WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 11 stycznia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rybołówstwa – Ochrona zasobów – Całkowity dopuszczalny połów (TAC) dla stad dorsza na zachód od Szkocji i w Morzu Celtyckim, witlinka w Morzu Irlandzkim i gładzicy w południowym Morzu Celtyckim – Rozporządzenie (UE) 2020/123 – Załącznik IA – TAC na poziomie powyżej zera – Upływ okresu stosowania – Ocena ważności – Rozporządzenie (UE) nr 1380/2013 – Artykuł 2 ust. 2 akapit drugi – Cel służący osiągnięciu wskaźnika eksploatacji opartego na maksymalnym podtrzymywalnym połowie (MSY) najpóźniej do 2020 r. w odniesieniu do wszystkich stad – Artykuły 2, 3, 9, 10, 15 i 16 – Cele społeczno‑gospodarcze i cele związane z zatrudnieniem – Najlepsze dostępne opinie naukowe – Obowiązek wyładunku – Połowy wielogatunkowe – Gatunki blokujące połowy – Rozporządzenie (UE) 2019/472 – Artykuły 1–5, 8 i 10 – Stada docelowe – Przyłowy – Środki zaradcze – Uprawnienia dyskrecjonalne
W sprawie C‑330/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia) postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 maja 2022 r., w postępowaniu:
Friends of the Irish Environment CLG
przeciwko
Minister for Agriculture Food and the Marine,
Ireland,
Attorney General,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: C. Strömholm, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 marca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Friends of the Irish Environment CLG – J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, i F. Logue, solicitor,
– w imieniu Minister for Agriculture, Food and the Marine, Ireland i Attorney General – M. Browne, A. Joyce, M. Lane i M. Tierney, w charakterze pełnomocników, których wspierali D. Browne, BL, i C. Toland, SC,
– w imieniu Parlamentu Europejskiego – I. Anagnostopoulou, E. Ni Chaoimh i I. Terwinghe, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej – F. Naert, A. Nowak‑Salles i P. Pecheux, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – A. Dawes i A. Stobiecka‑Kuik, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznik generalnej na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności załącznika IA do rozporządzenia Rady (UE) 2020/123 z dnia 27 stycznia 2020 r. ustalającego uprawnienia do połowów na rok 2020 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mającego zastosowanie w wodach Unii oraz, dla unijnych statków rybackich, w niektórych wodach nienależących do Unii (Dz.U. 2020, L 25, s. 1) w świetle art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 lit. c) i d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22) w związku z art. 9, 10, 15 i 16 rozporządzenia nr 1380/2013 oraz z art. 1–5, 8 i 10 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/472 z dnia 19 marca 2019 r. ustanawiającego wieloletni plan gospodarowania stadami poławianymi w wodach zachodnich i wodach z nimi sąsiadujących oraz połowami eksploatującymi te stada, zmieniającego rozporządzenia (UE) 2016/1139 i (UE) 2018/973 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 811/2004, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007 i (WE) nr 1300/2008 (Dz.U. 2019, L 83, s. 1) w zakresie, w jakim w tym załączniku na rok 2020 ustalono całkowity dopuszczalny połów (TAC) w odniesieniu do dorsza atlantyckiego (Gadus morhua) z jednej strony w obszarze 6a oraz w wodach Unii Europejskiej i wodach międzynarodowych obszaru 5b na wschód od 12° 00’ W (COD/5BE6A) i z drugiej strony w obszarach 7b, 7c, 7e-k i 8–10 oraz w wodach Unii obszaru Komitetu ds. Rybołówstwa na Środkowym i Wschodnim Atlantyku (CECAF) 34.1.1 (COD/7XAD34), w odniesieniu do witlinka (Merlangius merlangus) w obszarze 7a (WHG/07A) i w odniesieniu do gładzicy (Pleuronectes planessa) w obszarach 7h, 7j i 7k (PLE/7HJK) (zwany dalej „spornymi TAC”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy z jednej strony Friends of the Irish Environment CLG (zwaną dalej „FIE”), będącą organizacją pozarządową działającą w dziedzinie środowiska naturalnego, a z drugiej strony Minister for Agriculture, Food and the Marine (ministrem rolnictwa, gospodarki żywnościowej i morskiej, Irlandia), Ireland (Irlandią) oraz Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) w przedmiocie zgodności z prawem zawiadomień o zarządzaniu rybołówstwem 15, 16, 19, 20, 23 i 24 wydanych przez tego ministra w odniesieniu do kwietnia, maja i czerwca 2020 r.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3 W art. 61 podpisanej w dniu 10 grudnia 1982 r. w Montego Bay Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (zwanej dalej „konwencją o prawie morza”), zatytułowanym „Ochrona zasobów biologicznych”, wyrażono zasady ogólne dotyczące ochrony morskich zasobów biologicznych.
4 Te zasady ogólne stosuje się do ochrony międzystrefowych zasobów rybnych i zasobów rybnych masowo migrujących i do zarządzania nimi w drodze Porozumienia w sprawie stosowania postanowień Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z dnia 10 grudnia 1982 r. odnoszących się do ochrony i zarządzania międzystrefowymi zasobami rybnymi i zasobami rybnymi masowo migrującymi, podpisanego w Nowym Jorku w dniu 4 sierpnia 1995 r. (zwanego dalej „porozumieniem w sprawie ochrony zasobów rybnych i zarządzania nimi”), w szczególności w art. 5 tego porozumienia.
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1380/2013
5 W motywach 5–8 rozporządzenia nr 1380/2013 wskazano:
„(5) Unia jest umawiającą się stroną [konwencji o prawie morza], […] oraz [porozumienia o ochronie zasobów rybnych i zarządzaniu nimi] […].
(6) W powyższych instrumentach międzynarodowych ustanawia się głównie obowiązki w zakresie ochrony, obejmujące obowiązki podjęcia środków ochronnych i zarządzania służących zachowaniu zasobów morza na poziomach umożliwiających uzyskanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu […] [i] obowiązki powszechnego stosowania podejścia ostrożnościowego do ochrony i eksploatacji stad ryb oraz zarządzania nimi […]. [Wspólna polityki rybołówstwa (WPRyb)] powinna zatem przyczyniać się do wykonywania przez Unię jej zobowiązań międzynarodowych wynikających z powyższych instrumentów międzynarodowych […].
(7) Na Światowym Szczycie Zrównoważonego Rozwoju w Johannesburgu w 2002 r. Unia i jej państwa członkowskie zobowiązały się do przeciwdziałania stałemu zmniejszaniu się liczebności wielu stad ryb. Unia powinna zatem udoskonalić WPRyb poprzez dostosowanie wskaźników eksploatacji, aby zapewnić, by w rozsądnych ramach czasowych eksploatacja żywych zasobów morza odbudowywała i zachowywała populacje poławianych stad powyżej poziomów umożliwiających uzyskanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu. Wskaźniki eksploatacji powinny zostać osiągnięte do 2015 r. Osiągnięcie tych wskaźników eksploatacji w późniejszym terminie powinno być dopuszczone tylko wtedy, gdy osiągnięcie ich do 2015 r. poważnie zagroziłoby społecznemu i ekonomicznemu zrównoważeniu odnośnych flot rybackich. Po 2015 r. wskaźniki te powinny zostać osiągnięte jak najszybciej, a w każdym razie nie później niż w 2020 r. W przypadku gdy informacje naukowe są niewystarczające, aby ustalić te poziomy, można rozważyć przybliżone parametry.
(8) Decyzje w zakresie zarządzania dotyczące maksymalnego podtrzymywanego połowu w rybołówstwie wielogatunkowym powinny uwzględniać trudności w połowie wszystkich stad w rybołówstwie wielogatunkowym przy utrzymaniu maksymalnego podtrzymywanego połowu w tym samym czasie, w szczególności w przypadku, gdy opinie naukowe wskazują, że bardzo trudno jest uniknąć zjawiska »gatunku blokującego połowy« przez zwiększenie selektywności stosowanych narzędzi połowowych. W takiej sytuacji należy się zwrócić do odpowiednich organów naukowych o poradę na temat odpowiednich poziomów śmiertelności połowowej”.
6 Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cele” stanowi w ust. 1–3 i 5:
„1. WPRyb zapewnia, aby działalność połowowa i w zakresie akwakultury była zrównoważona środowiskowo w perspektywie długoterminowej oraz zarządzana w sposób spójny z celami w zakresie osiągania korzyści ekonomicznych, społecznych i w dziedzinie zatrudnienia oraz przyczyniania się do dostępności dostaw żywności.
2. WPRyb stosuje wobec zarządzania rybołówstwem podejście ostrożnościowe i ma na celu zapewnienie, aby eksploatacja żywych zasobów morza odbudowywała i zachowywała populacje poławianych gatunków powyżej poziomów pozwalających uzyskać maksymalny podtrzymywalny połów.
Aby osiągnąć cel polegający na stopniowej odbudowie i zachowaniu populacji stad ryb powyżej poziomów biomasy zdolnych do uzyskania maksymalnego podtrzymywalnego połowu, wskaźnik eksploatacji oparty na maksymalnym podtrzymywalnym połowie należy osiągnąć w miarę możliwości do 2015 r., a w stopniowy, narastający sposób w odniesieniu do wszystkich stad – najpóźniej do 2020 r.
3. WPRyb wdraża podejście ekosystemowe do zarządzania rybołówstwem, aby zapewnić minimalizowanie negatywnych skutków działalności połowowej dla ekosystemu morskiego […].
