Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 11 януари 2024 година(1)
Дело C‑808/21
Европейска комисия
срещу
Чешка Република
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Гражданство на Съюза — Член 22 ДФЕС — Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава — Граждани на Съюза, които пребивават в Чешката република, но не са нейни граждани — Липса на право на членство в политическа партия — Кандидатиране за общински избори или изборите за Европейски парламент при условия, различаващи се от предвидените за гражданите на държава членка — Член 10 ДЕС — Принцип на демокрация — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 12, 39 и 40 — Обосновка — Член 4, параграф 2 ДЕС“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Договорът за функционирането на ЕС
2. Хартата
3. Директива 93/109/ЕО
4. Директива 94/80/ЕО
Б. Чешкото право
1. Закон за политическите партии
2. Закон за изборите за общински съвети
3. Закон за изборите за Европейския парламент
III. Досъдебната процедура
IV. Исканията на страните
V. Анализ
А. По повдигнатото от Чешката република възражение за недопустимост
1. Доводи на страните
2. Преценка
Б. По същество
1. По основанието на иска за установяване на неизпълнение на задължения
а) Доводи на страните
1) Комисията
2) Чешката Република
б) Преценка
2. По наличието на ограничение на упражняването на избирателните права
а) Доводи на страните
1) Комисията
2) Чешката република
б) Преценка
3. По обосновката на ограничението на членството в политическа партия
а) Доводи на страните
1) Комисията
2) Чешката република
3) Република Полша, встъпила страна
б) Преценка
VI. По съдебните разноски
VII. Заключение
VIII. Приложение I: Представени от Комисията правила за финансиране на политическите партии
IX. Приложение II: Предоставена от Чешката република информация относно състава на списъците и избраните кандидати в изборите за Европейски парламент и в местните избори
I. Въведение
1. С иска си, предявен съгласно член 258 ДФЕС на основание член 22 ДФЕС, Европейската комисия моли Съда да установи, че Чешката република не е изпълнила своите задължения по силата на последната разпоредба, като по същество твърди, че тъй като на гражданите на Съюза, които не са чешки граждани, но пребивават на нейна територия(2), не се предоставя правото да членуват в политическа партия, шансовете на тези граждани да бъдат избирани в общински избори или в изборите за Европейски парламент намаляват в сравнение с тези на чешките граждани(3).
2. В настоящото заключение ще обясня причините, поради които не може да бъде възприето становището на Чешката република, че член 22 ДФЕС следва да се тълкува стеснително в смисъл, че урежда само правните предпоставки за упражняване на пасивното избирателно право, а напротив — контекстуалният и телеологичният анализ на произтичащите от тази разпоредба задължения води до извода, че поддържаното от Комисията твърдение за нарушение, изведено от накърняване на ефективното упражняване на пасивното избирателно право, е основателно.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Договорът за функционирането на ЕС
3. Член 20 ДФЕС има следното съдържание:
„1. Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
2. Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:
[…]
б) правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава;
[…]
Тези права се упражняват при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане.
4. Член 22 ДФЕС гласи:
„1. Всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези условия могат да предвиждат и дерогации, оправдани от специфични за държава членка проблеми.
2. Без да се засягат разпоредбите на член 223, параграф 1 и приетите за прилагането му разпоредби, всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, чийто гражданин не е, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивава при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета, с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези разпоредби могат да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“.
2. Хартата
5. Член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз(4), озаглавен „Свобода на събранията и сдруженията“, има следното съдържание:
„1. Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2. Политическите партии на равнището на Съюза допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза“.
3. Директива 93/109/ЕО
6. Съображение 4 от Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани(5), гласи:
„като има предвид, че член 8б, параграф 2 от Договора за ЕО касае единствено възможността за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент, без да се нарушават разпоредбите на член 138, параграф 3 от Договора за ЕО, който предвижда създаването на единна процедура за тези избори във всички държави членки; като има предвид, че по същество той се стреми да премахне настоящото изискване за гражданство, което следва да се спазва в повечето държави членки, за да се упражняват тези права“.
7. Член 1, параграф 1 от посочената директива гласи:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражнят там правото си да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент“.
4. Директива 94/80/ЕО
8. Съображение 5 от Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани(6), гласи:
„като има предвид, че целта на член 8б, параграф 1 от Договора е да гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо от това дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат да упражняват в тази държава правото да избират и да бъдат избирани в общински избори при същите условия; като има предвид, че условията, които се прилагат по отношение на неграждани на държава членка, включително и тези, свързани с периода и доказването на пребиваването, трябва следователно да са идентични с тези, ако има такива, които се прилагат по отношение на гражданите на съответната държава членка; като има предвид, че от негражданите на държава членка не трябва да се изисква да отговарят на специални условия, освен ако, по изключение, различното третиране на гражданите на държава членка и на лицата, които не са граждани на държава членка, е обосновано от обстоятелства, специфични за последните, които ги разграничават от първите“.
9. Член 1, параграф 1 от посочената директивна гласи:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражняват там правото да избират и да бъдат избирани в общински избори“.
Б. Чешкото право
1. Закон за политическите партии
10. Член 1, параграф 1 от Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Закон № 424/1991 за участието в политически партии и политически движения) от 2 октомври 1991 г. в изменената си редакция(7) предвижда:
„Гражданите имат право да участват в политически партии и политически движения (наричани по-нататък „партии и движения“). Упражняването на това право дава възможност на гражданите да участват в политическия живот на обществото, по-специално в конституирането на органите на законодателната власт и на органите на регионалната и местната администрация […]“.
11. Член 2, параграф 3 от този закон гласи:
„Всеки гражданин, навършил 18 години, може да членува в партия или движение; той обаче може да членува само в една партия или движение“.
2. Закон за изборите за общински съвети
12. Член 20, параграф 1 от Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Закон № 491/2001 за изборите за общински съвети и за изменение на някои закони) от 6 декември 2001 г. в изменената си редакция предвижда(8):
„Участваща в изборите партия съгласно настоящия закон могат да бъдат регистрираните политически партии и политически движения […], чиято дейност не е спряна, както и коалициите на такива партии, независими кандидати, сдружения на независими кандидати или сдружения на политически партии или политически движения и на независими кандидати“.
3. Закон за изборите за Европейския парламент
13. Член 21, параграф 1 от Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (Закон № 62/2003 за изборите за Европейския парламент и за изменение на някои закони)(9) от 18 февруари 2003 г., гласи:
„Списъци на кандидати в изборите за Европейския парламент могат да бъдат представяни от регистрирани политически партии и политически движения, чиято дейност не е спряна […], както и от техни коалиции […]“.
14. Член 22, параграфи 2 и 3 от този закон гласи:
„2) Списъкът на кандидатите трябва да бъде придружен от удостоверение за гражданството на кандидата и от подписана от него декларация, че е съгласен с кандидатурата си, че не му е известно наличието на пречки за неговото избиране, съответно че тези пречки няма да са налице към датата на изборите за Европейски парламент, както и че не е поискал да бъде включен в друг списък на кандидати в изборите за Европейски парламент, нито дори в друга държава членка. Кандидатът посочва в декларацията си и мястото си на пребиваване или, ако е гражданин на друга държава членка — мястото си на пребиваване и датата на раждане. Декларацията на кандидата може да бъде изготвена на чешки език или на един от работните езици на Съюза […] в съответствие с член 4.
