Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 11. siječnja 2024.(1)
Predmet C-808/21
Europska komisija
protiv
Češke Republike
„Povreda obveze države članice – Građanstvo Unije – Članak 22. UFEU-a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nemaju češko državljanstvo – Nepostojanje prava na učlanjenje u političku stranku – Kandidiranje na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament pod uvjetima različitima od onih predviđenih za državljane – Članak 10. UEU-a – Načelo demokracije – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 12., 39. i 40. – Opravdanje – Članak 4. stavak 2. UEU-a”
Sadržaj
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. UFEU
2. Povelja
3. Direktiva 93/109/EZ
4. Direktiva 94/80/EZ
B. Češko pravo
1. Zakon o političkim strankama
2. Zakon o izborima za općinska vijeća
3. Zakon o izborima za Europski parlament
III. Predsudski postupak
IV. Zahtjevi stranaka
V. Analiza
A. Prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Češka Republika
1. Argumenti stranaka
2. Ocjena
B. Meritum
1. Osnovanost tužbe zbog povrede obveze
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
2) Češka Republika
b) Ocjena
2. Postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
2) Češka Republika
b) Ocjena
3. Opravdanje ograničenja u pogledu učlanjenja u političku stranku
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
2) Češka Republika
3) Republika Poljska, intervenijent
b) Ocjena
VI. Troškovi
VII. Zaključak
VIII. Prilog I.: Pravila financiranja političkih stranaka koja određuje Komisija
IX. Prilog II.: Informacije koje je Češka Republika dostavila u pogledu sastava listâ i kandidata izabranih na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima
I. Uvod
1. Europska komisija u svojoj tužbi koja se temelji na člancima 258. i 22. UFEU-a traži od Suda da utvrdi da je Češka Republika povrijedila svoje obveze koje ima na temelju potonje odredbe jer u biti nije dodijelila pravo na članstvo u političkoj stranci građanima Europske unije koji nisu češki državljani, ali borave na njezinu državnom području(2), zbog čega su njihovi izgledi da budu izabrani na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament manji od izgleda koje imaju češki državljani(3).
2. U ovom ću mišljenju objasniti razloge zbog kojih se ne može prihvatiti mišljenje Češke Republike prema kojem valja samo doslovno tumačiti članak 22. UFEU-a, na način da se njime uređuju samo zakonski uvjeti pasivnog biračkog prava i da, naprotiv, kontekstualna i teleološka analiza obveza koje proizlaze iz te odredbe dovodi do zaključka da je osnovan prigovor koji se temelji na povredi djelotvornog ostvarivanja prava na pasivno biračko pravo, koji je istaknula Komisija.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. UFEU
3. Članak 20. UFEU-a glasi kako slijedi:
„1. Ovime se ustanovljuje građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
2. Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, između ostalog, imaju:
[…]
(b) pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici u kojoj imaju boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države;
[…]
Ta se prava ostvaruju u skladu s uvjetima i ograničenjima utvrđenima Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora.”
4. Člankom 22. UFEU-a određuje se:
„1. Svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.
2. Ne dovodeći u pitanje članak 223. stavak 1. i odredbe donesene radi njegove provedbe, svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.”
2. Povelja
5. Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(4), naslovljen „Sloboda okupljanja i udruživanja”, glasi kako slijedi:
„1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima, što podrazumijeva i pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa.
2. Političke stranke na razini Unije doprinose izražavanju političke volje građana Unije.”
3. Direktiva 93/109/EZ
6. U četvrtoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani(5) navodi se:
„budući da se članak 8.b stavak 2. Ugovora o EZ-u odnosi jedino na mogućnost ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament, ne dovodeći u pitanje članak 138. stavak 3. Ugovora o EZ-u koji predviđa uspostavu jedinstvenog postupka za te izbore u svim državama članicama; budući da on u osnovi teži ukidanju zahtjeva za državljanstvom koji trenutačno treba ispunjavati u većini država članica radi ostvarivanja tih prava”.
7. Člankom 1. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament.”
4. Direktiva 94/80/EZ
8. U petoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani(6) navodi se:
„budući da je svrha članka 8.b stavka 1. osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice; budući da se od nedržavljana ne smije zahtijevati da ispunjavaju bilo kakve posebne uvjete osim ako je, izuzetno, drugačije postupanje prema državljanima od onog prema nedržavljanima opravdano zbog okolnosti koje su specifične za potonje, a koje ih razlikuju od prvih.”
9. Člankom 1. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.”
B. Češko pravo
1. Zakon o političkim strankama
10. Člankom 1. stavkom 1. zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Zakon br. 424/1991 o udruživanju u političke stranke i političke pokrete), od 2. listopada 1991., kako je izmijenjen(7), predviđa se:
„Građani imaju pravo udruživati se u političke stranke i političke pokrete (u daljnjem tekstu: stranke i pokreti). Ostvarivanje tog prava omogućuje građanima da sudjeluju u političkom životu društva, osobito u osnivanju zakonodavnih tijela te tijela lokalnih i regionalnih vlasti […].”
11. Člankom 2. stavkom 3. tog zakona određuje se:
„Svaki građanin stariji od 18 godina može se učlaniti u stranku ili sudjelovati u pokretu; međutim, može se učlaniti u samo jednu stranku ili sudjelovati u samo jednom pokretu.”
2. Zakon o izborima za općinska vijeća
12. Člankom 20. stavkom 1. zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Zakon br. 491/2001 o izborima za općinska vijeća i izmjeni određenih zakona) od 6. prosinca 2001., kako je izmijenjen(8), određuje se:
„Na temelju ovog zakona izbornu stranku mogu činiti registrirane političke stranke i politički pokreti […] čije djelovanje nije obustavljeno, kao i koalicije tih stranaka, nezavisni kandidati, udruženja nezavisnih kandidata ili udruženja političkih stranaka ili političkih pokreta i nezavisnih kandidata.”
3. Zakon o izborima za Europski parlament
13. Člankom 21. stavkom 1. zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Zakon br. 62/2003 o izborima za Europski parlament i izmjeni određenih zakona)(9) od 18. veljače 2003. određuje se:
„Liste kandidata na izborima za Europski parlament mogu podnijeti registrirane političke stranke ili politički pokreti čije djelovanje nije obustavljeno […], kao i njihove koalicije […]”
14. U članku 22. stavcima 2. i 3. tog zakona navodi se:
„(2) Listi kandidata mora se priložiti dokaz o državljanstvu kandidata i potpisana izjava kandidata da je suglasan sa svojom kandidaturom, da nije upoznat s preprekama njegovu pasivnom biračkom pravu, da će, po potrebi, te prepreke prestati postojati na dan izbora za Europski parlament i da nije zatražio da ga se uvrsti na drugu listu kandidata za izbore za Europski parlament, čak ni u drugoj državi članici. Kandidat će u izjavi navesti i mjesto boravišta ili, ako je riječ o državljaninu druge države članice, mjesto privremenog boravišta i datum rođenja. Izjava kandidata može se sastaviti na češkom jeziku ili na jednom od radnih jezika Unije […] u skladu s člankom 4.
(3) Ako je kandidat državljanin druge države članice, osim informacija predviđenih u stavku 2. u svojoj će izjavi navesti mjesto rođenja i posljednje mjesto privremenog boravišta u matičnoj državi članici, priložit će izjavu u kojoj će navesti da mu u matičnoj državi članici nije oduzeto pasivno biračko pravo te će listi kandidata priložiti dokumente iz prve rečenice stavka 2.”
III. Predsudski postupak
15. U okviru sustava EU Pilot 1300/10/JUST Komisija je 2010. ispitala usklađenost s člankom 22. UFEU-a ograničenja prava na učlanjenje u političku stranku samo na češke državljane.