[…]
5. WPRyb w szczególności:
a) stopniowo eliminuje odrzuty, w zależności od indywidualnych przypadków, przy uwzględnieniu najlepszych dostępnych opinii naukowych, przez unikanie i ograniczanie w jak największym stopniu przypadkowych połowów i przez stopniowe zapewnianie wyładunku połowów;
[…]
c) zapewnia warunki dla rentownego i konkurencyjnego sektora połowowego i przetwórczego oraz działalności na lądzie związanej z połowami;
[…]
f) przyczynia się do odpowiedniego poziomu życia osób zależnych od działalności połowowej, z uwzględnieniem przybrzeżnego rybołówstwa i aspektów społeczno‑ekonomicznych;
[…]”.
7 Na podstawie art. 3 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanego „Zasady dobrych rządów”:
„WPRyb jest zgodna z następującymi zasadami dobrych rządów:
[…]
c) ustanowienie środków zgodnie z najlepszymi dostępnymi opiniami naukowymi;
d) perspektywa długoterminowa;
[…]”.
8 Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
7) »maksymalny podtrzymywalny połów« oznacza największy teoretyczny zrównoważony połów, jaki można w sposób ciągły przeciętnie uzyskiwać ze stada w istniejących przeciętnych warunkach środowiskowych bez znaczącego wpływu na proces rozmnażania;
[…]
14) »stado« oznacza żywy zasób morza występujący w danym obszarze zarządzania;
[…]
36) »połowy wielogatunkowe« oznaczają połowy, w ramach których obecny jest więcej niż jeden gatunek i istnieje prawdopodobieństwo, że podczas tej samej operacji połowowej złapane zostaną osobnik[i] różnych gatunków;
[…]”.
9 Artykuł 6 rozporządzenia nr 1380/2013, zatytułowany „Przepisy ogólne”, przewiduje w ust. 2:
„[…] Środki ochronne są przyjmowane przy uwzględnieniu dostępnych opinii naukowych, technicznych i ekonomicznych […]”.
10 Artykuł 9 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zasady i cele planów wieloletnich, w ust. 1–3 i 5 stanowi:
„1. Przyjmuje się plany wieloletnie oparte w pierwszym rzędzie na opiniach naukowych, technicznych i ekonomicznych, zawierające środki ochronne mające na celu odbudowę i zachowanie stad ryb powyżej poziomów umożliwiających uzyskanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu zgodnie z art. 2 ust. 2.
2. W przypadku gdy cele odnoszące się do maksymalnego podtrzymywalnego połowu, o których mowa w art. 2 ust. 2, nie mogą zostać określone z powodu niewystarczających danych, w planach wieloletnich przewiduje się środki oparte na podejściu ostrożnościowym zapewniające co najmniej porównywalny poziom ochrony odnośnych stad.
3. Plany wieloletnie obejmują:
[…]
b) w przypadku połowów wielogatunkowych lub gdy dynamika różnych stad jest ze sobą powiązana – połowy eksploatujące kilka stad w danym obszarze geograficznym […];
[…]
5. Plany wieloletnie mogą zawierać konkretne cele i środki ochronne oparte na podejściu ekosystemowym, służące rozwiązaniu konkretnych problemów połowów wielogatunkowych związanych z realizacją celów określonych w art. 2 ust. 2, w przypadku stad wielogatunkowych objętych danym planem, jeżeli z opinii naukowych wynika, że nie można osiągnąć wzrostu selektywności […]”.
11 Artykuł 10 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Treść planów wieloletnich”, stanowi w ust. 1:
„W stosownych przypadkach i bez uszczerbku dla odpowiednich kompetencji na mocy [t]raktatu, plan wieloletni zawiera:
[…]
b) cele spójne z celami określonymi w art. 2 i z odnośnymi przepisami art. 6 i 9;
c) wymierne cele takie jak wskaźniki śmiertelności połowowej lub biomasa stada tarłowego;
[…]”.
12 Artykuł 15 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązek wyładunku”, stanowi w ust. 1 i 9:
„1. Wszystkie połowy gatunków podlegających limitom połowowym, […] uzyskane w trakcie działalności połowowej na wodach Unii lub przez unijne statki rybackie poza wodami Unii na wodach nieznajdujących się pod zwierzchnictwem lub jurysdykcją państw trzecich, […] wprowadza się na pokład statków rybackich i zatrzymuje na nim, rejestruje, wyładowuje i, w stosownych przypadkach, odlicza od kwot, […] zgodnie z następującymi ramami czasowymi:
[…]
d) najpóźniej od dnia 1 stycznia 2017 r. w odniesieniu do gatunków określających połowy i nie później niż od dnia 1 stycznia 2019 r. w odniesieniu do wszystkich innych gatunków […].
[…]
9. W przypadku stad, których dotyczy obowiązek wyładunku, państwa członkowskie mogą korzystać z obejmującej kolejny rok elastyczności w wysokości do 10 % ich dozwolonych wyładunków. W tym celu państwo członkowskie może zezwolić na wyładunek dodatkowych ilości ryb ze stada, którego dotyczy obowiązek wyładunku, pod warunkiem że ilości te nie przekraczają 10 % kwoty przyznanej temu państwu członkowskiemu […]”.
13 Artykuł 16 rozporządzenia nr 1380/2013, zatytułowany „Uprawnienia do połowów”, w ust. 2 i 4 stanowi:
„2. Gdy wprowadzony zostaje obowiązek wyładunku w odniesieniu do danego stada ryb, uprawnienia do połowów ustala się przy uwzględnieniu przejścia od ustalania uprawnień do połowów, które odzwierciedlają wyładunki, do ustalania uprawnień do połowów, które odzwierciedlają połowy, na podstawie tego, że w pierwszym roku i kolejnych latach nie będzie już dozwolone dokonywanie odrzutów w przypadku tego stada.
[…]
4. Uprawnienia do połowów ustala się zgodnie z celami określonymi w art. 2 ust. 2 oraz w sposób zgodny z wymiernymi celami, ramami czasowymi i marginesami ustalonymi zgodnie z art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 lit. b) i c)”.
Rozporządzenie 2019/472
14 Artykuł 1 rozporządzenia 2019/472, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, w ust. 1 i 4 stanowi:
„1. W niniejszym rozporządzeniu ustanawia się wieloletni plan […] dotyczący stad dennych wymienionych poniżej […] w wodach zachodnich […] oraz dotyczący połowów eksploatujących te stada:
[…]
4. Niniejsze rozporządzenie ma również zastosowanie do przyłowów złowionych w wodach zachodnich podczas połowów ze stad wymienionych w ust. 1 […]”.
15 Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Definicje”:
„Do celów niniejszego rozporządzenia […] stosuje się następujące definicje:
1) »wody zachodnie« oznaczają wody północno‑zachodnie [podobszary ICES 5 (z wyłączeniem rejonu 5a, a w przypadku rejonu 5b tylko wody Unii), 6 i 7] i wody południowo‑zachodnie [podobszary ICES 8, 9 i 10 (wody wokół Azorów) i strefy CECAF 34.1.1. […] (wody wokół Madery i Wysp Kanaryjskich)];
2) »przedział FMSY« oznacza przedział wartości określony w najlepszych dostępnych opiniach naukowych, w szczególności wydanych przez ICES […], w którym wynikiem wszystkich poziomów śmiertelności połowowej w granicach tego przedziału jest maksymalny podtrzymywalny połów (zwany dalej »MSY«) w perspektywie długoterminowej w ramach danego modelu prowadzenia połowów i w istniejących przeciętnych warunkach środowiskowych bez znaczących skutków dla procesu reprodukcji odnośnych stad […].
[…]
8) »Blim«: oznacza punkt odniesienia dla biomasy stada tarłowego wielkości stada określony na podstawie najlepszych dostępnych opinii naukowych, w szczególności na podstawie opinii ICES lub podobnego niezależnego organu naukowego uznanego na poziomie unijnym lub międzynarodowym, poniżej którego zdolność reprodukcyjna może być ograniczona;
[…]”.
16 Artykuł 3 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Cele”, w ust. 1 przewiduje:
„Plan ma na celu przyczynienie się do osiągnięcia celów [WPRyb] o których mowa w art. 2 [rozporządzenia nr 1380/2013], w szczególności poprzez stosowanie w zarządzaniu rybołówstwem podejścia ostrożnościowego, oraz zapewnienie, aby eksploatacja żywych zasobów morskich doprowadziła do odtworzenia i utrzymania populacji poławianych gatunków powyżej poziomów, które mogą doprowadzić do MSY”.
17 Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wartości docelowe”, przewiduje w ust. 1:
„Docelowe wartości śmiertelności połowowej – zgodne z przedziałami FMSY określonymi w art. 2 – muszą zostać osiągnięte tak szybko, jak to możliwe, w sposób progresywny i stopniowy, do 2020 r. w odniesieniu do stad wymienionych w art. 1 ust. 1 oraz utrzymane w przedziałach FMSY w późniejszym okresie, zgodnie z niniejszym artykułem”.
18 Artykuł 5 rozporządzenia 2019/472, zatytułowany „Zarządzanie stadami stanowiącymi przyłów”, stanowi w ust. 1–3:
„1. Środki zarządzania w odniesieniu do stad, o których mowa w art. 1 ust. 4, w tym – w stosownych przypadkach – uprawnienia do połowów, ustala się przy uwzględnieniu najlepszych dostępnych opinii naukowych oraz muszą być [one] spójne z celami określonymi w art. 3.
