kohdistuvien haittavaikutusten minimoimista ja erityisesti, kuten artiklan 5 kohdan a alakohdassa todetaan, saaliiden poisheittämisen lopettamista asteittain ja tapauskohtaisesti, ottaen huomioon parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot, välttämällä ja mahdollisimman pitkälti vähentämällä tahattomia saaliita ja varmistamalla asteittain, että saaliit puretaan aluksesta.
67 Toiseksi on todettava, että asetuksen N:o 1380/2013 10 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukaan monivuotisiin suunnitelmiin on sisällyttävä erityisesti tavoitteet, jotka ovat tämän asetuksen 2 artiklassa sekä 9 artiklan asianomaisissa säännöksissä asetettujen tavoitteiden mukaiset, sekä määrälliset tavoitteet kuten kalastuskuolevuus.
68 Tältä osin on todettava, että kyseisen asetuksen 9 artiklan 5 kohdassa säädetään, että mainitun asetuksen 9 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyttäviin monivuotisiin suunnitelmiin voi sisältyä ekosysteemilähtöisiä erityisiä suojelutavoitteita ja ‑toimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan sekakalastuksen erityisiä ongelmia siltä osin kuin ne liittyvät tällaisen suunnitelman kattamien eri kantojen asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseen niissä tapauksissa, joissa tieteelliset lausunnot osoittavat, että valikoivuutta ei pystytä lisäämään.
69 Kyseistä 9 artiklan 5 kohtaa on luettava ottaen huomioon tämän asetuksen johdanto-osan kahdeksas perustelukappale, jossa todetaan, että ”sekakalastuksen kestävään enimmäistuottoon liittyvissä hoitopäätöksissä” on ”otettava huomioon se, että [tällaisessa kalastuksessa] on vaikeaa kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa noudattaen, erityisesti jos tieteelliset lausunnot osoittavat, että käytettyjen pyydysten valikoivuutta lisäämällä on erittäin vaikea välttää ’pullonkaulalajeja’”. Se, että unionin lainsäätäjä on katsonut tarpeelliseksi esittää nämä täsmennykset heti sen jälkeen, kun se on kyseisen asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todennut tavoitteen palauttaa kaikki kalakannat kestävän enimmäistuoton tasolle viimeistään vuoteen 2020 mennessä, korostaa sen aikomusta olla sulkematta pois mahdollisuutta mukauttaa tätä tavoitetta tapauksissa, joissa sitä ei voida saavuttaa samanaikaisesti kaikkien sekakalastuksen kantojen osalta.
70 Kuten julkisasiamies nimittäin esittää ratkaisuehdotuksensa 8 kohdassa, asetuksen N:o 1380/2013 4 artiklan 36 alakohdassa tarkoitetun sekakalastuksen tapauksessa eli kalastuksessa, jossa eri lajit todennäköisesti jäävät yhdessä saaliiksi saman kalastustoimen aikana, voivat sellaiset kannat, joille myönnetty kiintiö on nolla tai käytetään nopeimmin loppuun, johtaa pullonkaulalaji-ilmiöön, koska se pakottaa kalastusalukset lopettamaan kalastustoimintansa ennen kuin muille ja erityisesti tämän kalastustoiminnan kohteena oleville lajeille jaetut kiintiöt saavutetaan. Tätä ilmiötä korostaa kyseisen asetuksen 15 artiklassa käyttöön otettu purkamisvelvoite, jonka mukaan kaikki pyydetyt kalat on säilytettävä aluksella, kirjattava ja luettava kyseiseen kantaan sovellettaviin kiintiöihin ja jota tämän artiklan 1 kohdassa määritellyn aikataulun mukaan sovelletaan kaikilta osiltaan 1.1.2019 alkaen. Kuten mainitun asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa korostetaan, käytettyjen pyydysten valikoivuutta lisäämällä ei myöskään aina voida välttää pullonkaulalaji-ilmiötä.