16. Budući da informacije koje je pružila Češka Republika nisu otklonile Komisijine dvojbe o povredi obveza koje ta država članica ima na temelju članka 22. UFEU-a, Komisija joj je 22. studenoga 2012. uputila pismo opomene. U svojim očitovanjima od 22. siječnja 2013. ta je država članica osporavala bilo kakvu povredu prava Unije jer se nije slagala u pogledu tumačenja tog članka i, konkretnije, tumačenja izraza „pod jednakim uvjetima” koji se u njemu navodi. Tvrdila je da navedeni članak ne podrazumijeva obvezu država članica da građanima drugih država članica omoguće da postanu članovi političkih stranaka i da osnivaju političke stranke.
17. Komisija je 22. travnja 2014. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je tvrdila da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a time što „mobilnim” građanima Unije nije priznala pravo na osnivanje političke stranke ili političkog pokreta i pravo na učlanjenje u političku stranku ili sudjelovanje u političkom pokretu.
18. U svojem odgovoru od 20. lipnja 2014. Češka Republika navela je da mjere koje je poduzela treba smatrati proporcionalnima i stoga usklađenima s pravom Unije.
19. Dopisom od 2. prosinca 2020. europski povjerenik za pravosuđe zatražio je od Češke Republike da ga obavijesti o eventualnoj promjeni svojeg stajališta ili o zakonodavnim izmjenama koje su donesene kako bi se „mobilnim” građanima Unije zajamčila predmetna prava.
20. Budući da nije primila odgovor na taj dopis, Komisija je podnijela ovu tužbu, pri čemu je njezin predmet svela na ograničenje svojstva člana političke stranke na češke državljane. Komisija je pojasnila da je u pogledu pitanja prava „mobilnih” građana Unije da osnuju političku stranku, koje je istaknuto tijekom ranijih faza postupka, zadržala mogućnost da ga istakne u okviru zasebnog postupka.
IV. Zahtjevi stranaka
21. Komisija u svojoj tužbi od Suda traži da:
– utvrdi da je, „time što je odbila priznati pravo na učlanjenje u političku stranku ili sudjelovanje u političkom pokretu građanima Unije koji nisu češki državljani, ali koji borave u Češkoj republici[(10)], [ta država članica] povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. [UFEU-a]” i
– naloži Češkoj Republici snošenje troškova.
22. Češka Republika najprije traži da se utvrdi da je tužba nedopuštena i, podredno, da se odbije kao neosnovana. Traži i da se Komisiji naloži snošenje troškova.
23. Odlukom predsjednika Suda od 19. svibnja 2022. Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Češke Republike.
24. U tu je svrhu Republika Poljska u svojem intervencijskom podnesku iznijela očitovanja o ostvarivanju prava navedenih u članku 22. UFEU-a, o aktivnom biračkom pravu građana Unije na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima na temelju češkog prava te o ovlastima koje proizlaze iz članka 22. UFEU-a i „članstva” u političkoj stranci.
25. Komisija u svojim očitovanjima koja se odnose na ta tri niza argumenata ostaje pri svojim tužbenim zahtjevima.
V. Analiza
26. U potporu svojoj tužbi zbog povrede obveze protiv Češke Republike koja se temelji na članku 22. UFEU-a i odnosi na nacionalni propis kojim se pravo na učlanjenje u političku stranku odobrava samo češkim državljanima, Komisija navodi da ta država članica povređuje tu odredbu jer ne poštuje načelo nediskriminacije na temelju državljanstva u skladu s kojim je obvezna „mobilnim” građanima Unije zajamčiti pravo na kandidiranje na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima kao što su oni koji se primjenjuju na njezine državljane.
27. Naglašava važnost mogućnosti učlanjenja u političku stranku tijekom izbora i osobito tvrdi da se u članku 12. stavku 2. Povelje navodi da političke stranke na razini Unije doprinose izražavanju političke volje građana Unije.
A. Prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Češka Republika
1. Argumenti stranaka
28. Češka Republika tvrdi da se Komisija, iako formalno temelji svoju tužbu na članku 22. UFEU-a, u tekstu tužbe ipak poziva na povredu različitih drugih odredbi prava Unije.
29. Ta država članica smatra da je Komisija, u nedostatku argumenata koji se mogu temeljiti na članku 22. UFEU-a koji se prema sudskoj praksi Suda(11) primjenjuje samo na aktivno i pasivno biračko pravo te na načelo nediskriminacije na temelju državljanstva, u pogledu prava na učlanjenje u političku stranku zapravo istaknula povredu tog načela iz članka 18. UFEU-a i povredu članka 12. stavka 1. Povelje.
30. U tim okolnostima osnova tužbe nije razumljiva i razlikuje se od osnove o kojoj je riječ u okviru predsudske faze postupka. Zbog toga postoji opasnost da Sud donese odluku ultra petita.
31. Prema Komisijinu mišljenju, iz njezine tužbe i tužbenih zahtjeva jasno proizlazi da češki zakon kojim se pravo na učlanjenje u političku stranku odobrava samo češkim državljanima nije u skladu s člankom 22. UFEU-a i da je na njoj da razmotri, prema sudskoj praksi Suda, druga pravna pravila primarnog prava, osobito odredbe Povelje, kako bi se uzeo u obzir pravni kontekst odredbi koje se temelje na Ugovorima i temeljnim pravima(12).
2. Ocjena
32. Češka Republika smatra da različite osnove tužbe proizlaze iz njezina obrazloženja koje je proturječno njezinim zaključcima.
33. Sud dosljedno odlučuje(13) da:
– u skladu s člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda i njegovom sudskom praksom povezanom s tom odredbom, u svakoj tužbi kojom se pokreće postupak treba biti naznačen predmet spora, tužbeni razlozi i argumenti, kao i sažeti prikaz tih razloga. Takva naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora, te
– u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU-a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi ta država mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i da bi Sud mogao provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret.
34. U ovom slučaju iz obrazloženja tužbe proizlazi, nedvosmisleno i u skladu s obrazloženim mišljenjem, da članak 22. UFEU-a na kojem se ona temelji treba tumačiti tako da ga se razmatra u njegovu kontekstu i da se uzmu u obzir veze s Poveljom te osobito s njezinim člankom 12. stavkom 1.
35. U tom pogledu, s obzirom na središnju i temeljnu ulogu koju političke stranke imaju u izbornim sustavima država članica i za sudjelovanje u političkom životu, Komisija je tvrdila da se ne može smatrati da se građanin Unije može kandidirati na izborima u svojoj državi boravišta pod jednakim uvjetima kao i državljani te države ako se ne može kandidirati kao član političke stranke u navedenoj državi jer takva situacija negativno utječe na mogućnosti da bude izabran.
36. Stoga iz toga ne proizlazi da je došlo do navodne povrede članka 12. stavka 1. Povelje(14).
37. Usto, čini se da je dvosmislenost na koju se Češka Republika poziva povezana s njezinom analizom osnovanosti istaknute povrede obveze, koja bi se, prema njezinu mišljenju, trebala odnositi na članak 18. UFEU-a. Stoga je riječ o argumentu obrane koji je ta država mogla učinkovito istaknuti i koji treba razmotriti u okviru ispitivanja o meritumu, a ne u fazi dopuštenosti tužbe.
38. Stoga predlažem Sudu da odbije taj prigovor nedopuštenosti.
B. Meritum
1. Osnovanost tužbe zbog povrede obveze
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
39. Ta institucija podsjeća na to da se člankom 20. stavkom 2. točkom (b) i člankom 22. UFEU-a izričito zahtijeva da se „mobilni” građani Unije mogu kandidirati na lokalnim izborima ili na izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima(15) kao i državljani. Priznaje da se u članku 22. UFEU-a ne pojašnjavaju različiti konkretni načini na koje se treba zajamčiti jednako postupanje, ali smatra da se u njemu navodi opća i univerzalna obveza jednakog postupanja. Tom se obvezom državama članicama nalaže da, u nedostatku iscrpnog popisa zahtjeva, uključujući zahtjev koji se odnosi na učlanjenje u političku stranku, osiguraju da postojeća pravila omogućuju građanima Unije da glasaju i da se kandidiraju na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima kao i njihovi državljani.
