Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 11 de enero de 2024 (1)
Asunto C‑808/21
Comisión Europea
contra
República Checa
«Incumplimiento de Estado — Ciudadanía de la Unión — Artículo 22 TFUE — Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado — Ciudadanos de la Unión residentes en la República Checa sin ostentar la nacionalidad de dicho Estado — Inexistencia del derecho a ser miembros de un partido político — Candidatura a las elecciones municipales o al Parlamento Europeo en condiciones distintas a las previstas para los nacionales — Artículo 10 TUE — Principio de democracia — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 12, 39 y 40 — Justificación — Artículo 4 TUE, apartado 2»
Índice
I. Introducción
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Tratado FUE
2. Carta
3. Directiva 93/109/CE
4. Directiva 94/80/CE
B. Derecho checo
1. Ley de Partidos Políticos
2. Ley de Elecciones Municipales
3. Ley de Elecciones al Parlamento Europeo
III. Procedimiento administrativo previo
IV. Pretensiones de las partes
V. Análisis
A. Sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Checa
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación
B. Sobre el fondo
1. Sobre el fundamento del recurso por incumplimiento
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
2) República Checa
b) Apreciación
2. Sobre la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
2) República Checa
b) Apreciación
3. Sobre la justificación de la restricción de la afiliación a un partido político
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
2) República Checa
3) República de Polonia, parte coadyuvante
b) Apreciación
VI. Costas
VII. Conclusión
VIII. Anexo I: Normas sobre la financiación de los partidos políticos facilitadas por la Comisión
IX. Anexo II: Información facilitada por la República Checa sobre la composición de las listas y los candidatos elegidos en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales
I. Introducción
1. Mediante su recurso, interpuesto en aplicación del artículo 258 TFUE y basado en el artículo 22 TFUE, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a este último precepto alegando, en esencia, que, al denegar a los ciudadanos de la Unión Europea que no son nacionales checos, pero que residen en su territorio, el derecho a ser miembros de un partido político, (2) tales ciudadanos tienen menos probabilidades de ser elegidos en unas elecciones municipales o al Parlamento Europeo que los nacionales checos. (3)
2. En las presentes conclusiones explicaré por qué no puede aceptarse la opinión de la República Checa de que la interpretación del artículo 22 TFUE debe ceñirse a su tenor literal, en el sentido de que solo regula las condiciones legales de elegibilidad, y por qué, por el contrario, el análisis contextual y teleológico de las obligaciones que se derivan de dicha disposición conduce a considerar fundada la imputación basada en el menoscabo del ejercicio efectivo del derecho a ser elegible, formulada por la Comisión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Tratado FUE
3. El artículo 20 TFUE está redactado de la siguiente manera:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
[…]
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
[…]
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de estos».
4. El artículo 22 TFUE dispone lo siguiente:
«1. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.»
2. Carta
5. El artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (4) que lleva por epígrafe «Libertad de reunión y de asociación», tiene el siguiente tenor:
«1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2. Los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión.»
3. Directiva 93/109/CE
6. La Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (5) enuncia lo siguiente en su cuarto considerando:
«Considerando que el apartado 2 del artículo 8 B del Tratado CE solo trata de la posibilidad de ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, sin perjuicio de la aplicación del apartado 3 del artículo 138 del Tratado CE, que prevé el establecimiento de un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros para tales elecciones; que la finalidad de dicho precepto es, en esencia, suprimir el requisito de nacionalidad que actualmente se exige en la mayoría de Estados miembros para ejercer tales derechos».
7. El artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo.»
4. Directiva 94/80/CE
8. La Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (6) enuncia lo siguiente en su quinto considerando:
«Considerando que el apartado 1 del artículo 8 B del Tratado tiene por objeto que todos los ciudadanos de la Unión, tengan o no la nacionalidad de su Estado miembro de residencia, puedan ejercer en él en igualdad de condiciones su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y que, en consecuencia, es necesario que dichas condiciones y, en particular, las relativas a la duración y prueba del período de residencia aplicables a los no nacionales, sean iguales que las aplicables, en su caso, a los nacionales del Estado miembro de que se trate; que los ciudadanos no nacionales no deben estar sujetos a condiciones específicas a menos que, excepcionalmente, pueda justificarse un trato diferente de los nacionales y de los no nacionales por circunstancias especiales que distingan a estos últimos de los primeros».
9. El artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.»
B. Derecho checo
1. Ley de Partidos Políticos
10. El artículo 1, apartado 1, de la zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Ley n.º 424/1991 relativa a las Asociaciones en Partidos Políticos y Movimientos Políticos), de 2 de octubre de 1991, en su versión modificada, (7) establece:
«Los ciudadanos tienen derecho a asociarse en partidos políticos y movimientos políticos (en lo sucesivo, «partidos y movimientos»). El ejercicio de este derecho permite a los ciudadanos participar en la vida política de la sociedad, en particular en la constitución de los cuerpos legislativos y los órganos de los entes regionales y locales […]».
11. El artículo 2, apartado 3, de dicha Ley dispone lo siguiente:
«Todo ciudadano mayor de dieciocho años podrá afiliarse a cualquier partido o movimiento, si bien únicamente a uno de ellos.»
2. Ley de Elecciones Municipales
12. El artículo 20, apartado 1, de la zákon č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Ley n.º 491/2001 de Elecciones Municipales y por la que se modifican determinadas leyes), de 6 de diciembre de 2001, en su versión modificada, (8) dispone lo siguiente:
«En virtud de la presente Ley, podrán constituir partidos electorales los partidos políticos y movimientos políticos inscritos en el registro correspondiente […] cuyas actividades no hayan sido suspendidas, así como las coaliciones entre dichos partidos, los candidatos independientes, las asociaciones de candidatos independientes, y las asociaciones entre partidos políticos o movimientos políticos y candidatos independientes».
3. Ley de Elecciones al Parlamento Europeo
13. El artículo 21, apartado 1, de la zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (Ley n.º 62/2003 de Elecciones al Parlamento Europeo y por la que se modifican determinadas leyes), (9) de 18 de febrero de 2003, dispone:
«Podrán presentar listas de candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo los partidos políticos y movimientos políticos inscritos en el registro correspondiente cuyas actividades no hayan sido suspendidas […] y sus coaliciones […]»
14. El artículo 22, apartados 2 y 3, de dicha Ley preceptúa lo siguiente:
«2. La lista de candidatos debe acompañarse de los documentos acreditativos de la nacionalidad de los candidatos y de sendas declaraciones firmadas por cada uno de ellos en las que harán constar la aceptación de su candidatura, que no tienen conocimiento de que existan obstáculos para su elegibilidad y, en su caso, que estos se habrán solventado el día de las elecciones al Parlamento Europeo, y que no han solicitado su inclusión en ninguna otra lista de candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo, tampoco en otro Estado miembro. En su declaración, cada candidato hará constar asimismo su domicilio o, si es nacional de otro Estado miembro, su lugar de residencia y su fecha de nacimiento. La declaración del candidato podrá redactarse en checo o en una de las lenguas de trabajo de la Unión […] de conformidad con el artículo 4.
3. En caso de que el candidato sea nacional de otro Estado miembro, además de los datos indicados en el apartado 2, deberá hacer constar en su declaración su lugar de nacimiento y la dirección de su Estado miembro de origen en la que tenía establecida su residencia en último lugar; asimismo, presentará una segunda declaración acreditativa de que no está desposeído del derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro de origen y adjuntará a la lista de candidatos los documentos mencionados en la primera frase del apartado 2.»
III. Procedimiento administrativo previo
15. En 2010, en el marco del sistema EU Pilot 1300/10/JUST, la Comisión examinó la compatibilidad con el artículo 22 TFUE de la restricción del derecho de afiliación a un partido político, reservado únicamente a los nacionales checos.