71 Asetuksen N:o 1380/2013 9 artiklan 5 kohdasta, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, ilmenee siis, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut säätää monivuotisten suunnitelmien yhteydessä mahdollisuudesta mukauttaa mainitun asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa mainittuja tavoitteita ja erityisesti tavoitetta, joka sisältyy tämän 2 kohdan toiseen alakohtaan, sen huomioon ottamiseksi, että sekakalastuksessa on vaikeaa saavuttaa kestävän enimmäistuoton mahdollistava hyödyntämisaste kaikkien samanaikaisesti hyödynnettävien kantojen osalta ottaen huomioon pullonkaulalaji-ilmiö, kun pyydysten valikoivuutta lisäämällä ei voida välttää tätä ilmiötä.
72 Tältä osin on toiseksi todettava, että unionin lainsäätäjä on ottanut asetuksen 2019/472 4 ja 5 artiklassa käyttöön eriytetyn hoitojärjestelmän yhtäältä kohdekantojen ja toisaalta sivusaaliskantojen osalta, ja sen tarkoituksena on nimenomaan ottaa huomioon sekakalastuksen erityispiirteet asetuksen N:o 1380/2013 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
73 On nimittäin niin, että yhtäältä asetuksen 2019/472 4 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan kohdekannoille kalastuskuolevuuden tavoite, joka noudattaa kyseisen asetuksen 2 artiklan 2 alakohdassa määritettyjä FMSY-arvon vaihteluvälejä eli ”parhaissa käytettävissä olevissa tieteellisissä lausunnoissa” esitettyjä arvojen vaihteluvälejä, ”[joiden] sisällä kaikki kalastuskuolevuustasot johtavat kestävään enimmäistuottoon (MSY) pitkällä aikavälillä”, ja siinä säädetään, että tavoite on saavutettava mahdollisimman pian ja asteittain viimeistään vuonna 2020. Näin ollen tässä kohdennetussa tavoitteessa täsmennetään läntisten vesialueiden monivuotisen suunnitelman kattamien kohdekantojen osalta asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa ilmaistu tavoite saavuttaa hyödyntämisaste, joka mahdollistaa kaikkien kantojen kestävän enimmäistuoton vuoteen 2020 mennessä.
74 Toisaalta asetuksen 2019/472 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sivusaaliskantoja koskevat hoitotoimenpiteet, mukaan lukien tapauksen mukaan kalastusmahdollisuudet, on vahvistettava ”ottaen huomioon parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot”, ja niiden on oltava 3 artiklassa säädettyjen päämäärien mukaisia, ja näissä päämärissä toistetaan yleisesti ottaen asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklassa vahvistetut ympäristön pitkän aikavälin kestävyyttä koskevat tavoitteet. Lisäksi asetuksen 2019/472 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että asetuksen (EU) N:o 1380/2013 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti sivusaaliskantojen osalta sekakalastuksen hoidossa on otettava huomioon vaikeus kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa noudattaen, ”erityisesti tilanteissa, joissa tämä johtaa kalastuksen kieltämiseen ennenaikaisesti”.
75 Tästä on pääteltävä, että asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä enimmäismääräaikaa kestävän enimmäistuoton mahdollistavan hyödyntämisasteen saavuttamiselle sovelletaan tiukasti ja poikkeuksetta asetuksen 2019/472 1 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin kohdekantoihin. Neuvostolla on kuitenkin harkintavaltaa viimeksi mainitun asetuksen soveltamisalaan kuuluvien sivusaaliskantojen hoidossa ja erityisesti näiden kantojen kalastusmahdollisuuksien määrittelyssä, kun otetaan huomioon vaikeudet, joita aiheutuu tällaisten hyödyntämisasteiden vahvistamisesta kaikille samanaikaisesti kalastetuille kannoille, erityisesti jos tämä vahvistaminen johtaisi kalastuksen ennenaikaiseen lopettamiseen tämän tuomion 70 kohdassa kuvatun pullonkaulalaji-ilmiön vuoksi.