40. Prema tome, kako bi se smatralo da se navedena odredba stvarno poštuje, potrebno je ispitati postoje li u državi članici pravne ili činjenične prepreke koje „mobilnim” građanima Unije onemogućuju ili otežavaju da se kandidiraju na jedan od načina koji su formalno dostupni na temelju nacionalnog prava(16).
41. Komisija se oslanja i na sudsku praksu Suda prema kojoj, s jedne strane, iako je trenutačno na državama članicama da urede aspekte povezane s izborima za Europski parlament koji nisu usklađeni na razini Unije, one pritom moraju poštovati pravo Unije(17). S druge strane, nacionalna mjera kojom bi se moglo ograničiti ostvarivanje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom može se s obzirom na pravo Unije opravdati općim interesom samo ako je ta mjera u skladu s temeljnim pravima zajamčenima pravom Unije(18).
42. U tom smislu tvrdi da ograničenja u pogledu ostvarivanja prava na osnivanje političke stranke i prava na učlanjenje u političku stranku jasno predstavljaju ograničenja temeljnog prava na slobodu udruživanja iz članka 12. stavka 1. Povelje čiji tekst odgovara članku 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(19).
43. Naime, Komisija smatra, s obzirom na središnju i temeljnu ulogu koju političke stranke imaju u izbornim sustavima država članica, da se ne može smatrati da se građanin Unije može kandidirati na izborima u svojoj državi boravišta pod jednakim uvjetima kao i državljani te države ako se ne može kandidirati kao član političke stranke u navedenoj državi.
44. Stoga tvrdi sljedeće:
– u svim državama članicama političke stranke i dalje su bitan oblik sudjelovanja u političkom životu i predstavljaju najčešći načina kandidiranja na izborima, te
– važnost političkih stranaka tako se priznaje u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava(20) i naglašava u Smjernicama o uređivanju političkih stranaka Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija)(21).
45. Komisija dodaje da se razlozi iz članka 11. stavka 2. EKLJP-a, kojima se može opravdati ograničenje ostvarivanja prava na slobodu udruživanja i na koje valja uputiti na temelju članka 52. stavka 3. Povelje, očito ne primjenjuju u ovom slučaju.
46. U odgovoru na argumente koji se odnose na ograničeni doseg članka 22. UFEU-a povezan s nadležnošću država članica u području političkog djelovanja(22), Komisija tvrdi, kao prvo, da područje primjene direktiva 93/109 i 94/80, kojima se uređuju upravna ili postupovna pitanja o biračkim pravima o kojima je riječ, ne prekoračuje doseg zabrane svake diskriminacije na temelju državljanstva koja proizlazi iz članka 22. UFEU-a. To područje primjene ne može poslužiti kao temelj ili razlog za usko tumačenje dosega primarnog prava(23). Usto, s jedne strane, takvo rasuđivanje dovelo bi do toga da se moraju priznati diskriminacije koje se odnose na druga pravila kao što su pravila izborne kampanje, primjerice, u pogledu sastanaka ili oglašavanja. S druge strane, Češka Republika iz presude Eman i Sevinger(24) ne može zaključiti da se ona odnosi na biračka prava državljana drugih država članica.
47. Kao drugo, Komisija osporava da se ograničenje političkog djelovanja državljana drugih država članica može dopustiti na temelju članka 16. EKLJP-a(25) i naglašava da sada valja uzeti u obzir pojam „građanstvo Unije” i s tim povezana prava. U tom pogledu podsjeća na to da ne osporava da države članice mogu donijeti mjere kojima se ograničava sudjelovanje „mobilnih” građana Unije na nacionalnim parlamentarnim izborima, ali ustraje na činjenici da doseg donesenih mjera ne može biti tako dalekosežan da ugrozi jednakost uvjeta sudjelovanja tih građana na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Ističe i to da nijedna država članica, osim Češke Republike i još jedne države članice, ne predviđa takvo ograničenje.
48. Kao treće, kad je riječ o ustavnosti ograničenja sudjelovanja u političkim strankama zbog njihove važnosti na nacionalnoj razini, koju Češka Republika opravdava upućivanjem na presudu Nejvyššeg správneg souda (Vrhovni upravni sud, Češka Republika)(26), Komisija ističe da se u točki 9. te presude izričito navodi da se postupak odnosio na odluku o izmjeni statuta navedene stranke, a ne na „navodnu povredu prava građana Unije […] u skladu s uvjetima njihova sudjelovanja na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima”. Usto, kad je riječ o tumačenju Listine základních práv a svobod (Povelja o temeljnim pravima i slobodama), koja je dio češkog ustavnog poretka, koje je iznio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) i prema kojem je osobama koje nisu češki državljani zabranjeno da se učlane u političku stranku, Komisija napominje da Ústavní soud (Ustavni sud, Češka Republika) nije odlučio o takvom tumačenju i da o njemu postoje različita pravna stajališta(27).
2) Češka Republika
49. Prema mišljenju te države članice, članak 22. UFEU-a ne obuhvaća pitanje učlanjenja u političku stranku. Taj se članak temelji, kao prvo, na povijesti nastanka i dosljednosti sadržaja te odredbe(28). Tekst o biračkim pravima „mobilnih” građana Unije nije se mijenjao od njegova prvog uvrštenja u primarno pravo u članak 8.b UEZ-a, kako je izmijenjen Ugovorom iz Maastrichta, do Ugovora iz Lisabona nakon kojeg se navodi u članku 22. UFEU-a.
50. Kao drugo, Češka Republika tvrdi da njezino tumačenje proizlazi iz teksta članka 22. UFEU-a i namjere zakonodavca Unije koja je nedvosmisleno navedena u uvodnim izjavama direktiva 93/109 i 94/80(29). Cilj je ukinuti svaki zahtjev državljanstva za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava, a da se pritom ne utječe na druge aspekte, uključujući uvjete za učlanjenje u političku stranku(30). Usto, taj je zakonodavac izričito naveo da u tom području treba uzeti u obzir načelo proporcionalnosti.
51. Kao treće, Češka Republika naglašava da je navedeni zakonodavac u članku 22. UFEU-a tako pojasnio da se aktivno i pasivno biračko pravo o kojima je riječ ostvaruju „podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće […] donese”(31). Naime, riječ je upravo o detaljnim aranžmanima iz direktiva 93/109 i 94/80, u okviru kojih se uopće ne navodi mogućnost da pravo predviđeno člankom 22. UFEU-a može imati bilo kakav utjecaj na uvjete za učlanjenje u političku stranku.
52. Kao četvrto, tako ograničen opseg članka 22. UFEU-a i provedbenih propisa Unije u potpunosti je u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a(32), na temelju kojeg Unija poštuje nacionalne identitete država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama. Naime, propis koji se odnosi na funkcioniranje političkih stranaka kamen je temeljac tih struktura(33) i člankom 16. EKLJP-a priznaje se i da ugovorne stranke mogu naložiti ograničenja političkog djelovanja stranaca. Članak 22. UFEU-a u tom pogledu predstavlja iznimku koja se ne može široko tumačiti na način da obuhvaća svako političko djelovanje(34). Pozivanje na broj država članica koje nisu zauzele takvo stajalište, kao što to čini Komisija, nije relevantno.
53. Nadalje, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, na koju upućuje Komisija, proizlazi da su političke stranke ključne za izbore na nacionalnoj razini. Međutim, to nije razina na koju se primjenjuje pravo Unije, kao što je to Komisija priznala.
54. Naposljetku, pravo država članica da sudjelovanje na platformi koja je ključna za nacionalno političko djelovanje, odnosno u političkim strankama, ograniče samo na svoje državljane izravno je povezano s mogućnošću da se ograniči kandidiranje na izborima za zakonodavno tijelo, koju Komisija priznaje, i mogućnošću da se „mobilni” građani Unije isključe s položaja u izvršnim tijelima u općinama u skladu s člankom 5. stavkom 3. Direktive 94/80.