16. Dado que la información facilitada por la República Checa no disipó las dudas de la Comisión sobre el incumplimiento por parte de ese Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE, dicha institución le envió un escrito de requerimiento el 22 de noviembre de 2012. En las observaciones formuladas en su respuesta de 22 de enero de 2013, el referido Estado miembro negaba cualquier infracción del Derecho de la Unión debido a su disconformidad con la interpretación dada a la citada disposición y, más concretamente, a la expresión «en las mismas condiciones» contenida en ella. Alegó que el citado artículo no implica para los Estados miembros la obligación de permitir que los ciudadanos de otros Estados miembros se afilien a partidos políticos y funden partidos políticos.
17. El 22 de abril de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que sostenía que la República Checa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al negar a los ciudadanos «móviles» de la Unión el derecho a fundar partidos políticos o movimientos políticos y el derecho a ser miembros de un partido político o de un movimiento político.
18. En su respuesta de 20 de junio de 2014, la República Checa indicó que las medidas por ella adoptadas debían considerarse proporcionadas y, por ende, conformes con el Derecho de la Unión.
19. Mediante escrito de 2 de diciembre de 2020, el comisario europeo de Justicia instó a la República Checa a informarle de un posible cambio de postura o de cualesquiera modificaciones legislativas adoptadas con vistas a garantizar los derechos de que se trata a los ciudadanos «móviles» de la Unión.
20. Al no recibir contestación a este escrito, la Comisión interpuso el presente recurso restringiendo su objeto a la limitación consistente en reservar la condición de miembro de un partido político únicamente a los nacionales checos. La Comisión precisó que, por lo que se refiere a la cuestión del derecho de los ciudadanos «móviles» de la Unión a fundar un partido político, mencionada en las fases anteriores del procedimiento, se reservaba la posibilidad de plantearla en un procedimiento separado.
IV. Pretensiones de las partes
21. Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
– Que se declare que «la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 [TFUE], al denegar a los ciudadanos de la Unión que residen en [dicho Estado miembro] y no tienen la nacionalidad checa el derecho a ser miembros de un partido político o de un movimiento político». [ (10)]
– Que se condene en costas a la República checa.
22. La República Checa solicita, con carácter principal, que se declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que este se desestime por infundado. Asimismo, solicita que se condene en costas a la Comisión.
23. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 2022, se admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de la República Checa.
24. A tal fin, en su escrito de formalización de la intervención, la República de Polonia presentó observaciones sobre el ejercicio de los derechos enunciados en el artículo 22 TFUE, sobre los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en virtud del Derecho checo y sobre las facultades derivadas del artículo 22 TFUE y de la «afiliación» a un partido político.
25. La Comisión concluye sus observaciones relativas a estos tres conjuntos de alegaciones manteniendo las pretensiones de su demanda.
V. Análisis
26. En apoyo de su recurso por incumplimiento contra la República Checa, basado en el artículo 22 TFUE y relativo a la normativa nacional que solo concede el derecho a afiliarse a un partido político a los nacionales checos, la Comisión expone que dicho Estado miembro infringe la citada disposición al no respetar el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad que le obliga a garantizar a los ciudadanos «móviles» de la Unión el derecho a presentarse como candidatos en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que las aplicables a sus nacionales.
27. Señala la importancia de la posibilidad de afiliarse a un partido en las elecciones y alega, en particular, que el artículo 12, apartado 2, de la Carta enuncia que, a escala de la Unión, los partidos políticos contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión.
A. Sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Checa
1. Alegaciones de las partes
28. La República Checa sostiene que, si bien la Comisión basa formalmente su recurso en el artículo 22 TFUE, en su escrito de demanda invoca la infracción de otras disposiciones del Derecho de la Unión.
29. Ese Estado miembro considera que, a falta de alegaciones que puedan basarse en el artículo 22 TFUE —el cual, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (11) se limita a aplicar al derecho de sufragio activo y pasivo el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad—, la Comisión ha alegado en realidad, por lo que respecta al derecho a afiliarse a un partido político, una violación de dicho principio enunciado en el artículo 18 TFUE y una infracción del artículo 12, apartado 1, de la Carta.
30. Añade que, en estas circunstancias, el fundamento del recurso no es comprensible y es distinto del considerado en la fase administrativa previa del procedimiento. Afirma que expone al Tribunal de Justicia al riesgo de pronunciarse ultra petita.
31. Según la Comisión, tanto de su escrito de demanda como de sus pretensiones se deduce claramente que la ley checa que concede el derecho a afiliarse a un partido político únicamente a los nacionales checos es incompatible con el artículo 22 TFUE y que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a dicha institución tener presentes otras normas del Derecho primario, en particular las disposiciones de la Carta, con el fin de tomar en consideración el contexto jurídico de las disposiciones derivadas de los Tratados y de los derechos fundamentales. (12)
2. Apreciación
32. La República Checa considera que varios fundamentos del recurso resultan de la contradicción entre los motivos y las pretensiones formulados en la demanda.
33. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente (13) que:
– de conformidad con el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a esta disposición, en toda demanda debe constar la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición concisa de dichos motivos. Tal indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello resulta que los datos esenciales de hecho y de Derecho en los que se base el recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto de la demanda y que las pretensiones de esta deben ser formuladas de manera inequívoca, a fin de que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita ni omita pronunciarse sobre una imputación, y que,
– en un recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE, la demanda debe presentarse de manera coherente y precisa, a fin de permitir que el Estado miembro y el Tribunal de Justicia comprendan exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión reprochada, requisito necesario para que dicho Estado pueda invocar eficazmente los motivos en que basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado.
34. En el presente asunto, de los motivos formulados en el escrito de demanda se desprende, inequívocamente y en consonancia con el dictamen motivado, que el artículo 22 TFUE, sobre el que se basa la demanda, debe interpretarse situando esta disposición en su contexto y tomando en consideración los vínculos existentes con la Carta y, en particular, con el artículo 12, apartado 1, de esta.
35. A este respecto, la Comisión alegó que, habida cuenta del papel central y fundamental que desempeñan los partidos políticos en los sistemas electorales de los Estados miembros y para la participación en la vida política, no es posible considerar que un ciudadano de la Unión puede presentarse a las elecciones en su Estado de residencia en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado si no puede postularse como miembro de un partido político en ese Estado, ya que esta situación repercute negativamente en las probabilidades de ser elegido.
36. De ello no resulta, por tanto, que se alegue una vulneración del artículo 12, apartado 1, de la Carta. (14)
37. Además, el equívoco invocado por la República Checa parece derivar de su propio análisis del fundamento del incumplimiento alegado, que, en su opinión, debe ser el artículo 18 TFUE. Se trata, por consiguiente, de un motivo de defensa que dicho Estado ha podido invocar válidamente y que debe ser objeto del examen en cuanto al fondo y no abordarse en la fase de admisibilidad del recurso.
38. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime dicha excepción de inadmisibilidad.
B. Sobre el fondo
1. Sobre el fundamento del recurso por incumplimiento
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
39. La Comisión recuerda que los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE exigen específicamente que los ciudadanos «móviles» de la Unión puedan presentarse como candidatos en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo «en las mismas condiciones» (15) que los nacionales del Estado miembro en que residan. Reconoce que el artículo 22 TFUE no precisa las distintas modalidades concretas según las cuales debe garantizarse la igualdad de trato, pero considera que establece una obligación general y universal de igualdad de trato. Esta obligación impone a los Estados miembros, a falta de una lista exhaustiva de exigencias, en particular la relativa a la afiliación a un partido político, que velen por que las normas existentes permitan a los ciudadanos de la Unión votar y presentar su candidatura en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que sus propios nacionales.