2. Gdy nie są dostępne odpowiednie informacje naukowe, stadami, o których mowa w art. 1 ust. 4, zarządza się zgodnie z podejściem ostrożnościowym do zarządzania zasobami rybołówstwa […].
3. Zgodnie z art. 9 ust. 5 rozporządzenia [nr 1380/2013] przy zarządzaniu połowami wielogatunkowymi w odniesieniu do stad, o których mowa w art. 1 ust. 4 niniejszego rozporządzenia, uwzględnia się trudności w prowadzeniu połowów ze wszystkich stad na poziomie MSY jednocześnie, zwłaszcza w sytuacjach, kiedy prowadzi to do przedwczesnego zamykania połowów”.
19 Artykuł 8 rozporządzenia 2019/472, zatytułowany „Środki ochronne”, stanowi w ust. 2, że jeżeli między innymi biomasa stada tarłowego jest niższa niż Blim, można przyjąć dalsze środki zaradcze, a w szczególności zawieszenie połowów ukierunkowanych na dane stado lub jednostkę funkcjonalną i odpowiednie zmniejszenie uprawnień do połowów.
20 Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia do połowów”, stanowi w ust. 1:
„Przy przydzielaniu uprawnień do połowów, którymi dysponują zgodnie z art. 17 rozporządzenia [nr 1380/2013], państwa członkowskie uwzględniają prawdopodobny skład połowów dokonanych przez statki biorące udział w połowach wielogatunkowych”.
Rozporządzenie 2020/123
21 W motywach 7, 8, 16–18 i 26 rozporządzenia 2020/123 wskazano:
„(7) Istnieją pewne stada, dla których ICES wydała opinię naukową zalecającą ustalenie połowów na poziomie zerowym. W przypadku ustalenia TAC dla tych stad na poziomie wskazanym w opinii naukowej, obowiązek wyładunku wszystkich połowów, w tym przyłowów tych stad, w połowach wielogatunkowych doprowadziłby do występowania zjawiska »gatunków dławiących«. W celu osiągnięcia właściwej równowagi między kontynuowaniem połowów ze względu na potencjalnie poważne skutki społeczno‑gospodarcze a potrzebą osiągnięcia dobrego stanu biologicznego tych stad, biorąc pod uwagę trudności w prowadzeniu połowów wszystkich stad w ramach połowów wielogatunkowych przy jednoczesnym uwzględnieniu [MSY], należy ustanowić szczególne TAC dla przyłowów tych stad. Takie TAC należy ustalić na takim poziomie, aby śmiertelność tych stad spadała, i który stanowi zachętę do poprawy selektywności i unikania przyłowów. Aby w miarę możliwości zagwarantować wykorzystanie uprawnień do połowów w połowach wielogatunkowych zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia [nr 1380/2013], właściwe jest ustanowienie rezerwy na wymiany kwot dla tych państw członkowskich, które nie dysponują kwotą, która pokrywałaby ich nieuniknione przyłowy.
(8) W celu zmniejszenia połowów stad, w odniesieniu do których ustalono TAC dotyczące przyłowów, uprawnienia do połowów dla łowisk, w których poławiane są ryby z tych stad, należy ustalić na poziomach, które pomogą odbudować biomasę zagrożonych stad do zrównoważonych poziomów. Należy również wprowadzić środki techniczne i kontrolne, bezpośrednio powiązane z uprawnieniami do połowów, w celu zapobieżenia nielegalnym odrzutom.
[…]
(16) Zgodnie z art. 8 planu wieloletniego dla wód zachodnich w przypadku gdy opinie naukowe wskazują, że biomasa tarłowa któregokolwiek ze stad, o których mowa w art. 1 ust. 1 tego planu, jest niższa niż Blim, muszą zostać przyjęte dalsze środki zaradcze w celu zapewnienia szybkiego powrotu stada do poziomów wyższych niż poziom pozwalający uzyskać MSY. Te środki zaradcze mogą w szczególności obejmować zawieszenie połowów ukierunkowanych na dane stado oraz odpowiednie zmniejszenie uprawnień do połowów dla tych stad lub dla innych stad w łowiskach, w których występują przyłowy dorsza atlantyckiego lub witlinka.
(17) W swojej opinii ICES wskazuje, że stada dorsza atlantyckiego i witlinka w Morzu Celtyckim są na poziomie poniżej Blim. W odniesieniu do tych stad należy zatem wprowadzić dodatkowe środki zaradcze […]. W odniesieniu do witlinka w Morzu Celtyckim środki te powinny polegać na technicznych zmianach właściwości narzędzi połowowych w celu zmniejszenia przyłowów witlinka, które są funkcjonalnie związane z uprawnieniami do połowów dla łowisk, w których poławiane są te gatunki.
(18) W ramach uprawnień do połowów na 2019 r. przyjęto środki zaradcze w odniesieniu do dorsza atlantyckiego w Morzu Celtyckim. Przy tej okazji TAC dla tego stada zarezerwowano wyłącznie na przyłowy. Ponieważ jednak stado to znajduje się poniżej poziomu Blim, należy przyjąć dalsze środki zaradcze w celu przywrócenia stada powyżej poziomu umożliwiającego uzyskanie MSY, zgodnie z art. 8 ust. 2 wieloletniego planu dotyczącego wód zachodnich. Takie środki przyczyniłyby się do zwiększenia selektywności poprzez nałożenie obowiązku używania narzędzi, które zapewniają niższy poziom przyłowów dorsza atlantyckiego, w obszarach, w których połowy dorsza atlantyckiego są znaczące, co doprowadziłoby do zmniejszenia śmiertelności połowowej tego stada w przypadku połowów wielogatunkowych. Należy ustalić taki poziom TAC, aby uniknąć przedwczesnego zamknięcia łowiska na początku 2020 r. Ponadto TAC powinien być na poziomie pozwalającym uniknąć potencjalnych odrzutów, które mogłyby podważyć gromadzenie danych i naukową ocenę stada. Ustalenie TAC na poziomie 805 ton zapewniłoby znaczny wzrost biomasy stada tarłowego w 2020 r., o co najmniej 100 %, w celu zapewnienia szybkiego przywrócenia stada do poziomów umożliwiających uzyskanie [MSY].
[…]
(26) […] [B]iorąc pod uwagę, że biomasa stad […] COD/5BE6A, […] WHG/07A i PLE/7HJK jest na poziomie poniżej Blim oraz że w 2020 r. dopuszczalne są wyłącznie połowy na zasadzie przyłowu i połowy naukowe, państwa członkowskie postanowiły nie stosować art. 15 ust. 9 rozporządzenia [nr 1380/2013] do tych stad w 2020 r., więc połowy w 2020 r. nie przekroczą ustalonych TAC”.
22 Artykuł 5 rozporządzenia 2020/123, zatytułowany „TAC i przydziały”, stanowi w ust. 1:
„TAC dla unijnych statków rybackich w wodach Unii lub w niektórych wodach nienależących do Unii oraz podział tych TAC między państwa członkowskie, a także, w stosownych przypadkach, warunki funkcjonalnie związane z nimi określono w załączniku I”.
23 Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Mechanizm wymiany kwot w odniesieniu do TAC dla nieuniknionych przyłowów w odniesieniu do obowiązku wyładunku”, przewiduje w ust. 1–3:
„1. Aby uwzględnić wprowadzenie obowiązku wyładunku oraz udostępnić kwoty niektórych przyłowów państwom członkowskim nieposiadającym takich kwot dla niektórych przyłowów, do TAC określonych w załączniku IA stosuje się mechanizm wymiany kwot określony w ust. 2–5 niniejszego artykułu.
2. 6 % każdej kwoty w ramach TAC dla dorsza w Morzu Celtyckim, dorsza na zachód od Szkocji, witlinka w Morzu Irlandzkim i gładzicy w [rejonach ICES] 7h, 7j oraz 7k […] przyznanych każdemu z państw członkowskich, udostępnia się w ramach rezerwy na wymiany kwot, która zostanie otwarta od dnia 1 stycznia 2020 r. Państwa członkowskie nieposiadające kwot mają wyłączny dostęp do rezerwy na wymiany kwot do dnia 31 marca 2020 r.
3. Ilości uzyskane z tej rezerwy nie mogą być przedmiotem wymiany ani nie mogą zostać przeniesione na kolejny rok. Wszelkie niewykorzystane ilości są po dniu 31 marca 2020 r. zwracane tym państwom członkowskim, które pierwotnie wniosły wkład w rezerwę na wymiany kwot”.
24 Artykuł 13 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Środki zaradcze w odniesieniu do dorsza atlantyckiego i witlinka w Morzu Celtyckim”, wprowadza szereg środków zmierzających do wzmocnienia selektywności włoków dennych i niewodów stosowanych w wielu obszarach Morza Celtyckiego przez statki, których połowy obejmują co najmniej 20 % plamiaka. Statki te nie mogą prowadzić połowów w owych obszarach, o ile nie używają one narzędzi o określonych właściwościach technicznych, w szczególności w zakresie wskazanych w tym artykule minimalnych wymogów co do rozmiaru oczek worka włoka. Owe zasady nie znajdują jednakże zastosowania do statków, których przyłowy dorsza nie przekraczają 1,5 %, zgodnie z oceną przeprowadzoną przez Komitet Naukowo‑Techniczny i Ekonomiczny ds. Rybołówstwa (STECF). Ponadto statki unijne mogą stosować wysoce selektywne narzędzia, inne niż te wymienione w tym artykule, których właściwości techniczne zapewniają – zgodnie z badaniem naukowym ocenionym przez STECF – połowy dorsza poniżej 1 %.