(3) Ако кандидатът е гражданин на друга държава членка, в допълнение към информацията, предвидена в параграф 2, в декларацията си той посочва място на раждане и адреса на последното място на пребиваване в държавата членка по произход, прилага декларация, в която посочва, че не е лишен от избирателни права в своята държава членка по произход, и прилага към списъка на кандидатите документите, посочени в първото изречение на параграф 2“.
III. Досъдебната процедура
15. През 2010 г. в рамките на системата EU Pilot 1300/10/JUST Комисията разглежда съвместимостта с член 22 ДФЕС на ограничаването само до чешките граждани на правото на членство в политическа партия.
16. Тъй като предоставената от Чешката република информация не опровергават съмненията на Комисията относно неизпълнението от страна на тази държава членка на задълженията ѝ по член 22 ДФЕС, на 22 ноември 2012 г. Комисията ѝ изпраща официално уведомително писмо. В отговора си от 22 януари 2013 г. тази държава членка оспорва наличието на каквото и да е нарушение на правото на Съюза, доколкото не е съгласна с тълкуването на този член, и по-специално с тълкуването на съдържащия се в него израз „при същите условия“. Тя изтъква, че посоченият член не означава, че държавите членки са длъжни да позволят на гражданите на други държави членки да членуват в политически партии и да учредяват политически партии.
17. На 22 април 2014 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа, че Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, като лишава „мобилните“ граждани на Съюза от правото да учредяват политическа партия или политическо движение и правото да членуват в политическа партия или политическо движение.
18. В отговора си от 20 юни 2014 г. Чешката република посочва, че приетите от нея мерки трябва да се считат за пропорционални и следователно съответстващи на правото на Съюза.
19. С писмо от 2 декември 2020 г. европейският комисар по въпросите на правосъдието иска от Чешката република да го информира за евентуална промяна в становището си или за законодателни промени, приети с цел да се гарантират разглежданите права на „мобилните“ граждани на Съюза.
20. Тъй като не получава отговор на това писмо, Комисията предявява настоящия иск, като ограничава неговия предмет до обстоятелство, че членове на политическа партия могат да бъдат само чешки граждани. Комисията уточнява, че що се отнася до повдигнатия в предходните фази на производството въпрос за правото на учредяване на политическа партия от „мобилни“ граждани на Съюза, тя си запазва възможността да го повдигне в рамките на отделно производство.
IV. Исканията на страните
21. С исковата си молба Комисията моли Съда:
– да установи, че „като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия или политическо движение [(10)], [тази държава членка] не е изпълнила задълженията си по член 22 [ДФЕС]“, и
– да осъди Чешката република да заплати съдебните разноски.
22. Чешката република претендира главно искът да бъде отхвърлен като недопустим, а при условията на евентуалност — като неоснователен. Тя иска също така Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
23. С решение на председателя на Съда от 19 май 2022 г. Република Полша е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Чешката република.
24. За тази цел в писмената си молба за встъпване в производството Република Полша представя становище относно упражняването на правата, посочени в член 22 ДФЕС, относно избирателните права на гражданите на Съюза в рамките на изборите за Европейски парламент и общинските избори съгласно чешкото право, както и относно правомощията, произтичащи от член 22 ДФЕС и от „членството“ в политическа партия.
25. В края на становището си по тези три групи доводи Комисията поддържа исканията в исковата си молба.
V. Анализ
26. В подкрепа на иска си срещу Чешката република за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка, който е предявен на основание член 22 ДФЕС и се отнася до националната правна уредба, предоставяща правото на членство в политическа партия само на чешките граждани, Комисията посочва, че тази държава членка нарушава посочената разпоредба от Договора, тъй като не спазва принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, който я задължава да гарантира на „мобилните“ граждани на Съюза правото да се кандидатират на местните избори или на изборите за Европейския парламент при същите условия като приложимите за нейните граждани.
27. Тя подчертава значението на възможността за присъединяване към партия по време на изборите и изтъква по-специално, че член 12, параграф 2 от Хартата гласи, че на равнището на Съюза политическите партии допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза.
А. По повдигнатото от Чешката република възражение за недопустимост
1. Доводи на страните
28. Чешката република поддържа, че макар Комисията формално да основава иска си на член 22 ДФЕС, в текста на исковата си молба тя изтъква нарушение на различни други разпоредби от правото на Съюза.
29. Тази държава членка счита, че поради липсата на доводи, които да могат да бъдат изведени от член 22 ДФЕС, съгласно който в съответствие с практиката на Съда(11) принципът на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, се прилага само към активното и пасивното избирателно право, що се отнася до правото на членство в политическа партия, Комисията всъщност твърди, че този прогласен в член 18 ДФЕС принцип е нарушен и че е нарушен член 12, параграф 1 от Хартата.
30. При тези условия основанието на иска било неразбираемо и различно от разгледаното в рамките на досъдебната фаза на производството. То водело до риск Съдът да се произнесе ultra petita.
31. Според Комисията както от исковата ѝ молба, така и от нейните искания ясно е видно, че чешкият закон, който предоставя правото на членство в политическа партия само на чешките граждани, е несъвместим с член 22 ДФЕС и че съгласно практиката на Съда тя следва да разгледа други норми на първичното право, по-специално разпоредбите на Хартата, за да вземе предвид правния контекст на разпоредбите, изведени от Договорите и от основните права(12).
2. Преценка
32. Чешката република счита, че от мотивите в исковата молба следват различни основания на иска, които са в противоречие с исканията в нея.
33. Съобразно постоянната практика на Съда(13):
– съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и свързаната с него съдебна практика всяка искова молба или жалба трябва ясно и точно да посочва предмета на спора, както и кратко изложение на изложените основания. Те трябва да бъдат посочени достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. Оттук следва, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът или жалбата, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба, а исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение, както и че
– в исковата молба, подадена на основание член 258 ДФЕС, трябва да се излагат последователно и точно твърденията за нарушения, за да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът — да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения.
34. В случая от мотивите на исковата молба, недвусмислено и в съответствие с мотивираното становище, е видно, че член 22 ДФЕС, на който тя се основава, трябва да се тълкува с оглед на контекста и като се вземе предвид връзката му с Хартата, и по-специално с член 12, параграф 1 от нея.
35. В това отношение Комисията изтъква, че предвид централната и основна роля на политическите партии в избирателните системи на държавите членки с цел участие в политическия живот, не може да се счита, че гражданин на Съюза може да се яви на изборите в държавата, в която пребивава, при същите условия като гражданите на тази държава, ако не може да бъде член на политическа партия в посочената държава, тъй като това положение се отразява неблагоприятно върху възможностите му да бъде избран.
36. Ето защо от това не следва, че се твърди нарушение на член 12, параграф 1 от Хартата(14).
37. Освен това неяснотата, на която се позовава Чешката република, изглежда е свързана с направения от самата нея анализ на основанието за твърдяното неизпълнение на задължения, което според нея трябва да бъде член 18 ДФЕС. Следователно става въпрос за правно основание за защита, което тази държава е могла надлежно да изтъкне и което трябва да бъде разгледано по същество, а не на етапа на допустимостта на жалбата.
38. Ето защо предлагам на Съда да отхвърли това възражение за недопустимост.