55. U svojem odgovoru na repliku, Češka Republika dopunjava svoju argumentaciju prema kojoj bi materijalna pravna osnova ove tužbe trebao biti članak 18. UFEU-a(35). S jedne strane, iz presude Eman i Sevinger(36) zaključuje da se taj članak primjenjuje na pitanja koja su obuhvaćena pravom Unije, s gledišta eventualne diskriminacije na temelju državljanstva, kao što je to, primjerice, oglašavanje tijekom predizborne kampanje.
56. S druge strane, Češka Republika smatra da je, prema sudskoj praksi Suda, prilikom odabira primjenjive odredbe prava Unije između odredbe kojom se propisuje opća zabrana diskriminacije i posebnih odredbi primarnog prava ključno znati je li osoba o kojoj je riječ stekla „status”(37) predviđen posebnom odredbom(38), kao što je, među ostalim, status radnika u smislu članka 45. UFEU-a ili status osobe koja ima poslovni nastan u smislu članka 49. UFEU-a.
57. Stoga, prema mišljenju Češke Republike, članak 22. UFEU-a primjenjuje se na „mobilnog” građanina Unije samo kad stekne status birača ili kandidata na izboru. Status kandidata ne može ovisiti o učlanjenju u političku stranku jer se time ne jamči da će dotična osoba biti navedena na listi kandidata(39).
b) Ocjena
58. Ova tužba odnosi se na posljedice za pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament koje proizlaze iz prava na učlanjenje u političku stranku koje, u skladu s češkim pravom, nije dodijeljeno „mobilnim” građanima Unije. Je li učinak te zabrane, kao što to tvrdi Komisija, da ti građani ne ostvaruju svoje pasivno biračko pravo na tim izborima „pod jednakim uvjetima” kao i češki državljani u smislu članka 22. UFEU-a?
59. U trenutačnom stanju prava Unije učlanjenje u političku stranku u nadležnosti je država članica. Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da su države članice prilikom izvršavanja svojih nadležnosti dužne poštovati obveze koje proizlaze iz prava Unije(40).
60. Stoga valja odrediti koji zahtjevi proizlaze iz članka 22. UFEU-a, na koji se poziva Komisija.
61. U skladu s njegovim tekstom, područje primjene članka 22. UFEU-a ograničeno je samo na izbore na koje se taj članak odnosi, odnosno lokalne izbore (stavak 1.) i izbore za Europski parlament (stavak 2.), čime se isključuju parlamentarni ili predsjednički izbori.
62. Ovom se tužbom od Suda traži da pojasni treba li načelo jednakosti iz članka 22. UFEU-a shvatiti na način da obuhvaća sve uvjete pod kojima se svaki „mobilni” građanin Unije može kandidirati na izborima ili se odnosi samo na zakonske uvjete pasivnog biračkog prava.
63. Stoga je potrebno definirati manevarski prostor koji se državama članicama dodjeljuje na temelju činjenice da su detaljni aranžmani za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament(41) i na lokalnim izborima utvrđeni Direktivom 93/109 odnosno Direktivom 94/80.
64. Argument Češke Republike koji se temelji na doslovnom tumačenju članka 22. UFEU-a, prema kojem se tim direktivama ograničava načelo jednakosti navedeno u toj odredbi, treba odmah odbiti zbog razloga koji se odnosi na hijerarhiju pravnih pravila, koji pravilno podupire Komisija, na temelju kojeg se sekundarnim pravom ne može ograničiti pravo priznato Ugovorom(42).
65. Stoga se navedenim direktivama samo utvrđuje minimalni okvir unutar kojeg se konkretizira načelo jednakosti za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava(43).
66. Međutim, prije svega, povijest nastanka članka 22. UFEU-a i razvoj pravnog okvira kojim je obuhvaćen sadržaj te odredbe vrlo jasno pokazuju, nakon Ugovora iz Lisabona, da navedenu odredbu treba tumačiti s obzirom na dva stupa na kojima se temelji, odnosno građanstvo Unije i predstavničku demokraciju.
67. Kad je riječ, kao prvo, o građanstvu Unije, Komisija se pravilno poziva na primjenu članka 20. stavka 2. točke (b) UFEU-a u kojem se navodi da se tim građanstvom(44) građanima Unije dodjeljuje, među ostalim pravima, pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici boravišta, pod jednakim uvjetima kao i državljanima te države.
68. Ta je veza s građanstvom dio primarnog prava od Ugovora iz Maastrichta, potpisanog 7. veljače 1992.(45). Od samog je početka povezana s pravom slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica(46) i s načelom nediskriminacije na temelju državljanstva, koje je sastavni dio svake od sloboda kretanja.
69. Međutim, navedena je veza dobila posebnu dimenziju kao posljedica izmjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona zbog želje država članica da osobito daju značajnu ulogu građanstvu. Naime, s jedne strane, UEU-u je dopunjen glavom II., naslovljenom „Odredbe o demokratskim načelima”, u kojoj se nalazi članak 9., u skladu s kojim „[u] svim svojim aktivnostima Unija poštuje načelo jednakosti svojih građana kojima njezine institucije, tijela, uredi i agencije posvećuju jednaku pozornost. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga”. Prava povezana s građanstvom Unije utvrđena su u člancima 20. do 24. UFEU-a, koji odgovaraju člancima od 17. do 21. UEZ-a. Prava „mobilnih” građana Unije na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima utvrđena su u članku 20. stavku 2. točki (b) i članku 22. UFEU-a.
70. S druge strane, svako od tih prava nalazi se i u glavi V. Povelje(47), naslovljenoj „Prava građana”. Prava „mobilnih” građana Unije na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima općenito su propisana člancima 39.(48) i 40.(49).
71. Slijedom toga, stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona biračka prava građana Unije utvrđena u članku 22. UFEU-a trebaju se analizirati kao temeljna prava i kao izraz načela jednakog postupanja, koje je neodvojivo povezano s temeljnim statusom državljana država članica(50).
72. Njihovim ponavljanjem u UEU-u i Povelji također se nastoje uspostaviti veze s drugim pravima ili načelima koja su u njima utvrđena, kao što su jednakost i demokracija, a to su vrijednosti koje su zajedničke državama članicama i na kojima se Unija temelji(51).
73. Kao drugo, kad je riječ o demokratskim načelima, nakon Ugovora iz Lisabona u članku 10. stavku 1. UEU-a navodi se da se „[f]unkcioniranje Unije temelji […] na predstavničkoj demokraciji”(52) te se u njegovim stavcima 2. i 3. priznaje pravo građana Unije da budu neposredno predstavljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije.
74. Prema tome, zbog kombinacije u Ugovoru iz Lisabona aktivnog i pasivnog biračkog prava povezanog s građanstvom Unije i demokratskih načela unutar Unije, barem za izbore za Europski parlament, jasno je izražen cilj jamčenja djelotvorne zastupljenosti „mobilnih” građana Unije.
75. Komisija pravilno tvrdi da je ta zastupljenost posljedica integracije „mobilnih” građana Unije u njihovu državu boravišta, kao što je to naglašeno u uvodnim izjavama direktiva 93/109 i 94/80(53). Konkretnije, na lokalnoj razini, politička prava koja su priznata tim građanima namijenjena su poticanju socijalne uključenosti navedenih građana koji su odlučili boraviti u državi članici čiji nisu državljani. U tom pogledu valja istaknuti i cilj naveden u tim uvodnim izjavama, odnosno to „da se izbjegne bilo kakva polarizacija između lista kandidata koji su državljani i onih koji nemaju državljanstvo”.
76. Slijedom toga, prema mojem mišljenju, Komisija može pravilno tvrditi, na temelju članka 22. UFEU-a, razmatranog u kontekstu prava povezanih s građanstvom Unije i demokratskih načela navedenih u Ugovorima, da se jamstvo jednakih biračkih prava građana Unije treba odražavati, a da pritom nije potrebno sastaviti indikativan pa čak ni iscrpan popis kriterija, u općoj obvezi da se primjenom različitih čimbenika ne odvraća od sudjelovanja na izborima(54).