40. Así pues, para considerar que se cumple efectivamente dicha obligación, es necesario examinar la cuestión de la existencia de obstáculos de hecho o de Derecho en un Estado miembro que impidan o dificulten a los ciudadanos «móviles» de la Unión utilizar una de las formas de candidatura formalmente disponibles en virtud del Derecho nacional. (16)
41. La Comisión se basa asimismo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, por una parte, si bien actualmente corresponde a los Estados miembros regular los aspectos relativos a las elecciones al Parlamento Europeo que no están armonizados a nivel de la Unión, deben hacerlo respetando el Derecho de la Unión. (17) Por otra parte, una medida nacional que pueda restringir el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado solo puede estar justificada con arreglo al Derecho de la Unión por el interés general si dicha medida es compatible con los derechos fundamentales garantizados por el Derecho de la Unión. (18)
42. En este sentido, alega que las limitaciones del ejercicio del derecho a fundar un partido político y del derecho a afiliarse a un partido político constituyen claramente limitaciones del derecho fundamental a la libertad de asociación consagrado en el artículo 12, apartado 1, de la Carta, cuyo tenor literal se corresponde con el artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. (19)
43. La Comisión considera que, habida cuenta del papel central y fundamental que desempeñan los partidos políticos en los sistemas electorales de los Estados miembros, no puede considerarse que un ciudadano de la Unión tiene la posibilidad presentarse a las elecciones en su Estado de residencia en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado si no puede presentarse como miembro de un partido político en ese Estado.
44. En este sentido, alega:
– que, en todos los Estados miembros, los partidos políticos siguen siendo una forma esencial de participación en la vida política y el medio más utilizado por los ciudadanos para participar en las elecciones como candidatos, y
– que la importancia de los partidos políticos ha sido así reconocida en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (20) y destacada en las Directrices de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho sobre la regulación de los partidos políticos (Comisión de Venecia). (21)
45. La Comisión añade que es palmario que en el presente asunto no son aplicables las razones enunciadas en el artículo 11, apartado 2, del CEDH —las cuales permiten justificar una limitación del ejercicio del derecho a la libertad de asociación—, que deben tomarse como referencia en virtud del artículo 52, apartado 3, de la Carta.
46. En respuesta a las alegaciones relativas al alcance limitado del artículo 22 TFUE debido a la competencia de los Estados miembros en materia de actividad política, (22) la Comisión alega, en primer término, que el ámbito de aplicación de las Directivas 93/109 y 94/80, que regulan cuestiones administrativas o de procedimiento relativas a los derechos electorales de que se trata, no merma el alcance de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad establecida en el artículo 22 TFUE. Dicho ámbito de aplicación no puede utilizarse como base ni como motivo para interpretar restrictivamente el alcance del Derecho primario. (23) Además, por una parte, tal razonamiento conduciría a tener que admitir discriminaciones en relación con otras normas, como las relativas a la campaña electoral en materia, por ejemplo, de mítines o de fijación de carteles. Por otra parte, la República Checa no puede deducir de la sentencia Eman y Sevinger (24) que esta tiene por objeto los derechos electorales de los nacionales de otros Estados miembros.
47. En segundo término, la Comisión niega que pueda aceptarse una restricción de la actividad política de los nacionales de otros Estados miembros en virtud del artículo 16 del CEDH (25) y señala que ahora debe tenerse en cuenta el concepto de «ciudadanía de la Unión» y los derechos correspondientes. A este respecto, recuerda que no discute que los Estados miembros puedan adoptar medidas dirigidas a limitar la participación de los ciudadanos «móviles» de la Unión en las elecciones legislativas nacionales, pero insiste en que el alcance de las medidas adoptadas no puede llegar al punto de comprometer la igualdad de condiciones de participación de estos ciudadanos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Señala asimismo que ningún Estado miembro establece tal restricción, a excepción de la República Checa y otro Estado miembro.
48. En tercer término, por lo que se refiere al aspecto constitucional de la limitación de la participación en los partidos políticos debido a la importancia de estos en el ámbito nacional, justificada por la República Checa mediante remisión a una sentencia del Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa), (26) la Comisión señala que, en el apartado 9 de dicha sentencia, se indica expresamente que el objeto del procedimiento era la decisión de modificar los estatutos del partido político en cuestión y no una «supuesta vulneración de los derechos de los ciudadanos de la Unión […] ligada a las condiciones de participación de estos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo». Además, en relación con la interpretación efectuada por el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) de la Listina základních práv a svobod (Carta de Derechos y Libertades Fundamentales) —que forma parte del ordenamiento constitucional checo— en el sentido de que está prohibida la afiliación de personas que no sean ciudadanos checos, la Comisión observa que el Ústavní soud (Tribunal Constitucional, República Checa) no se ha pronunciado sobre tal interpretación y que esta es objeto de opiniones jurídicas divergentes. (27)
2) República Checa
49. Según la República Checa, el artículo 22 TFUE no se refiere a la cuestión de la afiliación a un partido político. En primer lugar, se apoya en la génesis y la perdurabilidad del contenido de dicha disposición. (28) Desde que se incluyeron por primera vez en el Derecho primario en el artículo 8 B CE, modificado por el Tratado de Maastricht, hasta el Tratado de Lisboa, en virtud del cual figuran ahora en el artículo 22 TFUE, los derechos electorales de los ciudadanos «móviles» de la Unión se enuncian en los mismos términos.
50. En segundo lugar, la República Checa alega que su interpretación resulta del tenor literal del artículo 22 TFUE y de la intención del legislador de la Unión expresada inequívocamente en los considerandos de las Directivas 93/109 y 94/80. (29) El objetivo es suprimir todo requisito de nacionalidad para el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo, sin que ello afecte a otros aspectos, en particular las condiciones de afiliación a un partido político. (30) Además, dicho legislador indicó expresamente que, en esta materia, debe tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad.
51. En tercer lugar, la República Checa señala que el legislador de la Unión puntualizó así en el artículo 22 TFUE que los derechos de sufragio activo y pasivo en cuestión se ejercerán «sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte». (31) Pues bien, se trata precisamente de las modalidades establecidas en las Directivas 93/109 y 94/80, que no aluden en absoluto a la posibilidad de que el derecho consagrado en el artículo 22 TFUE pueda afectar de algún modo a las condiciones de afiliación a un partido político.
52. En cuarto lugar, el alcance así limitado del artículo 22 TFUE y de la normativa de aplicación de la Unión es plenamente conforme con el artículo 4 TUE, apartado 2, (32) en virtud del cual la Unión respeta la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos. Pues bien, las normativa relativa al funcionamiento de los partidos políticos es la piedra angular de estas estructuras (33) y el artículo 16 del CEDH reconoce asimismo que las Partes contratantes pueden imponer restricciones a la actividad política de los extranjeros. El artículo 22 TFUE constituye a este respecto una excepción que no puede interpretarse de manera extensiva en el sentido de que abarca cualquier actividad política. (34) No es pertinente invocar, como hace la Comisión, el número de Estados miembros que no han adoptado tal posición.
53. Además, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, citada por la Comisión, se desprende que los partidos políticos son fundamentales para las elecciones en el ámbito nacional. Pues bien, como reconoce la Comisión, este no es este el ámbito en el que se aplica el Derecho de la Unión.
54. Por último, el derecho de los Estados miembros a reservar a sus nacionales la participación en la plataforma clave de la actividad política nacional, esto es, los partidos políticos, está directamente ligado a la posibilidad de limitar las candidaturas en las elecciones del cuerpo legislativo, admitida por la Comisión, y a la de excluir a los ciudadanos «móviles» de la Unión de los puestos de los órganos ejecutivos municipales, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 94/80.