Б. По същество
1. По основанието на иска за установяване на неизпълнение на задължения
а) Доводи на страните
1) Комисията
39. Тази институция припомня, че член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС и член 22 ДФЕС конкретно изискват „мобилните“ граждани на Съюза да могат да се кандидатират в местните избори или в изборите за Европейски парламент „при същите условия“(15) като гражданите на съответната държава. Тя признава, че член 22 ДФЕС не уточнява различните конкретни условия, при които трябва да се гарантира равното третиране, но счита, че с него се въвежда общо и универсално задължение за равно третиране. Това задължение налага на държавите членки, при липсата на изчерпателен списък с изисквания, сред които изискването за членство в политическа партия, да следят дали съществуващите правила позволяват на гражданите на Съюза да избират и да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия като техните граждани.
40. Така, за да се приеме, че посоченото задължение действително е изпълнено, е необходимо да се разгледа въпросът за наличието в дадена държава членка на правни или фактически пречки, които правят невъзможно или трудно за „мобилните“ граждани на Съюза да използват някоя от формално установените форми за участие в политическия живот съгласно националното право(16).
41. Комисията се позовава и на съдебната практика на Съда, съгласно която, от една страна, въпреки че понастоящем държавите членки регулират аспектите, свързани с изборите за Европейски парламент, които не са хармонизирани на равнището на Съюза, те трябва да правят това, спазвайки правото на Съюза(17). От друга страна, национална мярка, потенциално ограничаваща упражняването на основните свободи, гарантирани с Договора, може да бъде обоснована със съображения за общ интерес съгласно правото на Съюза само ако тази мярка е съвместима с основните права, гарантирани от правото на Съюза(18).
42. В това отношение тя изтъква, че ограниченията на упражняването на правото на основаване на политическа партия и на правото на членство в политическа партия очевидно представляват ограничения на основното право на свободно сдружаване, закрепено в член 12, параграф 1 от Хартата, чийто текст съответства на член 11 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи(19).
43. Всъщност Комисията счита, че предвид централната и основна роля на политическите партии в избирателните системи на държавите членки не може да се счита, че гражданин на Съюза може да се яви на изборите в държавата, в която пребивава, при същите условия като гражданите на тази държава, ако не може да бъде член на политическа партия в посочената държава.
44. Така тя изтъква, че:
– във всички държави членки политическите партии продължават да бъдат основна форма на участие в политическия живот и най-често използваното средство за участие в изборите като кандидати, и
– така значението на политическите партии е признато в практиката на Европейския съд по правата на човека(20) и е подчертано в Насоките относно правната уредба на политическите партии на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия)(21).
45. Комисията добавя, че мотивите, изложени в член 11, параграф 2 от ЕКПЧ, които могат да обосноват ограничения върху упражняването на правото на свободно сдружаване, на които следва да се направи позоваване по силата на член 52, параграф 3 от Хартата, очевидно не се прилагат в случая.
46. В отговор на доводите относно ограничения обхват на член 22 ДФЕС, свързан с компетентността на държавите членки в областта на политическата дейност(22), Комисията поддържа, първо, че приложното поле на Директива 93/109 и на Директива 94/80, които уреждат въпроси от административно или процесуално естество във връзка с разглежданите избирателни права, не изчерпва обхвата на произтичащата от член 22 ДФЕС забрана на всякаква дискриминация, основана на гражданството. Това приложно поле не може да служи като основание или причина за ограничително тълкуване на обхвата на първичното право(23). Освен това, от една страна, подобно разсъждение би довело до необходимостта да се допусне дискриминация, която би се отнасяла до други правила като тези, свързани с предизборната кампания по въпросите например на събранията и рекламните материали. От друга страна, въз основа на решение Eman и Sevinger(24) Чешката република не може да направи извода, че то има се отнася до избирателните права на гражданите на други държави членки.
47. Второ, Комисията оспорва твърдението, че член 16 от ЕКПЧ допуска ограничаването на политическата дейност на гражданите на другите държави членки(25) и подчертава, че занапред следва да се вземат предвид понятието „гражданство на Съюза“ и свързаните с него права. В това отношение тя припомня, че не оспорва възможността държавите членки да приемат мерки за ограничаване на участието на „мобилните“ граждани на Съюза в националните парламентарни избори, но подчертава факта, че обхватът на така приетите мерки не може да засяга принципа на равните условия за участие на тези граждани в местните избори и в изборите за Европейски парламент. Тя отбелязва също, че с изключение на Чешката република и на още една държава членка, никоя друга държава членка не предвижда такова ограничаване.
48. Трето, що се отнася до конституционния аспект на ограничаването на участието в политически партии поради тяхното значение на национално равнище, обоснован от позоваването на Чешката република на решението на Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република)(26), Комисията отбелязва, че в точка 9 от това решение изрично е посочено, че предмет на производството е решението да се измени уставът на посочената партия, а не „твърдяно нарушение на правата на гражданите на Съюза […] в контекста на участието им в изборите за Европейски парламент и в общинските избори“. Освен това, що се отнася до тълкуването на Listina základních práv a svobod (Харта на основните права и свободи), която е част от чешкия конституционен ред, от Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд), съгласно което членството на лица, които не са чешки граждани, е забранено, Комисията отбелязва, че Ústavní soud (Конституционен съд, Чешка република) не се е произнесъл по такова тълкуване и че то е предмет на различни правни становища(27).
2) Чешката Република
49. Според тази държава членка член 22 ДФЕС не обхваща въпроса за членството в политическа партия. На първо място, тя се позовава на генезиса и постоянния характер на съдържанието на тази разпоредба(28). От първото им включване в първичното право в член 8б от Договора за ЕО, изменен с Договора от Маастрихт, до Договора от Лисабон, по силата на който те се съдържат в член 22 ДФЕС, избирателните права на „мобилните“ граждани на Съюза са формулирани по един и същ начин.
50. На второ място, Чешката република твърди, че нейното тълкуване произтича от текста на член 22 ДФЕС и от недвусмислено изразената воля на законодателя на Съюза в съображенията на Директива 93/109 и на Директива 94/80(29). Целта е да се премахне всяко условие за упражняване на активното и пасивното избирателно право, свързано с гражданството, без да се засягат други изисквания, сред които тези относно членството в политическа партия(30). Освен това законодателят на Съюза изрично посочва, че в тази област трябва да се държи сметка за принципа на пропорционалност.
51. На трето място, Чешката република подчертава, че по този начин в член 22 ДФЕС законодателят на Съюза уточнява, че разглежданите избирателни права се упражняват „при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета(31). Всъщност, това са точно разпоредбите на Директива 93/109 и Директива 94/80, в които по никакъв начин не се споменава възможността правото, предвидено в член 22 от ДФЕС, да има някакво въздействие върху условията за членство в политическа партия.
52. На четвърто място, така ограниченият обхват на член 22 ДФЕС и на правната уредба за изпълнение на Съюза е в пълно съответствие с член 4, параграф 2 ДЕС(32), по силата на който Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури. Правната уредба относно функционирането на политическите партии обаче е крайъгълният камък на тези структури(33), а член 16 от ЕКПЧ предвижда също, че договарящите страни могат да налагат ограничения на политическата дейност на чужденците. В това отношение член 22 ДФЕС представлява изключение, което не може да се тълкува разширително в смисъл, че обхваща всяка една политическа дейност(34). Доводът на Комисията, свързан с изброяване на държавите членки, които не са възприели тази позиция, е неотносим.
53. Освен това от цитираната от Комисията практика на Европейския съд по правата на човека следва, че политическите партии са основни за изборите на национално равнище. Както обаче признава Комисията, не спрямо тях се прилага правото на Съюза.