76 Tätä asetuksen 2019/472 4 ja 5 artiklan tulkintaa tukevat kyseisen asetuksen yleinen rakenne ja syntyhistoria.
77 Kyseisen asetuksen yleisestä rakenteesta on todettava, että siinä säädetään muista toimenpiteistä, joilla on tarkoitus ottaa huomioon tämän tuomion 71 kohdassa tarkoitetut sekakalastuksen erityisongelmat ja jotka täydentävät mainituissa 4 ja 5 artiklassa yhtäältä kohdekantojen ja toisaalta sivusaaliiden osalta vahvistettua eriytettyä hoitojärjestelmää. Erityisesti yhtäältä silloin, kun kyseisen kannan lisääntymiskyky on uhattuna, kyseisen asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetään näin ollen mahdollisuudesta toteuttaa korjaava toimenpide, jolla keskeytetään kyseistä kantaa koskeva kohdennettu kalastus ja johon liittyy kalastusmahdollisuuksien asianmukainen vähentäminen. Tällaisessa tilanteessa kyseistä kantaa voidaan pyydystää vain sivusaaliina. Toisaalta asetuksen 2019/472 10 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ottaa neuvoston niiden käyttöön antamia kalastusmahdollisuuksia jakaessaan huomioon sekakalastukseen osallistuvien alusten todennäköinen saaliskoostumus.
78 Kyseisen asetuksen syntyhistorian osalta Euroopan komissio korosti perusteluissaan ehdotukselle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi läntisten vesialueiden ja niiden lähivesialueiden kalakantoja koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta, Itämerta koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta annetun asetuksen (EU) 2016/1139 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 811/2004, (EY) N:o 2166/2005, (EY) N:o 388/2006, (EY) N:o 509/2007 ja (EY) N:o 1300/2008 kumoamisesta (COM(2018) 149 final), joka johti asetuksen 2019/472 antamiseen, erityisesti ”kiintiöiden alikäyttö[ä] läntisten vesialueiden sekakalastuksissa” koskevaa riskiä, joka johtuu pullonkaulalaji-ilmiöstä, joka aiheutuu purkamisvelvoitteen täysimääräisestä soveltamisesta. Tästä syystä komissio täsmentää, että läntisten vesialueiden monivuotisessa suunnitelmassa ”kantoja, jotka määräävät kalastajien käyttäytymistä ja ovat taloudellisesti tärkeitä, olisi hoidettava ottaen huomioon kestävää enimmäistuottoa vastaavan kalastuskuolevuuden vaihteluvälit”, että ”noin 95:tä prosenttia saaliiden purkamisista (tilavuutena ilmaistuna) läntisillä vesialueilla hoidettaisiin kestävän enimmäistuoton mukaisesti” ja että ”loppuosaa eli kantoja, joita saadaan lähinnä sivusaaliina, olisi hoidettava ennalta varautuvan lähestymistavan mukaisesti”.
79 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että koska riidanalaisia TACeja sovelletaan kantoihin, joita pyydetään yksinomaan sivusaaliina, neuvostolla oli harkintavalta päättää, oliko nämä TACit mahdollista vahvistaa tasolle, joka mahdollisti kestävän enimmäistuoton saavuttamisen, ja oliko siis syytä noudattaa ICESin nollatasoa koskevia lausuntoja.
80 On kuitenkin muistutettava, että kun neuvosto määrittää TACit ja jakaa kalastusmahdollisuudet jäsenvaltioiden kesken, sen on arvioitava monitahoista taloudellista tilannetta, mihin sillä on lähtökohtaisesti laaja harkintavalta, joka ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonteen ja ulottuvuuden määrittämistä vaan tietyssä määrin myös taustatietojen toteamista. Valvoessaan tällaisen toimivallan käyttöä unionin tuomioistuinten on tutkittava ainoastaan, onko tätä toimivaltaa käytettäessä tehnyt ilmeinen virhe, onko harkintavaltaa käytetty väärin taikka onko kyseessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat (ks. vastaavasti tuomio 11.1.2017, Espanja v. neuvosto, C‑128/15, EU:C:2017:3, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuimen on näin ollen tutkittava, onko neuvosto selvästi ylittänyt tämän harkintavallan rajat.