55. En su escrito dúplica, la República Checa completa su argumentación según la cual la base jurídica material del presente recurso debe ser el artículo 18 TFUE. (35) Por una parte, deduce de la sentencia Eman y Sevinger (36) que el citado artículo se aplica a las cuestiones comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, desde el prisma de una posible discriminación por razón de la nacionalidad, como, por ejemplo, la propaganda electoral.
56. Por otra parte, la República Checa considera que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para escoger la disposición aplicable del Derecho de la Unión entre la que establece la prohibición general de discriminación y las disposiciones especiales del Derecho primario, es esencial saber si la persona afectada ha adquirido alguna «condición» (37) en virtud de una disposición especial (38) como, por ejemplo, la de trabajador en el sentido del artículo 45 TFUE o la de persona establecida en el sentido del artículo 49 TFUE.
57. En consecuencia, según la República Checa, el artículo 22 TFUE solo se aplica al ciudadano «móvil» de la Unión cuando este obtiene la condición de elector o de candidato en unas elecciones. La condición de candidato no puede depender de la afiliación a un partido político, ya que ello no garantiza que el interesado vaya a figurar en una lista de candidatos. (39)
b) Apreciación
58. El presente recurso versa sobre las consecuencias que se derivan para la elegibilidad en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo del derecho a afiliarse a un partido político que, con arreglo a la normativa checa, no se concede a los ciudadanos «móviles» de la Unión. ¿Produce esta prohibición el efecto —como sostiene la Comisión— de que dichos ciudadanos no ejerzan su derecho de sufragio pasivo en las referidas elecciones «en las mismas condiciones» que los nacionales checos, en el sentido del artículo 22 TFUE?
59. En el estado actual del Derecho de la Unión, la afiliación a un partido político es competencia de los Estados miembros. Sin embargo, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, al ejercitar sus competencias, los Estados miembros están obligados a cumplir las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión. (40)
60. Por consiguiente, es necesario determinar qué exigencias se derivan del artículo 22 TFUE, invocado por la Comisión.
61. De conformidad con su tenor literal, el ámbito de aplicación del artículo 22 TFUE se limita únicamente a las elecciones a las que se refiere esta disposición, a saber, las elecciones municipales (apartado 1) y las elecciones al Parlamento Europeo (apartado 2), excluyendo así las elecciones legislativas o presidenciales.
62. Mediante el presente recurso, se solicita al Tribunal de Justicia que aclare si debe entenderse que el principio de igualdad enunciado en el artículo 22 TFUE abarca todas las condiciones en las que cualquier ciudadano «móvil» de la Unión puede presentarse a las elecciones o si se refiere únicamente a las condiciones legales de elegibilidad.
63. Se trata, por tanto, de definir el margen de maniobra que confiere a los Estados miembros el hecho de que las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (41) y en las elecciones municipales estén establecidas, respectivamente, por las Directivas 93/109 y 94/80.
64. Debido a la jerarquía normativa, acertadamente invocada por la Comisión, que no permite que el Derecho derivado restrinja un derecho reconocido por el Tratado, debe rechazarse de entrada la alegación de la República Checa basada en una interpretación literal del artículo 22 TFUE, según la cual las citadas Directivas restringen el principio de igualdad enunciado en dicha disposición. (42)
65. Así, las referidas Directivas se limitan a definir un marco mínimo en el que se da efecto al principio de igualdad en el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo. (43)
66. Pero, sobre todo, la génesis del artículo 22 TFUE y la evolución del marco jurídico en el que se inscribe el contenido de esta disposición ponen de manifiesto, con toda claridad desde el Tratado de Lisboa, que dicho artículo debe interpretarse a la luz de los dos pilares sobre los que se asienta, a saber, la ciudadanía de la Unión y la democracia representativa.
67. Por lo que respecta, en primer lugar, a la ciudadanía de la Unión, la Comisión afirma acertadamente que debe aplicarse el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), que establece que dicha ciudadanía (44) confiere, entre otros derechos, el disfrute del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado.
68. Este vínculo con la ciudadanía forma parte del Derecho primario desde el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992. (45) Fue asociado desde el principio al derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (46) y al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, que es el elemento común a todas las libertades de circulación.
69. Sin embargo, dicho vínculo ha adquirido una dimensión particular a raíz de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa debido en particular a la voluntad de los Estados miembros de conceder un lugar preponderante a la ciudadanía. En efecto, por una parte, el Tratado UE ha sido enriquecido con un Título II, que lleva por epígrafe «Disposiciones sobre los principios democráticos», el cual contiene el artículo 9, a tenor del cual «la Unión respetará en todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla». Los derechos asociados a la ciudadanía de la Unión se encuentran recogidos en los artículos 20 TFUE a 24 TFUE, que corresponden a los artículos 17 CE a 21 CE. Los derechos de los ciudadanos «móviles» de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales se enuncian en los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE.
70. Por otra parte, cada uno de estos derechos figura asimismo en el título V de la Carta, (47) cuyo epígrafe es «Ciudadanía». Los derechos de los ciudadanos «móviles» de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales se establecen en términos generales en los artículos 39 (48) y 40 (49) de la Carta.
71. En consecuencia, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión establecidos en el artículo 22 del TFUE deben analizarse como derechos fundamentales y como expresión del principio de igualdad de trato, inherente al estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros. (50)
72. Su reiteración en el Tratado UE y en la Carta tiene también por objeto establecer vínculos con otros derechos o principios enunciados en ella, como la igualdad y la democracia, que son valores comunes a los Estados miembros en los que se fundamenta la Unión. (51)
73. En segundo lugar, por lo que respecta a los principios democráticos, desde el Tratado de Lisboa, el artículo 10 TUE dispone, en su apartado 1, que «el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa» (52) y reconoce, en sus apartados 2 y 3, el derecho de los ciudadanos europeos a estar directamente representados a través del Parlamento Europeo y a participar en la vida democrática de la Unión.
74. Así, mediante la relación establecida por el Tratado de Lisboa, al menos por lo que respecta a las elecciones al Parlamento Europeo, entre los derechos de sufragio activo y de sufragio pasivo asociados a la ciudadanía de la Unión y los principios democráticos dentro de la Unión, se expresa claramente el objetivo de garantizar una representatividad efectiva de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
75. La Comisión recuerda acertadamente que esta representatividad es el corolario de la integración de los ciudadanos «móviles» de la Unión en su Estado de residencia, como se señala en los considerandos de las Directivas 93/109 y 94/80. (53) Más concretamente en el ámbito local, los derechos políticos conferidos a dichos ciudadanos tienen por objeto favorecer la integración social de los ciudadanos que hayan elegido residir en un Estado miembro del que no son nacionales. Desde esta perspectiva, también debe señalarse el objetivo recordado en los referidos considerandos, a saber, «evitar toda polarización entre listas de candidatos nacionales y no nacionales».
76. En consecuencia, en mi opinión, la Comisión puede sostener fundadamente sobre la base del artículo 22 TFUE, situado en el contexto de los derechos asociados a la ciudadanía de la Unión y de los principios democráticos establecidos en los Tratados, que la garantía de la igualdad de los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión debe resultar en la obligación general de no desincentivar la participación en las elecciones a través de diferentes factores, (54) sin necesidad de establecer una lista —ya sea indicativa o exhaustiva— de criterios.
77. Dicho de otro modo, el artículo 22 TFUE debe entenderse en el sentido de que cualquier obstáculo por razón de la nacionalidad al ejercicio de los derechos electorales fuera de los marcos definidos por las Directivas 93/109 y 94/80 constituye una discriminación en el ámbito de aplicación de los Tratados, (55) que está prohibida.
78. Dado que las medidas nacionales de que se trata deben examinarse a la luz de estas normas específicas de no discriminación establecidas en el Tratado FUE, el artículo 18 de dicho Tratado, invocado por la República Checa, no es aplicable, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (56) Además, no procede buscar ningún «estatuto» especial para aplicar las disposiciones del artículo 22 TFUE, ya que la igualdad de derechos en materia electoral se deriva del estatuto de ciudadano de la Unión. (57)
79. En estas circunstancias, debe examinarse ahora el análisis de la Comisión según el cual la imposibilidad de afiliarse a un partido político puede obstaculizar el ejercicio de estos derechos.