54. Накрая, правото на държавите членки да запазят за своите граждани участието в ключовата платформа за националната политическа дейност, а именно политическите партии, е пряко свързано с допуснатата от Комисията възможност за ограничаване на кандидатурите до изборите за законодателен орган и за изключване на „мобилните“ граждани на Съюза от длъжностите в изпълнителните органи на общините в съответствие с член 5, параграф 3 от Директива 94/80.
55. В писмената си дуплика Чешката република допълва своите аргументи, според които материалноправното основание на настоящия иск трябва да бъде член 18 ДФЕС(35). От една страна, от решението Eman и Sevinger(36) тя прави извод, че този член се прилага за въпроси, които попадат в обхвата на правото на Съюза, от гледна точка на възможна дискриминация, основана на гражданство, като например предизборната реклама.
56. От друга страна, Чешката република счита, че съгласно практиката на Съда, за да се избере приложимата разпоредба от правото на Съюза измежду тази, установяваща общата забрана за дискриминация, и специалните разпоредби на първичното право, от съществено значение е да се установи дали съответното лице е придобило „статут“(37), предвиден в специална разпоредба(38), като например, inter alia, този на работник по смисъла на член 45 ДФЕС или този на установено лице по смисъла на член 49 ДФЕС.
57. Следователно според Чешката република член 22 ДФЕС се прилага за „мобилен“ гражданин на Съюза само когато той получи статут на избирател или на кандидат за избори. Статутът на кандидат не може да зависи от членството в политическа партия, тъй като не гарантира, че заинтересованото лице ще бъде включено в списък с кандидати(39).
б) Преценка
58. Настоящият иск се отнася до последиците относно правото на гражданите да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент, произтичащи от правото на членство в политическа партия, което съгласно чешкия закон не е признато на „мобилните“ граждани на Съюза. Дали, както твърди Комисията, вследствие на тази забрана гражданите на Съюза не упражняват пасивното си избирателно право в тези избори „при същите условия“ като чешките граждани по смисъла на член 22 ДФЕС?
59. Съгласно действащото право на Съюза членуването в политическа партия е от компетентността на държавите членки. От постоянната практика на Съда обаче следва, че при упражняването на своята компетентност държавите членки са длъжни да спазват задълженията, произтичащи от правото на Съюза(40).
60. При това положение следва да се определи какви изисквания произтичат от член 22 ДФЕС, на който се позовава Комисията.
61. Видно от текста му, приложното поле на член 22 ДФЕС е ограничено само до посочените в него избори, а именно местните избори (параграф 1) и тези за Европейски парламент (параграф 2), като по този начин се изключват парламентарните и президентските избори.
62. С настоящия иск от Съда се иска да уточни дали принципът на равенство, закрепен в член 22 ДФЕС, трябва да се разбира като обхващащ всички условия, при които всеки „мобилен“ гражданин на Съюза може да се яви на изборите, или се отнася само до правните предпоставки за упражняване на пасивното избирателно право.
63. Следователно става въпрос за определяне на свободата на действие, предоставена на държавите членки поради факта, че условията и редът за упражняване на правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент(41), както и в общинските избори, са определени съответно в Директива 93/109 и Директива 94/80.
64. Изведеният от буквалното тълкуване на член 22 ДФЕС довод на Чешката република, че тези директиви ограничават прогласения в тази разпоредба принцип на равенство, трябва веднага да бъде отхвърлен въз основа на правилно изтъкнатия от Комисията аргумент за йерархията на нормативните актове, съгласно който вторичното право не може да ограничава признато от Договора право(42).
65. Така, посочените директиви само определят минималната рамка, в която се конкретизира принципът на равенство при упражняването на активното и пасивното избирателно право(43).
66. Преди всичко обаче генезисът на член 22 ДФЕС и развитието на правната уредба, в която се вписва съдържанието на тази разпоредба, ясно показват след Договора от Лисабон, че посочената разпоредба трябва да се тълкува, като се вземат предвид двата стълба, на които тя се основава, а именно гражданството на Съюза и представителната демокрация.
67. Що се отнася, на първо място, до гражданството на Съюза, Комисията правилно се позовава на прилагането на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, който гласи, че това гражданство(44) предоставя, наред с други права, правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава.
68. Тази връзка с гражданството се съдържа в първичното право след Договора от Маастрихт, подписан на 7 февруари 1992 г.(45). От самото начало тя е свързана с правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки(46) и с принципа за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, който е съставен елемент на всяка от свободите на движение.
69. Тази връзка обаче придобива особено измерение поради въведените с Договора от Лисабон изменения, свързани по-специално с волята на държавите членки да отдадат приоритетно място на гражданството. Всъщност, от една страна, Договорът за ЕС е допълнен с дял II, озаглавен „Разпоредби относно демократичните принципи“, който включва член 9, съгласно който „[в]ъв всички свои дейности Съюзът зачита принципа на равенство между неговите граждани, които се ползват с еднакво внимание от страна на неговите институции, органи, служби и агенции. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство“. Правата, свързани с гражданството на Съюза, са уредени в членове 20—24 ДФЕС, които съответстват на членове 17—21 ДЕО. Правата на „мобилните“ граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в общинските избори са установени в член 20, параграф 2, буква б) и в член 22 ДФЕС.
70. От друга страна, всяко от тези права се съдържа и в дял V от Хартата(47), озаглавен „Гражданство“. Правата на „мобилните“ граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в общинските избори са закрепени по общ начин в член 39(48) и в член 40(49) от Хартата.
71. Следователно с влизането в сила на Договора от Лисабон избирателните права на гражданите на Съюза, установени в член 22 ДФЕС, трябва да се разглеждат като основни права и като израз на принципа на равно третиране, присъщ на основния статут на гражданите на държавите членки(50).
72. С тяхното повторение в ДЕС и в Хартата се цели също така да се установи връзка с други прогласени в Договора и в Хартата права или принципи като равенството и демокрацията, които са общи ценности за държавите членки, на които се основава Съюзът(51).
73. Що се отнася, на второ място, до демократичните принципи, след Договора от Лисабон в член 10, параграф 1 ДЕС е предвидено, че „[ф]ункционирането на Съюза се основава на представителната демокрация“(52), а в параграфи 2 и 3 е признато правото на европейските граждани да бъдат пряко представлявани в Европейския парламент и да участват в демократичния живот на Съюза.
74. Така поради извършеното с Договора от Лисабон съчетаване, поне що се отнася до изборите за Европейски парламент, на свързаните с гражданството на Съюза активно и пасивно избирателно право, от една страна, и демократичните принципи в рамките на Съюза, от друга, целта да се гарантира ефективна представителност на „мобилните“ граждани на Съюза е ясно изразена.
75. Комисията правилно изтъква, че тази представителност е следствие от интегрирането на „мобилните“ граждани на Съюза в държавата, в която пребивават, както е посочено в съображенията на Директива 93/109 и Директива 94/80(53). По-специално на местно равнище, признатите на тези граждани политически права имат за цел да насърчат социалната интеграция на посочените граждани, избрали да пребивават в държава членка, на която не са граждани. От тази гледна точка трябва да се отбележи и целта, припомнена в тези съображения, а именно „да се избегне поляризация между списъци на кандидати, които са граждани и кандидати, които не са граждани“.
76. Следователно според мен Комисията може основателно да поддържа на основание член 22 ДФЕС, поставен в контекста на правата, свързани с гражданството на Съюза, и на прогласените в Договорите демократични принципи, че гарантирането на равени избирателни права на гражданите на Съюза трябва да намери израз в общото задължение да не се възпира участието в изборите с различни фактори(54), без да е необходимо да се изготвя примерен или дори изчерпателен списък на критериите.