25 W załączniku IA do rozporządzenia 2020/123 ustalono dla Unii sporny TAC na, odpowiednio, 1279 ton w odniesieniu dorsza atlantyckiego (Gadus morhua) w obszarze 6a oraz w wodach Unii i w wodach międzynarodowych obszaru 5b na wschód od 12° 00’ W (COD/5BE6A), 805 ton w obszarach 7b, 7c, 7e–k i 8–10 oraz w wodach Unii strefy CECAF 34.1.1 (COD/7XAD 34), 721 ton w odniesieniu do witlinka (Merlangus merlangus) w obszarze 7a (WHG/07A) i 67 ton w odniesieniu do gładzicy (Pleuronectes platessa) w obszarach 7h, 7j i 7k (PLE/7HJK). W owym załączniku IA sprecyzowano, że wskazane TAC dotyczą jedynie przyłowów dorsza atlantyckiego, witlinka i gładzicy w połowach innych gatunków i że w ramach kwoty przyznanej każdemu państwu członkowskiemu nie są dozwolone połowy ukierunkowane.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
26 W następstwie przyjęcia rozporządzenia 2020/123 minister rolnictwa, gospodarki żywnościowej i morskiej wydał w szczególności zawiadomienia o zarządzaniu rybołówstwem 15 i 16 w odniesieniu do kwietnia 2020 r., 19 i 20 w odniesieniu do maja i czerwca 2020 r. oraz 23 i 24 w odniesieniu do czerwca 2020 r. W zawiadomieniach tych ustalono dla stad, których dotyczą sporne TAC, limity połowowe na poziomie powyżej zera wyłącznie tytułem przyłowów.
27 W skardze wniesionej w dniu 17 czerwca 2020 r. do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia), będącego sądem odsyłającym, FIE w szczególności zwrócił się do wysokiego trybunału o skierowanie do Trybunału pytania prejudycjalnego dotyczącego ważności rozporządzenia 2020/123 i o wydanie postanowienia „certiorari” do celów stwierdzenia zasadniczo nieważności wyżej wymienionych zawiadomień o zarządzaniu rybołówstwem.
28 W powyższej skardze FIE powołał się na zarzut niezgodności z prawem rozporządzenia 2020/123, oparty na tym, że poprzez ustalenie spornych TAC na poziomie powyżej zera Rada Unii Europejskiej nie uwzględniła opinii ICES zalecających – w celu osiągnięcia MSY – połowy wynoszące zero w odniesieniu do stad dorsza atlantyckiego na zachód od Szkocji i w Morzu Celtyckim, witlinka w Morzu Irlandzkim i gładzicy w południowym Morzu Celtyckim, do których znajdują zastosowanie wspomniane TAC. Rada naruszyła z tego względu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013, który przewiduje w szczególności, że wskaźnik eksploatacji stad ryb oparty na MSY zostanie osiągnięty w odniesieniu do wszystkich stad najpóźniej do 2020 r.
29 Strona pozwana w postępowaniu głównym podnosi w drodze zarzutu, że wspomniana skarga jest hipotetyczna, ponieważ rozporządzenie 2020/123 już nie obowiązuje i zostało zastąpione rozporządzeniami ustalającymi TAC na rok 2021 i na rok 2022. Uważa ona zatem, że sąd odsyłający nie powinien ani przedstawiać pytania prejudycjalnego, ani badać tej skargi.
30 Co do istoty strona pozwana w postępowaniu głównym twierdzi, że rozporządzenie nr 1380/2013 należy odczytywać w związku z rozporządzeniem 2019/472 i że wynika stąd, iż w celu przyjęcia rozporządzenia 2020/123 Rada musiała dokonać złożonej oceny kwestii obejmującej liczne parametry, jakie należy uwzględnić, takie jak skutki społeczno‑gospodarcze planowanych środków oraz trudność nierozerwalnie związaną z połowami wielogatunkowymi dotyczącą okoliczności, że konkretny gatunek można poławiać jako przyłów w ramach połowów innych gatunków.
31 W pierwszej kolejności sąd odsyłający zauważa, iż jego zadaniem jest zbadanie zawisłej przed nim skargi. W tym względzie wskazuje on w szczególności z jednej strony, że ograniczony okres obowiązywania rozporządzenia 2020/123 i spornych zawiadomień o zarządzaniu rybołówstwem w przeciwnym wypadku stałby na przeszkodzie zaskarżeniu tych zawiadomień przed sądami irlandzkimi, i z drugiej strony, że kwestia, jaka pojawia się w niniejszej sprawie, może zostać podniesiona w przyszłych sporach odnoszących się do podobnych rozporządzeń.
32 W drugiej kolejności sąd odsyłający wskazuje, iż w świetle kryteriów ustalonych w wyroku z dnia 22 października 1987 r., Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452) jest on zobowiązany do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
33 Przede wszystkim zauważa on, że podstawową kwestią prawną, którą należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, jest pytanie, czy cel określony w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 przyjmuje postać ogólnego bezwzględnego obowiązku, którego musi przestrzegać Rada przy ustalaniu TAC na rok 2020, czy też, jak podniosła strona pozwana w postępowaniu głównym, chodzi tylko o jeden z wielu celów, który Rada musi wziąć pod uwagę, podobnie jak wiele aspektów zarówno naukowych, jak i gospodarczych.
34 Następnie sąd odsyłający wskazuje, że podziela opinię strony pozwanej w postępowaniu głównym, zgodnie z którą Rada powinna uwzględnić w ramach ustalania TAC niektóre aspekty mające skutki gospodarcze, w szczególności dla społeczności stref przybrzeżnych uzależnionych od dochodów z rybołówstwa, takich jak przyłowy w ramach połowów wielogatunkowych i zjawisko „gatunku blokującego połowy” oraz stosowanie obowiązku wyładunku do wszystkich poławianych gatunków, w tym gatunków, które nie są objęte połowami.
35 Uważa on jednak, że wydane przez ICES w 2019 r. opinie zalecające zerowy poziom połowów stad wskazanych w pkt 28 niniejszego wyroku celem zapewnienia poziomów eksploatacji umożliwiających uzyskanie MSY w 2020 r. stanowiły najlepsze opinie naukowe dostępne w dniu przyjęcia rozporządzenia 2020/123.
36 Ponadto sąd odsyłający uważa, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 nie zawiera żadnej szczególnej zasady ani odstępstwa odnośnie do przyłowów. Wywodzi on z tego, że w owym przepisie zobowiązano Radę, celem zapewnienia wskaźników eksploatacji umożliwiających uzyskanie MSY w odniesieniu do wszystkich stad najpóźniej do 2020 r., do ustalenia TAC zgodnie z opiniami ICES, o których mowa w poprzednim punkcie.
37 Co więcej, sąd odsyłający stoi na stanowisku, że sporne TAC nie mogą być uzasadnione twierdzeniem opartym na ich niewielkim oddziaływaniu, ponieważ, jak wynika z przedstawionych mu dowodów, owe TAC stanowiły, odpowiednio, 62 % i 54 % biomasy tarłowej dorsza atlantyckiego w każdym odnośnym obszarze i 52 % takiej biomasy, jeśli chodzi o witlinka.
38 Wreszcie zauważa on, że cel art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 nie stanowi „zwykłego ambitnego celu”, lecz przeciwnie – główny cel WPRyb o wysokiej pozycji. Poszanowanie tego celu jest zatem wymagane w przypadku planów wieloletnich i uprawnień do połowów, o których mowa odpowiednio w art. 9 i art. 16 ust. 4 tego rozporządzenia.
39 Ze względu na wszystkie powyższe rozważania sąd odsyłający ma poważne wątpliwości co do ważności rozporządzenia 2020/123.
40 W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w sytuacji gdy rozporządzenie [2020/123] zastąpiono lub krajowe przepisy wykonawcze utraciły moc, konieczne jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym?
2) Czy załącznik IA do rozporządzenia [2020/123] jest nieważny, jeśli uwzględnić cele i założenia rozporządzenia [nr 1380/2013], w szczególności art. 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w tym cel [określony w] art. 2 ust. 2 zdanie drugie oraz zasady dobrego zarządzania określone w art. 3 lit. c) i d) [tego] rozporządzenia […] (w tym zakres, w jakim ma on zastosowanie do stad, w odniesieniu do których wymagane jest podejście ostrożnościowe), w związku z art. 9, 10, 15 i 16 [wspomnianego] rozporządzenia […] i jego motywami oraz art. 1, 2, 3, 4, 5, 8 i 10 rozporządzenia [2019/472], w zakresie, w jakim [TAC] określone w rozporządzeniu [2020/123] nie są zgodne z zaleceniem dotyczącym zerowych połowów w odniesieniu do [MSY] wydanym przez [ICES] dla określonych gatunków?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
41 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący ważności rozporządzenia 2020/123 jest niezbędny, w sytuacji gdy to rozporządzenie i rozpatrywane w postępowaniu głównym krajowe środki służące wdrożeniu tego rozporządzenia już nie obowiązują. Zwraca się on zatem w istocie do Trybunału o wypowiedzenie się w przedmiocie dopuszczalności tego wniosku.