77. Drugim riječima, članak 22. UFEU-a treba tumačiti na način da svaka prepreka ostvarivanju biračkih prava izvan okvira utvrđenih direktivama 93/109 i 94/80, na temelju državljanstva, predstavlja diskriminaciju u području primjene Ugovorâ(55), koja je zabranjena.
78. Budući da nacionalne mjere o kojima je riječ treba razmatrati s obzirom na ta posebna pravila o nediskriminaciji koja se predviđaju UFEU-om, članak 18. tog Ugovora, na koji se poziva Češka Republika, nije primjenjiv prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda(56). Usto, nije potrebno tražiti bilo kakav poseban „status” u svrhu provedbe odredbi članka 22. UFEU-a jer jednaka prava u području izbora proizlaze iz statusa građanina Unije(57).
79. U tim okolnostima sada treba ispitati Komisijinu analizu prema kojoj nemogućnost učlanjenja u političku stranku može biti prepreka ostvarivanju tih prava.
80. U ovom slučaju stranke se slažu u pogledu činjenice da izgledi za pristup izbornim dužnostima na lokalnoj ili europskoj razini ovise o stupnju sudjelovanja u demokratskom životu države članice u kojoj su „mobilni” građani Unije kandidati, neovisno o tome djeluju li u okviru stranke ili kao nezavisni kandidati.
81. Međutim, smatram, kao i Komisija, koja se poziva na Smjernice Venecijanske komisije(58), koje Češka Republika ne kritizira, da je pristup sredstvima kojima raspolažu političke stranke ključan element za poticanje na kandidiranje(59) na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament.
82. Usto, kao što je to Komisija tvrdila na temelju sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, uloga političkih stranaka od presudne je važnosti u ostvarivanju političkih prava u državama članicama(60). Na razini Unije ta je uloga jasno priznata u članku 10. stavku 4. UEU-a(61), kojem odgovara članak 12. stavak 2. Povelje(62).
83. Naime, postoji jasna veza između tog članka Povelje i njezinih članaka 39. i 40(63). U tim okolnostima i zbog već navedenih razloga(64) te uz puno poštovanje načela dodjeljivanja, koje je navedeno u članku 5. stavku 2. UEU-a, svaka država članica treba uzeti u obzir te odredbe kako bi zajamčila ostvarivanje prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a.
84. Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem u skladu s kojim njezinu tužbu koja se temelji na članku 22. UFEU-a treba ocijeniti s obzirom na pravo na slobodu udruživanja propisano člankom 12. stavkom 1. Povelje, u vezi s njezinim člankom 11.(65) koji se odnosi na slobodu izražavanja. Te su slobode osobito zaštićene zbog njihove ključne uloge u sudjelovanju građana u demokraciji(66). Članak 12. stavak 2. Povelje sadržava inačicu te veze u pogledu europskih političkih stranaka.
85. To pravo na slobodu udruživanja odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. EKLJP-a i stoga mu treba priznati isto značenje i opseg kao i potonjem pravu, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje(67).
86. Iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da je pravo na slobodu udruživanja jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života(68).
87. Stoga i s obzirom na te odredbe UEU-a i Povelje valja ocijeniti ugrožava li, kao što to tvrdi Komisija, zakonska nemogućnost „mobilnih” građana Unije da se učlane u političku stranku u Češkoj Republici jednakost s češkim državljanima u pogledu uvjeta njihova pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, osobito zato što znatno smanjuje njihove izglede da budu izabrani.
2. Postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
88. Konkretno, Komisija naglašava tri vrste prednosti koje učlanjenje u političku stranku ima za kandidiranje na izborima.
89. Kao prvo, kandidati koji su članovi etablirane političke stranke mogu iskoristiti tradiciju, ugled i društveno-organizacijske strukture povezane s tom strankom. Komisija ustraje na činjenici da je samo ime stranke, bez povezivanja s pojedincem, dovoljno za utvrđivanje određenih vrijednosti ili pristupa politici.
90. Kao drugo, ti kandidati mogu imati koristi od biračkog aparata i resursa političkih stranaka. Stoga te političke stranke podupiru kandidate koji se kandidiraju na izborima zbog njihova iskustva, infrastrukture i posebnih operativnih postupaka (primjerice mreže, mediji i komunikacijski sustavi).
91. Kao treće, političke stranke koje su poznati politički akteri često na temelju nacionalnog prava imaju posebne povlastice kao što su financijske pogodnosti, poseban porezni sustav i pristup medijima. Kad je riječ o financiranju u Češkoj Republici, Komisija se poziva na nekoliko odredbi koje se odnose na stranke(69).
92. Slijedom toga, prema Komisijinu mišljenju, za razliku od građana koji su članovi etabliranih političkih stranaka, „mobilni” građani Unije, koji su u Češkoj Republici obvezni kandidirati se kao nezavisni kandidati, trebaju stvoriti i izgraditi vlastiti politički identitet te razviti svoju organizaciju za vođenje predizborne kampanje s pristupom financiranju i medijima bez posebnih povlastica.
93. Nadalje, ta institucija naglašava nekoliko poteškoća koje se odnose na liste nezavisnih kandidata. Pojašnjava da na lokalnim izborima samo ti kandidati moraju podnijeti zahtjev koji su potpisali glasači koji podupiru njihovu kandidaturu. Broj tih potpisa ovisi o veličini općine u kojoj se kandidat kandidira(70).
94. Usto, smatra da je nedvojbeno da su nezavisni kandidati prilikom upisa na listu političke stranke u nepovoljnijem položaju od kandidata koji su članovi te stranke jer ovise o odluci navedene stranke da ih uvrsti na listu i da odredi njihovo mjesto na toj listi, a da pritom nemaju nikakav utjecaj unutar te stranke.
95. Naglašava i da treba uzeti u obzir činjenicu da je na listama kandidata i glasačkim listićima navedeno da se osoba kandidira kao nezavisni kandidat ili „osoba bez stranačke pripadnosti” na listi političke stranke. U tim okolnostima, kad je riječ o izboru političkih prioriteta ili usmjerenja, nezavisni kandidati manje su vjerodostojni od članova koji se pred svojim biračima mogu pozvati na svoju aktivnu ulogu u stranci(71).
96. Naposljetku, Komisija navodi utvrđenje koje je iznio Kancelář Veřejného ochránce práv (Ured češkog pučkog pravobranitelja) prema kojem su tijekom izbora „mobilni” građani Unije u nepovoljnijem položaju i njegovo mišljenje o izravnoj diskriminaciji koju ti građani trpe na izborima za Europski parlament zbog toga što kandidate imenuju samo političke stranke(72).
97. U svojoj replici, Komisija osporava svaki argument koji se temelji na izbornim praksama. Kao prvo, podsjeća na to da različito postupanje proizlazi iz zakona o kojem je riječ u skladu s kojim češki državljanin može odlučiti učlaniti se u političku stranku i zastupati tu stranku na izborima ili ostati nezavisan i eventualno prihvatiti ponudu da se upiše kao „neopredijeljeni” kandidat na listu političke stranke koja bi to zatražila, dok „mobilni” građanin Unije pak nema tu mogućnost i može se samo kandidirati kao nezavisan kandidat ili se nadati da će dobiti ponudu od političke stranke čiji bi član želio postati kako bi ga ona predložila kao „neopredijeljenog” kandidata.
98. Kao drugo, kad je riječ o teretu dokazivanja, smatra da u slučaju diskriminacije de jure, kao što je ona na koju se poziva, nije potrebno dostaviti Sudu statističke podatke o broju „mobilnih” građana Unije koji su u praksi pretrpjeli štetu zbog takve izravne diskriminacije kako bi se utvrdila povreda prava Unije. Dodaje da je praktički nemoguće utvrditi situacije u kojima se „mobilne” građane Unije odvratilo od kandidiranja na izborima jer se nisu mogli učlaniti u političku stranku(73).