77. С други думи, член 22 ДФЕС трябва да се разбира в смисъл, че всяка пречка пред упражняването на избирателните права извън определените с Директива 93/109 и Директива 94/80 рамки, основана на гражданство, представлява дискриминация в приложното поле на Договорите(55), която е забранена.
78. Съгласно постоянната практика на Съда(56) след като въпросните национални мерки трябва да бъдат разглеждани с оглед на тези специфични правила за недопускане на дискриминация, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, член 18 от този договор, на който се позовава Чешката република, не намира приложение. Освен това не е необходимо да се търси някакъв конкретен „статут“ за целите на прилагането на разпоредбите на член 22 ДФЕС, тъй като равенство на изборните права произтича от статута на гражданин на Съюза(57).
79. При тези условия сега трябва да се разгледа анализът на Комисията, съгласно който липсата на възможност за членство в политическа партия може да възпрепятства упражняването на тези права.
80. В случая между страните е безспорно, че шансовете за достъп до избираеми длъжности на местно или европейско равнище зависят от степента на участие в демократичния живот на държавата членка, в която „мобилните“ граждани на Съюза са кандидати, било то като членове на политическа партия или като независими кандидати.
81. Подобно на Комисията, която се основава на неоспорените от Чешката република Насоки на Венецианската комисия(58), считам обаче, че достъпът до средствата, с които разполагат политическите партии, представлява съществен елемент за подкрепа на кандидатурите за общинските избори(59) или за изборите за Европейски парламент.
82. Освен това, както изтъква Комисията, позовавайки се на практиката на Европейския съд по правата на човека, ролята на политическите партии е от първостепенно значение при упражняването на политическите права в държавите членки(60). На равнището на Съюза тази роля е ясно призната в член 10, параграф 4 ДЕС(61), на който съответства член 12, параграф 2 от Хартата(62).
83. Всъщност между този член от Хартата и членове 39 и 40 от нея съществува явна връзка(63). При тези условия и поради вече изложените съображения(64), както и при стриктно спазване на принципа на предоставената компетентност, прогласен в член 5, параграф 2 ДЕС, всяка държава членка трябва да вземе предвид тези разпоредби, за да гарантира упражняването на правата, предоставени с член 22 ДФЕС.
84. Ето защо споделям становището на Комисията, че нейният иск на основание член 22 ДФЕС трябва да се преценява с оглед на правото на свободно сдружаване, закрепено в член 12, параграф 1 от Хартата, във връзка с член 11 от нея(65), отнасящ се до свободата на изразяване на мнение. Тези свободи са обект на особена закрила поради съществената им роля за участието на гражданите в демокрацията(66). В член 12, параграф 2 от Хартата тази връзка e намерила израз, що се отнася до европейските политически партии.
85. Това право на свободно сдружаване съответства на правото, гарантирано с член 11, параграф 1 от ЕКПЧ, и съгласно член 52, параграф 3 от Хартата(67) то трябва следователно да се разбира в същия смисъл и обхват като дадените му там.
86. От практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че правото на свободно сдружаване е една от основите на на едно демократичното и плуралистично общество, тъй като позволява на гражданите да действат колективно в области от общ интерес и по този начин да допринасят за доброто функциониране на обществения живот(68).
87. Ето защо и с оглед на тези разпоредби от Договора за ЕС и на Хартата следва да се прецени дали, както поддържа Комисията, законоустановената невъзможност на „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в политическа партия в Чешката република нарушава равенството на условията, при които могат да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейски парламент, в сравнение с чешките граждани, по-специално доколкото това намалява значително шансовете им да бъдат избрани.
2. По наличието на ограничение на упражняването на избирателните права
а) Доводи на страните
1) Комисията
88. По-конкретно Комисията подчертава три вида предимства, които членството в политическа партия предлага на кандидатите за явяване на избори.
89. Първо, кандидатите членове на установена политическа партия могат да се ползват от традициите, образа и социално-организационните структури, свързани с тази партия. Комисията набляга на факта, че и без връзка с дадено физическо лице името на партията само по себе си е достатъчно, за да характеризира определени ценности или подходи на политиката.
90. Второ, тези кандидати могат да се ползват от избирателния апарат и ресурсите на политическите партии. По този начин те подкрепят кандидатите, представени в изборите, чрез техния опит, инфраструктура и специфични оперативни процедури (например мрежи, медии и комуникационни системи).
91. Трето, като признати политически субекти, по силата на националното право политическите партии често се ползват от специфични привилегии, като финансови предимства, специален данъчен режим и достъп до медии. Що се отнася до финансирането в Чешката република, Комисията се позовава на редица разпоредби относно партиите(69).
92. Следователно според Комисията, за разлика от гражданите, които са членове на установени политически партии, „мобилните“ граждани на Съюза, които са принудени да се представят като независими кандидати в Чешката република, трябва да създадат и наложат собствената си политическа идентичност, да развият собствена организация, за да проведат предизборна кампания, с достъп до финансиране и до медиите, при който не са налице специални привилегии.
93. Освен това тази институция подчертава множеството трудности във връзка със списъците на независимите кандидати. Тя уточнява, че за честните избори само те трябва да внесат петиция, подписана от избирателите, които подкрепят кандидатурата им. Броят на тези подписи зависи от големината на общината, в която се явява кандидатът(70).
94. Освен това тя счита за безспорно, че за включването им в списъка на дадена политическа партия независимите кандидати са в по-слаба позиция спрямо кандидатите — членове на тази партия, тъй като те зависят от решението на съответната партия да ги впише в нейния списък и да определи мястото им в този списък, без да могат да имат каквото и да било влияние в рамките на тази партия.
95. Тя подчертава също, че трябва да се вземе предвид фактът, че в списъците с кандидати и в бюлетините за гласуване се посочва, че дадено лице се явява като независим кандидат или като „лице без етикет“ в списъка на политическа партия. При тези условия, що се отнася до избора на политически приоритети или насоки, надеждността на независимите кандидати е по-малка от тази на кандидат — член на партия, който пред избирателите си може да се позове на активната си роля в партията(71).
96. Накрая, Комисията излага констатацията на Kancelář Veřejného ochránce práv (Чешко бюро на обществения защитник на правата), че „мобилните“ граждани на Съюза са поставени в по-неблагоприятно положение по време на изборите, както и становището му относно пряката дискриминация, на която те са подложени по време на изборите за Европейски парламент поради определянето на кандидатите само от политическите партии(72).
97. В писмената си реплика Комисията отхвърля всеки довод, свързан с избирателните практики. На първо място, тя припомня, че разликата в третирането произтича от разглеждания закон, от който следва, че чешки гражданин може да избере да членува в политическа партия и да представлява тази партия на изборите или да остане независим и евентуално да приеме предложение за включване като „нечленуващ“ кандидат в списъка на политическа партия, която би му предложила това, докато „мобилният“ гражданин на Съюза от своя страна няма тази възможност и може само да се яви като независим кандидат или да очаква да получи предложение за включването му като „нечленуващ“ кандидат в списъка на политическата партия, в която би искал да членува.
98. На второ място, що се отнася до тежестта на доказване, Комисията счита, че в случай на дискриминация de jure като посочената, за да се установи нарушение на правото на Съюза, не е необходимо на Съда да се предоставят статистически данни за броя на „мобилните“ граждани на Съюза, които на практика са претърпели вреди в резултат на такава пряка дискриминация. Тя добавя, че практически е невъзможно да се установят всички случаи, при които „мобилни“ граждани на Съюза са били разубедени да се явят на изборите поради липсата на възможност да членуват в политическа партия(73).