42 W tym względzie strona pozwana w postępowaniu głównym utrzymuje, że powyższy wniosek jest niedopuszczalny. Jej zdaniem, po pierwsze, ze względu na upływ okresu obowiązywania rozporządzenia 2020/123 i rozpatrywanych w postępowaniu głównym zawiadomień o zarządzaniu rybołówstwem pytania podniesione w tej sprawie mają charakter hipotetyczny w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Po drugie, twierdzi ona, że poprzez udzielenie odpowiedzi na te pytania, Trybunał dokonałby oceny ważności rozporządzenia 2020/123 po terminie dwóch miesięcy określonym w art. 263 TFUE i że nie dysponowałby całością okoliczności faktycznych koniecznych do udzielenia odpowiedzi, do których miałby dostęp w ramach skargi opartej na tym artykule.
43 Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli przed sądem krajowym podniesiona została kwestia ważności aktu przyjętego przez instytucje Unii, do tego sądu należy ocena, czy rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne dla wydania orzeczenia i czy w konsekwencji należy zwrócić się do Trybunału o orzeczenie w tym zakresie W konsekwencji ponieważ pytania zadane przez sąd krajowy dotyczą ważności przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 W związku z tym Trybunał może odmówić wydania orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego w zakresie oceny ważności w szczególności tylko w razie niespełnienia wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uregulowanych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem lub też gdy oczywiste jest, że ocena ważności normy prawa Unii, o którą wnioskuje sąd krajowy, nie ma żadnego związku z okolicznościami lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym lub gdy problem jest natury hipotetycznej (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 W szczególności ze względu na ideę współpracy, która powinna stanowić podstawę funkcjonowania instytucji odesłania prejudycjalnego, i zgodnie z art. 94 lit. c) tego rozporządzenia, jest niezbędne, by sąd krajowy przedstawił w swoim odesłaniu prejudycjalnym dokładne powody, dla których uważa, że odpowiedź na jego pytania dotyczące wykładni lub ważności niektórych przepisów prawa Unii jest konieczna dla rozstrzygnięcia sporu (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, pkt 31; z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, pkt 24, 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 W tym względzie, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający uważa w świetle orzecznictwa krajowego, że jego zadaniem jest zbadanie skargi w postępowaniu głównym, mimo iż zaskarżone w ramach wspomnianej skargi rozporządzenie 2020/123 i zawiadomienia o zarządzaniu rybołówstwem już nie obowiązują. W szczególności wskazuje on, że tymczasowy charakter tych aktów uniemożliwia ich zaskarżenie w ograniczonym okresie ich obowiązywania.
47 Tymczasem w pierwszej kolejności do Trybunału nie należy kwestionowanie dokonanej przez sąd odsyłający oceny dopuszczalności skargi w postępowaniu głównym, która to ocena w ramach postępowania prejudycjalnego należy do właściwości sądu krajowego. Sąd odsyłający nie uwzględnił w niniejszej sprawie zastrzeżeń w kwestii dopuszczalności zgłoszonych przed nim przez pozwane w postępowaniu głównym, a dotyczących hipotetycznego charakteru wspomnianej skargi w rozumieniu prawa krajowego. Ponadto okoliczność, że upłynął okres stosowania zawiadomień o zarządzaniu rybołówstwem będących przedmiotem skargi w postępowaniu głównym, nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego, jeżeli taka skarga jest dopuszczalna w prawie krajowym, a zadane pytanie odpowiada obiektywnej potrzebie związanej z rozstrzygnięciem sporu, który został sądowi odsyłającemu prawidłowo przedłożony (wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in., C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 W drugiej kolejności, w odniesieniu do upływu okresu stosowania spornych TAC, wystarczy zauważyć, po pierwsze, że zakwestionowane w ramach skargi w postępowaniu głównym zawiadomienia o zarządzaniu rybołówstwem przyjęto na podstawie owych TAC, po drugie, że te ostatnie obowiązywały w dniu przyjęcia owych zawiadomień, i po trzecie, że na ich nieważność powołano się incydentalnie na poparcie wspomnianej skargi. Z powyższego wynika, że upływ okresu stosowania wspomnianych TAC nie może doprowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności pytania dotyczącego ich ważności, ponieważ owo pytanie odpowiada obiektywnej potrzebie związanej z rozstrzygnięciem sporu, który został sądowi odsyłającemu prawidłowo przedłożony.
49 Powyższych rozważań nie może podważyć argumentacja strony pozwanej w postępowaniu głównym, w myśl której Trybunał dokonałby oceny ważności rozporządzenia 2020/123 po terminie dwóch miesięcy określonym w art. 263 TFUE i nie miałby do dyspozycji całości okoliczności faktycznych koniecznych do udzielenia odpowiedzi, z których korzystałby w ramach skargi o stwierdzenie nieważności.
50 Wystarczy bowiem przypomnieć, że nieodłączną cechą zupełnego systemu środków prawnych i procedur ustanowionych w traktacie FUE z jednej strony w art. 263 i 277 TFUE, a z drugiej strony w art. 267 TFUE, jest prawo podmiotów do kwestionowania – w ramach postępowania wszczętego przed sądem krajowym – legalności przepisów zawartych w aktach prawa Unii, które posłużyły za podstawę wydania wobec nich decyzji lub aktu krajowego, poprzez podniesienie zarzutu ich nieważności i doprowadzenie do tego, aby ów sąd, który sam nie jest właściwy do stwierdzania takiej nieważności, przedłożył Trybunałowi pytanie prejudycjalne w tym względzie, chyba że owe podmioty były bez wątpienia uprawnione do zaskarżenia tych przepisów na podstawie art. 263 TFUE, lecz nie skorzystały z tego uprawnienia w przepisanym terminie (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 66, 67 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem nie jest oczywiste, że FIE był bez żadnych wątpliwości uprawniony do wniesienia na podstawie art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności spornych TAC, czego strona pozwana w postępowaniu głównym nie kwestionuje.
51 W trzeciej kolejności, jak wynika z pkt 35–38 niniejszego wyroku, w odesłaniu prejudycjalnym sąd odsyłający przedstawił z całą wymaganą precyzją powody, dla których ma poważne wątpliwości co do ważności spornych TAC, z tego względu, że nie były one zgodne z opiniami ICES zalecającymi zerowy poziom połowów stad wskazanych w pkt 28 niniejszego wyroku. Sąd odsyłający przedłożył zatem Trybunałowi niezbędne informacje o powodach, dla których uważa on, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest istotny dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.
52 W świetle powyższych rozważań należy uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytania drugiego
53 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy załącznik IA do rozporządzenia 2020/123 jest ważny w zakresie, w jakim na rok 2020 ustalono w nim sporne TAC powyżej zerowego poziomu połowów zalecanego w opiniach ICES wydanych w 2019 r. w odniesieniu do stad dorsza atlantyckiego na zachód od Szkocji i w Morzu Celtyckim, witlinka w Morzu Irlandzkim i gładzicy w południowym Morzu Celtyckim (zwanych dalej „zaleceniami ICES dotyczącymi zerowego poziomu połowu”), w świetle celów WPRyb, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1380/2013, a w szczególności celu określonego w art. 2 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia, a także zasad dobrego zarządzania tą polityką, między innymi tych, o których mowa w art. 3 lit. c) i d) wspomnianego rozporządzenia, oraz z uwzględnieniem art. 9, 10, 15 i 16 tego rozporządzenia oraz art. 1–5, 8 i 10 rozporządzenia 2019/472.
54 Jak wynika z pkt 35, 36 i 38 niniejszego wyroku, wątpliwości sądu odsyłającego co do ważności spornych TAC opierają się głównie na dwóch względach. Z jednej strony uważa on, że rozporządzenia nr 1380/2013 i 2019/472 należy interpretować w ten sposób, że w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 nałożono na Radę jasny i nieobjęty odstępstwami obowiązek ustalenia spornych TAC zgodnie z najlepszymi dostępnymi opiniami naukowymi w celu osiągnięcia – w odniesieniu do wszystkich stad, w tym stad objętych owymi TAC – wskaźników eksploatacji umożliwiających uzyskanie MSY najpóźniej do 2020 r. Z drugiej strony uważa on, że zalecenia ICES dotyczące zerowego poziomu połowu stanowiły w niniejszej sprawie najlepsze dostępne opinie naukowe w rozumieniu w szczególności art. 3 lit. c) rozporządzenia nr 1380/2013.
55 W związku z powyższym do Trybunału należy zbadanie z jednej strony, w jakim zakresie uprawnienia dyskrecjonalne Rady w ramach ustalania spornych TAC były ograniczone celem określonym w art. 2 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1380/2013 oraz zaleceniami ICES dotyczącymi zerowego poziomu połowu, a z drugiej strony, czy w niniejszym przypadku Rada nie przekroczyła granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
W przedmiocie granic uprawnień dyskrecjonalnych Rady przy ustalaniu spornych TAC
56 Na wstępie należy przede wszystkim przypomnieć, że jak wynika z brzmienia art. 43 ust. 2 TFUE, Parlament Europejski i Rada są zobowiązane przyjąć zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą między innymi „przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa”, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE Rada, na wniosek Komisji Europejskiej, przyjmuje „środki dotyczące ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych, jak również dotyczące ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów”.
57 Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału środki wiążące się z dokonywaniem mających polityczny charakter wyborów zastrzeżonych dla prawodawcy Unii z uwagi na ich niezbędność dla realizacji celów związanych ze wspólną polityką rolną i rybołówstwa powinny zostać oparte na art. 43 ust. 2 TFUE, podczas gdy przyjęcie środków dotyczących ustalania i przydziału uprawnień do połowów zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE nie wymaga dokonania takiego wyboru, gdyż środki takie mają charakter głównie techniczny i powinny być przyjmowane celem wykonania przepisów przyjętych na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 listopada 2014 r., Parlament i Komisja/Rada, C‑103/12 i C‑165/12, EU:C:2014:2400, pkt 50; z dnia 1 grudnia 2015 r., Parlament i Komisja/Rada, C‑124/13 i C‑125/13, EU:C:2015:790, pkt 48, 50).