99. Kao treće, Komisija smatra da statistički podaci koje je dostavila Češka Republika(74) nisu relevantni ako postoji diskriminacija de jure. Budući da ti podaci nisu jasno i izravno povezani s navedenom diskriminacijom, zapravo potvrđuju njezino stajalište. U tom pogledu utvrđuje da se ti podaci općenito odnose na „politički neopredijeljene osobe” i da pritom nije moguće utvrditi koliko njih su „mobilni” građani Unije na čiju se situaciju odnosi ova tužba. Usto, detaljnim ispitivanjem tih podataka u biti dolazi do sljedećeg zaključka u pogledu izbora za Europski parlament:
– gotovo dvije trećine kandidata kandidirale su se u okviru političke stranke;
– na trima od četiriju izbora za Europski parlament udio nezavisnih kandidata koji su izabrani manji je od udjela onih koji su članovi političkih stranaka, i
– nezavisni kandidati koji su izabrani u Europski parlament vrlo su često iznimno ugledne i popularne osobe(75).
100. Kad je riječ o lokalnim izborima, Komisija se slaže s time da poznavanje lokalnih ličnosti lakše određuje izbor birača. Međutim, smatra da to dokazuje da je članstvo u političkoj stranci potrebnije upravo „mobilnim” građanima Unije kako bi povećali izglede da budu izabrani.
2) Češka Republika
101. Nakon što je ponovno istaknula da se ova tužba ne odnosi na zakonske uvjete ostvarivanja biračkih prava, ta država članica najprije naglašava da osobe koje nisu članovi političke stranke mogu u potpunosti iskoristiti prednosti koje Komisija detaljno navodi u svojoj tužbi, tako da budu navedeni na listi kandidata bilo koje stranke, te da je riječ o uobičajenoj praksi na njezinu državnom području(76).
102. Nadalje, Češka Republika ističe da se povreda na koju se poziva Komisija temelji na nepotkrijepljenim pretpostavkama i tvrdnjama(77). Usto, Komisija nije uzela u obzir objašnjenja o lokalnim okolnostima iz predsudske faze, iako se njima dokazuje da ona pogrešno tvrdi da nepovoljniji položaj nezavisnih kandidata nije sporan.
103. Pruža različite konkretne elemente kako bi objasnila da su u Češkoj Republici „politički neopredijeljene osobe” redovito kandidati koji su na vrhu lista vodećih političkih stranaka, da su često izabrani i zatim obavljaju istaknute funkcije u instituciji za koju su izabrani(78). Ta država članica iz toga zaključuje da uspjeh kandidata na izborima ne ovisi o njegovu članstvu u političkoj stranci, nego o čimbenicima kao što su njegova stajališta i osobnost.
b) Ocjena
104. Prema mišljenju Češke Republike, koju podupire Republika Poljska, Komisija nije podnijela dokaze o praktičnim učincima zakonskih odredbi o kojima je riječ na pasivno biračko pravo „mobilnih” građana Unije.
105. Međutim, Sud je presudio da se postojanje povrede obveze, u slučaju kada ta povreda proizlazi iz donošenja zakonodavne ili regulatorne mjere čije postojanje i primjena nisu osporeni, može dokazati pomoću pravne analize odredbi te mjere(79).
106. U ovom slučaju povreda koju Komisija stavlja na teret Češkoj Republici proizlazi iz donošenja zakonodavne mjere čije postojanje i primjenu ta država članica ne osporava i čije su odredbe predmet pravne analize u aktu kojim je pokrenut postupak.
107. Usto, potrebno je ocijeniti u kojoj mjeri taj propis ima odvraćajuće učinke na potencijalno kandidiranje na izborima, što nije moguće utvrditi.
108. Stoga Češka Republika neosnovano prigovara Komisiji da nije podnijela dokaze o praktičnim učincima koje na biračka prava „mobilnih” građana Unije ima zakon u skladu s kojim pravo na učlanjenje u političku stranku imaju samo češki državljani.
109. Kad je riječ o predmetnom češkom zakonu u skladu s kojim pravo na učlanjenje u političku stranku imaju samo češki državljani, nejednako postupanje u pogledu biračkih prava proizlazi, prema mojem mišljenju, iz samog utvrđenja da se ti državljani slobodno koriste mogućnošću kandidiranja na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament, odnosno kao članovi političke stranke ili nezavisni kandidati, dok „mobilni” građani Unije imaju samo potonju mogućnost. Naime, kao što je to prethodno objašnjeno, pristup političkim strankama omogućuje učinkovitije ostvarivanje biračkih prava radi sudjelovanja u demokratskom životu.
110. Nijednim od palijativnih rješenja koje je iznijela Češka Republika ne može se izmijeniti ta ocjena. Naime, konkretno, činjenica da „mobilni” građani Unije mogu biti kandidati na listi neke stranke ne može nadoknaditi to ograničenje njihove mogućnosti djelovanja jer oni ovise o posebnim kriterijima koje treba ispuniti, kako ih je iznijela Komisija.
111. Usto, smatram, poput te institucije, pod pretpostavkom da se ova tužba može ocijeniti na temelju brojčanih i detaljnih podataka o izabranim kandidatima, kao što su oni koje je dostavila Češka Republika(80), da se njima ne može dokazati jednako postupanje prema „mobilnim” građanima Unije. Točno je da statistički podaci upućuju na lokalne okolnosti koje su svojstvene lokalnim izborima. Međutim, iz njih se ne mogu izvesti relevantni zaključci o situaciji „mobilnih” građana Unije, na koju se odnosi ova tužba. S jedne strane, iz navedenih primjera proizlazi da su kandidati koji nisu članovi stranaka i koji su izabrani u Europski parlament većinom (ili isključivo) češki državljani. S druge strane, treba uzeti u obzir poteškoće koje treba prevladati zbog nepostojanja članstva u političkoj stranci, osobito one koje se odnose na upis na liste kandidata i koje izravno proizlaze iz zakonskih odredbi, a koje autori koje navodi Komisija kvalificiraju kao „diskriminirajuće”(81).
112. Slijedom toga, predlažem Sudu da smatra da je Komisija u dovoljnoj mjeri utvrdila postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava na štetu „mobilnih” građana Unije koji se nalaze u istoj situaciji kao i državljani.
113. Iz toga slijedi da je Češka Republika donošenjem nacionalnih odredbi o kojima je riječ u okviru izvršavanja svoje nadležnosti povrijedila zahtjeve koji proizlaze iz prava Unije, odnosno zahtjeve iz članka 22. UFEU-a, koji treba tumačiti u vezi s člancima 12., 39. i 40. Povelje.
3. Opravdanje ograničenja u pogledu učlanjenja u političku stranku
a) Argumentacija stranaka
1) Komisija
114. Kao prvo, Komisija smatra da treba odbiti argument Češke Republike prema kojem ograničenje učlanjenja u političku stranku koje se nalaže „mobilnim” građanima Unije opravdava potreba da se nacionalna politička pitanja zaštite od „zadiranja” tih građana, što proizlazi iz njihova učlanjenja u političku stranku u kojoj se donose odluke koje su važne za izbore za zakonodavno tijelo(82).
115. Smatra da je to opravdanje u izravnoj suprotnosti s temeljnim smislom i svrhom odredbi Ugovorâ o građanstvu. Cilj političkih prava koja se njima utvrđuju upravo je zajamčiti da se „mobilni” građani Unije mogu integrirati i da u državi članici boravišta mogu imati aktivnu političku ulogu na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
116. U tom pogledu Komisija naglašava da obveza osiguravanja jednakog postupanja predviđena člankom 20. stavkom 2. točkom (b) i člankom 22. UFEU-a, koje treba tumačiti s obzirom na članke 11. i 12. Povelje kojima se jamči sudjelovanje u političkim strankama, nimalo ne sprečava države članice da mogućnost kandidiranja na izborima za zakonodavno tijelo ili tijela regionalnih vlasti zadrže samo za osobe koje imaju državljanstvo države članice domaćina.