99. На трето място, Комисията счита, че предоставените от Чешката република статистически данни(74) са ирелевантни при наличието на дискриминация de jure. Доколкото са свързани по неясен и непряк начин с нея, те по-скоро потвърждават нейната позиция. В това отношение тя констатира, че тези статистически данни се отнасят общо до „нечленуващите в партия лица“, без да е възможно да се определи колко сред тях са „мобилни“ граждани на Съюза, чието положение е предмет на настоящата жалба. Освен това, подробният преглед, който тя прави на тези данни, я отвежда по същество, що се отнася до изборите за Европейски парламент, до заключение, че:
– около две трети от кандидатите са се явили като част от политическа партия;
– в три от четирите избора за Европейски парламент делът на избраните кандидати е по-малък при независимите, отколкото при тези, които са членове на политически партии, и
– избраните в Европейския парламент независими кандидати много често са лица, които се ползват с изключителна известност и популярност(75).
100. Що се отнася до местните избори, Комисията приема, че популярността на местните личности определя по-лесно избора на избирателите. Тя обаче счита, че това показва, че именно „мобилните“ граждани на ЕС имат в по-голяма степен нужда да членуват в политическа партия, за да получат повече шансове да бъдат избрани.
2) Чешката република
101. След като отново отбелязва, че настоящият иск не се отнася до законовите условия за упражняване на избирателните права, тази държава членка подчертава най-напред, че лицата, които не са членове на политическа партия, могат да се ползват изцяло от предимствата, които Комисията излага подробно в исковата си молба, като се появят в списъка с кандидати на която и да е партия, и че става въпрос за обичайна практика на нейна територия(76).
102. По-нататък, Чешката република отбелязва, че посоченото от Комисията нарушение се основава на неподкрепени с доказателства предположения и твърдения(77). Освен това обясненията относно местните реалности, дадени още в досъдебната фаза, не са взети предвид от Комисията, макар да доказват неправилността на твърдението й, че по-слабото положение на независимите кандидати е безспорно.
103. Тя привежда различни конкретни аргументи, за да обоснове, че „нечленуващите в партия лица“ в Чешката република редовно са начело на списъците на основните политически партии, че те често биват избирани и след това заемат значими длъжности в институцията, в която са избрани(78). От това тази държава членка прави извод, че успехът на даден кандидат на изборите не зависи от членството му в политическа партия, а по-скоро от фактори като заеманите от него позиции и личността му.
б) Преценка
104. Според Чешката република, подкрепяна от Република Полша, Комисията не представила доказателства за практическите последици от разглежданите законови разпоредби върху пасивното избирателно право на „мобилните“ граждани на Съюза.
105. Съдът обаче постановява, че наличието на неизпълнение на задължения може да се докаже — когато се отнася до приемането на законови или подзаконови мерки, чието наличие и прилагане не се оспорват — чрез правен анализ на разпоредбите на тези мерки(79).
106. В настоящия случай твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения от страна на Чешката република произтича от приемането на законодателна мярка, чието наличие или прилагане тази държава членка не оспорва и чиито разпоредби са предмет на правен анализ в исковата молба.
107. Освен това следва да се прецени в каква степен тази правна уредба оказва възпиращо действие по отношение на евентуални кандидатури за избори, което не е количествено измеримо.
108. При това положение Чешката република няма основание да упреква Комисията, че не е представила доказателства за практическите последици по отношение на избирателните права на „мобилните“ граждани на Съюза от закона, който признава правото на членство в политическа партия само на чешките граждани.
109. Що се отнася до разглеждания чешки закон, който признава правото на членство в политическа партия само на чешките граждани, неравното третиране от гледна точка на избирателните права според мен произтича само от факта, че последните се ползват свободно от възможността да се кандидатират в общинските избори или в изборите за Европейски парламент, а именно като членове на политическа партия или като независими кандидати, докато „мобилните“ граждани на Съюза разполагат само с последното средство. Както обаче бе посочено по-горе, достъпът до политическите партии позволява по-ефективно упражняване на избирателните права с цел участие в демократичния живот.
110. Нито една от изтъкнатите от Чешката република смегчаващи мерки не може да промени тази преценка. Всъщност по-специално фактът, че „мобилните“ граждани на Съюза могат да бъдат допуснати като кандидати в списъка на дадена партия, не може да компенсира това ограничаване на дееспособността им, тъй като те трябва да изпълнят специфични критерии, посочени от Комисията.
111. Освен това, подобно на тази институция, считам, че дори да се предположи, че настоящият иск може да се преценява въз основа на предоставени от Чешката република цифрови и подробни данни за избраните кандидати,(80) те не могат да докажат равно третиране на „мобилните“ граждани на Съюза. Разбира се, статистическите данни разкриват особените местни условия на общинските избори. От това обаче не могат да се направят релевантни изводи относно положението на „мобилните“ граждани на Съюза, което е предмет на настоящия иск. От една страна, от изтъкнатите примери следва, че по-голямата част (или всички) от кандидатите, нечленуващи в партия, които са избрани в Европейския парламент, са чешки граждани. От друга страна, трябва да се държи сметка за трудностите, които трябва да бъдат преодолени при липсата на възможност за членство в политическа партия, и по-специално тези относно включването в списъците с кандидати, които произтичат пряко от законовите разпоредби, квалифицирани от цитираните от Комисията автори като „дискриминационни“(81).
112. Ето защо предлагам на Съда да приеме, че Комисията е доказала в достатъчна степен наличието на ограничение на упражняването на избирателните права в ущърб на „мобилните“ граждани на Съюза, намиращи се в същото положение като гражданите на съответната държава.
113. От това следва, че като е приела разглежданите национални разпоредби при упражняване на компетентността си, Чешката република не е спазила изискванията, произтичащи от правото на Съюза, а именно тези по член 22 ДФЕС, който трябва да се разглежда във връзка с членове 12, 39 и 40 от Хартата.
3. По обосновката на ограничението на членството в политическа партия
а) Доводи на страните
1) Комисията
114. На първо място, Комисията счита, че трябва да се отхвърли доводът на Чешката република, според който ограничаването на членството в политическа партия, наложено на „мобилните „граждани на Съюза, е обосновано от необходимостта да се защитят националните политически въпроси от „намесата“ на тези граждани, произтичаща от членството им в политическа партия, в рамките на която се вземат важни решения за националните парламентарни избори(82).
115. Тя счита, че тази обосновка е в пряко противоречие с основния дух и целта на разпоредбите на Договорите относно гражданството. Целта на предвидените в тях политически права е именно да се гарантира, че „мобилните“ граждани на Съюза могат да се интегрират и да играят активна политическа роля в държавата членка, в която пребивават, що се касае до местните избори и изборите за Европейски парламент.
116. В това отношение Комисията подчертава, че задължението да се осигури равното третиране, предвидено в член 20, параграф 2, буква б) и в член 22 ДФЕС, които трябва да се тълкуват в светлината на членове 11 и 12 от Хартата, гарантиращи участието в политически партии, по никакъв начин не е пречка държавите членки да запазят възможността за явяване в националните парламентарни избори и в изборите за регионалните органи на управление само за тези, които са граждани на приемащата държава членка.