58 Ponadto zgodnie z tym orzecznictwem art. 43 ust. 2 i 3 TFUE służą odmiennym celom i każdy z nich ma szczególny zakres stosowania, skutkiem czego mogą być stosowane osobno jako podstawa przyjęcia określonych środków w ramach WPRyb, przy czym przy przyjmowaniu aktów na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE Rada działa w granicach swych kompetencji oraz w stosownych przypadkach z poszanowaniem ram prawnych już określonych przez prawodawcę Unii na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 1 grudnia 2015 r., Parlament i Komisja/Rada, C‑124/13 i C‑125/13, EU:C:2015:790, pkt 58).
59 W niniejszej sprawie na właściwe ramy prawne ustanowione przez prawodawcę Unii składają się, po pierwsze, rozporządzenie nr 1380/2013, ustalające ogólne ramy WPRyb, a po drugie, rozporządzenie 2019/472, w którym ustanowiono wieloletni plan gospodarowania stadami poławianymi w wodach zachodnich i wodach z nimi sąsiadujących oraz połowami eksploatującymi te stada (zwany dalej „planem wieloletnim dotyczącym wód zachodnich”). Co się tyczy zakresu stosowania tego ostatniego rozporządzenia, art. 1 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia stanowi, że obejmuje ono zarówno stada wymienione w tym ust. 1, jak i przyłowy złowione w wodach zachodnich podczas połowów wspomnianych stad. Tymczasem, jak wynika z brzmienia załącznika IA do rozporządzenia 2020/123, sporne TAC mają zastosowanie do stad stanowiących wyłącznie przyłów i znajdujących się na obszarach połowowych stad wymienionych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2019/472. Do Rady należało zatem ustalenie tych TAC z poszanowaniem nie tylko rozporządzenia nr 1380/2013, lecz również rozporządzenia 2019/472.
60 W pierwszej kolejności, w odniesieniu do rozporządzenia nr 1380/2013, należy zauważyć, że w art. 2 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia ustanowiono zasadę, w myśl której WPRyb „stosuje wobec zarządzania rybołówstwem podejście ostrożnościowe” i wskazano w nim, że polityka ta „ma na celu zapewnienie, aby eksploatacja żywych zasobów morza odbudowywała i zachowywała populacje poławianych gatunków powyżej poziomów pozwalających uzyskać [MSY]”.
61 Jak bowiem wskazano w motywie 6 tego rozporządzenia, WPRyb powinna przyczyniać się do wykonywania przez Unię jej zobowiązań międzynarodowych wynikających z konwencji o prawie morza i porozumienia o ochronie zasobów rybnych i zarządzaniu nimi, których Unia jest umawiającą się stroną, w dziedzinie ochrony i eksploatacji stad ryb oraz zarządzania nimi.
62 W szczególności, jak wynika z motywu 7 wspomnianego rozporządzenia i jak co do zasady wskazała rzecznik generalna w pkt 25 i 26 opinii, przyjęcie owego rozporządzenia dotyczy przeciwdziałania „stałemu zmniejszaniu się liczebności wielu stad ryb” i „udoskonalenia” WPRyb poprzez przekierowanie jej na długofalowy cel, jakim jest zrównoważona działalność połowowa, między innymi poprzez „dostosowanie wskaźników eksploatacji” tych stad, aby zapewnić, „w rozsądnych ramach czasowych”, realizację celu odbudowania i zachowywania populacji poławianych gatunków powyżej poziomów pozwalających uzyskać MSY.
63 Dokładniej rzecz ujmując, „[a]by osiągnąć [ten] cel”, w art. 2 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1380/2013 przewidziano, że „wskaźnik eksploatacji oparty na [MSY] należy osiągnąć w miarę możliwości do 2015 r., a w stopniowy, narastający sposób w odniesieniu do wszystkich stad – najpóźniej do 2020”.
64 Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że o ile istnieje pewna swoboda w ustalaniu wskaźnika eksploatacji opartego na MSY w latach 2015–2020, o tyle, jak podkreślono za pomocą wyrażeń „najpóźniej” i „wszystkie stada”, termin realizacji tego celu upływa co do zasady w 2020 r. w odniesieniu do wszystkich żywych zasobów w występujących w obszarach zarządzania objętych WPRyb, zgodnie z definicją pojęcia „stada” zawartą w art. 4 pkt 14 tego rozporządzenia.
65 Jednakże, po pierwsze, wspomniany przepis należy interpretować w świetle art. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 rozpatrywanego w całości, który w ust. 1 wprowadza wymóg, aby WPRyb zapewniała, aby działalność połowowa i w zakresie akwakultury była zrównoważona środowiskowo w perspektywie długoterminowej oraz zarządzana w sposób spójny z celami w zakresie osiągania korzyści ekonomicznych, społecznych i w dziedzinie zatrudnienia oraz przyczyniania się do dostępności dostaw żywności. Wśród tych ostatnich celów w art. 2 ust. 5 lit. c) i f) tego rozporządzenia wymieniono cel służący zapewnianiu warunków dla rentownego i konkurencyjnego sektora połowowego i przetwórczego oraz działalności na lądzie związanej z połowami, a także cel służący przyczynianiu się do odpowiedniego poziomu życia osób zależnych od działalności połowowej, z uwzględnieniem przybrzeżnego rybołówstwa i aspektów społeczno‑ekonomicznych;
66 Ponadto z owego art. 2 rozpatrywanego w całości wynika również, że działalność połowowa zrównoważona środowiskowo w perspektywie długookresowej oznacza nie tylko ustalanie wskaźników eksploatacji gatunków opartych na MSY, lecz również, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, minimalizowanie negatywnych skutków tej działalności dla ekosystemu morskiego, a w szczególności, jak wskazano w ust. 5 lit. a) tego artykułu, stopniowe eliminowanie odrzutów w poszczególnych przypadkach, przy uwzględnieniu najlepszych dostępnych opinii naukowych, przez unikanie i ograniczanie w jak największym stopniu przypadkowych połowów i przez stopniowe zapewnianie wyładunku połowów.
67 Po drugie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1380/2013 plany wieloletnie zawierają w szczególności cele spójne z celami określonymi między innymi w art. 2 i z odnośnymi przepisami art. 9 tego rozporządzenia, a także wymierne cele, takie jak wskaźnik śmiertelności połowowej.
68 W tym względzie należy zauważyć, że art. 9 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia stanowi, iż przyjęte na podstawie art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia plany wieloletnie mogą zawierać konkretne cele i środki ochronne oparte na podejściu ekosystemowym, służące rozwiązaniu konkretnych problemów połowów wielogatunkowych związanych z realizacją celów określonych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 w przypadku stad wielogatunkowych objętych takim planem, jeżeli z opinii naukowych wynika, że nie można osiągnąć wzrostu selektywności.
69 Ów art. 9 ust. 5 należy interpretować w świetle motywu 8 tego rozporządzenia, w którym wskazano, że „[d]ecyzje w zakresie zarządzania dotyczące [MSY] w rybołówstwie wielogatunkowym” powinny „uwzględniać trudności w połowie wszystkich stad w [takim] rybołówstwie […] przy utrzymaniu [MSY] w tym samym czasie, w szczególności w przypadku, gdy opinie naukowe wskazują, że bardzo trudno jest uniknąć zjawiska »gatunku blokującego połowy« przez zwiększenie selektywności stosowanych narzędzi połowowych”. Okoliczność, że prawodawca Unii uznał za konieczne dokonanie tych uściśleń bezpośrednio po wskazaniu w motywie 7 wspomnianego rozporządzenia celu przywrócenia wszystkich stad do poziomu MSY nie później niż w 2020 r., uwydatnia jego zamiar, by nie wykluczać możliwości dostosowania tego celu w przypadkach, w których nie można by go osiągnąć jednocześnie dla wszystkich stad w połowach mieszanych.
70 Jak bowiem wskazuje w istocie rzecznik generalna w pkt 8 opinii, w przypadku połowów wielogatunkowych w rozumieniu art. 4 pkt 36 rozporządzenia nr 1380/2013, to znaczy połowów, w ramach których istnieje prawdopodobieństwo, że podczas tej samej operacji połowowej złapane zostaną osobniki różnych gatunków, stada, w przypadku których przyznana kwota jest zerowa lub najszybciej wyczerpana, mogą mieć skutek „blokujący” za sprawą wymogu zaprzestania przez statki rybackie wszelkich operacji przed dokonaniem połowu kwot przydzielonych dla innych gatunków, w szczególności gatunków, na które ukierunkowane są te operacje. Zjawisko to jest uwydatnione przez obowiązek wyładunku ustanowiony w art. 15 tego rozporządzenia, w którym wprowadzono wymóg zatrzymania na statku i rejestrowania wszystkich schwytanych ryb i odliczania ich od kwot mających zastosowanie do danego stada, który zgodnie z harmonogramem określonym w ust. 1 tego artykułu ma w pełni zastosowanie od dnia 1 stycznia 2019 r. Ponadto, jak wskazano w motywie 8 tego rozporządzenia, nie zawsze można uniknąć zjawiska „gatunku blokującego połowy” przez zwiększenie selektywności stosowanych narzędzi połowowych.