117. Kao drugo, u odgovoru na argument koji se odnosi na zaštitu nacionalnog identiteta, koji se temelji na članku 4. stavku 2. UEU-a, prema kojem su funkcioniranje i slobodno konkuriranje političkih stranaka upisani u Ústavu (Ustav), Komisija podsjeća na to da tu odredbu treba tumačiti u skladu s drugim odredbama Ugovorâ koje su se države članice obvezale poštovati pristupanjem Uniji, uključujući članak 22. UFEU-a, koji se ne primjenjuje na izbore za zakonodavno tijelo(83). Stoga se ne može smatrati da se biračkim pravima „mobilnih” građana Unije povređuje načelo poštovanja nacionalnog identiteta.
118. Kao treće, kad je riječ o prigovoru koji je iznijela Češka Republika, prema kojem Komisija nije odredila manje ograničavajuću mjeru koja bi omogućila postizanje željenog cilja, Komisija dvoji u pogledu toga da država članica može opravdati nacionalnu mjeru koja odstupa od zahtjevâ iz članka 20. stavka 2. točke (b) i članka 22. UFEU-a te kojom se izravno diskriminira na temelju državljanstva. Usto, na toj je državi članici da opravda proporcionalnost svojih mjera(84).
119. Osim toga, Komisija ističe da u predsudskom postupku Češka Republika nije dokazala, osobito u okolnostima ovog slučaja, postojanje posebnog javnog interesa za to da se „mobilnim” građanima Unije zabrani učlanjenje u političku stranku. Iz toga zaključuje da nisu objašnjeni ni cilj koji se nastoji postići ni nužnost ili proporcionalnost te zabrane.
120. Nadalje, kad je riječ o „temeljnom načelu jednakosti članova političke stranke” na koje se poziva Češka Republika, Komisija u svojoj replici smatra da je sasvim pogrešno i nedosljedno da se utvrđenje o sudjelovanju građana Unije u političkim strankama na razini koja odgovara njihovim političkim pravima u skladu s pravom Unije uz, primjerice, ograničenje njihova sudjelovanja u određenim odlukama političke stranke kvalificira kao neproporcionalna diskriminacija i, suprotno tomu, da se apsolutna zabrana učlanjenja „mobilnih” građana Unije u političku stranku kvalificira kao proporcionalna diskriminacija.
2) Češka Republika
121. Češka Republika navodi sljedeća tri argumenta: „Kao prvo, nacionalnim propisom o kojem je riječ nastoji se postići legitiman cilj ograničenja sudjelovanja na platformi koja je ključna za političko djelovanje na nacionalnoj razini na češke državljane, što je u potpunosti u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a […] Uostalom, Komisija to u biti priznaje u obrazloženom mišljenju […]. Kao drugo, dopuštanje učlanjenja u političku stranku samo češkim državljanima mjera je donesena za postizanje tog cilja jer se njome izravno ispunjava njegova bit. Kao treće, navedeni nacionalni propis je proporcionalan. Njime se ne povređuje bit glasačkih prava u skladu s člankom 22. UFEU-a jer uopće ne mijenja puno aktivna i pasivna biračka prava mobilnih građana Unije […] i u praksi omogućuje da se ta prava u potpunosti ostvare […]. Predmetni propis time je u potpunosti u skladu sa sudskom praksom koju navodi Komisija […]”(85).
122. Češka Republika pojašnjava da se legitiman cilj o kojem je riječ ne može postići manje ograničavajućom mjerom jer nije moguće da se „mobilnim” građanima Unije dopusti da se učlane u političku stranku kako bi samo marginalno sudjelovali u političkom djelovanju koje je ograničeno na lokalne izbore ili izbore za Europski parlament. Smatra da se takav propis protivi temeljnom načelu jednakog postupanja prema članovima političke stranke. Usto, tim građanima ne nudi snažan položaj u političkoj stranci, što Komisija pogrešno smatra nužnim. Ističe da ni sama ta institucija nije mogla navesti koja bi se mjera u tom pogledu mogla smatrati manje ograničavajućom.
3) Republika Poljska, intervenijent
123. Kad je riječ o ograničenju područja djelovanja „mobilnih” građana Unije u političkim strankama, koje predviđa Komisija, Republika Poljska tvrdi da „članstvo” u političkoj stranci obuhvaća znatno širi spektar djelovanja od onog koje prethodi određenim izborima. To je djelovanje povezano s utjecajem na nacionalnu politiku, uključujući politička područja koja su i dalje u isključivoj nadležnosti država članica. Međutim, država članica nema nikakvu obvezu da tim građanima omogući da posredstvom stranačkog sustava utječu na rezultate parlamentarnih i predsjedničkih izbora.
b) Ocjena
124. Argumentima Češke Republike pojašnjava se u kojim se uvjetima može opravdati ograničenje načela jednakog postupanja iz članka 22. UFEU-a.
125. Ta država članica poziva se na članak 4. stavak 2. UEU-a i u biti tvrdi da bi pravo Unije, kako ga tumači Komisija, imalo za posljedicu to da „mobilni” građani Unije sudjeluju u javnom životu na razini različitoj od one koju dopuštaju države članice te bi im osobito omogućilo da utječu na nacionalne odluke posredstvom političkih stranaka.
126. Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a, Unija poštuje nacionalne identitete svojih država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama.
127. Doista, točno je da je organizacija nacionalnog političkog života, kojoj pridonose političke stranke, dio nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a. U tom pogledu, poštovanje tog identiteta znači ograničenje sudjelovanja „mobilnih” građana Unije samo na izbore za Europski parlament i lokalne izbore, bez cilja usklađivanja izbornih sustava država članica(86). Zakonodavac Unije uzeo je u obzir i utjecaj olakšanog pristupa tim izborima na ravnotežu političkog života države članice boravišta time što je predvidio da države članice mogu poduzeti određene mjere, odnosno mjere ograničenja(87) i prijelazne mjere, u korist svojih državljana.
128. Kad je riječ o pitanju utjecaja na nacionalnoj razini učlanjenja „mobilnih” građana Unije u političke stranke zbog njegovih mogućih učinaka unutar tih stranaka, napominjem da je ono, prema mišljenju svih stranaka, u njihovoj nadležnosti. Naime, stranke mogu slobodno definirati svoju organizaciju i način na koji odabiru kandidate(88). Ističem da Češka Republika samo tvrdi, a da to nije dokazala, da je nemoguće ograničiti područje djelovanja „mobilnih” građana Unije koji su članovi stranke na određene izbore.
129. Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem prema kojem dopuštanje „mobilnim” građanima Unije da se učlane u političku stranku kako bi se zajamčila djelotvornost njihovih prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament ne može povrijediti nacionalni identitet Češke Republike.
130. Usto, čak i ako se utvrdi takva povreda, članak 4. stavak 2. UEU-a treba tumačiti s obzirom na odredbe iste razine(89).
131. Stoga se člankom 4. stavkom 2. UEU-a države članice ne može osloboditi obveze da poštuju temeljna prava potvrđena Poveljom(90), među kojima su načelo demokracije i načelo jednakosti, koje je utvrđeno u članku 22. UFEU-a(91) i dodijeljeno građanstvom Unije, za ostvarivanje pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Ta su načela dio temeljnih vrijednosti Unije(92).
132. Osim toga, zbog argumenata Češke Republike koji se odnose na proporcionalnost osporavanog nacionalnog propisa, valja dodati da se opravdanje ograničenja prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a može ispitati samo u uvjetima predviđenima tom odredbom.
133. Naime, na biračka prava iz članaka 39. i 40. Povelje odnose se posebne odredbe UFEU-a, odnosno članak 22. Jedine prilagodbe ostvarivanja tih prava predviđenih sekundarnim pravom na koje se upućuje u tom članku(93) odnose se samo na zakonske uvjete aktivnog ili pasivnog biračkog prava(94).
134. S obzirom na sva ta razmatranja, predlažem Sudu da odluči da je Komisijina tužba osnovana.
VI. Troškovi
135. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da smatram da Sud treba prihvatiti Komisijine tužbene zahtjeve, Češkoj Republici valja naložiti snošenje troškova.
136. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Republika Poljska snosit će vlastite troškove.
VII. Zaključak
137. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1. Time što je odbila priznati pravo na učlanjenje u političku stranku ili sudjelovanje u političkom pokretu građanima Unije koji nisu češki državljani, ali borave u Češkoj Republici, Češka Republika povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a.
2. Češkoj Republici nalaže se snošenje troškova.
3. Republika Poljska snosit će vlastite troškove.
VIII. Prilog I.: Pravila financiranja političkih stranaka koja određuje Komisija
1. Političke stranke koje su na izborima za Europski parlament osvojile barem 1 % glasova dobivaju 30 čeških kruna (otprilike 1,20 eura) za svaki glas kao naknadu za izborne troškove (članak 65. Zakona o izborima za Europski parlament).
2. Političke stranke koje su na izborima za Poslanecku sněmovnu (Zastupnički dom, Češka Republika) osvojile barem 1,5 % glasova dobivaju 100 čeških kruna (otprilike 4 eura) za svaki glas kao naknadu za izborne troškove (članak 85. Zakona br. 247/1995 o izborima za Parlament Češke Republike te o izmjeni i dopuni određenih zakona.
3. Političke stranke koje su na posljednjim izborima za Zastupnički dom osvojile 3 % glasova dobivaju i godišnji državni doprinos u iznosu od 6 000 000 čeških kruna (otprilike 245 430 eura) za stranku ili pokret, a stranka ili pokret istodobno dobiva 200 000 čeških kruna (otprilike 8180 eura) godišnje za svakih 0,1 % dodatnih glasova (članak 20. stavak 6. Zakona o političkim strankama).
4. Ako stranka ili pokret osvoje više od 5 % glasova, doprinos se ne povećava i stranka ili pokret dobivaju 10 000 000 čeških kruna (otprilike 409 000 eura) (članak 20. stavak 6. Zakona o političkim strankama).
5. Političke stranke dobivaju i godišnji doprinos u iznosu od 900 000 čeških kruna (otprilike 36 800 eura) za mandat zastupnika ili senatora i 250 000 čeških kruna (otprilike 10 200 eura) za mandat člana regionalnog vijeća i člana gradskog vijeća grada Praga (članak 20. stavak 7. Zakona o političkim strankama).
6. U određenim uvjetima političke stranke i pokreti dobivaju i godišnji doprinos za podupiranje djelovanja političkog instituta koji čini 10 % ukupnog iznosa doprinosa za djelovanje takve stranke ili takvog pokreta (članak 20. stavci 5. i 8. Zakona o političkim strankama).
IX. Prilog II.: Informacije koje je Češka Republika dostavila u pogledu sastava listâ i kandidata izabranih na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima
1. U Češkoj Republici izbori za Europski parlament održali su se 2004., 2009., 2014. i 2019.
1. Udio politički neopredijeljenih kandidata na listama političkih stranaka ili političkih koalicija bio je sljedeći:
(a) 37,22 % politički neopredijeljenih kandidata u 2004.;
(b) 38,28 % politički neopredijeljenih kandidata u 2009.;
(c) 30,27 % politički neopredijeljenih kandidata u 2014., i
(d) 33,89 % politički neopredijeljenih kandidata u 2019.
2. Izabrani su sljedeći kandidati:
(a) u 2004. sedam politički neopredijeljenih kandidata, odnosno 29,17 % osoba izabranih u Češkoj Republici;
(b) u 2009. jedan politički neopredijeljen kandidat, odnosno 4,55 % osoba izabranih u Češkoj Republici;
(c) u 2014. osam politički neopredijeljenih kandidata, odnosno 38,10 % osoba izabranih u Češkoj Republici, i
(d) u 2019. četiri politički neopredijeljena kandidata, odnosno 19,05 % osoba izabranih u Češkoj Republici.
3. Politički neopredijeljeni kandidati često su bili na vrhu lista kandidata, uključujući i liste vodećih političkih stranaka. Konkretno:
(a) u 2004. to je bilo troje zastupnika koji su izabrani u Europski parlament s liste stranke Sdružení nezávislých a evropští demokraté (Unija nezavisnih kandidata i europskih demokrata) (SNK), uključujući nositelja liste J. Zielenieca i J. Hybáškovu koja je bila na drugom mjestu na listi; odnosno V. Remek koji je bio na drugom mjestu na listi kandidata stranke Komunistická strana Čech a Moravy (Komunistička stranka Češke i Moravske) (KSČM);
(b) u 2009. to je bio V. Remek, koji je bio na drugom mjestu na listi kandidata KSČM-a;
(c) u 2014. to su bili nositelj liste stranke TOP 09 a Starostové (Top 09 i gradonačelnici) L. Niedermayer i J. Pospíšil koji je bio na drugom mjestu na toj listi, J. Keller, nositelj liste stranke Česká strana sociálně demokratická (Češka socijaldemokratska stranka) (ČSSD), najjače vladine stranke u Češkoj Republici u tom razdoblju; odnosno četiri zastupnika izabrana s liste stranke ANO, druge najjače vladine stranke u tom razdoblju čiji je čelnik Pavel Telička potom izabran za potpredsjednika Europskog parlamenta, i
(d) u 2019. to je bilo troje zastupnika koji su izabrani u Europski parlament s prvih triju mjesta na listi stranke ANO, čija je čelnica Dita Charanzová potom izabrana za potpredsjednicu Europskog parlamenta.
4. U Češkoj Republici njemački državljanin F. Stros izabran je 2004. u Europski parlament.
2. Kad je riječ o lokalnim izborima (općine, mjesta i gradovi) koji su održani 2006., 2010., 2014. i 2018.
1. Udio politički neopredijeljenih kandidata i politički neopredijeljenih izabranih kandidata bio je sljedeći:
(a) 79,85 % kandidata i 84,51 % izabranih kandidata u 2006.;
(b) 81,25 % kandidata i 86,15 % izabranih kandidata u 2010.;
(c) 84,13 % kandidata i 88,30 % izabranih kandidata u 2014., i
(d) 84,97 % kandidata i 89,96 % izabranih kandidata u 2018.
2. Visok udio politički neopredijeljenih kandidata i politički neopredijeljenih izabranih kandidata fenomen je koji se pojavljuje i na listama vodećih političkih stranaka. Primjerice, na lokalnim izborima 2018.:
(a) na listama kandidata ČSSD-a, najstarije češke političke stranke koja je snažno ukorijenjena u lokalnu politiku, bilo je 54,58 % politički neopredijeljenih osoba i 57,31 % politički neopredijeljenih kandidata izabranih s tih lista;
(b) na listama kandidata stranke Občanská demokratická strana (Građanska demokratska stranka) (ODS), tradicionalne konzervativne političke stranke koja je snažno ukorijenjena u lokalnu politiku, bilo je 59,47 % politički neopredijeljenih osoba i 52,93 % politički neopredijeljenih kandidata izabranih s tih lista, i
(c) na listama kandidata stranke Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (Kršćanska i demokratska unija – Čehoslovačka narodna stranka) (KDU-ČSL), tradicionalne političke stranke koja ima sve više kandidata i izabranih kandidata u lokalnoj politici, bilo je 73,62 % politički neopredijeljenih osoba i 72,49 % politički neopredijeljenih kandidata izabranih s tih lista.
3. Kad je riječ o velikim češkim gradovima, u Pragu je 2010. za nositelja liste ODS-a, najjače vladine stranke u Češkoj Republici u tom razdoblju, izabran politički neopredijeljen kandidat Bohuslav Svoboda; on je zatim postao gradonačelnik Praga. Adriana Krnáčová, politički neopredijeljena kandidatkinja i nositeljica liste stranke ANO, postala je 2014. gradonačelnica Praga, a Tomáš Macura, politički neopredijeljen kandidat i nositelj liste stranke ANO, postao je gradonačelnik Ostrave, trećeg najvećeg grada u Češkoj Republici.