80. En el caso que nos ocupa, las partes coinciden en que las posibilidades de acceder a cargos electos a nivel local o europeo dependen del nivel de participación en la vida democrática del Estado miembro en el que los ciudadanos «móviles» de la Unión presentan su candidatura, ya sea en las listas de un partido o de forma independiente.
81. Sin embargo, al igual que la Comisión, que se basa en las Directrices de la Comisión de Venecia, (58) no cuestionadas por la República Checa, considero que el acceso a los recursos de que disponen los partidos políticos es un elemento esencial para fomentar las candidaturas en las elecciones municipales (59) o al Parlamento Europeo.
82. Además, como ha alegado la Comisión basándose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el papel desempeñado por los partidos políticos es decisivo para el ejercicio de los derechos políticos en los Estados miembros. (60) A nivel de la Unión, este papel está claramente reconocido en el artículo 10 TUE, apartado 4, (61) al que corresponde el artículo 12, apartado 2, de la Carta. (62)
83. En efecto, existe un vínculo evidente entre este artículo y los artículos 39 y 40 de la Carta. (63) En estas circunstancias y por los motivos ya expuestos, (64) respetando además plenamente el principio de atribución de competencias enunciado en el artículo 5 TUE, apartado 2, cada Estado miembro debe tener en cuenta las citadas disposiciones para garantizar el ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 22 TFUE.
84. Por consiguiente, coincido con la Comisión en que su recurso basado en el artículo 22 TFUE debe apreciarse a la luz del derecho a la libertad de asociación consagrado en el artículo 12, apartado 1, de la Carta, en relación con el artículo 11, (65) de esta, relativo a la libertad de expresión. Estas libertades están especialmente protegidas debido a su papel decisivo en la participación de los ciudadanos en la democracia. (66) En el artículo 12, apartado 2, de la Carta figura una expresión de este vínculo por lo que respecta a los partidos políticos europeos.
85. Este derecho a la libertad de asociación corresponde al garantizado por el artículo 11, apartado 1, del CEDH y, por lo tanto, se le debe conferir el mismo sentido y alcance, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, apartado 3, de la Carta. (67)
86. De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que el derecho a la libertad de asociación es una de las bases esenciales de una sociedad democrática y pluralista, ya que permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés mutuo y contribuir al buen funcionamiento de la vida pública. (68)
87. Así pues, también a la luz de las citadas disposiciones del Tratado UE y de la Carta procede apreciar si, como sostiene la Comisión, la imposibilidad legal para los ciudadanos «móviles» de la Unión de afiliarse a un partido político en la República Checa compromete la igualdad de condiciones entre estos y los nacionales checos en términos de elegibilidad como candidatos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, en particular en la medida en que reduce significativamente sus probabilidades de ser elegidos.
2. Sobre la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
88. En concreto, la Comisión señala tres tipos de ventajas que brinda la afiliación a un partido político a la hora de presentar una candidatura a las elecciones.
89. En primer término, los candidatos afiliados a un partido político consolidado pueden beneficiarse de la trayectoria, la imagen y las estructuras sociorganizativas asociadas a dicho partido. La Comisión insiste en que, al margen de todo vínculo con la persona, el mero nombre del partido basta para caracterizar determinados valores o planteamientos políticos.
90. En segundo término, estos candidatos pueden beneficiarse del aparato electoral y de los recursos de los partidos políticos. Así, estos apoyan a los candidatos que se presentan a las elecciones ofreciéndoles su experiencia, su infraestructura y sus procesos operativos específicos (por ejemplo, redes, medios y sistemas de comunicación).
91. En tercer término, los partidos políticos, al ser actores políticos reconocidos, suelen disfrutar en virtud del Derecho nacional de una serie de privilegios específicos, como subvenciones económicas, un régimen fiscal especial y el acceso a los medios de comunicación. Por lo que respecta a la financiación en la República Checa, la Comisión invoca varias disposiciones relativas a los partidos políticos. (69)
92. En consecuencia, según la Comisión, a diferencia de los ciudadanos que son miembros de partidos políticos consolidados, los ciudadanos «móviles» de la Unión, que en la República Checa están obligados a presentarse como candidatos independientes, deben crear e imponer su propia identidad política y desarrollar su propia organización para llevar a cabo una campaña electoral, accediendo sin privilegios particulares a la financiación y a los medios de comunicación.
93. Además, dicha institución pone de relieve diversas dificultades relativas a las listas, que afectan a los candidatos independientes. Precisa que, en las elecciones municipales, solo estos deben presentar una petición firmada por los electores que apoyen su candidatura. El número de firmas necesarias depende del tamaño del municipio en el que se presente el candidato. (70)
94. Además, considera que es incuestionable que los candidatos independientes se encuentran en una posición de debilidad respecto a los candidatos miembros de un partido político por lo que se refiere a su inclusión en la lista de dicho partido, puesto que dependen de que este decida incorporarlos a su lista electoral y asignarles un puesto en ella, sin poder ejercer influencia alguna dentro del propio partido.
95. Señala asimismo que debe tenerse en cuenta que en las listas de candidatos y en las papeletas de voto se indica que la persona en cuestión se presenta como candidato independiente o «persona no afiliada» en la lista del partido político de que se trate. En estas circunstancias, cuando se trata de escoger las prioridades u orientaciones políticas, la credibilidad de los candidatos independientes es menor que la de los afiliados, que pueden reivindicar ante sus electores un papel activo dentro de su partido. (71)
96. Por último, la Comisión se remite a la apreciación de la Kancelář Veřejného ochránce práv (Oficina checa del Defensor del Pueblo) de que los ciudadanos «móviles» de la Unión se encuentran en situación de desventaja en las elecciones y a la opinión expresada por esta Oficina en el sentido de que dichos ciudadanos sufren discriminación directa en las elecciones al Parlamento Europeo por cuanto solo los partidos políticos designan a los candidatos. (72)
97. En su escrito de réplica, la Comisión rechaza todo argumento basado en prácticas electorales. En primer lugar, señala que la diferencia de trato se deriva de la normativa controvertida, de la que se desprende que un nacional checo puede optar entre afiliarse a un partido político y representarlo en las elecciones o seguir siendo independiente y, en su caso, aceptar su incorporación como candidato «no afiliado» en la lista del partido político que se lo proponga, mientras que el ciudadano «móvil» de la Unión carece de esta posibilidad y solo puede presentarse de forma independiente o confiar en que el partido político del que querría ser miembro le ofrezca la condición de candidato «no afiliado».