71 Z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1380/2013 w związku z motywem 8 tego rozporządzenia wynika zatem, że prawodawca Unii zamierzał przewidzieć możliwość dostosowania w ramach planów wieloletnich celów określonych w art. 2 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, w szczególności celu zawartego w akapicie drugim tego ustępu 2, aby uwzględnić trudności w osiągnięciu w ramach połowów wielogatunkowych wskaźnika eksploatacji opartego na MSY dla wszystkich stad poławianych w tym samym czasie ze względu na zjawisko „gatunku blokującego połowy”, jeżeli zwiększenie selektywności narzędzi połowowych nie pozwala uniknąć tego zjawiska.
72 W drugiej kolejności – w tym względzie w rozporządzeniu 2019/472 prawodawca Unii ustanowił w art. 4 i 5 tego rozporządzenia odmienny system zarządzania z jednej strony w odniesieniu do stad docelowych, a z drugiej strony w odniesieniu do stad stanowiących przyłów, mający właśnie na celu uwzględnienie specyfiki połowów wielogatunkowych zgodnie z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1380/2013.
73 Po pierwsze bowiem, w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2019/472 ustalono w odniesieniu do stad docelowych wartości docelowe w zakresie śmiertelności połowowej zgodne z przedziałami FMSY w rozumieniu art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, to znaczy przedziałów wartości „określonych w najlepszych dostępnych opiniach naukowych, […] w [których] wynikiem wszystkich poziomów śmiertelności połowowej w granicach tego przedziału jest [MSY] w perspektywie długoterminowej”, i ustanowiono, że wartości te muszą zostać osiągnięte tak szybko jak to możliwe, w sposób progresywny i stopniowy, do 2020 r. Owe wartości docelowe precyzują zatem w odniesieniu do stad docelowych objętych planem wieloletnim dotyczącym wód zachodnich cel służący osiągnięciu wskaźnika eksploatacji opartego na MSY w odniesieniu do wszystkich stad najpóźniej do 2020 r., określony w art. 2 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1380/2013.
74 Po drugie, w art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2019/472 przewidziano, że środki zarządzania w odniesieniu do stad stanowiących przyłów, w tym – w stosownych przypadkach – uprawnienia do połowów, ustala się „przy uwzględnieniu najlepszych dostępnych opinii naukowych” oraz że środki te muszą być spójne z określonymi w art. 3 owego rozporządzenia celami, które odwołują się ogólnie do określonych w art. 2 rozporządzenia nr 1380/2013 celów służących zrównoważonemu rozwojowi środowiska w perspektywie długookresowej. Ponadto art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2019/472 stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1380/2013 przy zarządzaniu połowami wielogatunkowymi w odniesieniu do stad stanowiących przyłów uwzględnia się trudności w prowadzeniu połowów ze wszystkich stad na poziomie MSY jednocześnie, „zwłaszcza w sytuacjach, kiedy prowadzi to do przedwczesnego zamykania połowów”.
75 Należy stąd wywnioskować, że maksymalny termin osiągnięcia wskaźnika eksploatacji opartego na MSY, przewidziany w art. 2 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1380/2013, ma zastosowanie ściśle i bez wyjątku do stad docelowych wymienionych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2019/472. Jednakże w odniesieniu do zarządzania stadami stanowiącymi przyłów objętymi tym ostatnim rozporządzeniem, a w szczególności w zakresie określenia uprawnień do połowów tych stad, Rada dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, a to z uwagi na trudności wynikające z ustalenia takich wskaźników eksploatacji dla wszystkich stad poławianych w tym samym czasie, zwłaszcza jeżeli owo ustalenie miałoby prowadzić do przedwczesnego zamknięcia połowów ze względu na opisane w pkt 70 niniejszego wyroku zjawisko „gatunku blokującego połowy”.
76 Powyższa wykładnia art. 4 i 5 rozporządzenia 2019/472 znajduje potwierdzenie w ogólnej systematyce i genezie tego rozporządzenia.
77 W odniesieniu do ogólnej systematyki wspomnianego rozporządzenia należy zauważyć, że przewidziano w nim inne środki mające na celu uwzględnienie wskazanych w pkt 71 niniejszego wyroku szczególnych trudności w zakresie połowów wielogatunkowych, które to środki mają charakter komplementarny wobec ustanowionego we wspomnianych art. 4 i 5 odmiennego systemu zarządzania w odniesieniu do stad docelowych i w odniesieniu do stad stanowiących przyłów. W szczególności zatem z jednej strony, jeżeli zagrożona jest zdolność reprodukcyjna tego stada, w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia przewidziano możliwość przyjęcia środka zaradczego dotyczącego zawieszenia połowów ukierunkowanych na to stado, połączonego z odpowiednim zmniejszeniem uprawnień do połowów. W takim przypadku dane stado może jedynie być przedmiotem przyłowów. Z drugiej strony w art. 10 ust. 1 rozporządzenia 2019/472 ustanowiono wobec państw członkowskich przy przydzielaniu przez nie uprawnień do połowów przyznanych im przez Radę obowiązek uwzględnienia prawdopodobnego składu połowów dokonanych przez statki biorące udział w połowach wielogatunkowych.
78 W odniesieniu do genezy tego rozporządzenia – w uzasadnieniu wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wieloletni plan gospodarowania stadami ryb w wodach zachodnich i wodach z nimi sąsiadujących oraz połowów eksploatujących te stada, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/1139 ustanawiające wieloletni plan dla Morza Bałtyckiego oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 811/2004, (WE) nr 2166/2005 i (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007 i (WE) nr 1300/2008 [COM(2018) 149 final], który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 2019/472 – Komisja zaznacza w szczególności ryzyko „niepełnego wykorzystywania kwot połowowych w połowach wielogatunkowych w wodach zachodnich” ze względu na zjawisko „gatunku blokującego połowy” pojawiające się w przypadku pełnego zastosowania obowiązku wyładunku. Z tego względu wyjaśnia ona, że w ramach planu wieloletniego dotyczącego wód zachodnich „[s]tada, które determinują zachowanie rybaków i mają duże znaczenie gospodarcze, powinny być zarządzane zgodnie z przedziałami FMSY” oraz że „około 95 % wyładunków na wodach zachodnich pod względem wielkości będzie zarządzane zgodnie z [MSY]”, „[p]ozostałe wyładunki, tj. stada, które są głównie złowione jako przyłów, powinny być zarządzane zgodnie z podejściem ostrożnościowym”, „[przy czym p]ozostałą częścią, tj. stadami poławianymi głównie jako przyłowy, należy zarządzać zgodnie z podejściem ostrożnościowym”.
79 Z całości powyższych rozważań wynika, że z uwagi na to, iż sporne TAC mają zastosowanie do stad stanowiących wyłącznie przyłów, Radzie przysługiwały uprawnienia dyskrecjonalne w celu ustalenia, czy możliwe było ustanowienie tych TAC na poziomie umożliwiającym uzyskanie MSY, a zatem czy należało zastosować się do zaleceń ICES dotyczących zerowego poziomu połowu.
80 Należy jednak przypomnieć, że gdy Rada ustala TAC i rozdziela uprawnienia do połowów między państwa członkowskie, ma ona obowiązek przeprowadzić ocenę złożonej sytuacji ekonomicznej i dysponuje w tym względzie szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, które dotyczą nie tylko określenia charakteru i zakresu przepisów, jakie należy przyjąć, lecz również w pewnym stopniu stwierdzenia podstawowych danych. Sąd, dokonując kontroli wykonania tego typu kompetencji, powinien ograniczyć się do zbadania, czy wykonanie to nie jest dotknięte oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy dany organ nie przekroczył w sposób oczywisty granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Rosneft, C‑128/15, EU:C:2017:3, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Do Trybunału należy zatem zbadanie, czy Rada nie przekroczyła w sposób oczywisty granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
W przedmiocie tego, czy Rada nie przekroczyła w sposób oczywisty granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych
81 W pierwszej kolejności, jak wyraźnie wynika z motywu 7 rozporządzenia 2020/123, Rada uznała, że gdyby sporne TAC zostały ustalone na poziomie wskazanym w zaleceniach ICES dotyczących zerowego poziomu połowu, obowiązek wyładunku wszystkich połowów, w tym przyłowów tych stad, w połowach wielogatunkowych doprowadziłby do wystąpienia zjawiska „gatunku blokującego połowy”. Z tego powodu, zgodnie z brzmieniem tego motywu 7, „[w] celu osiągnięcia właściwej równowagi między kontynuowaniem połowów ze względu na potencjalnie poważne skutki społeczno‑gospodarcze a potrzebą osiągnięcia dobrego stanu biologicznego tych stad”, Rada uznała, że, „biorąc pod uwagę trudności w prowadzeniu połowów wszystkich stad w ramach połowów wielogatunkowych przy jednoczesnym uwzględnieniu [MSY]”, należy ustanowić szczególne TAC dla przyłowów tych stad i ustalić te TAC „na takim poziomie, aby śmiertelność tych stad spadała, i który stanowi zachętę do poprawy selektywności i unikania przyłowów”.