117. На второ място, в отговор на довода относно защитата на националната идентичност, изведен от член 4, параграф 2 ДЕС, доколкото функционирането и свободната конкуренция на политическите партии са вписани в Ústava (Конституцията), Комисията припомня, че тази разпоредба трябва да се тълкува в съответствие с останалите разпоредби на Договорите, които държавите членки са се задължили да спазват, като са се присъединили към Съюза, включително член 22 ДФЕС, който не се прилага за националните парламентарни избори(83). Следователно избирателните права на „мобилните“ граждани на Съюза не могат да се считат за накърняващи принципа на зачитане на националната идентичност.
118. На трето място, що се отнася до възражението на Чешката република, че Комисията не е установила по-малко ограничаваща мярка, която би позволила да се постигне преследваната цел, последната се съмнява, че държава членка може да обоснове национална мярка, която дерогира изискванията на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС и на член 22 ДФЕС и която дискриминира пряко на основание гражданство. Освен това тя следва да обоснове и пропорционалността на своите мерки(84).
119. Освен това Комисията отбелязва, че в досъдебната процедура Чешката република не е доказала — по-специално при обстоятелствата в конкретния случай — наличието на специфичен обществен интерес от забраната за членуване на „мобилните“ граждани на Съюза в политическа партия. От това тя прави заключението, че не са били обяснени нито преследваната цел, нито необходимостта или пропорционалността на тази забрана.
120. Освен това в писмената си реплика, що се отнася до „основния принцип на равенство на членовете на политическа партия“, на който се позовава Чешката република, Комисията счита, че е напълно невярно и непоследователно да се квалифицира като непропорционална дискриминация определянето на участието на гражданите на Съюза в политическите партии на равнище, което съответства на политическите им права съгласно правото на Съюза, например ограничаване на участието им във взимането на някои решения на политическата партия, а напротив, като пропорционална дискриминация — абсолютната забрана „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в политическа партия.
2) Чешката република
121. Тя поддържа следните три довода: „Първо, посочената национална правна уредба преследва легитимната цел участието в ключовата платформа за политическа дейност на национално равнище да бъде запазено за чешките граждани, което е в пълно съответствие с член 4, параграф 2 ДЕС […]. Впрочем това по същество признава Комисията в мотивираното становище […] Второ, да се разреши членуването в политическа партия само на чешките граждани представлява подходяща мярка за постигането на тази цел, тъй като тя пряко изпълнява същността ѝ. Трето, посочената национална правна уредба е пропорционална. Тя не засяга същността на избирателните права съгласно член 22 ДФЕС, тъй като не изменя по никакъв начин активното и пасивно избирателно право на мобилните граждани на Съюза […] и на практика дава възможност за цялостно упражняване на тези права […]. По този начин въпросната правна уредба е в пълно съответствие със съдебната практика, посочена от Комисията […](85)“.
122. Чешката република уточнява, че преследваната легитимна цел не може да бъде постигната чрез по-малко ограничителна мярка, тъй като не е възможно „мобилните“ граждани на Съюза да могат да членуват в политическа партия, за да участват само в незначителна част от политическата дейност, ограничена до местните избори или изборите за Европейски парламент. Тя счита, че правна уредба в този смисъл противоречи на основния принцип на равно третиране на членовете на политическа партия. Освен това с нея не се осигурявала силна позиция на тези граждани в политическата партия, каквато Комисията неправилно считала за необходима. Чешката република отбелязва, че дори тази институция не е била в състояние да посочи каква мярка в това отношение би могла да се счита за по-малко ограничителна.
3) Република Полша, встъпила страна
123. Що се отнася до предвиденото от Комисията ограничаване на полето на дейност на „мобилните“ граждани на Съюза в рамките на политическите партии, Република Полша изтъква, че „членството“ в политическа партия обхваща много по-широк спектър от дейности от тези, предхождащи дадени избори. Те са свързани с влиянието върху националната политика, включително области на политиката, които остават от изключителната компетентност на държавите членки. Не съществува обаче никакво задължение за държавите членки да дават възможност на тези граждани чрез партийната система да влияят върху резултатите от националните парламентарни и президентски избори.
б) Преценка
124. Доводите на Чешката република дават повод да се уточни при какви условия може да бъде обосновано ограничаване на принципа на равно третиране, прогласен в член 22 ДФЕС.
125. Тази държава членка се позовава на член 4, параграф 2 ДЕС и по същество твърди, че правото на Съюза, както е тълкувано от Комисията, би довело до участие на „мобилните“ граждани на Съюза в обществения живот на равнище, различно от допуснатото от държавите членки, и по-специално би им позволило да оказват влияние върху националните решения, ползвайки се от предимствата на партийната система.
126. Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури.
127. Вярно е обаче, че организацията на националния политически живот, за която допринасят политическите партии, е част от националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС. В това отношение зачитането на тази идентичност намира израз в ограничаване на участието на „мобилните“ граждани на Съюза само в изборите за Европейски парламент и местните избори, без да се цели хармонизиране на избирателните системи на държавите членки(86). Законодателят на Съюза също така е взел предвид въздействието на улеснения достъп до тези избори върху баланса на политическия живот в държавата членка по пребиваване, като е предвидил, че някои ограничени(87) и преходни разпоредби могат да бъдат приети от държавите членки в полза на техните граждани.
128. Що се отнася до въпроса за въздействието, което членуването на „мобилните“ граждани на Съюза в политическа партия може да има на национално равнище поради потенциалните последици в рамките на тези партии, отбелязвам, че според всички страни този въпрос е от компетентността на последните. Всъщност те могат свободно да определят организацията си, реда и условията за избор на своите кандидати(88). Отбелязвам, че Чешката република само изтъква, но не доказва, че не е възможно полето на действие на членовете, които са „мобилни“ граждани на Съюза, да бъде ограничено само до някои избори.
129. Ето защо споделям становището на Комисията, че допускането на възможност за членуване в политическа партия на „мобилните“ граждани на Съюза с цел гарантиране на ефективното упражняване на избирателните им права в местните избори и в изборите за Европейски парламент, не може да накърни националната идентичност на Чешката република.
130. Освен това, дори да се предположи, че е налице такова засягане, член 4, параграф 2 ДЕС трябва да се тълкува съвместно с разпоредбите, които са от същия ранг като нея(89).
131. Следователно държавите членки не могат по силата на член 4, параграф 2 ДЕС да се освободят от задължението да спазват основните права, утвърдени в Хартата(90), сред които са принципът на демокрация и принципът на равенство, закрепен в член 22 ДФЕС(91) като част от съдържанието на гражданството на Съюза, който е предоставен с цел упражняване на правото на гражданите на Съюза да бъдат избирани в общински избори и в изборите за Европейски парламент(92).
132. Освен това поради доводите на Чешката република относно пропорционалността на спорната национална правна уредба следва да се добави, че обосновка на ограничаване на предоставените с член 22 ДФЕС права може да се разглежда само при предвидените в тази разпоредба условия.
133. Всъщност, признатите в член 39 и член 40 от Хартата избирателни права са предмет на специална уредба в Договора за функционирането на ЕС, а именно на член 22. Единствените условия във връзка с упражняването на тези права, които са предвидени във вторичното законодателство, към което препраща този член(93), се отнасят до правните предпоставки за упражняване на активното и пасивното избирателно право(94).
134. Предвид всички изложени съображения предлагам на Съда да постанови, че искът на Комисията е основателен.