Kysymys siitä, onko neuvosto selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat
81 Ensinnäkin on niin, että kuten asetuksen 2020/123 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta nimenomaisesti ilmenee, neuvosto on todennut, että jos riidanalaiset TACit vahvistettaisiin ICESin nollatasoa koskevissa lausunnoissa esitetylle tasolle, velvoite purkaa kaikki sekakalastuksen saaliit, kyseisten kantojen sivusaaliit mukaan luettuina, johtaisi ns. pullonkaulatilanteisiin eli kiintiön tyrehtymiseen. Tämän vuoksi neuvosto katsoi kyseisen johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen sanamuodon mukaan, että ”jotta voitaisiin löytää sopiva tasapaino tilanteessa, jossa kalastusta jatketaan sen keskeyttämisestä mahdollisesti aiheutuvien vakavien sosioekonomisten vaikutusten välttämiseksi mutta jossa on samalla tarpeen varmistaa kyseisten kantojen hyvän biologisen tilan saavuttaminen”, ja ”ottaen huomioon, että sekakalastuksessa on vaikeaa kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa – –noudattaen”, oli aiheellista vahvistaa erityiset TACit kyseisten kantojen sivusaaliille ja vahvistettava ne ”tasolle, jolla varmistetaan kyseisten kantojen kuolevuuden aleneminen ja joka kannustaa parantamaan valikoivuutta ja välttämään ei-toivottuja saaliita”.
82 Tämä toteamus ei sisällä ilmeistä arviointivirhettä.
83 Tältä osin on todettava, että tämä toteamus perustuu ICESin marraskuussa 2019 antamaan lausuntoon, jossa se on arvioinut vuonna 2020 niistä kannoista, joiden osalta se oli antanut nollatasoa koskevat lausuntonsa, pyydettyjen sivusaaliiden todennäköisen tason, jos kohdekantoja koskevat TACit olisivat sen viimeksi mainituista kannoista antamien lausuntojen mukaisia. Tässä lausunnossa ICES arvioi, että nämä todennäköiset sivusaaliit ovat huomattavasti nollatasoa suurempia eli 1 279 tonnia ensimmäisessä riidanalaisessa TACissa tarkoitetun turskakannan osalta, 1 606–1 854 tonnia toisessa näistä TACeista tarkoitetun turskakannan osalta koljasaaliin suuruudesta riippuen, 901–917 tonnia valkoturskakannan osalta keisarihummerisaaliin suuruudesta riippuen ja tieteellisten tietojen puuttuessa noin 100 tonnia punakampelakannan osalta, kun otetaan huomioon viimeaikaisten purkamisten määrä. Mainitusta lausunnosta voitiin siis päätellä, että nollatason TACien vahvistaminen näille kannoille saattoi johtaa kohdekantojen, joihin mainitut kannat liittyivät, kalastuksen ennenaikaiseen kieltämiseen ja näin ollen vaikuttaa kyseisten kalastuslaivastojen taloudelliseen elinkelpoisuuteen ja tästä toiminnasta riippuvaisten henkilöiden elintasoon.
84 Toiseksi on niin, että kuten tämän tuomion 81 kohdassa on todettu, asetuksen 2020/123 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, että riidanalaiset TACit on vahvistettu siten, että kalastuksen jatkamista koskeva tavoite sovitetaan yhteen kyseisten kantojen hyvän biologisen tilan saavuttamisen tavoitteen kanssa. Tässä seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että nämä TACit on vahvistettu tasolle, joka alentaa kantojen kuolevuutta ja kannustaa parantamaan valikoivuutta ja välttämään ei-toivottuja saaliita.