82 Stwierdzenie to nie jest zaś dotknięte oczywistym błędem w ocenie.
83 W tym względzie należy zauważyć, że wspomniane stwierdzenie jest oparte na zaleceniu ICES z listopada 2019 r., w którym ICES oszacował prawdopodobny poziom przyłowów uzyskanych w 2020 r. dotyczący stad, w odniesieniu do których wydał zalecenia dotyczące zerowego poziomu połowu, przy założeniu, że TAC dla stad docelowych są zgodne z zaleceniami, które wydał on w odniesieniu do tych ostatnich stad. Tymczasem w owym zaleceniu ICES oszacował te prawdopodobne przyłowy na poziomie znacznie powyżej zera, mianowicie na 1279 ton w odniesieniu do stada dorsza objętego pierwszym spornym TAC, między 1606 a 1854 ton w odniesieniu do stada tego samego gatunku objętego drugim z tych TAC na podstawie poziomu połowów plamiaka, między 901 a 917 ton w odniesieniu do witlinka na podstawie poziomu połowów homarca, i w braku danych naukowych – w przybliżeniu na 100 ton w odniesieniu do gładzicy, biorąc pod uwagę poziom ostatnich wyładunków. Ze wspomnianego zalecenia można było zatem wywieść, że ustalenie TAC na poziomie zerowym w odniesieniu do tych stad mogło spowodować przedwczesne zamknięcie połowów dotyczących stad docelowych, z którymi omawiane stada były powiązane, i w konsekwencji mieć wpływ na rentowność odnośnych flot rybackich i na poziom życia osób zależnych od tej działalności.
84 W drugiej kolejności, jak wskazano w pkt 81 niniejszego wyroku, z motywu 7 rozporządzenia 2020/123 wynika, że sporne TAC zostały ustalone, aby pogodzić cel kontynuowania połowów z celem osiągnięcia dobrego stanu biologicznego odnośnych stad. W szczególności w owym motywie 7 wskazano, że wskazane TAC ustalono na poziomie pozwalającym zmniejszyć śmiertelność połowową i stanowiącym zachętę do poprawy selektywności i unikania przyłowów.
85 W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że Rada ustaliła sporne TAC albo – jak w odniesieniu do TAC mającego zastosowanie do dorsza na zachód od Szkocji – na poziomie oszacowania przyłowów przedstawionego przez ICES, albo – jak w odniesieniu do pozostałych spornych TAC – na poziomie niższym od tego oszacowania. Owe środki mogły zatem stanowić zachętę do ograniczenia przez statki rybackie takich przyłowów podczas połowów stad docelowych w celu uniknięcia ryzyka przedwczesnego zamknięcia odnośnych połowów.
86 Po drugie, Rada oparła się na zaleceniu ICES z listopada 2019 r. w celu ustalenia trzech spornych TAC w sposób umożliwiający wzrost biomasy odnośnych stad w przybliżeniu o od 10 % do 100 %, przy czym TAC dla gładzicy w południowym Morzu Celtyckim, w braku danych naukowych przedstawionych przez ICES, został oparty na podejściu ostrożnościowym. Tymczasem, pomimo wskazanych przez sąd odsyłający i potwierdzonych na rozprawie przez Komisję i Radę danych liczbowych ukazujących znaczny udział biomasy rozpatrywanych stad dorsza i witlinka, na który składają się sporne TAC mające zastosowanie do tych stad, jak wskazano w pkt 37 niniejszego wyroku, z całości informacji przedłożonych Trybunałowi nie wynika, by poziomy, na których owe TAC zostały ustalone, były w oczywisty sposób niezgodne z celem Rady, służącym, jak wynika z motywu 8 rozporządzenia 2020/123, odbudowaniu biomasy zagrożonych stad do zrównoważonych poziomów zgodnie z długoterminową perspektywą określoną w art. 3 lit. d) rozporządzenia nr 1380/2013. Ponadto poziomy te opierają się albo zgodnie z art. 3 lit. c) tego rozporządzenia i z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2019/472 na „najlepszych dostępnych opiniach naukowych”, w niniejszym przypadku na zaleceniu ICES, o którym mowa w pkt 83 niniejszego wyroku, albo na podejściu ostrożnościowym wymaganym w braku takich opinii przez art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia.
87 W trzeciej kolejności – z rozporządzenia 2020/123 wynika, że oprócz spornych TAC przyjęto szereg środków zaradczych w celu ograniczenia przyłowów stad, do których odnoszą się zalecenia ICES dotyczące zerowego poziomu połowu.
88 Po pierwsze, aby uwzględnić obowiązek wyładunku w art. 8 tego rozporządzenia, przewidziano, że do spornych TAC stosuje się mechanizm wymiany kwot, aby uwzględnić odsetek kwot połowowych przyznanych niektórym państwom członkowskim nieposiadającym takich kwot w celu pokrycia nieuniknionych przyłowów przez te państwa członkowskie. Jak wskazano w motywie 7 wspomnianego rozporządzenia, mechanizm ten pozwala zagwarantować, że uprawnienia do połowów przydzielone państwom członkowskim będą wykorzystywane zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1380/2013, który stanowi, że owe uprawnienia do połowów odzwierciedlają nie wyładunki, lecz połowy, w przypadku braku upoważnienia do odrzutów danego stada.
89 Po drugie, jak wynika z motywu 8 rozporządzenia 2020/123, w celu zmniejszenia połowów stad, w odniesieniu do których Rada ustaliła TAC dotyczące przyłowów, do których zaliczają się sporne TAC, uprawnienia do połowów w łowiskach wielogatunkowych, w których te połowy mogą mieć miejsce, ustalono na poziomach umożliwiających odtworzenie najbardziej zagrożonych stad. I tak, jak wskazuje w istocie Komisja, aby zmniejszyć presję wywieraną połowami plamiaka na dorsza w Morzu Celtyckim TAC dla docelowego stada plamiaka występującego w odpowiednich strefach ustalono w załączniku IA do tego rozporządzenia na 10 859 ton, zamiast 16 671 ton zalecanych przez ICES dla tego stada.
90 Po trzecie, jak wskazano w motywach 16–18 wspomnianego rozporządzenia, ze względu na zalecenia ICES zawierające ocenę poziomu stad dorsza atlantyckiego w Morzu Celtyckim poniżej Blim w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia 2019/472, to znaczy punktu odniesienia dla biomasy stada tarłowego, poniżej którego zdolność reprodukcyjna może być ograniczona, z jednej strony połowy ukierunkowane tego stada zostają zawieszone zgodnie z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, a z drugiej strony w art. 13 rozporządzenia 2020/123 przewidziano środki wprowadzające wymóg szczególnych cech w odniesieniu do narzędzi połowowych stosowanych w tym obszarze w celu zwiększenia ich selektywności względem tych stad.
91 Po czwarte, jak wskazano w motywie 26 tego rozporządzenia, aby połowy w 2020 r. nie przekroczyły ustalonych TAC, państwa członkowskie zobowiązały się do niestosowania – w szczególności w odniesieniu do stad dorsza atlantyckiego na zachód od Szkocji, witlinka w Morzu Irlandzkim i gładzicy w południowym Morzu Celtyckim – elastyczności obejmującej kolejny rok przewidzianej w art. 15 ust. 9 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013, która umożliwia im zezwolenie na wyładunek, w granicach 10 % dozwolonych wyładunków, dodatkowych ilości ryb ze stada, którego dotyczy obowiązek wyładunku, które należy odliczyć od ich przyszłych kwot.
92 W konsekwencji sporne TAC zostały ustalone na podstawie najlepszych dostępnych opinii naukowych na poziomie, który nie jest w sposób oczywisty nieodpowiedni do pogodzenia celu kontynuowania połowów wielogatunkowych z celem przywrócenia dobrego stanu biologicznego odnośnych stad. Ponadto towarzyszyły im środki zaradcze pozwalające ograniczyć przyłowy w 2020 r. dotyczące stad objętych tymi TAC, a w konsekwencji wpływ rozpatrywanych połowów wielogatunkowych na te stada. Należy zatem uznać, że przyjmując wspomniane TAC, Rada nie przekroczyła w sposób oczywisty granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych określonych w rozporządzeniu nr 1380/2013, w szczególności w art. 2 ust. 2 akapit drugi, w art. 3 lit. c) i d) oraz w art. 9 ust. 5 tego rozporządzenia, a także w art. 5 rozporządzenia 2019/472, a w szczególności w jego ust. 3.
93 Ze względu na całość powyższych rozważań należy stwierdzić, że analiza pytania drugiego nie wykazała niczego, co mogłoby mieć wpływ na ważność załącznika IA do rozporządzenia 2020/123 w zakresie, w jakim w załączniku tym ustalono sporne TAC na rok 2020.
W przedmiocie kosztów
94 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Analiza drugiego pytania prejudycjalnego nie wykazała niczego, co mogłoby mieć wpływ na ważność załącznika IA do rozporządzenia Rady (UE) 2020/123 z dnia 27 stycznia 2020 r. ustalającego uprawnienia do połowów na rok 2020 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mające zastosowanie w wodach Unii oraz, dla unijnych statków rybackich, w niektórych wodach nienależących do Unii, w zakresie, w jakim w tym załączniku na rok 2020 ustalono całkowity dopuszczalny połów (TAC) w odniesieniu do dorsza atlantyckiego (Gadus morhua) z jednej strony w obszarze 6a oraz w wodach Unii Europejskiej i wodach międzynarodowych obszaru 5b na wschód od 12° 00’ W (COD/5BE6A) i z drugiej strony w obszarach 7b, 7c, 7e–k i 8–10 oraz w wodach Unii obszaru Komitetu ds. Rybołówstwa na Środkowym i Wschodnim Atlantyku (CECAF) 34.1.1 (COD/7XAD 34), w odniesieniu do witlinka (Merlangius merlangus) w obszarze 7a (WHG/07A) i w odniesieniu do gładzicy (Pleuronectes platessa) w obszarach 7h, 7j i 7k (PLE/7HJK).
Podpisy