VI. По съдебните разноски
135. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като според мен Съдът следва да уважи исканията на Комисията, Чешката република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
136. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
137. По изложените съображения предлагам Съдът да се произнесе, както следва:
„1) Като отказва на гражданите на Съюза, които не са чешки граждани, но пребивават в Чешката република, правото да членуват в политическа партия или в политическо движение, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
2) Осъжда Чешката република да заплати съдебните разноски.
3) Република Полша понася направените от нея съдебни разноски“.
VIII. Приложение I: Представени от Комисията правила за финансиране на политическите партии
1. Политическите партии, които са получили най-малко 1 % от гласовете в изборите за Европейски парламент, получават 30 чешки крони (CZK) (около 1,20 евро) за всеки глас като вноска в изборните разходи (член 65 от Закона за изборите за Европейски парламент).
2. Политическите партии, които получат най-малко 1,5 % от гласовете в изборите за Poslanecká sněmovna (Камара на депутатите, Чешка република), получават 100 CZK (около 4 евро) за всеки глас като вноска в изборните разходи (член 85 от Закон № 247/1995 за изборите за Европейски парламент в Чешката република и за изменение и допълнение на някои закони).
3. Политическите партии, спечелили 3 % от гласовете при последните избори в Камарата на депутатите, получават също годишна вноска от държавата в размер на 6 000 000 CZK (около 245 430 евро) за партията или движението и в същото време партията или движението получава 200 000 CZK (около 8 180 евро) годишно за всеки 0,1 % допълнителни гласове (член 20, параграф 6 от Закона за политическите партии).
4. Ако дадена партия или движение получи повече от 5 % от гласовете, вноската не се увеличава и партията или движението получава 10 000 000 CZK (около 409 000 евро) (член 20, параграф 6 от Закона за политическите партии).
5. Политическите партии получават също така годишна вноска от 900 000 CZK (около 36 800 евро) за мандата на депутат или сенатор и от 250 000 CZK (около 10 200 евро) за мандата на член на регионалния съвет и на член на общинския съвет на Praha (Прага) (член 20, параграф 7 от Закона за политическите партии).
6. При определени условия политическите партии и движения получават също годишна вноска за подпомагане на дейностите на политически институт в размер на 10 % от общия размер на полагащата се за дейностите на такава партия или движение вноска (член 20, параграфи 5 и 8 от Закона за политическите партии).
IX. Приложение II: Предоставена от Чешката република информация относно състава на списъците и избраните кандидати в изборите за Европейски парламент и в местните избори
1. Избори за Европейски парламент са проведени в Чешката република през 2004 г., 2009 г., 2014 г. и 2019 г.
1. Делът на нечленуващите в политическа партия кандидати в списъците на политическите партии или на политическите коалиции е, както следва:
a) през 2004 г. — 37,22 % от кандидатите не членуват в политическа партия;
б) през 2009 г. — 38,28 % от кандидатите не членуват в политическа партия;
в) през 2014 г. — 30,27 % от кандидатите не членуват в политическа партия, и
г) през 2019 г. — 33,89 % от кандидатите не членуват в политическа партия.
2. Избрани са:
a) през 2004 г. — седем нечленуващи в политическа партия кандидати, т.е. 29,17 % от избраните лица в Чешката република;
б) през 2009 г. — един нечленуващ в политическа партия кандидат, т.е. 4,55 % от избраните лица в Чешката република;
в) през 2014 г. — осем нечленуващи в политическа партия кандидати, т.е. 38,10 % от избраните лица в Чешката република, и
г) през 2019 г. — четирима нечленуващи в политическа партия кандидати, т.е. 19,05 % от избраните лица в Чешката република.
3. Нечленуващите в политическа партия кандидати често са били начело в списъците с кандидати, включително в тези на основните политически партии. По-конкретно:
a) през 2004 г. става въпрос за тримата кандидати, избрани в Европейския парламент, от списъка на Sdružení nezávislých a evropští demokraté (Съюз на независимите кандидати и европейските демократи) (SNK), сред които заемащият първо място в списъка г‑н Zieleniec и г‑жа Hybášková, на второ място в списъка, и г‑н Remek, заемащ второ място в списъка с кандидати на Komunistická strana Čech a Moravy (Комунистическа партия на Бохемия и Моравия) (KSČM);
б) през 2009 г. става въпрос за г‑н Remek, на второ място в списъка с кандидати на KSČM;
в) през 2014 г. става въпрос за оглавяващия списъка на партия TOP 09 a Starostové (Top 09 и Maires) г‑н Niedermayer, за г‑н Pospíšil, на второ място в този списък; за г. -н Keller, лидер в списъка на Česká strana sociálně demokratická (Чешка социал-демократическа партия) (ČSSD), най-силната към посочения момент партия в чешкото правителство; и за четирима депутати, избрани от списъка на ANO, втората по сила партия в правителството към посочения момент, от които г‑н Pavel Telička, лидер на партията, впоследствие е избран за заместник-председател на Европейския парламент, и
г) през 2019 г. става въпрос за трима кандидати, избрани в Европейския парламент, заемащи първите три места в списъка на ANO, от които г‑жа Dita Charanzová, лидер на партията, впоследствие е избрана за заместник-председател на Европейския парламент.
4. През 2004 г. германският гражданин г‑н Строс е избран в Чешката република за член на Европейския парламент.
2. При местните избори (в общини, области и градове), проведени през 2006 г., 2010 г., 2014 г. и 2018 г.
1. Делът на нечленуващите в политическа партия кандидати и на избраните от тях е, както следва:
a) през 2006 г. — 79,85 % от кандидатите и 84,51 % от избраните;
б) през 2010 г. — 81,25 % от кандидатите и 86,15 % от избраните;
в) през 2014 г. — 84,13 % от кандидатите и 88,30 % от избраните, и
г) през 2018 г. — 84,97 % от кандидатите и 89,96 от избраните.
2. Увеличеният дял на кандидатите и на избраните лица, които не са членове на политическа партия, е явление, което се наблюдава и в списъците на основните политически партии. Например на местните избори през 2018 г.:
a) в списъците с кандидати на ČSSD, най-старата чешка политическа партия със силно присъствие в политиката на местно ниво, 54,58 % от кандидатите не членуват в политическа партия и 57,31 % от избраните от тези списъци лица не членуват в политическа партия;
б) в списъците с кандидати на Občanská demokratická strana (Гражданска демократическа партия) (ODS), традиционна консервативна политическа партия със силно присъствие в политиката на местно ниво, 59,47 % от кандидатите не членуват в политическа партия, а 52,93 % от избраните от тези списъци лица не членуват в политическа партия, и
в) в списъците с кандидати на партия Křesťanská a demokratická unie — Československá strana lidová (Християн-демократически съюз — Чехословашка народна партия) (KDU-ČSL), традиционна политическа партия, която има най-големия брой кандидати и избрани лица на местно ниво, 73,62 % от кандидатите не членуват в политическа партия и 72,49 % от избраните от тези списъци лица не членуват в политическа партия.
3. Що се отнася до големите чешки градове, в Прага, през 2010 г. нечленуващият в политическа партия кандидат Bohuslav Svoboda е избран да оглави списъка на ODS, най-силната партия в чешкото правителство към посочения момент; впоследствие той става кмет на Прага. През 2014 г. Adriana Krnáčová, нечленуващ в политическа партия кандидат, оглавяващ списъка на ANO, става кмет на Прага, а Tomáš Macura, нечленуващ в политическа партия кандидат, оглавяващ списъка на ANO, става кмет на Острава, третия по големина град в Чешката република.