85 Tältä osin on yhtäältä todettava, että neuvosto on vahvistanut riidanalaiset TACit joko Skotlannin läntisen merialueen turskaan sovellettavan TACin osalta ICESin sivusaaliista tekemän arvion mukaisesti tai muiden riidanalaisten TACien osalta tätä arviota alhaisemmaksi. Nämä toimenpiteet olivat siis omiaan kannustamaan kalastusaluksia rajoittamaan tällaisia sivusaaliita kohdekantoja pyydettäessä, jotta vältettäisiin riski kyseessä olevien kalastusten ennenaikaisesta kieltämisestä.
86 Toisaalta neuvosto on tukeutunut ICESin marraskuussa 2019 antamaan lausuntoon vahvistaakseen kolme riidanalaisista TACeista siten, että varmistetaan kyseessä olevien kantojen biomassan kasvuksi noin 10–100 prosenttia, ja eteläisen Kelttienmeren punakampelakannan TAC perustui ICESin toimittamien tieteellisten tietojen puuttuessa ennalta varautuvaan lähestymistapaan. Huolimatta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ilmoittamista ja komission ja neuvoston istunnossa vahvistamista luvuista, joista ilmenee kyseessä olevien turska- ja valkoturskakantojen biomassan merkittävä osuus, jota kyseisiin kantoihin sovellettavat riidanalaiset TACit edustavat, kuten tämän tuomion 37 kohdassa on esitetty, unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ei kuitenkaan ilmene, että tasot, joille kyseiset TACit on vahvistettu, olisivat ilmeisen yhteensopimattomia sen neuvoston tavoitteen kanssa, joka on – kuten asetuksen 2020/123 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee – haavoittuvien kantojen biomassan palauttaminen kestävälle tasolle asetuksen N:o 1380/2013 3 artiklan d alakohdassa esitetyn pitkän aikavälin näkökulman mukaisesti. Lisäksi nämä tasot perustuvat joko kyseisen asetuksen 3 artiklan c alakohdan ja asetuksen 2019/472 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti ”parhaisiin käytettävissä oleviin tieteellisiin lausuntoihin” eli tässä tapauksessa tämän tuomion 83 kohdassa tarkoitettuun ICESin lausuntoon tai kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa edellytettyyn ennalta varautuvaan lähestymistapaan, jos tällaisia lausuntoja ei ole annettu.
87 Kolmanneksi asetuksesta 2020/123 ilmenee, että riidanalaisten TACien lisäksi on toteutettu useita korjaavia toimenpiteitä ICESin nollatasoa koskevien lausuntojen kohteena olevien kantojen sivusaaliiden rajoittamiseksi.
88 Ensinnäkin purkamisvelvoitteen huomioon ottamiseksi kyseisen asetuksen 8 artiklassa säädetään, että riidanalaisiin TACeihin sovelletaan kiintiöidenvaihtojärjestelmää, jotta tietyille jäsenvaltioille myönnetyistä pyyntikiintiöistä voitaisiin asettaa tietty prosenttiosuus niiden jäsenvaltioiden käyttöön, joilla näitä kiintiöitä ei ole, jotta voidaan kattaa viimeksi mainittujen tahattomat sivusaaliit. Kuten mainitun asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, tällä mekanismilla voidaan taata jäsenvaltioille jaettujen kalastusmahdollisuuksien käyttö sekakalastuksessa asetuksen N:o 1380/2013 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti; kyseisessä kohdassa säädetään, että näillä kalastusmahdollisuuksilla pyritään siihen, että enää ei oteta huomioon purkamisia vaan saaliit, kun kyseisen kannan saaliiden poisheittäminen ei ole sallittua.
89 Toiseksi on niin, että kuten asetuksen 2020/123 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, jotta voitaisiin vähentää niiden kantojen saaliita, joille neuvosto on asettanut sivusaalis-TACeja, joihin riidanalaiset TACit kuuluvat, kalastusmahdollisuudet sekakalastuksessa, jossa tällaisia saaliita todennäköisesti esiintyy, on vahvistettu sellaisille tasoille, joilla edistetään haavoittuvien kantojen biomassan palauttamista kestävälle tasolle. Näin ollen – kuten komissio toteaa – kalastuksesta, jonka kohteena on kolja, Kelttienmeren turskalle aiheutuvan paineen vähentämiseksi kyseisen asetuksen liitteessä I A on vahvistettu kohteena olevan koljakannan TACiksi vastaavilla alueilla 10 859 tonnia ICESin tälle kannalle suosittelemien 16 671 tonnin sijasta.