98. En segundo lugar, por lo que respecta a la carga de la prueba, dicha institución considera que, en caso de una discriminación de Derecho como la invocada, para demostrar que existe una infracción del Derecho de la Unión no es necesario proporcionar al Tribunal de Justicia datos estadísticos sobre el número de ciudadanos «móviles» de la Unión que hayan sufrido en la práctica un perjuicio como consecuencia de tal discriminación directa. Añade que es prácticamente imposible determinar las situaciones en las que ciudadanos «móviles» de la Unión se hayan visto disuadidos de presentarse a las elecciones debido a la imposibilidad de afiliarse a un partido político. (73)
99. En tercer lugar, la Comisión considera que los datos estadísticos facilitados por la República Checa (74) carecen de pertinencia ante una discriminación de Derecho. En la medida en que guardan con esta una relación vaga e indirecta, más bien confirman la postura de la institución. A este respecto, la Comisión apunta que las estadísticas se refieren en general a las «personas sin afiliación política», sin que sea posible determinar cuántas de ellas son ciudadanos «móviles» de la Unión, cuya situación es objeto de examen en el presente recurso. Además, sostiene que su examen exhaustivo de estos datos la lleva a concluir, en esencia, lo siguiente en relación con las elecciones al Parlamento Europeo:
– que casi dos tercios de los candidatos se habían presentado a las elecciones en la lista de un partido político;
– que, en tres de las cuatro elecciones al Parlamento Europeo, la proporción de cargos electos es menor en el caso de los candidatos independientes que en el de los miembros de partidos políticos, y
– que los candidatos independientes electos al Parlamento Europeo suelen ser personalidades que gozan de una notoriedad y popularidad excepcionales. (75)
100. Por lo que se refiere a las elecciones municipales, la Comisión está de acuerdo en que el hecho de conocer a las personalidades locales es un factor que simplifica la elección de los electores. Sin embargo, considera que ello demuestra que los ciudadanos «móviles» de la Unión tienen precisamente una mayor necesidad de afiliarse a un partido político para optimizar las probabilidades de ser elegidos.
2) República Checa
101. Tras recordar una vez más que el presente recurso no se refiere a las condiciones legales para el ejercicio de los derechos electorales, la República Checa señala, para empezar, que las personas que no son miembros de un partido político pueden disfrutar plenamente de las ventajas que la Comisión detalla en su escrito de demanda incorporándose a la lista de candidatos de cualquier partido y que esta es una práctica habitual en su territorio. (76)
102. A continuación, la República Checa señala que la vulneración invocada por la Comisión se basa en suposiciones y alegaciones no fundamentadas. (77) Añade que, además, la Comisión no tuvo en consideración las explicaciones dadas ya en la fase administrativa previa sobre las realidades locales, cuando estas demuestran que dicha institución se equivoca al sostener que la posición de debilidad de los candidatos independientes es incuestionable.
103. Aporta diversos elementos concretos para acreditar que las «personas sin afiliación política» en la República Checa son habitualmente candidatos que encabezan las listas de los principales partidos políticos, que suelen ser elegidos y que a continuación ocupan cargos importantes en la institución para la que resultaron electos. (78) Dicho Estado miembro concluye que el éxito de un candidato en las elecciones no depende de su afiliación a un partido político, sino de factores tales como sus opiniones y su personalidad.
b) Apreciación
104. Según la República Checa, apoyada por la República de Polonia, la Comisión no aporta pruebas de los efectos prácticos de las disposiciones legales cuestionadas sobre la elegibilidad de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
105. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que la existencia de un incumplimiento puede probarse, en caso de que tenga su origen en la adopción de una medida legislativa o reglamentaria cuya existencia y aplicación no se niegan, mediante un análisis jurídico de las disposiciones de tal medida. (79)
106. El incumplimiento que la Comisión imputa a la República Checa en el presente asunto tuvo su origen en la adopción de una medida legislativa cuya existencia y aplicación no niega el citado Estado miembro y cuyas disposiciones son objeto de análisis jurídico en el escrito de interposición del recurso.
107. Además, se trata de apreciar en qué medida tiene esta legislación un efecto disuasorio para posibles candidatos a las elecciones, algo que no es cuantificable.
108. Por consiguiente, la República Checa carece de fundamento para reprochar a la Comisión que no ha aportado pruebas de los efectos prácticos de la normativa que reserva a los nacionales checos la posibilidad de afiliarse a un partido político sobre los derechos electorales de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
109. Por lo que se refiere a la normativa checa controvertida, que reserva a los nacionales checos el derecho a afiliarse a un partido político, la desigualdad de trato en materia de derechos electorales resulta, en mi opinión, de la mera constatación de que los nacionales checos pueden escoger libremente una de las opciones de que disponen para ser candidatos en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo, a saber, presentarse como miembros de un partido político o bien como candidatos independientes, mientras que los ciudadanos «móviles» de la Unión solo disponen de esta última opción. Pues bien, como ya se ha explicado, el acceso a los partidos políticos permite ejercer más eficazmente los derechos electorales para participar en la vida democrática.
110. Ninguno de los paliativos presentados por la República Checa puede alterar esta apreciación. En efecto, en particular, el hecho de que los ciudadanos «móviles» de la Unión puedan ser admitidos en las listas de candidatos de los partidos políticos no puede compensar esta limitación de su capacidad de actuar ya que dependen de unos criterios específicos que deben cumplirse, expuestos por la Comisión.
111. Además, al igual que dicha institución, suponiendo que el presente recurso pudiera apreciarse tomando como base los datos numéricos y pormenorizados facilitados por la República Checa sobre los candidatos electos, (80) considero que esos datos no pueden demostrar la igualdad de trato para con los ciudadanos «móviles» de la Unión. Ciertamente, las estadísticas ponen de manifiesto unas realidades locales específicas de las elecciones municipales. Sin embargo, de ellas no pueden extraerse conclusiones pertinentes sobre la situación de los ciudadanos «móviles» de la Unión que es objeto del presente recurso. Por una parte, de los ejemplos aportados resulta que los candidatos que no son miembros de partidos políticos y son elegidos al Parlamento Europeo son mayoritariamente (o únicamente) nacionales checos. Por otra parte, deben tenerse en cuenta las dificultades que han de superarse en caso de no pertenecer a un partido político, en particular las relativas a la inclusión en las listas de candidatos, que resultan directamente de las disposiciones legales, calificadas de «discriminatorias» por los autores citados por la Comisión. (81)
112. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que considere que la Comisión ha acreditado de modo suficiente la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales que, ante una misma situación, perjudica a los ciudadanos «móviles» de la Unión con respecto a los nacionales.
113. De ello resulta que la República Checa, al adoptar las disposiciones nacionales de que se trata en el ejercicio de su competencia, no respetó las exigencias derivadas del Derecho de la Unión, a saber, las contenidas en el artículo 22 TFUE, el cual debe interpretarse en relación con los artículos 12, 39 y 40 de la Carta.
3. Sobre la justificación de la restricción de la afiliación a un partido político
a) Alegaciones de las partes
1) Comisión
114. En primer lugar, la Comisión opina que debe rechazarse la alegación de la República Checa de que la restricción de la afiliación a partidos políticos impuesta a los ciudadanos «móviles» de la Unión está justificada por la necesidad de proteger los asuntos políticos nacionales de las «injerencias» de dichos ciudadanos, las cuales, según el referido Estado miembro, resultan de la afiliación a un partido político, en el que se adoptan decisiones importantes para las elecciones del cuerpo legislativo. (82)
115. Considera que esta justificación contradice directamente el espíritu fundamental y la finalidad de las disposiciones de los Tratados sobre la ciudadanía. Los derechos políticos que estas establecen tienen precisamente por objeto garantizar que los ciudadanos «móviles» de la Unión puedan integrarse y desempeñar un papel político activo en su Estado miembro de residencia en el contexto de las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
116. A este respecto, la Comisión señala que la obligación de garantizar la igualdad de trato establecida en los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE, que deben interpretarse a la luz de los artículos 11 y 12 de la Carta, los cuales garantizan la participación en partidos políticos, no impide en modo alguno que los Estados miembros reserven la posibilidad de presentarse a las elecciones del cuerpo legislativo o de los entes territoriales regionales a quienes ostenten la nacionalidad del Estado miembro de acogida.
117. En segundo lugar, en respuesta a la alegación relativa a la protección de la identidad nacional, basada en el artículo 4 TUE, apartado 2, en la medida en que el funcionamiento y la libre competencia de los partidos políticos están recogidos en la Ústava (Constitución), la Comisión recuerda que esta disposición debe interpretarse de conformidad con las demás disposiciones de los Tratados que los Estados miembros se comprometieron a respetar al adherirse a la Unión, incluido el artículo 22 del TFUE, que no se aplica a las elecciones del cuerpo legislativo. (83) Por consiguiente, no puede considerarse que los derechos electorales de los ciudadanos «móviles» de la Unión menoscaben el principio de respeto de la identidad nacional.