90 Kolmanneksi on niin, että kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 16–18 perustelukappaleessa todetaan, kun otetaan huomioon ICESin lausunnot, joissa arvioidaan Kelttienmeren turskakantojen taso asetuksen 2019/472 2 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun Blim-arvon eli sen kutukannan biomassan viitearvon, jonka alittuessa lisääntymiskyky saattaa alentua, alapuolelle, yhtäältä kyseisen kannan kohdennettu kalastus keskeytetään saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja toisaalta asetuksen 2020/123 13 artiklassa säädetään toimenpiteistä, joilla määrätään kyseisellä alueella käytettyjen pyydysten erityisominaisuuksista pyydysten valikoivuuden parantamiseksi suhteessa kyseisiin kantoihin.
91 Neljänneksi on niin, että kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan, jotta vuoden 2020 saaliit eivät ylittäisi vahvistettuja TACeja, jäsenvaltiot ovat sitoutuneet olemaan soveltamatta erityisesti Skotlannin läntisen merialueen turskakannan, Irlanninmeren valkoturskakannan ja eteläisen Kelttienmeren punakampelakannan osalta asetuksen N:o 1380/2013 15 artiklan 9 kohdassa säädettyä vuosittaista siirtomahdollisuutta, jonka nojalla ne voivat sallia lisämäärien purkamisen 10 prosenttiin saakka sallituista purkamisista saaliin aluksesta purkamista koskevan velvoitteen alaisista kannoista, ja ne vähennetään niiden tulevista kiintiöistä.
92 Näin ollen riidanalaiset TACit on parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen perusteella vahvistettu tasolle, joka ei ole ilmeisen soveltumaton sekakalastuksen toiminnan jatkamista koskevan tavoitteen ja kyseisten kantojen hyvän biologisen tilan palauttamista koskevan tavoitteen yhteensovittamisessa. Lisäksi näihin TACeihin on liitetty korjaavia toimenpiteitä, joilla voidaan rajoittaa niiden piiriin kuuluvista kannoista vuonna 2020 saatuja sivusaaliita ja näin ollen kyseessä olevan sekakalastuksen vaikutusta kyseisiin kantoihin. On siis katsottava, että hyväksyessään mainitut TACit neuvosto ei ole selvästi ylittänyt sille kuuluvan harkintavallan rajoja, jotka määritellään asetuksessa N:o 1380/2013 ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, 3 artiklan c ja d alakohdassa ja 9 artiklan 5 kohdassa sekä asetuksen 2019/472 5 artiklassa ja erityisesti sen 3 kohdassa.
93 Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, ettei toisen kysymyksen tarkastelussa ole tullut esiin seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa asetuksen 2020/123 liitteen I A pätevyyteen siltä osin kuin kyseisessä liitteessä vahvistetaan riidanalaiset TACit vuodeksi 2020.
Oikeudenkäyntikulut
94 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelussa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2020 27.1.2020 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2020/123 liitteen I A pätevyyteen siltä osin kuin kyseisessä liitteessä vahvistetaan suurimmat sallitut saaliit (TAC) vuodeksi 2020 turskan (Gadus morhua) osalta yhtäältä alueella 6a sekä Euroopan unionin vesillä ja kansainvälisillä vesillä alueella 5b linjan 12°00′ W itäpuolella (COD/5BE6A) ja toisaalta alueilla 7b, 7c, 7e–7k ja 8–10 sekä unionin vesillä Itäisen Keski-Atlantin kalastuskomitean (CECAF) alueella 34.1.1 (COD/7XAD34), valkoturskan (Merlangius merlangus) osalta alueella 7a (WHG/07A) ja punakampelan (Pleuronectes platessa) osalta alueilla 7h, 7j ja 7k (PLE/7HJK).
Allekirjoitukset