118. En tercer lugar, por lo que se refiere a la objeción formulada por la República Checa, según la cual la Comisión no ha especificado una medida menos restrictiva que permita alcanzar el objetivo perseguido, dicha institución duda que un Estado miembro pueda justificar una medida nacional que se aparte de las exigencias de los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE y que discrimine directamente por razón de la nacionalidad. Además, corresponde a ese Estado miembro justificar la proporcionalidad de sus medidas. (84)
119. Por otro lado, la Comisión señala que, en el procedimiento administrativo previo, la República Checa no demostró —en particular en las circunstancias del presente asunto— la existencia de un interés público específico en prohibir a los ciudadanos «móviles» de la Unión afiliarse a un partido político. De ello deduce que no se han explicado ni el objetivo perseguido por dicha prohibición ni la necesidad o la proporcionalidad de esta.
120. Además, en su escrito de réplica, por lo que respecta al «principio fundamental de igualdad de los miembros de un partido político», invocado por la República Checa, la Comisión considera totalmente erróneo e incoherente que se califique de discriminación desproporcionada la fijación de la participación de los ciudadanos de la Unión en los partidos políticos en un nivel que corresponde a sus derechos políticos en virtud del Derecho de la Unión estableciendo, por ejemplo, una limitación de su participación en determinadas decisiones del partido político y, por el contrario, que se califique de discriminación proporcionada una prohibición absoluta de afiliación de los ciudadanos «móviles» de la Unión a un partido político.
2) República Checa
121. La República Checa formula las tres alegaciones siguientes: «En primer término, la normativa nacional de que se trata persigue el objetivo legítimo de reservar a los ciudadanos checos la participación en una plataforma clave para la actividad política a nivel nacional, lo que es plenamente conforme con el artículo 4 TUE, apartado 2 […] De hecho, esto es, en esencia, lo que reconoce la Comisión en su dictamen motivado […] En segundo término, permitir únicamente a los ciudadanos checos afiliarse a un partido político es una medida adecuada para alcanzar dicho objetivo, ya que contribuye directamente a su esencia. En tercer término, la referida normativa nacional es proporcionada. No menoscaba la esencia de los derechos electorales en virtud del artículo 22 TFUE, ya que no altera en modo alguno los derechos electorales activos y pasivos íntegros de los ciudadanos móviles de la Unión […] y permite en la práctica el pleno ejercicio de dichos derechos […] Así, la normativa controvertida es plenamente conforme con la jurisprudencia citada por la Comisión […]». (85)
122. La República Checa precisa que el objetivo legítimo perseguido no puede alcanzarse mediante una medida menos restrictiva debido a que es inconcebible que se autorice a los ciudadanos «móviles» de la Unión a afiliarse a un partido político para participar solo en una parte marginal de la actividad política, circunscrita a las elecciones municipales o al Parlamento Europeo. Considera que una regulación en este sentido es contraria al principio fundamental de igualdad de trato de los miembros de un partido político. Además, no ofrece a dichos ciudadanos la posición de fuerza en el partido político que la Comisión considera, erróneamente, necesaria. Señala que la propia institución no ha podido indicar qué medida podría considerarse menos restrictiva a este respecto.
3) República de Polonia, parte coadyuvante
123. En cuanto a la limitación del ámbito de actividad de los ciudadanos «móviles» de la Unión dentro de los partidos políticos, a la que alude la Comisión, la República de Polonia alega que la «afiliación» a un partido político comprende un espectro de actividades mucho más amplio que el cubierto en períodos previos a determinadas elecciones. Son actividades vinculadas a la influencia en la política nacional, incluidos los ámbitos políticos que siguen siendo competencia exclusiva de los Estados miembros. Pues bien, no existe para los Estados miembros la obligación de permitir que los referidos ciudadanos influyan en los resultados de las elecciones parlamentarias y presidenciales a través del sistema de partidos.
b) Apreciación
124. Las alegaciones de la República Checa conducen a precisar en qué condiciones podría estar justificada una restricción del principio de igualdad de trato establecido en el artículo 22 TFUE.
125. Dicho Estado miembro invoca el artículo 4 TUE, apartado 2, y alega, en esencia, que el Derecho de la Unión, tal como lo interpreta la Comisión, tendría como consecuencia que los ciudadanos «móviles» de la Unión participasen en la vida pública a un nivel diferente del admitido por los Estados miembros y, en particular, les permitiría tener cierta influencia en las decisiones nacionales beneficiándose del vector de los partidos políticos.
126. Cabe recordar que, de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión respeta la identidad nacional de sus Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos.
127. Pues bien, es cierto que la organización de la vida política nacional, a la que contribuyen los partidos políticos, forma parte de la identidad nacional en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2. En este sentido, el respeto de esta identidad se traduce en la limitación de la participación de los ciudadanos «móviles» de la Unión únicamente a las elecciones al Parlamento Europeo y a las elecciones municipales, sin el objetivo de armonizar los sistemas electorales de los Estados miembros. (86) El legislador de la Unión también tuvo en consideración la incidencia de las facilidades de acceso a dichas elecciones sobre el equilibrio de la vida política del Estado miembro de residencia otorgando a los Estados miembros la posibilidad de realizar determinados ajustes, delimitados (87) y transitorios, en beneficio de sus nacionales.
128. En cuanto atañe a la cuestión del impacto a nivel nacional de la afiliación de los ciudadanos «móviles» de la Unión a partidos políticos debido a los posibles efectos de esa afiliación dentro de dichos partidos, debo observar que, en opinión de todas las partes, se trata de un aspecto que corresponde regular a los propios partidos. En efecto, pueden definir libremente su forma de organización y los métodos de elección de sus candidatos. (88) Procede señalar que la República Checa se limita a afirmar, sin acreditarlo, que es imposible limitar el campo de acción de los afiliados que son ciudadanos «móviles» de la Unión a determinadas elecciones.
129. En consecuencia, comparto la opinión de la Comisión de que permitir a los ciudadanos «móviles» de la Unión afiliarse a un partido político con vistas a garantizar la efectividad de sus derechos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo no puede menoscabar la identidad nacional de la República Checa.
130. Además, suponiendo que se compruebe tal menoscabo, el artículo 4 TUE, apartado 2, debe interpretarse a la luz de disposiciones con el mismo rango que este precepto. (89)
131. Por consiguiente, el artículo 4 TUE, apartado 2, no puede dispensar a los Estados miembros de la obligación de respetar los derechos fundamentales reflejados en la Carta (90) y entre los que se encuentran el principio de la democracia además del el principio de igualdad, explicitado en el artículo 22 del TFUE (91) y conferido por la ciudadanía de la Unión, para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Estos principios forman parte de los valores fundacionales de la Unión. (92)
132. Además, habida cuenta de las alegaciones formuladas por la República Checa en relación con la proporcionalidad de la normativa nacional cuestionada, procede añadir que la justificación de una limitación de los derechos conferidos por el artículo 22 TFUE solo puede examinarse en las condiciones establecidas en dicha disposición.
133. En efecto, los derechos electorales reconocidos en los artículos 39 y 40 de la Carta son objeto de disposiciones específicas en el Tratado FUE, a saber, el artículo 22. Los únicos ajustes del ejercicio de estos derechos previstos por el Derecho derivado al que se remite el citado artículo (93) solo tienen por objeto las condiciones legales para el sufragio activo o pasivo. (94)
134. Habida cuenta de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare fundado el recurso de la Comisión.
VI. Costas
135. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En la medida en que considero que el Tribunal de Justicia debe estimar las pretensiones de la Comisión, procede condenar a la República Checa al pago de las costas.
136. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la República de Polonia cargará con sus propias costas.
VII. Conclusión
137. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar a los ciudadanos de la Unión que no son nacionales checos, pero residen en la República Checa, el derecho a ser miembros de un partido político o de un movimiento político.
2) Condene a la República Checa al pago de las costas.
3) Condene a la República de Polonia a cargar con sus propias costas.
VIII. Anexo I: Normas sobre la financiación de los partidos políticos facilitadas por la Comisión
«1. Los partidos políticos que obtengan al menos el 1 % de los votos en las elecciones al Parlamento Europeo recibirán 30 coronas checas (CZK) (aproximadamente 1,20 euros) por voto en concepto de contribución para gastos electorales (artículo 65 de la Ley de Elecciones al Parlamento Europeo).
2. Los partidos políticos que obtengan al menos el 1,5 % de los votos en las elecciones a la Poslanecká sněmovna (Cámara de Diputados, República Checa) recibirán 100 CZK (aproximadamente 4 euros) por voto en concepto de contribución para gastos electorales (artículo 85 de la Ley n.º 247/1995 de Elecciones al Parlamento de la República Checa y por la que se modifican y completan determinadas leyes.
3. Los partidos políticos que hayan obtenido el 3 % de los votos en las últimas elecciones a la Cámara de Diputados también recibirán una contribución estatal anual de 6 000 000 CZK (aproximadamente 245 430 euros) para el partido o el movimiento y, al mismo tiempo, el partido o el movimiento recibirá 200 000 CZK (aproximadamente 8 180 euros) al año por cada 0,1 % de voto adicional (artículo 20, apartado 6, de la Ley de Partidos Políticos).
4. En caso de que un partido o movimiento obtenga más del 5 % de los votos, la contribución no aumentará y el partido o el movimiento recibirá 10 000 000 CZK (aproximadamente 409 000 euros) (artículo 20, apartado 6, de la Ley de Partidos Políticos).
5. Los partidos políticos también recibirán una contribución anual de 900 000 CZK (aproximadamente 36 800 euros) para el mandato de un diputado o un senador y de 250 000 CZK (aproximadamente 10 200 euros) para el mandato de un miembro del consejo regional y de un miembro del consejo municipal de Praha (Praga) (artículo 20, apartado 7, de la Ley de Partidos Políticos).
6. En determinadas circunstancias, los partidos y movimientos políticos también recibirán una contribución anual para apoyar las actividades de un instituto de políticas, que ascenderá al 10 % del importe total de la contribución destinada a las actividades de dicho partido o movimiento (artículo 20, apartados 5 y 8, de la Ley de Partidos Políticos).
IX. Anexo II: Información facilitada por la República Checa sobre la composición de las listas y los candidatos elegidos en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales
1. En la República Checa se celebraron elecciones al Parlamento Europeo en 2004, 2009, 2014 y 2019.
1. La proporción de candidatos sin afiliación política en las listas de los partidos políticos y las coaliciones políticas fue la siguiente:
a) en 2004, el 37,22 % de los candidatos;
b) en 2009, el 38,28 % de los candidatos;
c) en 2014, el 30,27 % de los candidatos, y
d) en 2019, el 33,89 % de los candidatos.
2. Fueron elegidos:
a) en 2004, siete candidatos sin afiliación política, esto es, el 29,17 % de los cargos electos en la República Checa;
b) en 2009, un candidato sin afiliación política, esto es, el 4,55 % de los cargos electos en la República Checa;
c) en 2014, ocho candidatos sin afiliación política, esto es, el 38,10 % de los cargos electos en la República Checa, y
d) en 2019, cuatro candidatos sin afiliación política, esto es, el 19,05 % de los cargos electos en la República Checa;
3. Las listas de candidatos, incluso de los principales partidos políticos, estuvieron en buena medida encabezadas por candidatos sin afiliación política. En concreto:
a) en 2004, fueron los tres diputados electos al Parlamento Europeo en la lista del partido Sdružení nezávislých a evropští demokraté (Unión de Candidatos Independientes y Demócratas Europeos) (SNK) —encabezada por el Sr. Zieleniec y, en segunda posición, la Sra. Hybášková—, y el Sr. Remek, segundo en la lista de candidatos del partido Komunistická strana Čech a Moravy (Partido Comunista de Bohemia y Moravia) (KSČM);
b) en 2009, el Sr. Remek, que ocupaba el segundo lugar en la lista de candidatos del KSČM;
c) en 2014, el Sr. Niedermayer, cabeza de lista del partido TOP. 09 a Starostové (Top. 09 y Alcaldes), y el Sr. Pospíšil, segundo de dicha lista; el Sr. Keller, primero en la lista del partido Česká strana sociálně demokratická (Partido Socialdemócrata Checo) (ČSSD), el partido más fuerte en el Gobierno de la República Checa en aquel momento, y también cuatro diputados electos en la lista de la formación política ANO, el segundo partido más fuerte en el Gobierno en aquel momento, cuyo líder, el Sr. Pavel Telička, fue elegido posteriormente vicepresidente del Parlamento Europeo, y
d) en 2019, tres diputados electos al Parlamento Europeo ocuparon los tres primeros puestos de la lista de la formación ANO, cuya líder, Dita Charanzová, fue elegida posteriormente vicepresidenta del Parlamento Europeo.
4. En 2004, el Sr. Stros, ciudadano alemán, fue elegido en la República Checa al Parlamento Europeo.
2. Por lo que respecta a las elecciones municipales (municipios, pueblos y ciudades), que se celebraron en 2006, 2010, 2014 y 2018.
1. La proporción de candidatos y cargos electos sin afiliación política fue la siguiente:
a) en 2006, el 79,85 % de los candidatos y el 84,51 % de los cargos electos;
b) en 2010, el 81,25 % de los candidatos y el 86,15 % de los cargos electos;
c) en 2014, el 84,13 % de los candidatos y el 88,30 % de los cargos electos, y
d) en 2018, el 84,97 % de los candidatos y el 89,96 % de los cargos electos.
2. La elevada proporción de candidatos y de cargos electos sin afiliación política es un fenómeno que también se observa en las listas de los principales partidos políticos. Por ejemplo, en las elecciones municipales de 2018:
a) en las listas del ČSSD, el partido político checo más antiguo con un fuerte arraigo en la política municipal, figuraba un 54,58 % de personas sin afiliación política y un 57,31 % de los cargos electos de dichas listas carecía de afiliación política;
b) en las listas de candidatos del Občanská demokratická strana (Partido Cívico Democrático) (ODS), un partido político conservador tradicional con un fuerte arraigo en la política municipal, figuraba un 59,47 % de personas sin afiliación política y el 52,93 % de los cargos electos de dichas listas carecía de afiliación política, y
c) en las listas de candidatos del partido Křesťanská a demokratická unie — Československá strana lidová (Unión Cristiana Demócrata — Partido Popular Checoslovaco) (KDU-ČSL), un partido político tradicional con el mayor número de candidatos y representantes electos en la política municipal, figuraba un 73,62 % de personas sin afiliación política y el 72,49 % de los cargos electos de dichas listas carecía de afiliación política.
3. Por lo que respecta a las grandes ciudades checas, en Praga, el Sr. Bohuslav Svoboda, candidato sin afiliación política, fue elegido en 2010 como cabeza de lista del ODS, el partido más fuerte del Gobierno de la República Checa en aquel momento; posteriormente se convirtió en alcalde de Praga. En 2014, la Sra. Adriana Krnáčová, candidata sin afiliación política y cabeza de lista del partido político ANO, se convirtió en alcaldesa de Praga y el Sr. Tomáš Macura, candidato sin afiliación política y cabeza de lista de ese mismo partido, se convirtió en alcalde de Ostrava, la tercera ciudad más grande de la República Checa.